CHAPITRE IV Des effets généraux de la neutralité volontaire
OBSERVATION PRÉLIMINAIRE
951. Nous avons indiqué les règles spéciales relatives aux effets de la neutralité permanente et garantie en temps de paix, et nous avons à peine besoin de répéter que la neutralité non imposée ne produit aucun effet, n'entraîne aucune obligation aussi longtemps que la paix subsiste. 11 y a même quelque chose de contradictoire entre la notion de la neutralité et celle de l'état de paix, puisque la neutralité implique essentiellement le fait de ne prêter assistance à aucun des belligérants, ce qui suppose qu'il y a des belligérants, et par conséquent qu'il y a une guerre. Rappelons que Grotius appelle même les neutres : medii in bello. C'est par une conception peut-être excessive des devoirs de la neutralité que l'on impose certaines obligations, en temps de paix, aux Etats qui se sont engagés à rester neutres et dont la neutralité a été garantie par d'autres Etats. Neutres entre qui ? Entre des belligérants Il n'y en a pas encore. C'est donc entre des belligérants futurs, éventuels, qu'ils doivent rester neutres et l'on admet très généralement qu'il leur est interdit de promettre assistance, en temps de paix, à un autre Etat quelconque, pour le cas où celui-ci serait engagé dans une guerre. Mais jamais on n'a étendu cette conception des devoirs de la neutralité à la neutralité ordinaire et libre. D'après la généralité des auteurs, c'est l'exécution seule d'une convention de ce genre, lorsque la guerre vient à éclater, qui peut faire perdre à un Etat son caractère de neutre et peut constituer une infraction à la neutralité. Si, par exemple, l'Etat qui a contracté une alliance offensive ou défensive avec un autre Etat, se refuse à exécuter le traité
lorsque la guerre vient à éclater, soit parce qu'il soutient que le 8 casas fœderis „ ne s'est pas réalisé, soit pour toute autre cause, la conclusion de ce traité, pendant l'état de paix, ne peut être considérée comme une rupture de la neutralité. Lorsque, dans la guerre actuelle, l'Italie a' commencé par se refuser à prêter assistance à l'Allemagne, en déniant à bon droit que celle-ci fît une guerre défensive, personne n'a songé un moment à soutenir que la conclusion seule de cette alliance pût constituer par elle-même une violation de la neutralité. Il existait au surplus une alliance défensive aussi entre la Russie et la France, une entente de l'une et de l'autre avec l'Angleterre, et si la France, infidèle à ses engagements, avait refusé toute assistance à la Russie, comme l'Allemagne le lui demandait, nul doute qu'elle eût été considérée et traitée comme neutre, sauf à subir peutêtre plus tard les conséquences d'une abstention que son honneur et sa loyauté lui interdisaient (1).
Les obligations naissant de la neutralité non acceptée ou imposée ne se réalisent donc que pendant la guerre. Il n'y a du reste aucune différence entre celles qui résultent de cette neutralité en temps de guerre et celles qu'engendre la neutralité libre et ordinaire. 11 n'y a d'exception que, dans le cas où la neutralité conventionnelle serait subordonnée à certaines modifications ou conditions, et c'est la convention qu'il faudrait alors consulter. En dehors des cas prévus par elle, Ton appliquera les principes généraux relatifs aux obligations qui découlent de la neutralité.
SECTION I
La neutralité est un rapport d Etat à Etat. Des sujets des Etats neutres.
952. Si la guerre est un rapport d'Etat à Etat, il semble que l'on doive envisager la neutralité comme présentant le même caractère, et qu'il n'y ait point à proprement parler
(1) Bluntschli, op. cit., § 759. — Galvo, op. cit., t. 11. éd. de 1872, p. 41. — Geffcken, Manuel de Hollzendorff, t. IV, §§ 64 et 129, etc.
des 'personnes neutres. On appelle cependant très souvent neutres les sujets ou ressortissants des Etats neutres, et si cette qualification n'est pas tout à fait exacte au point de vue juridique, elle ne présente guère d'inconvénient. Au début d'une guerre, les Etats qui entendent rester neutres, ont l'habitude de notifier leur intention par voie diplomatique aux Etats belligérants, et, comme le fait remarquer Bonfils (1), ils ne se bornent pas à cela, ils font connaître à leurs ressortissants leurs devoirs par des proclamations. M. Rolin-Jàequemyns cite in extenso la proclamation adressée par la grande République des Etats-Unis à ses sujets, lors de la guerre de 1870 (2). Il mentionne également les proclamations du Gouvernement anglais, rappelant spécialement les dispositions du Foreing Enlistment Act, les proclamations des Pays-Bas, du Danemark, de Y Autriche- Hongrie, de la Belgique, etc. De très nombreuses proclamations de neutralité ont été faites également dès le début de la guerre mondiale actuelle. De pareils actes ne sont cependant pas strictement obligatoires, mais ils constituent des mesures de prudence et manifestent la volonté énergique de l'Etat neutre de ne favoriser aucun des belligérants. Au premier abord, on serait tenté de considérer de pareilles proclamations, celle du Gouvernement américain par exemple, comme en contradiction avec le principe que la neutralité est un rapport entre Etats. Il n'en est rien.
