CHAPITRE II Le droit à la neutralité et la définition de celle-ci

931. Nous laisserons de côté pour le moment le cas où la neutralité résulte d'une convention internationale formelle imposant cette attitude à un Etat et obligeant les autres à la respecter, parfois à la garantir. Il s'agit de savoir si, en l'absence de tout lien obligatoire conventionnel, de tout pacte international qui oblige à rester neutre, un Etat a le droit de garder la neutralité, s'il l'a toujours lorsqu'un différend entre d'autres Etats se traduit par une guerre, s'il l'a même au point de vue du droit international philosophique ou théorique. Cette attitude purement passive estelle bien conforme à cette grande idée de la communauté juridique qui existe entre les nations civilisées, quelque imparfaite qu'elle soit, que Suarez a déjà signalée en termes éloquents, à cette idée, qui a été reprise par Savigny et que la plupart des auteurs modernes admettent? Un Etat a-t il le droit de se désintéresser complètement des injustices et des violences les plus flagrantes commises vis-à-vis d'un Etat faible par un Etat puissant et dénué de scrupules. Solon disait, d'après Plutarque " que la République la mieux organisée était celle où chaque citoyen se considère comme atteint par l'injustice commise vis-à-vis du plus humble et en poursuit la réparation „. Certes la communauté juridique des nations n'est pas une République bien organisée. Mais on doit se demander s'il est conforme à la morale et à l'intérêt international universel, qu'un Etat puissant ait le droit de rester toujours neutre, quelque flagrante, quelque évidente que soit l'injustice commise sous ses yeux. L'indifférence effective se traduisant par une inaction complète et systématique, lorsqu'un Etat puissant abuse de sa puissance pour écraser le faible, est-elle un droit? Grotius était

si convaincu, comme le fait observer Westlake (I) du caractère blâmable d'une réserve calculée, que cette conviction a influé sur sa manière de voir, quanta ligne de conduite à suivre par des Etats tiers, tout en maintenant leur neutra- Iité.pi veut parler de la neutralité bienveillante qui n'est au fondjqu'une assistance prêtée à la victime d'une agression injuste. De Wolff, dans ses Institutions du droit de la nature et des gens, enseignait que naturellement les nations sont obligées d'envoyer des secours et des subsides à une nation qui fait une guerre juste et de l'aider en toute matière dans'la guerre autant qu'il est possible (2). Pour Lorimer (3) la neutralité n'est justifiable que lorsqu'un Etat tiers n'a pas une connaissance suffisante du bien fondé de l'agression ou lorsque, par suite de l'insuffisance de ses ressources, de l'impossibilité dans laquelle il serait de se procurer des alliés, de sa situation géographique ou d'autres causes, il est totalement incapable d'exercer une influence sur le résultat de la guerre ou ne pourrait le faire sans s'exposer à un dommage probablement plus considérable qu'il ne procurerait d'avantage au belligérant qu'il considère comme étant dans son bon droit. Westlake conclut en disant en termes plus concis que : " la neutralité n'est moralement justifiable „ bien entendu lorsque le bon droit de l'un des belligérants n'est pas douteux " que si une intervention dans la guerre ne pourrait favoriser la cause de la justice, ou si elle devait entraîner pour le neutre des dommages énormes „ (4).

932. M. Nys, après avoir cité longuement Lorimer, à l'opinion duquel s'est pleinement rallié, depuis, l'ancien Président d'honneur de l'Institut de droit international, John Westlake, ne le réfute guère. Il fait observer seulement que c'est le problème soulevé par les criminalistes qui

(1) Op. cit., t. II, p. 191.

(2) de Wolff, Institutions du droit de la nature et des gens, traduction latine de M. M... avec des notes §ar Elie Luzac, t. VI, p. 183, cité par Ny*, t. III, p. 547.

(3) Lorimer, Instituts of the Law of Nations, vol. H, pp. 127, 128.

