OBSERVATIONS GÉNÉRALES

935. Il y a plusieurs espèces de neutralité. La neutralité peut résulter d'une déclaration volontaire faite au début de chaque guerre, ou d'une attitude librement prise. Mais elle peut aussi être le résultat d'un engagement antérieur volontairement contracté vis-à-vis de telle ou telle Puissance, en vue d'une éventualité déterminée. Cette dernière ne diffère pas en général de la première. C'est au moment où vient à surgir la guerre que l'on a en vue, à ce moment seulement qu'elle peut produire ses effets. Le siècle dernier a vu se produire une espèce nouvelle de neutralité, quelquefois imposée, quelquefois volontaire, mais d'une nature permanente et générale. Il y a eu certes de nombreux traités de neutralité dans le passé, mais c'étaient des traités spéciaux. Nous ne croyons pas devoir parler avec détails de certaines neutralités permanentes qui n'existent plus aujourd'hui. Elles ne présentent qu'un intérêt historique. Il en est ainsi de la neutralité de Cracovie et de celle des îles Ioniennes. Cracovie a cessé d'être neutre par son incorporation forcée à l'Autriche, à la suite d'un accord entre les Etats protecteurs en 1846, et c'est chose assez étrange que le rôle joué dans cette circonstance par les Etats appelés à protéger cette neutralité. Quant aux îles Ioniennes, elles avaient été placées sous le protectorat de l'Angleterre par l'Acte spécial du 5 novembre 1815 signé à Paris entre les cours de Londres, de Paris, de Berlin et de Vienne, avec droit d'en occuper les forteresses et d'y tenir garnison. Mais, après raffranchissement de la Grèce, le Gouvernement anglais renonça volontairement à ce protectorat, tout en subordon-

liant l'annexion de ces îles à la Grèce, à certaines conditions, de nature à éviter qu'une autre Puissance y occupât une position stratégique de nature à lui nuire; et la Conférence de Londres assura aux îles Ioniennes par le Traité du 14 novembre 1863 une neutralité perpétuelle plus tard réduite par une Convention du 25 janvier 1864 entre les cinq Grandes Puissances aux îles de Corfou et de Naxos. Mais nous avons à nous occuper spécialement de la situation de la Belgique, de celle de la Suisse et de celle du Grand -Duché de Luxembourg et nous dirons quelques mots de celle du Congo.

SECTION 1 De la neutralité de la Belgique (1).

§ 1. — Aperçu historique.

935. La Belgique a été pour la première fois déclarée perpétuellement neutre par le protocole du 20 janvier 1831, dont l'article 5 porte en outre : u Les cinq Puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité de son territoire dans les limites mentionnées ci-dessus „. Le traité du °26 juin 1831, connu sous le nom de Traité des XVTlI articles, accepté le 9 juillet 1831 par la Belgique, mais rejeté par la Hollande, porte en son article 9 : * Les cinq Puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire dans les limites mentionnées aux précédents articles „. Et il y est dit que ces articles seront convertis en traité définitif, ce qui n'a jamais eu lieu. Le 14 octobre 1831, on convint d'un traité nouveau qui ne fut signé que le 15 novembre suivant entre les Puissances et la Belgique et qui est connu sous le nom de Traité des XXIV articles. L'article 7 de ce traité

(1) L'étude qui suit, écrite pendant la guerre, n'a plus qu'un intérêt théorique et historique depuis que la Belgique a renoncé à sa neutralité.

stipule que la Belgique formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre et l'article 25 que : u Les Puissances garantissent au Roi des Belges l'exécution de tous les articles qui précèdent „. De nouvelles négociations s'engagèrent, mais ce ne fut. que le 14 mars 1 838 que la Hollande fit connaître aux Puissances son adhésion au traité du 15 novembre 1831. Celui-ci fut cependant remanié complètement, dans la forme plutôt que dans le fond, et le traité qui règle définitivement aujourd'hui la situation de la Belgique est le traité du 19 avril 1839, entre les cinq Puissances et ce pays. Ce traité ne comprend à proprement parler que trois articles, mais à ce traité sont annexés les vingt-quatre articles du traité conclu le même jour entre la Belgique et les Pays-Bas, et, aux termes de l'article 1 du Traité conclu entre les cinq Puissances et la Belgique, celles-ci déclarent que les articles ci-annexés et formant la teneur du traité conclu à ce jour entre S. M. le Roi des Belges et S. M. le Roi des Pays-Bas, Grand Duc de Luxembourg, sont considérés comme ayant la même force et valeur que s'ils étaient textuellement insérés dans le présent acte et qu'ils se trouvent ainsi placés sous la garantie de Leurs dites Majestés „. Il n'est pas inopportun de remarquer que, le même jour, la Confédération germanique accéda par une Convention séparée aux divers traités dont il s'agit et notamment à l'article 7 stipulant que, dans les limites indiquées au protocole, la Belgique formerait un Etat indépendant et perpétuellement neutre „ et qu'un traité conclu à la même date «entre les cinq Puissances et les Pays-Bas constata la pleine adhésion de ceux-ci. 11 y eut donc en réalité quatre traités conclus le 19 avril 1839 pour régler la situation de la Belgique, un traité entre les cinq Puissances et la Belgique, un traité entre la Belgique et les Pays-Bas, un traité entre les cinq Puissances et les Pays-Bas et un traité par lequel la Confédération germanique accéda aux stipulations du traité entre les cinq Puissances et la Belgique.