953. Le ressortissant ou sujet d'un Etat neutre n'a pas en principe le devoir international de ne prêter aucune assistance à l'un des belligérants. Mais, si l'Etat neutre auquel il ressortit lui permettait, sans restriction aucune, d'aider et d'assister un des belligérants et surtout de lui prêter cette assistance en territoire neutre, comme aussi au cas où il permettrait à ses fonctionnaires, qui le représentent et sont dépositaires d'une partie de sa force publique, de prêter aide à l'un des belligérants, il encourrait une respon-
(1) Bonfils, op. cit., n° 1445.
(2) Revue de droit international, t. II, année 1870, pp. 700 et suiv.
sabilité grave, comme nous le verrons plus loin. Mais quelle est la situation de ses sujets?
Si le sujet d'un Etat neutre a prêté aide et assistance à l'un des belligérants et si l'Etat neutre, de qui il dépend, ne le lui a pas interdit, il n'a commis à proprement parler ni une violation du droit international, ni une violation de la loi nationale. Il ne pourra être puni. La responsabilité de l'Etat neutre pourra être engagée pour ne pas avoir défendu cet acte, s'il est de ceux auxquels il aurait dû s'opposer. Mais la seule conséquence qui en résultera pour ses sujets, c'est que le belligérant auquel ils auront nui, ne le traitera plus comme sujets d'un Etat neutre mais comme ennemis. S'il s'agit d'actes d'assistance auxquels l'Etat neutre s'est opposé, et qu'il a interdits sous la menace d'une peine, la responsabilité de l'Etat neutre ne sera pas engagée vis-à-vis du belligérant lésé. Mais, même dans ce cas, les sujets de l'Etat neutre n'auront pas commis à proprement parler une violation du droit international par l'aide prêtée à un belligérant. Ils auront commis une violation de leur propre loi. Ils seront poursuivis et punis conformément à celle-ci, à moins qu'ils ne se dérobent à la peine, et tout ce que le belligérant pourra faire sera de les traiter comme des ennemis et non comme des ressortissants de l'Etat neutre.
954. La Ve Convention de La Haye concerne cependant d'après son intitulé, les droits et devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre. Simple question de terminologie. L'article 16 de cette Convention porte : " Sont considérés comme neutres, les nationaux d'un Etat qui ne prend pas part à la guerre „. Mais, même si le sujet d'un Etat neutre prête une assistance hostile, même s'il prend volontairement du service dans les rangs de la force armée de l'une des Parties, et sans que l'on fasse exception pour le cas où il le fait malgré la défense formelle de l'Etat neutre dont il relève, ce prétendu neutre, aux termes de l'article 17 de la même Convention " ne sera pas traité plus rigoureusement par le belligérant contre lequel il
s'est départi de la neutralité, que ne pourrait l'être, à raison du même fait, un national de l'autre Etat belligérant „. Au surplus, il est à remarquer que la XIIIe Convention de La Haye relative à la neutralité dans la guerre maritime ne fait plus mention des personnes neutres dans son Intitulé et porte tout simplement : Convention concernant les droits et devoirs des Puissances neutres, en cas de guerre maritime. Il est vrai que la XIIIe Convention ne concerne qu'indirectement les personnes relevant d'un Etat neutre par ses dispositions sur les prises maritimes. Mais, au fond, la question de savoir s'il faut on non appeler neutres les ressortissants d'un Etat neutre ne présente, comme nous l'avons dit, qu'un intérêt de terminologie. Peut-être l'expression mérite-t-elle d'être retenue à cause de sa brièveté.
955. Cela n'empêche pas que la neutralité n'implique en principe un rapport entre Etats, et notamment un rapport entre Etats belligérants et Etats neutres. Nous avons déjà dit plus haut, et nous ne faisions que reproduire un des arguments de Kleen, qui a consacré à cette question une longue dissertation dans son important ouvrage sur la neutralité, que, si la guerre implique un rapport d'Etat à Etat, il s'en suit nécessairement que la neutralité qui n'est qu'une conséquence juridique de la guerre, Test également (1). Il est vrai que des auteurs anglais d'un grand poids ont contesté la prémisse, nié résolument que la guerre soit exclusivement un rapport d'Etat à Etat et soutenu avec force que les ressortissants de l'un des Etats belligérants sont logiquement les ennemis de l'autre et de ses sujets. Cette théorie, maintes fois réfutée, a été combattue avec un luxe d'arguments par l'auteur que nous venons de citer, M. Kleen. Elle n'a guère eu de vogue, dans les temps modernes, qu'en Angleterre. C'est bien à tort surtout qu'on prétend la déduire de ce que la guerre peut avoir pour résultat d'infliger des pertes et des dommages considérables aux habitants inoffensifs d'un des pays belligérants, ou encore de ce qu'elle impose certains
(1) Kleen, op. cit., t. I, pp. 121 et suiv.
devoirs aux non-combattants. Cette déduction n'est pas justifiée, comme M. Kleen le démontre après tant d'autres. Si les non-combattants subissent certains dommages, c'est par Contre-coup et sans que les hostilités soient dirigées contre eux. Si certains devoirs, autres que celui de ne pas combattre, leur sont imposés, c'est à raison de l'occupation, c'est-à-dire d'un incident de la guerre, d'une suspension de celle ci, dans le territoire occupé, qui, si elle ne s'identifie pas avec la conquête, a pour effet une dépossession du territoire et une soumission au moins provisoire de la population à l'autorité de fait du pouvoir occupant.