(4) Westlake, op. cit., t. II, p. 191.

citent, pour la critiquer, la règle recueillie par Loysel : " Qui peut et n'empêche, pèche „ formule plutôt théologique que pénale, qui avait quelque portée dans l'ancien droit et n'en a plus guère dans le droit moderne, où l'inaction même volontaire, en présence d'un acte illicite, n'est en général considérée ni comme un délit sui generis, ni comme un acte de complicité,, (l). Mais cette réponse est manifestement insuffisante, et sans nous arrêter à critiquer l'analogie très douteuse que l'on prétend établir entre les obligations réciproques des citoyens d'un Etat civilisé où il y a une police ayant pour mission de maintenir l'ordre, de prévenir les infractions, une justice organisée pour les punir, et les obligations réciproques des Etats qui n'ont jusqu'à présent ni police préventive, ni tribunaux internationaux ayant le pouvoir matériel de punir les crimes internationaux, nous ferons observer que les auteurs dont M. Nys combat l'opinion, ne semblent pas avoir la prétention de considérer l'intervention du fort en faveur du faible injustement opprimé et écrasé, comme un devoir juridique, mais comme un devoir moral. Or, même dans les rapports entre citoyens, nul ne soutiendra sans doute que l'inertie de celui qui laisse s'accomplir sous ses yeux un lâche assassinat, alors qu'il lui est aisé de l'empêcher, ne soit pas gravement répréhensible au point de vue moral. On a même parfois érigé cette inertie en délit.

933. La neutralité n'en est pas moins un droit absolu, à moins bien entendu que l'on ne se soit engagé à ne pas rester neutre, soit par un traité d'alliance soit par un traité de garantie, et la reconnaissance de ce droit constitue même un progrès important. L'Etat neutre appréciera dans la plénitude de son indépendance s'il doit abandonner cette attitude en faveur de celui dont le bon droit est manifeste, ce qu'il est souvent difficile d'apprécier, s'il est d'ailleurs en état de le faire avec des chances sérieuses de succès sans

(1) Garraud, Traité théorique et pratique du droit pénal français, 2e éd., 1. 1, 1898, p. 45.

s'exposer lui-même à de trop graves dangers. Mais lorsque le bon droit de l'une des parties est évident, et lorsque la puissance du neutre est manifestement telle que son intervention, soit isolée, soit concertée avec d'autres Etats, doit empêcher l'écrasement du faible par le fort, dans ce cas son apathie est moralement injustifiable. Elle est en outre de mauvaise politique. Elle est un encouragement aux actes de violence internationaux. L'écrasement du faible par le fort peut être suivi d'une annexion, d'où résultera pour celui-ci un accroissement de ressources militaires. Qui sait si celui qui aura laissé se consommer l'injustice, ne sera pas victime à son tour d'une agression injuste de la part de la Puissance qui l'aura commise, enorgueillie par son triomphe, encouragée par l'impunité, grandie et fortifiée par l'extension de son territoire et l'augmentation du nombre de ses sujets ? On sait par expérience que des populations, même annexées malgré leur volonté, viennent grossir les forces militaires de l'Etat annexant et que, grâce à une discipline militaire inflexible, à une discipline de fer, elles combattent docilement dans les rangs de leurs anciens ennemis. On peut objecter, nous le savons bien, que toute intervention aura pour effet d'étendre encore les maux de la guerre, et qu'il importe plutôt d'en limiter le champ d'action dans la mesure du possible. Mais c'est acheter cet avantage trop cher que de le payer au prix du triomphe de l'injustice et de la violence, dans les rapports internationaux ; et si au système d'un complet égoïsme international se substituait la compréhension claire de l'intérêt universel des nations à opposer une digue aux ambitions démesurées et injustes d'un Etat quelconque, le résultat en serait peut-être de prévenir d'odieux abus de la force et de diminuer le nombre des guerres, surtout celui des pures guerres de conquête, quels que soient les prétextes captieux sous lesquels on les voile. Gela est plus important encore que d'en limiter le champ d'action.

934. Il existe de très nombreuses définitions de la neutralité. Chaque auteur a, pour ainsi dire, la sienne, d'où il résulte que chacun désapprouve implicitement les définitions données par ses devanciers. Cela prouve une fois de plus que : omnis définit io periculosa. Calvo cite et reproduit un très grand nombre de ces définitions et finit par proposer la sienne (1). Au fond, la cause de ces divergences, dont il ne faut pas s'exagérer la portée, c'est que l'on n'est pas d'accord sur toutes les conséquences de la neutralité, sur les devoirs qu'elle impose, et que l'on veut souvent exprimer, dans une définition générale de la neutralité, son opinion particulière sur telle ou telle des obligations qui en découlent, ou que l'on prétend en faire découler. Calvo ne fait du reste pas exception à l'habitude constante des jurisconsultes de définir la neutralité à leur manière, après avoir mentionné les définitions des autres. Après avoir déclaré suffisante la définition de MM. Funck Brentano et Sorel qui disent que u les Etats neutres sont ceux qui ne prennent aucune part à une guerre soutenue par d'autres Etats, bien que leurs intérêts y soient directement ou indirectement engagés „ et ajoutent que par conséquent - la neutralité consiste dans l'abstention de tout acte de guerre „ il définit lui-même la neutralité, dans le sens le plus large du mot : u la non participation à une luth engagée entre deux ou plusieurs autres nations. „ Il faut bien reconnaître en effet que la définition de Funck Brentano et Sorel est insuffisante. La neutralité n'implique pas seulement l'abstention de tout acte de guerre, mais l'abstention de toute aide, au moins de toute aide matérielle à l'un des belligérants. Or une aide matérielle peut très bien ne pas impliquer un acte de guerre. Mais, dans le sens large du mot c'est une participation à la lutte. Nous préférerions donc sans hésiter la définition de Calvo à celle de MM. Funck Brentano et Sorel. Est-ce à dire qu'elle soit parfaite? Comme le fait remarquer Calvo lui-même, les différences entre les autres définitions résultent en partie de ce que les uns font consister la neutralité dans l'impartialité,