§2. — Portée de la garantie.

937. Il résulte clairement du texte de ces traités que les cinq Puissances garantissent la neutralité perpétuelle de la Belgique et son indépendance, et c'est en outre sous leur garantie qu'est déterminée l'étendue du territoire de la Belgique. Le protocole annexé au traité entre les cinq Puissances et la Belgique et considéré comme faisant partie de ce traité détermine en effet, dans ses articles 1, ù2 et 4, l'étendue et les limites de ce territoire, et l'article t du traité dispose en termes formels que tous les articles du protocole se trouvent placés sous la garantie de Leurs Majestés.

Quelle est la portée de cette garantie? " La Belgique „, dit M. Nys (1), " obtenait la garantie de sa neutralité, mais les cinq Puissances ne lui donnaient pas la garantie de l'intégrité et de Y inviolabilité de son territoire „. Si cette opinion, qui n'est partagée à notre connaissance par aucun jurisconsulte, n'avait pas pour elle une aussi haute autorité, nous ne croirions pas devoir la rencontrer. Nous pensons qu'elle est absolument erronée. Il est parfaitement exact que le traité du 19 avril 1839 ne garantit pas en termes exprès l'intégrité et l'inviolabilité du territoire de la Belgique, tandis que le traité du 26 juin 1831 les garantissait formellement. Mais ce serait une grave erreur que d'en conclure que cette intégrité et cette inviolabilité ne seraient pas nécessairement et implicitement comprises dans la garantie des Puissances. Remarquons d'abord que la notion même de la neutralité (et la neutralité de la Belgique est garantie, dans l'opinion de M. Nys lui-même), implique l'inviolabilité du territoire des Puissances neutres. Lorsque la Conférence de la Paix a dit dans l'article 1 de la Ve Convention de La Haye : u Le territoire des Puissances neutres est inviolable „ ; elle n'a fait que reconnaître ce principe depuis longtemps admis. Et, s'il est inviolable, comment pourraiton porter atteinte à son intégrité? Mais il y a plus, M. Nys

(1) Ny«, op. cit., t. I, p. 424.

reconnaît que la Conférence a garanti en outre l'indépendance de la Belgique. Cette garantie ne s'applique pas seulement à une partie de la Belgique, mais à la Belgique tout entière. Comment serait-il possible de ne pas voir dans une atteinte à son intégrité, une atteinte à son indépendance? C'est vraiment la plus grave des atteintes que l'on puisse y porter. C'est la confiscation sans phrases de son indépendance. En vain M. Nys objecte-t-il, que la neutralité et l'inviolabilité n'impliquent pas nécessairement l'indépendance. En supposant qu'il en soit ainsi, il nous paraît certain que l'indépendance implique nécessairement l'inviolabilité du territoire. Et il y a plus encore, ce que l'article 1 du traité conclu entre la Belgique et les cinq Puissances place sous la garantie de celles-ci, ce n'est pas seulement la neutralité perpétuelle et l'indépendance de la Belgique. La garantie s'étend à tous les articles du traité conclu entre la Belgique et les Pays-Bas, qui sont considérés comme ayant la même force et valeur que s'ils étaient textuellement insérés dans le Traité entre la Belgique et les cinq Puissances, donc aussi aux articles 1 , 2 et 4 qui déterminent précisément ce qui constitue le territoire "de la Belgique, et, en couvrant cette détermination de sa garantie, les Puissances ont bien indiqué leur volonté de défendre ce territoire contre toute attaque.

938. Le langage diplomatique n'a pas toujours la précision que lui attribue M. Nys. Nous voyons en réalité le langage des Puissances se modifier à plusieurs reprises, lorsqu'il s'agit des garanties à donner à la Belgique. Le traité du 9 juillet 1831 lui garantissait, il est vrai, sa neutralité perpétuelle, l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire, mais il ne garantissait nullement son indépendance. Le protocole du 20 janvier 1831 ne garantissait que sa neutralité perpétuelle et l'intégrité de son territoire, sans parler ni de son inviolabilité ni de son indépendance. On pouvait bien dire que la garantie de l'intégrité du territoire était comprise dans la garantie de la neutralité de la Belgique,

mais il n'en était pas de même de la notion de l'indépendance. Enfin dans le traité de 1 839, il n'est plus parlé de garantie ni de l'inviolabilité ni de l'intégrité du territoire, mais de la garantie de la neutralité perpétuelle et de l'indépendance. A notre sens cela comprend tout et c'est peut-être quelque chose de plus (Jue les stipulations antérieures.