Il est à remarquer, au surplus, que même des jurisconsultes anglais, qui n'admettent pas en général que la guerre ne soit qu'un rapport d'Etat à Etat, reconnaissent que la neutralité n'est pas autre chose. Nous n'en voulons pour preuve que la discussion qui a eu lieu au sein de l'Institut de droit international à Gand, en 1906. L'article 1 du projet de M. Kleen sur le règlement de la neutralité consacrait la liberté de tout Etat souverain de rester neutre, lorsqu'une guerre vient à éclater et ajoutait que, dans ce cas, ses ressortissants sont neutres, M. Holland et Lord Alverstone proposèrent la suppression de ce dernier alinéa et elle fut votée. • M. Holland motivait sa proposition en observant que les ressortissants n'ont rien à faire dans le droit international public qui gouverne simplement les rapports entre Etats. C'était sans doute un peu absolu, du moins en la forme. C'était un peu absolu, en ce sens que le droit international doit bien s'occuper indirectement des actes des ressortissants de l'Etat neutre pour déterminer ce que l'Etat neutre est obligé de leur interdire, s'il veut observer sa neutralité, quels , sont les actes qu'il ne peut s'abstenir de défendre ou d'empêcher dans la mesure du possible, sans la violer. La Convention de La Haye ne s'exprime pas d'ailleurs dans des termes aussi dogmatiques que le faisait le projet de M. Kleen. Elle ne dit pas que les ressortissants des Etats neutres sont neutres; elle les qualifie de neutres : encore une fois pure question de terminologie! Cela n'empêche pas qu'en prin-
cipe le droit des gens, plus exactement appelé jus. inter gentes, ou droit international, comme le fait remarquer Jellinek " n'accorde des droits et n'impose de devoirs qu'aux Etats et non aux individus ni aux associations subordonnées aux Etats „ (1).
SECTION II Des proclamations de neutralité.
956. Nous avons dit que beaucoup d'Etats avaient l'habitude de faire des proclamations de neutralité au début d'une guerre dans laquelle ils entendaient rester neutres, et ils y indiquent parfois les règles qu'ils entendent suivre vis-à-vis des belligérants, le droit des gens laissant souvent aux Etats neutres une certaine latitude d'appréciation. Il est très utile sans doute que les belligérants sachent immédiatement, dès Le début de la guerre, quelles sont les règles qu'un Etat neutre se propose de suivre vis-à-vis d'eux, et ces règles une fois tracées, il n'est pas admissible qu'il les modifie pendant le cours de la guerre. S'il n'en a pas tracé, il doit être considéré comme ayant l'intention de se conformer à la pratique générale ou à ses usages particuliers et il ne pourra pas davantage s'en écarter pendant le cours de la guerre sans courir le risque d'être accusé de partialité, et de tromper l'attente légitime des belligérants. Les Etats- Unis l'ont parfaitement compris, lorsque dans le cours de la guerre actuelle et alors qu'ils étaient encore neutres, le Gouvernement allemand leur a demandé d'interdire à leurs ressortissants le transport de la contrebande de guerre. Ils ne l'avaient jamais interdit, et il n'a jamais été établi en droit international que l'Etat neutre fût tenu de l'interdire, L'article 7 de la XIIIe Convention de La Haye déclare même formellement que la Puissance neutre n'est pas tenue de
(1) Jellineck, System des subjecliven offenllichen Redites, éd. de 1893, pp. 310 et suiv. — V. aussi Triepel, Vôlckerrechi und Landesrecht, 1899, p. 329. — V. surtout Oppenheim, op. cit., t. II, §296, qui s'exprime avec une remarquable précision.
comminer cette interdiction. Ils ne pouvaient évidemment pas modifier dans le cours de la guerre, au profit de l'un des belligérants, leurs conceptions propres de leurs devoirs internationaux-, d'ailleurs conformes aux conceptions générales. Ils ont donc repoussé et à bon droit la réclamation de l'Allemagne. La réclamation de celle-ci n'était du reste que le renouvellement de celle qu'elle avait adressée à l'Angleterre, pendant la guerre franco-allemande en 1870. L'Angleterre l'a repoussée et une note publiée par M. Westlake dans la Revue de Droit International (1) en a admirablement démontré le non fondement, non seulement au point de vue du droit positif et coutumier mais au regard des intérêts généraux de l'humanité. Nous y reviendrons en ce qui touche cette dernière question.
957. Nous avons dit qu'il est utile que les Etats neutres fassent connaître dès le début de la guerre, les principes qu'ils se proposent de suivre en matière de neutralité. Il serait encore mille fois préférable que chaque Etat les fasse connaître en pleine paix. Empêchera-t-il l'exportation ou le transit pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte? Quelles sont les conditions, restrictions ou interdictions qu'il mettra à l'admission dans ses ports, rades ou eaux territoriales, des navires de guerre belligérants ou de leurs prises? Autoriserat-U le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre et des prises des belligérants? Pendant combien de temps autorisera- t-il le séjour des navires de guerre des Puissances belligérantes dans ses ports?... Sur tous ces points, sur bien d'autres, l'Etat neutre statue librement, règle librement l'étendue, la rigueur de sa neutralité. Il vaut mieux que l'on sache à quoi s'en tenir dès avant la guerre. Bien que l'Etat neutre traite tous les belligérants de la même manière et leur applique les mêmes règles, ce qui est sévèrement prescrit, une neutralité rigoureuse peut être
(1) Revue de droit international, pp. 614 et suiv.