(1) Op. cit., t, IV, n° 2491.

tandis que d'autres, par leur silence, n'en font point une condition absolue, et que d'autres encore font certaines réserves concernant les relations et les engagements existant entre les nations avant la guerre et admettent, comme Heffter, une neutralité imparfaite ou bienveillante en cas pareil. C'est avec pleine raison, au surplus, et l'on est d'accord sur ce point aujourd'hui, que le commentateur de Heffter, Geffeken (1) repousse cette prétendue neutralité.

Quant au devoir d'impartialité complète et absolue, Galvo semble bien se rallier, par la généralité de sa définition, aux auteurs qui l'excluent par leur silence, et nous accepterions volontiers cette définition, s'il en est ainsi. Sans doute, si le défaut d'impartialité se traduit par des actes constituant une aide matérielle, la neutralité est violée ; mais une impartialité morale absolue ne saurait être exigée comme nous essaierons de le démontrer plus loin.

Citons encore quelques définitions récentes. M. von Listz définit au moins implicitement la neutralité : le fait de ne prêter aide ni directement ni indirectement à aucun des belligérants. Il dit expressément que l'Etat neutre reste parfaitement libre d'exprimer sa sympathie ou son antipathie (-2), Despagnet (3) s'exprime de même, sans définir la neutralité. Bonfils dit que la neutralité est la situation de tout Etat qui reste étranger à la guerre existant entre deux ou plusieurs Etats (4). Il est vrai quaprès cette définition un peu vague, il précise plus loin les devoirs qu'impose la neutralité et mentionne celui d'une impartiabilité complète stricte et absolue. Mais les développements dans lesquels il entre indiquent bien qu'il n'a nullement eu en vue une impartialité morale se traduisant par l'abstention de toute expression de sympathie ou d'antipathie. Westlake (5) ne définit non plus qu'implicitement la neutralité. C'est l'abstention de toute participation à une opération de guerre quelconque, de toute

(1) Heffter, op. cit., § 134 et la note 6 de Geffeken.

(2) Das Volkerrecht syslematisch dargeslelU, 5e édit., p. 36(3.

(3) Op. cit., p. 804 etsuiv., éd. de 1905.

(4) Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 1441. t (5) Op. cit., t. H.

immixtion dans un acte de guerre légitime entre belligérants. Il ajoute que la neutralité n'implique pas l'abstention de tel acte déterminé par le seul motif qu'il serait de nature à fortifier un belligérant. Et il cite ici le commerce des neutres avec les belligérants, commerce qui peut se continuer, bien qu'il puisse avoir pour résultat d'enrichir le belligérant avec qui il se poursuit et d'augmenter ses ressources. Mais il n'est pas nécessaire de faire rentrer cette conception dans la définition de la neutralité et la définition qu'il en donne n'implique aucune restriction de ce droit.

M. Kleen définit la neutralité : " La situation juridique dans laquelle un Etat pacifique est, autant que possible, laissé en dehors des hostilités qui ont lieu entre les Etats belligérants et s'abstient lui-même de toute participation ou ingérence dans leur différend, en observant vis-à-vis d'eux une stricte impartialité (1). „ Mais il a soin de dire plus loin que le neutre n'est tenu à cette impartialité que quant aux opérations militaires et qu'elle n'empêche nullement l'Etat neutre d'exprimer sa sympathie pour celui dont la cause lui paraît juste. C'est, nous paraît-il, la vraie doctrine.

(1) Kleen, op. cit., p. 73, 1. 1.