M. Nys qui admet, à tort d'après nous, que la garantie des Puissances ne couvre plus l'intégrité et l'inviolabilité du territoire de la Belgique, affirme ensuite qu'une cause historique " amena les Puissances à réduire la portée de la garantie qu'elles avaient donnéee à la Belgique, le 26 juin 1831 : c'est la volonté de punir celle-ci parce qu'elle avait été surprise et battue „. Cette affirmation nous paraît singulièrement aventurée, non seulement par cette raison toute simple qu'en fait la garantie donnée par le traité de 1839 n'est pas moins étendue que celle qui résulte du traité du 26 juin 1831, mais parce que Ton n'aperçoit nulle part la manifestation de cette intention. Et nous ajoutons qu'on ne ne la comprendrait guère. Lorsque le bruit public a appris à la Conférence que les hostilités avaient été brusquement reprises contre les Belges, la Conférence a adressé au Gouvernement néerlandais une note dans laquelle nous relevons le passage suivant : Nous nous refusons encore à croire que le Roi, au moment même où il nous faisait connaître son intention de négocier un traité de faix définitif, ait pris la résolution de rallumer la guerre et d'amener la destruction d'une ville de commerce : événement déplorable en lui-même et qui risquerait, par les sentiments de haine et de vengeance qu'il ferait naître, de rendre presque impossible la conclusion de cette paix désirée par Sa Majesté et par la Hollande „ (l). Ce langage trahit plutôt une certaine irritation, assez naturelle d'ailleurs, contre la Hollande (qui avait rompu brusquement l'armistice, sans dénonciation préalable) que contre la Belgique. M. Nys ajoute : " Un autre motif peut être indiqué, c'est l'erreur commise par la

(1) Nothomb, Essai historique et politique sur (a Révolution belge, 4e éd., t. I, p. 219.

Conférence de Londres lorsqu'elle traça dans les articles 1 , 2 et 4 du protocole du 20 janvier 1831 les limites de la séparation entre la Belgique et la Hollande „. Mais c'est là une pure hypothèse et, cette erreur ayant été réparée dans le traité du 15 novembre 1831, pourquoi les Puissances auraient-elles renoncé à garantir l'intégrité et l'inviolabilité du territoire de la Belgique? Au*snrplus cette hypothèse tombe, comme la première, devant le fait que le traité de 1839, comme nous croyons l'avoir démontré, garantit virtuellement l'une et l'autre par la généralité de ses dispositions.

939. On s'est demandé encore si l'obligation de garantie contractée par les cinq Puissances n'entraînait pour elles l'obligation d'intervenir que conjointement, si, au cas où l'entente ne s'établirait pas entre elles en vue d'une action commune, elles ne seraient pas dégagées de toute obligation personnelle. Mais l'opinion générale des jurisconsultes qui se sont occupés de la question est que, si l'on exigeait l'unanimité de tous les garants pour que l'obligation se réalise, on donnerait au traité de garantie un effet presque illusoire. Il suffirait en effet qu'un seul des garants se dérobât à ses obligations, pour que les autres pussent se considérer comme dégagés. Et l'obligation de garantie tomberait nécessairement s'il arrivait que l'un des Etats garants fût précisément l'auteur d'un attentat à la neutralité de la Belgique. Ce serait aller contre le but môme de la garantie, dont le premier objet, l'objet principal était précisément de mettre la Belgique, espèce d'Etat tampon, située entre l'Allemagne et la France, à l'abri de toute violation de sa neutralité par l'un quelconque des garants et spécialement par la Prusse et laFrance(l). L'argument est décisif* Il est bien vrai qu'en Angleterre et dans d'autres pays on a parfois contesté la force obligatoire du devoir de garantie pour tous les garants, non seulement

(1) Baron Descamps, La neutralité de la Belgique, pp. 444 et suiv. — Verraes, Les lois de la guerre, t. II, p. 36. — Nys, Revue de droit international, t. XXXIII, p. 42. — Emm. Descamps, L'Etat neutre à litre permanent, p. 158 et suiv. — Funck-Brentano et Sorel, Précis du droit des gens, p. 356.

collectivement mais individuellement. On ne la conteste plus aujourd'hui. M. Emmanuel Descamps cite les paroles très nettes prononcées à propos de la garantie accordée au Grand Duché de Luxembourg et contenant en même temps la reconnaissance des obligations des Puissances vis-à-vis de la Belgique. Nous les reproduisons en traduction : u La garantie de la possession du Luxembourg donnée au Roi de Hollande était une garantie collective et séparée, semblable à celle qui a été donnée, en ce qui concerne l'indépendance et la neutralité de la Belgique; elle liait individuellement et séparément chacune des Puissances. Telle est la nature de la garantie qui a été assumée en ce qui concerne la Belgique, et en ce qui concerne la possession du Luxembourg par le Roi Duc „ (1).