beaucoup plus préjudiciable à un belligérant qu'à l'autre. Cela dépendra des circonstances. Cela dépendra beaucoup de la question de savoir quelles seront les Puissances engagées dans le conflit. Si l'Etat neutre attend qu'il le sache pour régler sa neutralité, pour adopter par exemple une neutralité, plus sévère, il n'échappera pas toujours à la suspicion souvent très injustifiée d'avoir voulu favoriser l'un des belligérants. Nous somme persuadé que telle n'a pas été l'intention de la Hollande lorsqu'au début de la guerre actuelle elle a annoncé qu'elle interdisait aux navires de guerre des belligérants le simple passage dans ses eaux territoriales, sans y être tenue. Mais il eût beaucoup mieux valu que cette réglementation sévère eût été édictée en pleine paix et non, pour la première fois, en vue de la guerre actuelle.
958. Nous irons plus loin et nous pensons que, lorsque dans sa réglementation, l'Etat neutre se sert de certains termes auxquels le droit international attribue en général un sens déterminé, l'Etat neutre ne peut, par voie d'Interprétation, leur attribuer un sens différent. La Hollande a interdit le passage dans ses eaux et l'entrée dans ses ports, sauf dans certains cas de force majeure absolue, aux navires de guerre des belligérants et aux navires assimilés. Or, pour qu'un navire marchand d'un Etat belligérant soit assimilé à un navire de guerre, il faut la réunion de certaines conditions que ne remplissent certainement pas les navires marchands simplement armés pour leur défense, ainsi que nous le démontrerons plus loin. Cela n'a pas empêché que la Hollande, seule parmi tous les Etats neutres, leur ait interdit l'entrée dans ses ports, sous prétexte que d'après ses conceptions, ces navires devaient être assimilés aux navires de guerre. Il faut le regretter, au point de vue de la saine doctrine du droit international. Il faut le regretter aussi au point de vue de l'intérêt du pays même qui adopte une règle aussi excessive, puisqu'il pourrait arriver qu'il en fût réduit à se priver de tout commerce avec les Etats belii-
gérants parfois nombreux et importants, si tous les navires marchands des belligérants en étaient réduits à s'armer pour avoir quelque chance d'échapper à une destruction systématique et brutale.
959. Il n'est pas sans inconvénient et sans (jauger, au surplus, d'exagérer dans des proclamations ou dans des réglementations de ce genre, les devoirs de la neutralité, bien qu'un courant regrettable à notre avis se soit produit en ce sens. Cette tendance s'est accusée nettement en 1870 et les auteurs qui ont écrit spécialement sur la neutralité, y sont naturellement assez favorables : l'importance de leur sujet s'en accrdit. L'on est parfois tenté d'exagérer le domaine d'une institution juridique à laquelle on a consacré ses études de prédilection. Nous estimons que cette tendance est préjudiciable aux intérêts généraux de l'humanité.
Les ressortissants des Etats neutres, et par suite ces Etats eux-mêmes subissent déjà assez durement les conséquences indirectes d'une guerre à laquelle ils sont absolument étrangers, dont ils ne sont aucunement responsables. Sans doute il y a, dans certains pays neutres, quelques privilégiés qui en bénéficient et en bénéficient largement. Les malheureux sujets des Etats belligérants les contemplent avec une envie malsaine. Mais, surtout lorsqu'une guerre se prolonge, la masse du peuple eii souffre et en souffre cruellement. Tout devient plus cher, spécialement ce qui est nécessaire à la vie, et finit souvent par manquer. Certaines industries chôment, le commerce languit, et, comme un neutre doit être en état de se défendre, de défendre sa neutralité à une époque où les traités les plus solennels tombent en poussière devant une prétendue nécessité de guerre, un Etat neutre peut se trouver obligé de maintenir sur le pied de guerre, pendant toute la durée d'une lutte à laquelle il n'a pas le moindre intérêt, des forces militaires considérables, situation anormale qui le force à recourir à des emprunts. A une époque de civilisation compliquée comme l'époque présente, lorsqu'aucun pays ne se suffit complète-
ment à lui-même, tous les pays souffrent de la guerre, surtout d'une guerre monstrueuse comme la guerre actuelle. Les publicistes qui parlent avec un certain mépris des neutres et les représentent comme s'engraissant aux dépens des belligérants n'ont évidemment songé qu'aux spéculateurs heureux et parfois malhonnêtes qui voient grossir démesurément leurs bénéfices. Dans- la guerre mondiale actuelle surtout, les populations souffrent dans tous les pays neutres. Il ne faut pas exagérer leurs devoirs de neutralité. Il ne faut pas que l'Etat neutre surtout s'en impose d'excessifs à lui-même, comme l'a fait la Belgique par la loi du 99 septembre 1870, lors de la guerre franco-allemande en interdisant l'exportation et le transit des chevaux autres que les poulains, des avoines, pailles et fourrages, etc. Ni les Etats-Unis, ni l'Angleterre ne l'ont fait. Il ne doit pas même interdire l'exportation des armes et des munitions de guerre, à moins que son propre intérêt ne lui impose cette mesure, s'il doit par exemple prévoir la possibilité d'être entraîné lui-même dans le conflit. Mais, à part ces considérations fondées sur l'intérêt du neutre lui-même, il ferait fausse route en s'imposant des règles trop rigoureuses et cela ne serait pas sans danger pour l'avenir. S'il se faisait une conception exagérée de ses devoirs comme neutre, on pourrait bien en conclure que tous les Etats neutres auraient le devoir de se conformer à sa ligne de conduite et aggraver les exigences des belligérants. Il poserait la première pierre d'un usage préjudiciable aux neutres.