940. La garantie stipulée en faveur de la Belgique avait déjà produit des effets dans trois circonstances, lorsque la guerre européenne a éclaté en 1914 et lorsque l'Allemagne a violé la neutralité en invoquant la nécessité. Ce fut tout d'abord après la brusque reprise des hostilités par le Roi de Hollande en août 1831, et l'on remarquera qu'en présence de l'urgence de la situation le Roi Léopold l«r ne s'adressa qu'à la France et à l'Angleterre, lesquelles s'empressèrent d'agir, la France surtout. Ce fut en second lieu en 1832, en vue de l'exécution immédiate du traité du 15 novembre 1831 par l'emploi de moyens coërcitifs. Ce fut enfin lors de la guerre franco-allemande de 1870. A cette époque l'Angleterre prit les devants et proposa aux belligérants, avec l'assentiment de la Belgique, de régler pour ce cas, le fonctionnement éventuel de la garantie dans le sens d'une coopération anglaise, séparée ou en commun avec le belligérant qui respecterait la-ne«tralité de la Belgique. Les deux belligérants agréèrent ces propositions* par des conventions formelles signées les 9 et 11 avril 1870 dont la portée a été très bien précisée par le baron d'Anethan, alors Ministre de la Justice, en séance du Parlement belge

(1) Emmanuel Descamps, op. cit., p. 155.

du 16 août 1870. 11 fit remarquer en termes très nets, que ces traités ne faisaient que régler, pour un cas déterminé, le mode pratique d'exécution des obligations naissant de la neutralité garantie de la Belgique, qu'ils n'infirmaient en rien les engagements des autres puissances et laissaient entier pour l'avenir le caractère obligatoire du traité antérieur avec toutes ses conséquences. C'était l'évidence même. Aussi le Gouvernement allemand n'a-t-il pas même essayé de soutenir, lorsque la guerre européenne a éclaté, qu'il ne fût plus lié par le traité de 1839. Il s'est borné, nous l'avons dit, à invoquer l'excuse de nécessité, et c'est en vertu de ce traité, à raison des obligations qu'il impliquait que l'Angleterre est intervenue. Au surplus, si les traités de 1870 stipulent qu'ils ne lieront les parties contractantes que pour douze mois après la ratification de tout traité de paix conclu entre les parties, (il eût fallu dire jusqu'à l'expiration de douze mois) ils ajoutent qu'à l'expiration de ce terme " l'indépendance et la neutralité de la Belgique, pour autant qu'elles concernent respectivement les hautes parties contractantes continueront d'être fondées comme auparavant sur l'article premier du quadruple traité du 19 avril 1839 „.

SECTION II

Neutralité du Luxembourg.

941. Cette neutralité et sa garantie résultent du traité de Londres du 11 mai 1867. On pouvait bien considérer l'article 1 du traité du 19 avril 1839 comme assurant et garantissant implicitement l'intégrité du territoire du Grand Duché de Luxembourg comme celle de la Belgique. Car ce territoire était très nettement défini et délimité dans le protocole annexé au traité, et il Pétait sous la garantie des cinq Puissances. Mais le protocole, pas plus que le traité, ne contenait aucune clause relative à la neutralité du Luxembourg. En déclarant le Luxembourg perpétuellement neutre

le traité de Londres de 1867 a voulu prévenir une guerre qui paraissait inévitable entre la France et l'Allemagne, et augmenter les garanties, combien fragiles hélas! que la neutralité perpétuelle de la Suisse et de la Belgique offraient pour la paix générale de l'Europe (1). u Ce traité n disait le marquis de Moustier " donne à notre frontière du nord la garantie d'un nouvel Etat neutre. „ L'éminent commentateur de Heffter, le professeur Geffcken se faisait les mêmes illusions. " En vertu d'une décision commune; les territoires que leur situation exposait plus particulièrement à devenir le champ de bataille, lors d'un conflit entre de grandes Puissances voisines, sont mis à l'abri de pareille éventualité et déclarés pacifiques pour une durée perpétuelle. „ Frédéric de Martens se berçait des mêmes rêves. Ils ne se doutaient pas que la nécessité de guerre, c'est-à-dire la nécessité d'écraser sa voisine la France avec plus de rapidité, amènerait un jour l'Allemagne à fouler aux pieds ses engagements, tant quant à la neutralité du Luxembourg qu'en ce qui touche la neutralité de la Belgique.

942. La neutralité du Luxembourg se trouve placée sous l'a garantie collective des signataires. Cet adjectif collective ne figure pas dans la garantie de la neutralité de la Belgique. En faut-il conclure qu'à la différence de ce que l'on admet très généralement pour la Belgique, il n'en résulte d'engagement pour les Puissances que si elles sont toutes d'accord, et que, si une seule se refuse à donner suite à ses obligations de garantie et à intervenir, toutes les autres seraient dégagées. Il faudrait alors admettre nécessairement que, si l'un des garants violait la neutralité du Luxembourg (et il paraissait probable pour ne pas dire certain, que cette violation ne pourrait être le fait que de l'un des garants, l'Allemagne ou la France), tous les autres seraient dégagés. C'eût été une absurdité : C'eût été, comme l'a dit Lord Gran ville à la Chambre des Lords, en répondant à Lord Stanley, " la plus

(1) Eyschen, La position du Luxembourg dans le droit des gens, dans la Revue de droit international, t. XXXI, p. 11.

inouïe et la plus vaste mystification des diplomates les plus éminents de l'Europe „. Les mots garantie collective ont cependant été maintenus; mais, comme nous paraît l'avoir démontré M. Eyschen, dans la minutieuse étude que nous avons signalée, ce n'est nullement avec le sens qu'y avait attaché Lord Stanley. Il n'y a donc pas de différence à cet égard, entre la garantie donnée par les Puissances à la Belgique et celle donnée au Grand Duché de Luxembourg et, dans l'un ni dans l'autre cas, l'obligation des garants ne devient caduque par le refus d'un co-con tractant de satisfaire à ses engagements (1). Mais, si cela nous paraît certain en ce qui concerne le Luxembourg, cela est beaucoup plus évident encore en ce qui concerne la Belgique.

943. La vraie différence entre la situation de la Belgique et celle du Grand Duché, c'est qu'il ne semble pas que celuici soit obligé de défendre lui-même sa neutralité les armes à la main. On lui a' rendu cette défense virtuellement impossible. S. M. le Grand Duc promet, aux termes de l'article 2, que les fortifications (qui doivent être rasées) ne seront pas rétablies à l'avenir et qu'il n'y sera maintenu ni créé aucun établissement militaire. Et, par l'article 3, il se réserve seulement d'entretenir, dans la ville de Luxembourg, le nombre de troupes nécessaire pour veiller au maintien du bon ordre. M. Eyschen n'en conclut pas cependant que éventuellement le Luxembourg ne pourrait rien faire ou rien tenter pour la défense de sa neutralité. " La prise d'armes et le soulèvement de ses populations, à côté de ses viaducs, de ses ponts et de ses tunnels rompus à coup de mines, rendraient, le cas échéant, son pays montagneux complètement impraticable, etc.. „ Il observe même que cette éventualité n'a pas cessé d'être envisagée, et que des appareils explosifs établis récemment encore dans le viaduc construit sur la ligne ferrée

(1) Galvo, Dictionnaire de droit international, v° Garantie. — de Martens, Droit des gens, p. 423. — Geffcken sur Heffler, Droit des gens, § 97, note 8 etc. — V. aussi Nys, Notes sur la neutralité, dans la Revue de droit international, t. XXXIII, p. 40 et Rivisr.

de Longwy en fournissent la preuve. „ Le Luxembourg n'a pas recouru à ces mesures extrêmes, lorsque l'Allemagne a violé son territoire. On ne saurait lui en faire un crime. La soudaineté de l'attentat l'en eût d'ailleurs empêché.

SECTION III

De la neutralité suisse.

944. M. Nys dit fort justement (1) que la neutralité suisse n'est pas une création des Puissances et qu'elle s'est formée par le développement séculaire. Réserves faites de la manière dont cette neutralité relâchée a été longtemps comprise, cela est très exact. Il n'en est pas moins vrai que c'est en 1815 que les grandes puissances ont formellement reconnu la neutralité permanente de la Suisse, non dans l'intérêt de celle-ci assurément, mais dans l'intérêt de la paix générale, ou, pour mieux dire, d'après M. Nys, dans leur propre intérêt. Mais il y a controverse sur le point de savoir si cette neutralité appartient à la catégorie des neutralités garanties. Schweizer, le savant historien de la neutralité suisse, Ta contesté. Nous nous rangeons du côté de ceux qui nous paraissent au contraire l'avoir démontré par des arguments irréfutables, entre autres Fr. de Martens et M. Emmanuel Descamps. La Déclaration du Congrès de Vienne du 20 mars 1815 stipulait déjà expressément que, dès que la Suisse aurait satisfait à certaines conditions destinées à aplanir les différends entre les cantons, il serait fait un Acte portant la reconnaissance et la garantie de la neutralité permanente de la Suisse. L'Acte d'accession de la diète helvétique exprime ensuite la gratitude de la nation envers les Puissances qui ont entendu reconnaître et garantir solennellement sa neutralité perpétuelle. Enfin l'Acte de Paris du 20 novembre 1815 est intitulé : " Acte portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et

(1) Nys, op. cit., 1. 1, p. 411.

de l'inviolabilité de son territoire „ et dans le corps même de cet acte il est dit expressément qu'à la suite de l'accession de la Suisse à la Déclaration de Vienne rien ne s'oppose à ce que " l'Acte de la reconnaissance et de la garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse „ fût fait conformément à la Déclaration susdite. La thèse contraire de M. Schweizer repose uniquement sur ce qu'en fait, le dispositif, (si nous pouvons nous servir de cette expression) de l'Acte de Paris porte que les Puissances reconnaissent formellement la neutralité perpétuelle de la Suisse et lui garantissent simplement l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire. Tout cela prouve seulement que le langage diplomatique n'a pas toujours la précision que lui attribue M. Nys, et l'intention des Puissances de garantir la neutralité de la Suisse nous paraît certaine. Au surplus, comme le fait remarquer avec raison de Martens, la neutralité et l'inviolabilité sont en fait devenues synonymes. Cela est certain du moins en ce sens que l'inviolabilité du territoire est le trait essentiel de la neutralité (l).

SECTION IV

Neutralité congolaise.