960. L'exagération des devoirs des neutres, spécialement en ce qui concerne l'interdiction des fournitures à un belligérant, serait dangereuse en outre au point de vue des intérêts généraux de l'humanité. " La tendance manifeste de toute règle qui met obstacle à la faculté du belligérant de s'approvisionner sur les marchés du monde est „, dit très justement Westlake (1), " d'asurer la victoire à celui des belligérants qui, dès le début, est le mieux préparé à la
( 1) Revue de droit international, pp. 614 et suiv.
guerre, par conséquent de mettre les Etats dans la nécessité de se tenir constamment prêts à la guerre ; par conséquent de rendre la guerre plus probable „. Ces observations formulées en termes si sobres par feu l'illustre Président d'honneur de l'Institut de droiWinternational sont d'une vérité frappante, et les événements actuels ne l'ont que trop douloureusement démontré. Chez tous les peuples se manifestent depuis longtemps des aspirations toujours croissantes vers une limitation des armements. Cette limitation se heurte déjà contre des difficultés considérables à l'heure actuelle et, bien loin de voir les armements diminuer, le monde assiste à une véritable surenchère à cet égard dans tous les pays, même dans les pays que leurs destinées et les traités appelaient à une neutralité perpétuelle. Il en est qui ont payé cher leur confiance excessive dans ces traités. Que sera-ce si la conception de la contrebande de guerre est encore étendue, si sa répression devient un devoir absolu pour les neutres, si Ton établit en règle qu'un Etat aux visées pacifiques ne pourra, s'il est brusquement entraîné à la guerre, se procurer nulle part, ni pour argent, ni pour or, le matériel de guerre qu'il aura négligé d'accumuler pendant la paix, ou de remplacer périodiquement par un matériel plus perfectionné, plus efficace et plus meurtrier? Ce système serait une véritable prime offerte aux visées belliqueuses, annexionnistes ou conquérantes de tout Etat quelconque, qu'il s'agisse de pangermanisme, ou de panslavisme; une prime offerte aux armements les plus démesurés. Que si un Etat se laisse devancer dans cette course folle, il courra les plus graves dangers et sera perdu. Il aura beau avoir des richesses considérables, des ressources énormes, les marchés étrangers qui lui étaient ouverts pendant la paix pour l'acquisition de canons, poudres et munitions lui seront fermés. Nous reviendrons sur ce sujet en traitant de la notion de la contrebande de guerre au point de vue théorique.
SECTION III
Objet limité des Conventions de La Haye et de Londres. Classification des devoirs de la neutralité.
961. La Conférence de La Haye ne semble pas, au premier abord, avoir élaboré de Convention d'ensemble sur les devoirs généraux de la neutralité, sur ceux qui s'imposent dans la guerre sur mer aussi bien que dans la guerre sur terre. La Ve Convention ne concernerait d'après son intitulé que la neutralité dans la guerre sur terre. La vérité est que la Ve Convention contient nombre de dispositions générales, applicables aussi bien dans le cas de guerre maritime que dans le cas de guerre terrestre, par exemple celles des articles 4, 5, 6, 7, 8, etc. L'article 7 de la XIIIe Convention spéciale à la guerre maritime reproduit même littéralement l'article 7 de la Ve. Quant à la Déclaration de Londres, elle ne vise que- la neutralité dans la guerre maritime. Il suit de là que, dans l'exposé des devoirs généraux de la neutralité dans la guerre sur mer aussi bien que dans la guerre sur terre, nous aurons fréquemment l'occasion de recourir à la Ve Convention.
Mais, en parcourant celle-ci, on constate bien vite qu'elle n'est pas complète. Les premiers devoirs qui s'imposent à l'Etat neutre sont des devoirs d'abstention. La Ve Convention de La Haye n'en dit rien, pas plus que la XIIIe. C'est apparemment parce qu'il est trop clair que l'Etat neutre doit s'abstenir de prendre part à la guerre, de fournir à l'un des belligérants ou même avec égalité à tous les deux, une assis tance matérielle en hommes, en armes, en munitions, etc.