945. L'article 10 de l'Acte de la Conférence de Berlin obligeait les Puissances signataires à respecter la neutralité des territoires visés, aussi longtemps que les Puissances exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat sur ces territoires, usant de la faculté de se proclamer neutres, rempliraient les devoirs que la neutralité comporte. Il n'imposait à aucun Etat le devoir, mais accordait à chacun le droit de se déclarer neutre d'une façon permanente. Par les déclarations du 1er août 1885 et du 23 décembre 1894, l'Etat du Congo s'est déclaré neutre à titre permanent et a acquis ainsi le droit contractuel au respect de sa neutralité, bien

(1) Nous ne faisons que résumer ici les observations très justes de M. Emmanuel Descamps, op. cit., p. 149 et suiv.

que celle-ci ne fût pas garantie. Dans une étude publiée en 1905 sur la neutralité de l'Etat du Congo (1), M. von Stengel observe avec raison que cette neutralité et celle de la Belgique n'ont rien de commun : la première étant volontairement assumée et non garantie, tandis que la seconde est garantie et obligatoire. " Cette différence subsisterait „, dit-il, " si l'Etat du Congo devenait une colonie belge : la neutralité de l'Etat belge et celle de l'Etat du Congo reposent sur des titres tout différents et un Etat et ses colonies peuvent avoir une situation très différente au-point de vue de la neutralité „. Cela est d'évidence et l'article 10 de l'Acte de Berlin en contenait Ta reconnaissance implicite et virtuelle. Aujourd'hui que la reprise du Congo a été définitivement accomplie par la Belgique, sans opposition et sans réserves de la part d'aucune des Puissances, la situation de la Belgique est bien celle qui est indiquée par M. von Stengel. Elle est bien celle que précisait ce dernier pour le cas où le le territoire de l'Etat Indépendant, éventualité que Ton connaissait et qui était à la veille de se réaliser, deviendrait une colonie belge. Comme il s'agit d'une situation particulière, nous ne croyons pas devoir insister davantage dans un ouvrage où il n'est question que du droit de la guerre en général.

SECTION V

Des effets de la neutralité permanente et garantie en temps de paix.

946. En général, la neutralité n'est appelée à produire ses effets qu'en temps de guerre. Cela résulte de toutes les définitions de la neutralité quelles qu'elles soient, même des plus larges et des plus étendues. Rappelons celle de Kleen. C'est, d'après cet auteur qui a écrit un ouvrage si complet sur la neutralité : la situation juridique dans laquelle un Etat pacifique est autant que possible laissé en

(1) Reçue de droit international, t. XXXVII, pp. 416 et suiv.

dehors des hostilités et s'abstient lui-même de toute participation ou ingérence dans le différend en observant vis-à-vis des belligérants une stricte impartialité. Il importe donc peu que, par une alliance étroite avec l'un des belligérants en vue d'une guerre future, il se soit engagé avec celle-ci à lui prêter aide et secours, si, lorsque la guerre vient à éclater, infidèle à ses engagements, il déclare vouloir rester et reste effectivement neutre. Bluntschli le déclare expressément, et Wheaton, s'exprimant au sujet de la neutralité en général, dit qu'elle n'existe pas en temps de paix et qu'en temps de paix un Etat a le droit de contracter tous les engagements éventuels qu'il croit avantageux à ses relations politiques avec d'autres Etats (f). Au premier abord il semble qu'il en doive être de même de la neutralité conventionnelle permanente. Qu'est-ce eu effet qu'une convention de neutralité même permanente, même garantie? Elle n'implique au fond que l'engagement de rester neutre, au cas où une guerre viendrait à éclater? Et l'on peut se demander si, au cas où il reste neutre, malgré son engagement de prêter secours à l'un des belligérants, il a effectivement violé sa neutralité. Mais on est généralement d'avis, et avec raison pensonsnous, que la neutralité conventionnelle permanente produit certains effets même en temps de paix et interdit au neutre tout pacte quelconque par lequel il s'obligerait, dans l'éventualité d'une guerre, à des actes contraires à sa neutralité. Gela nous paraît exact. La liberté du neutre n'est pas entière. Les Etats vis-à-vis desquels il s'est engagé à rester neutre ont le droit de se plaindre, même en temps de paix, d'une promesse d'appui éventuel faite à un adversaire possible. L'attitude du neutre est une menace. Elle peut avoir pour résultat d'augmenter les prétentions de celui visà-vis duquel il s'est engagé à intervenir, de le fortifier dans sa résistance à tout arrangement amiable avec l'Etat adverse. Comme le dit très-bien Greasy (2), il ne peut pas combiner le caractère d'un neutre en perspective avec celui d'un allié eu perspective. Il y a là deux situations inconciliables.

(1) Bluntschli, op. cit. — Whéaton, op. cit., part. IV, ch. III, n° 3.

(2) First platform of international Law, n° 536.