962. Il y avait cependant ici certaines questions délicates à résoudre, spécialement en ce qui concerne l'assistance morale. Il semble, au premier abord, en se plaçant au point de vue de la saine raison, que tout ce que l'on pourrait exiger de l'Etat neutre, c'est qu'il ne prenne aucune part
aux hostilités, qu'il reste en paix, médias in bello, suivant les expressions de Grotius, qu'il ne prête aucune aide aux belligérants, quand même il serait disposé à leur prêter une assistance égale à tous les deux. L'un des belligérants peut avoir en effet beaucoup plus besoin d'aide que l'autre, et cette neutralité pourrait n'être qu'apparente. Elle pourrait impliquer un service rendu au plus faible des deux Etats engagés dans ta lutte. Mais l'abstention de toute aide aux belligérants semble devoir être, en droit strict, la seule conséquence de la neutralité. On exige cependant depuis longtemps quelque chose de plus de l'Etat neutre, comme nous le verrons. On lui impose des devoirs d'action ou de prohibition. Il n'a pas seulement le devoir de s'abstenir de certains actes. Il a aussi le devoir d'interdire, et même d'empêcher par la force, dans la mesure des moyens dont il dispose, d'autres actes qui constitueraient une atteinte à sa neutralité. La rigueur des exigences des belligérants à cet égard s'explique tout naturellement par le fait que le droit d'un Etat de rester neutre n'était point reconnu autrefois, et que la neutralité apparaît historiquement comme une concession faite par les belligérants, concession qui leur a cependant parfois été arrachée ou imposée par les circonstances. Ces devoirs d'action ou de prohibition ne sont pas toujours clairement définis et délimités en droit international, et c'est la raison pour laquelle on devrait éviter de trop les étendre dans des proclamations de neutralité, de peur que ce qui n'est qu'une concession librement faite n'apparaisse bientôt comme une règle et comme un devoir.
963. Les Conventions de La Haye traitent aussi des droits des Puissances neutres dans la guerre terrestre et dans la guerre maritime, mais elles n'en parlent guère que dans la mesure où leurs droits sont corrélatifs à leurs devoirs et pour imposer à l'Etat neutre l'obligation parfois assez lourde de défendre leurs droits. Il sera même parfois dans l'impossibilité de le faire. Témoin le Grand Duché de
Luxembourg dans la guerre actuelle. C'est ainsi que l'article 5 de la Ve Convention de La Haye vient immédiatement imposer à l'Etat neutre la charge parfois écrasante de défendre les droits qui résultent pour lui des articles 2 à 4, et qui ne sont d'ailleurs que la conséquence de l'inviolabilité de son territoire. Nous ne traiterons de- ce genre de droits qu'en nous occupant des obligations qui en jaillissent. Il est impossible de séparer ces deux études. Les autres droits de la neutralité seront exposés séparément et ne donneront pas lieu à de longs développements.
SECTION IV Devoirs d'abstention généraux des Etats neutres.
964. Les devoirs d'abstention résultant de la neutralité sont assez simples. On peut dire d'une manière générale que l'Etat neutre doit s'abstenir non seulement de prendre part aux opérations de guerre, mais de prêter aide aux belligérants. Rivier et d'autres auteurs rattachent cette obligation au devoir d'impartialité (1). Cela n'est pas tout à fait exact. Tout au moins la notion du devoir d'impartialité n'est-elle pas nécessaire pour constituer la base et la justification de ce devoir d'abstention. Il se peut que cette abstention porte un préjudice beaucoup plus grand à l'un des belligérants qu'à l'autre. L'Etat neutre n'en a pas moins l'obligation absolue de ne prêter aucune assistance, sous quelque forme que ce soit, à l'un ou l'autre des belligérants, en vue de la guerre ou des opérations qu'elle comporte. Il doit s'abstenir de lui fournir des troupes, cela va de soi, de lui fournir des armes ou munitions. Il ne peut lui faire des prêts d'argent. Vattel admettait encore qu'un Etat pouvait, tout en restant neutre, fournir des secours à l'un des belligérants en vertu d'un traité conclu antérieurement. Les auteurs les plus récents repoussent nettement cette singu-
(1) Rivier, op. cit., t. II, p. 381.
lière doctrine. Il importe peu à un belligérant, comme le fait observer à bon droit Phillimore (1) que ce soit en vertu d'une convention antérieure qu'un secours quel qu'il soit, ait été fourni à l'adversaire par l'Etat prétendument neutre, quand même ce secours serait limité. L'Etat qui le prête viole sa neutralité (2). Les exemples d'infractions de ce genre à la neutralité, en vertu d'engagements antérieurs, ne sont pas rares. Si le belligérant, au préjudice duquel elles ont été commises, n'a pas été jusqu'à déclarer la guerre à l'Etat neutre qui en avait commis, on ne peut en conclure qu'il n'en eût pas le droit. S'il s'en est abstenu, c'est par des raisons d'opportunité et pour ne pas s'attirer un ennemi de plus. Rivier dit fort justement que, si Ton admettait autrefois que l'Etat neutre pouvait être astreint à certains devoirs en faveur de l'un des * belligérants, à raison de stipulations antérieures à la guerre, cette notion de neutralité imparfaite est rejetée aujourd'hui et que l'on ne connaît plus qu'une neutralité entière et absolue (3).
965. On ne peut pas admettre davantage comme constituant une vraie neutralité, ce que l'on a appelé quelquefois une neutralité bienveillante. Une neutralité bienveillante pour l'un des belligérants est, comme le fait très bien remarquer Rivier, que M. Nys cite en l'approuvant, une neutralité malveillante pour Fautre. Geffcken déclare nettement que le comte Bernstorf, Ministre plénipotentiaire de la Confédération allemande du Nord à Londres, perdit de vue cette vérité lorsqu'en 1870 il demanda à l'Angleterre d'observer, vis-à-vis de son pays, une neutralité rigoureuse, sans doute en la forme, mais bienveillante dans son esprit. Il se fondait sur le souvenir de l'alliance ancienne contre les attaques napoléoniennes. Cette prétention était insoutenable au point de vue du droit international, dit Geffcken, et il ne
(1) Op. cil., t. II, pp. 226-227.