947. L'Etat neutralisé peut-il contracter une alliance offensive? La plupart des auteurs répondent négativement à cette question (l). * L'Etat à neutralité permanente ne concluera pas d'alliance offensive pure et simple, mais rien ne paraît s'opposer, en doctrine, à la conclusion d'une alliance offensive conditionnelle, pourvu que la condition suppose la neutralité violée, ou menacée dune violation imminente, par une puissance tierce „. Au fond l'alliance ne pourrait pas être qualifiée d'offensive dans un cas pareil. C'est en réalité une alliance défensive. Il importe peu que celui qui se défend contre une attaque imminente et certaine, prenne les devants et porte les premiers coups à son ennemi. Il n'en est pas moins en état de légitime défense. Aussi Hilty admet-il parfaitement qu'on puisse en ce sens conclure une alliance offensive (£) mais il ne l'admet, comme d'ailleurs pour l'alliance défensive, que lorsque la guerre a éclaté, et nous rencontrerons son opinion plus loin. Rivier ajoute que : si le neutre voulait lui-même faire une guerre offensive, on ne pourrait certes pas lui interdire de se procurer des alliés „. Ici il a incontestablement en vue une guerre offensive à proprement parler, et alors surgit la question de savoir si le neutre à titre permanent a le droit de faire une guerre offensive. Question très grave et dont dépend nécessairement la solution de celle de savoir si l'Etat à neutralité permanente a le droit de- conclure une alliance offensive, en vue d'une guerre offensive éventuelle.

948. Il y a controverse, nous venons de le dire, sur le point de savoir si l'Etat à neutralité conventionnelle et permanente a le droit de faire une guerre offensive. Des auteurs lui ont contesté ce droit dans des termes plus ou moins précis. M. Léon Arendt, dans sa remarquable monographie sur les petits Etats dans la situation présente de V Europe, dit en termes formels que le droit de guerre n'appartient pas à l'Etat neutre à titre conventionnel et permanent. La guerre

(1) Principes du droit des gens, t. 1, n° 141.

(2) Hilty, De la neutralité de la Suisse, trad. Mentha, p. 81.

faite par cet Etat, même pour son propre compte, serait, aussi bien que sa participation à des conflits armés, une forme inséparable du droit de se faire justice à soi-même, et l'exercice du droit de guerre serait inconciliable avec les conséquences extrêmes attachées par le droit des gens au sort des armes, comme la conquête. Bonfils se rallie implicitement à cette thèse, en affirmant que la neutralisation a pour but de placer l'Etat neutralisé perpétuellement dans l'état de paix (1). Fauchille reproduit cette affirmation, en ajoutant que " ce principe découle de la notion même de la neutralité „ (°2). Nous rencontrons une affirmation non moins catégorique dans Kleen : " La neutralité perpétuelle est incompatible avec le droit inhérent à la souveraineté de tout Etat indépendant, de décider lui-même des moyens de défendre son existence, son intégrité et ses droits contre les violations dont ils pouvaient être l'objet „ (3). Geffcken et Hilty partagent cette opinion (4) et ces autorités sont sans doute imposantes.

Nous considérons cependant cette thèse comme absolument erronée. Elle repose sur une erreur fondamentale que nous retrouvons partout sous une forme plus ou moins transparente, et consistant dans cette supposition bizarre, qu'un Etat qui a accepté ou auquel on a imposé la neutralité perpétuelle est placé par cela même dans un état de paix perpétuelle. La vérité est tout simplement qu'il lui est interdit d'intervenir dans les querelles des autres, soit en assistant activement un belligérant contre l'autre, soit en lui fournissant une aide quelconque ou en lui permettant d'user de son territoire. Et déjà, rien qu'en accomplissant ses obligations comme neutre, il peut se trouver dans la nécessité de sortir de son état de paix soi-disant perpétuelle. Mais, si l'Etat à neutralité permanente, abstraction faite de toute

(1) Op. cit., n° 355.

(2) L'annexion du Congo à la Belgique, dans la Revue de droit international public, 1895.

(3) Kleen, Lois et usages de ta neutralité, 1. 1, p. 95.

(4) Geffcken dans Holtzendorff, t. IV, p. 136. — Hilty, Considérations actuelles sur la neutralité de la Suisse.

atteinte à sa neutralité subit des injustices, des lésions graves de la part d'un autre Etat quelconque, si ses efforts pour en obtenir le redressement par voie diplomatique sont restés vains, si son adversaire se refuse à tout arbitrage, l'Etat neutre doit-il s'abstenir de recourir à Yultima ratio regum, à la guerre pour obtenir justice? Pourquoi le devraitil ? Perpétuellement neutre et perpétuellement pacifique ne sont nullement des notions identiques, comme on semble se l'imaginer. En faisant la guerre pour son compte, il ne viole en aucune manière son engagement de ne pas intervenir dans les querelles des autres. Il avait ce droit d'intervention avant d'être déclaré perpétuellement neutre : il ne l'a plus après et dans cette mesure, mais dans cette mesure seulement, quoi qu'en pense M. Kleen, son indépendance est désormais limitée. Sa renonciation à ses autres droits d'Etat indépendant, comme le fait remarquer Rivier, ne saurait se présumer. Sa neutralité n'implique donc nullement qu'il renonce à faire la guerre pour son propre compte quand il est pour ainsi dire acculé. " Ce serait „ dit énergiquement Bluntschli, " renoncer à sa virilité, à son droit de se défendre et de faire respecter sa constitution les armes à la main „. Mais la guerre qu'il ferait pourrait, dit-on, se terminer par une conquête. Certes, nous sommes résolument ennemi du droit de conquête ; mais, si on l'admet, pourquoi le refuser à l'Etat perpétuellement neutre, gravement lésé dans ses droits? Ajoutons que cette éventualité est bien invraisemblable. Il convient du reste de rappeler que la Constitution belge (art. 68) attribue au Roi le droit de déclarer la guerre, que, lors des traités de 1839, elle était en vigueur depuis huit ans, et qu'il n'y aurait plus qu'à rayer cet article de ce pacte national s'il était vrai que la neutralisation de la Belgique lui interdise le droit de faire une guerre offensive (1).

(1) En ce sens Bluntschli, op. cit., § 743. — Rivier, Droit des gens, t. II, § 61. — Baron Descamps, La neutralité de la Belgique, p. 365.— Nys, Études de droit international et politique, 2e série, p. 187. — Paul Schweizer, Geschichle der Schweiz<>r Neulralitat, pp. 52-54. — Emnanuel Descamps, op. cit., -p. 184 et suiv. — Regnaut, Tswettkoff, etc.

949. S'il en est ainsi, nous ne voyons pas comment il serait possible d'interdire à l'Etat neutre, à titre conventionnel et permanent, de s'assurer par une alliance l'appui de quelque autre Etat dans une guerre offensive à laquelle il serait ou se croirait réduit. Mais il ne lui sera pas permis, même en vue de cet avantage, de promettre son appui à cet autre Etat, en vue d'une guerre que ce dernier entreprendrait pour son propre compte. Ce serait là une atteinte, une brèche à sa neutralité. Certes, pareille alliance sans engagements réciproques ne répond pas à la conception de l'alliance proprement dite qui suppose en général des engagements réciproques, et c'est peut-être pour cela que certains jurisconsultes l'écartent; c'est parce qu'ils se placent au point de vue de l'alliance véritable, tandis qu'il s'agit d'une simple promesse d'appui faite par une des parties, acceptée par l'autre. A plus forte raison ne saurait-on interdire au neutre, à titre permanent, de contracter une alliance défensive dans le sens restreint qu'attachent à ce mot Rivier, Nys, Descamps, et tous les jurisconsultes qui lui reconnaissent ce droit : c'est-à-dire à la condition que ce neutre ne contracte pas de son côté l'engagement de prêter appui à l'autre partie, même dans une guerre défensive. Nous croyons même que, s'il n'y a pas unanimité à cet égard, cela provient d'un simple malentendu et de ee que l'on entend cette alliance défensive dans des sens différents. Il en est ainsi de Kleen qui ne refuse au neutre à titre permanent le droit de contracter une alliance défensive que parce qu'elle pourrait le mener à une déclaration de guerre pour défendre un droit attaqué, ce qui n'est pas exact s'agissant de l'alliance défensive dans le sens où nous entendons ce mot. Au surplus, Geffcken lui-même n'interdit pas l'alliance défensive ayant pour seul et unique objet la défense de la neutralité et n'engageant pas l'Etat neutre à défendre la neutralité d'un autre Etat (1).

(1) On a quelquefois cité M. Rolin-Jaequemyns : Les alliances européennes au point de vue international, dans la Revue de droit international, 1888, p. 27. Il est clair que la seule alliance défensive qu'il interdise au neutre/ c'est celle par laquelle celui-ci s'engage à venir en aide à son allié, même à charge de réciprocité, et nous sommes parfaitement d'accord.

950. Avant de terminer nos observations en ce qui concerne les Etats à neutralité permanente, nous tenons à rencontrer une théorie très relâchée qui a malheureusement prévalu pendant quelque temps en Angleterre, en ce qui concerne les effets de la garantie assumée par les cinq Grandes Puissances, quant à la neutralité de la Belgique, et à l'appui de laquelle on invoque certaines paroles prononcées à une autre époque par Lord Palmerston et même par Gladstone. Elle consiste à dire que les cinq Puissances ont simplement, en vertu des traités de 1839, le droit d'intervenir, même par la guerre, pour défendre la neutralité de la Belgique, qu'elles n'en ont nullement l'obligation. Cette thèse n'a rencontré aucune faveur chez aucun des jurisconsultes continentaux. Non seulement elle est en contradiction avec les observations très nettes et les objections formulées par l'Angleterre, lorsqu'il s'est agi pour elle de garantir la neutralité de la Suisse, mais elle réduirait la garantie à rien, à quelque chose de purement illusoire. Une Puissance a toujours le droit d'intervenir pour défendre un Etat injustement attaqué ou dont la neutralité est violée. Il ne faut pour cela aucun traité. Il y a longtemps que ce point de vue égoïste a été abandonné en Angleterre. Rappelons les nobles paroles de Lord John Russell en 1870. Voici ce qu'il déclara aux applaudissements de la Chambre des Lords : " Nos obligations „, quant à la Belgique, sont des plus sacrées. Nous avons accepté ces obligations séparément, aussi bien que conjointement avec d'autres Puissances... Nous n'avons à suivre qu'un seul sentier et c'est celui de l'honneur. Nous sommes tenus de défendre la Belgique „, Près de cinquante ans après, Sir Grey a tenu le même langage, lorsque la Belgique a été menacée, puis attaquée par l'Allemagne, et les actes ont suivi les paroles.