(2) Geffcken dans le Manuel de Roltzendorff,L IV, p. 610. — Westlake, op. cit., t. II, pp. 206 et suiv.
(3) Op. cit., t. II, p. 378.
critique pas moins vertement l'article 2 de l'Alliance austroallemande du 17 octobre 1879, en tant qu'elle oblige chacun des Etats contractants à observer tout au moins une neutralité bienveillante, en cas d'agression dirigée contre l'autre par tout Etat autre que la Russie.
966. Il n'est pas admissible, nous l'avons dit, qu'un secours donné à l'un des belligérants en vertu d'un engagement préexistant cesse d'être une violation de la neutralité, comme Ta soutenu Vattel. Un Etat qui a contracté une alliance défensive avec un autre Etat, doit choisir entre deuxpartis, si celui-ci vient à être attaqué. S'il tient son engagement, il n'est plus neutre. S'il ne le tient pas, quel que soit le motif pour lequel il s'abstient de le tenir, que ce soit pour une cause juste ou pour une cause injuste et par pure mauvaise foi, son engagement antérieur ne peut lui être reproché comme une violation de la neutralité. De même, si un Etat s'est borné à observer vis-à-vis d'un autre Etat une neutralité bienveillante pour le cas où celui-ci serait engagé dans une guerre, les faveurs, les avantages quelconques qu'il lui accorderait à raison de cet engagement n'en seront pas moins considérés comme des violations de la neutralité, et il nous semble même indispensable que, si une guerre vient à éclater, et s'il entend rester neutre, il proclame son intention d'observer une neutralité véritable, une neutralité absolue. Ptien ne s'opposerait cependant à ce qu'il s'obligeât à garder une neutralité bienveillante vis-à-vis de tous les belligérants. Il est en effet, comme nous le verrons, certains actes que l'Etat neutre a le droit d'interdire, mais qu'il n'a pas l'obligation d'interdire. Pareil engagement entraînerait simplement l'obligation de ne pas interdire à l'un des belligérants ce qu'il permet à d'autres, et tout au plus de permettre à tous ce qu'il a la faculté de permettre. Mais ici encore il ne faut pas perdre de vue ce que nous avons dit plus haut. Une large tolérance, comme une rigoureuse interdiction, peut être beaucoup plus favorable, suivant les circonstances, à l'un des belligérants qu'à l'autre, et l'Etat neutre se rendrait singu-
lièrement suspect s'il modifiait gravement, soit pendant le cours de la guerre, soit même dès le début, la pratique qu'il a constamment suivie. Ce ne serait pas une véritable neutralité. Si l'Etat neutre doit s'abstenir de fournir aucune aide aux belligérants, il en résulte nécessairement qu'il ne pourra pas plus leur fournir des secours en aliments pour la population, ni des subsides ou prêts d'argent qu'il ne peut leur fournir des soldats, des armes ou des munitions. L'obligation d'abstention est absolue. Et cette obligation s'impose aussi bien à tous les fonctionnaires de l'Etat, qui le représentent, qu'à l'Etat lui-même. Peut-être pourrait-on cependant rattacher cette obligation, quant aux fonctionnaires qui ne peuvent être censés représenter l'Etat, aux devoirs' de prohibition, dont il sera question plus loin ; mais en ce qui les concerne, ces devoirs de prohibition sont absolus, du moins eu tant qu'ils agissent dans l'exercice de leurs fonctions. Nous n'en dirons pas davantage en ce qui concerne l'aide matérielle. Il n'existe pas de difficultés sérieuses sur ce point.
967. Il en est autrement en ce qui concerne l'aide morale, cette aide morale qui pourrait résulter par exemple de l'expression de sympathies ou d'antipathies vis-à-vis de l'un ou de l'autre des belligérants, et que Ton a parfois eu ta prétention d'interdire aux neutres sous prétexte d'impartialité morale. A la vérité, l'opinion très généralement admise aujourd'hui est qu'il n'est pas interdit à l'Etat neutre d'avoir plus de sympathie pour la cause de l'un des belligérants que pour celle de l'autre et de le dire. Mais quelques auteurs, tout en le reconnaissant, y ajoutent certaines réserves, certaines restrictions, certains conseils que la politique peut expliquer mais qui en droit ne se justifient pas et qui doivent être repoussés. " Le souverain neutre peut „ dit Rivier (1) " sans manquer à son devoir, se permettre envers l'un ou l'autre des belligérants ou envers tous les deux, des exhortations et des observations, et même l'expression amicalement respectueuse de sa désapprobation, soit au sujet du fait même de la
(1) Rivier, op. cit., t. II, p. 384.
guerre, soit à raison de la manière dont elle est conduite. n Mais il ajoute : " que l'Etat, comme tel, le gouvernement ne doit témoigner ni sympathie, ni antipathie à l'un des belligérants, au détriment ou à l'avantage de l'autre, qu'il se gardera surtout, de paraître le porte-voix de l'opinion publique du pays, que ce serait, de sa part, une ingérence coupable et un manque de respect. „ Nous ne pouvons pas admettre cette restriction qui nous parait du reste inconciliable avec le principe qu'il pose lui-même. Comment l'expression de sa désapprobation, soit au sujet du fait même de la guerre, soit à raison de la manière dont elle est conduite, pourrait-elle ne pas impliquer de la sympathie pour le belligérant lésé?... L'éminent auteur du plus important ouvrage qui ait été écrit sur la neutralité, Kleen (1), est moins timide, et s'exprime dans des termes plus nets : tt Du moment qu'il existe une conscience politique et internationale, aussi bien qu'une conscience nationale et individuelle, les nations ne sauraient rester étrangères et indifférentes aux souffrances imméritées des autres nations, pas plus que les individus à celles des autres individus ; elles ne sauraient étouffer l'expression des réflexions et des jugements que de telles souffrances leur inspirent, et cela d'autant moins que les nations sont solidaires en bien et en mal. La neutralité n'est pas l'impassibilité. Elle n'implique que l'abstention d'actes extérieurs pouvant favoriser l'une des parties belligérantes dans les hostilités mêmes ; elle n'exclut point l'expression d'une opinion sur la politique louable ou blâmable de tel Etat;- Dans certains cas on devrait même regarder comme un devoir humain et international de sym* pathiser avec un Etat, dont le droit est lésé par un abus de la force, et de l'encourager moralement. „ Il est vrai que cet auteur semble craindre, bientôt après, de s'être trop aventuré. " Le gouvernement, lui-même, doit s'abstenir „ dit-il * de toute manifestation autre que celles qui sont justifiées par les principes du droit international. La sympathie et sa manifestation sont deux choses différentes. „ Mais il ne veut
(1) Kleeu, op. cit., 1. 1, p. 213.
pas dire assurément qu'un Etat neutre ne puisse pas exprimer sa sympathie, car une sympathie qui ne s'exprime pas est lettre morte. Ce qu'il veut dire sans doute c'est que l'expression en doit être modérée dans la forme, et ne doit pas avoir le caractère d'une pression violente.
968. Bluntschli (1) dit très nettement que, si l'on entend par le devoir d'impartialité que l'Etat neutre ne doit manifester aucune sympathie pour l'un des belligérants et ne doit rien blâmer de ce que fait l'autre, ou même garder l'attitude d'un juge impartial, cette manière de voir ne saurait être approuvée. Oppenheim (2) s'exprime comme suit : " Mais il est important de se souvenir que l'attitude nécessaire d'impartialité n'est pas incompatible avec la sympathie pour l'un des belligérants et l'antipathie contre l'autre, aussi longtemps que ces sentiments ne se manifestent point par des actes violant l'impartialité. Ainsi, non seulement l'opinion publique et la presse des pays neutres, mais le Gouvernement même peuvent manifester leur sympathie pour l'une et l'autre des parties belligérantes sans violer par cela la neutralité. „ Dans une remarquable étude publiée dans la Revue de droit international, Rolin-Jaequemyns va plus loin. Pour lui l'Etat neutre qui ne désapprouve pas clairement une agression inique, c'est le juge qui, dans l'apologue Yhuître et les plaideurs, avale le contenu du mollusque et adjuge les écailles aux deux belligérants. La règle que l'Etat neutre doit s'abstenir d'émettre une opinion est, d'après lui, mauvaise, contraire à la science, à la dignité et à la solidarité humaines (3). — Le savant commentateur de Heffter,Geffcken, dit, il est vrai, que l'Etat neutre n'a pas à exprimer de sympathies ou d'antipathies, mais il ajoute que, surtout s'il a pris part à des négociations préalables sur le différend, il peut notifier à un belligérant sa désapprobation de son recours aux armes, comme Ta fait le Gouvernement anglais,
(1) Op. cit. , trad. Lardy, § 741
(2) Oppenheim, op. eil., t. II, § 294.
(3) Revue, t. III, p. 125.
en 1877, lors de lu guerre de la Russie contre la Turquie, qu'il peut lui faire connaître en outre ouvertement sa manière de voir au sujet de certains actes pendant le cours de la guerre (1). On se demande ce que signifie après cela cette réserve : que le Gouvernement, comme tel, ne peut pas se faire l'organe de V 'opinion publique. Dans les pays libres, à gouvernement représentatif, le Gouvernement est toujours, dans ses relations étrangères, l'organe de l'opinion et de la volonté du peuple. Citons enfin un des rares auteurs Français qui se sont occupés de la question, Despagnet (2). 11 s'exprime avec sa concision habituelle, mais avec netteté, et déclare que, malgré la rigueur de la neutralité, celle-ci n'interdit pas à l'Etat neutre, la manifestation de son opinion sur les droits des Etats en guerre, ni du désir de voir triompher l'une ou l'autre cause. " Il importe seulement d'être réservé en pareille matière, la sympathie trop vivement manifestée pouvant facilement conduire à des actes que le belligérant contre lequel on se prononce interprétera comme des violations de la neutralité. „ Est-ce à dire que des sympathies, même vivement manifestées, puissent être considérées comme des violations de la neutralité? Nullement, mais cette violation pourrait résulter d'actes inspirés par ces sympathies.
969. Il résulte de ce bref exposé de la doctrine des auteurs (il en est peu qui se soient occupés de la question) que l'impartialité morale n'est nullement exigée du neutre. 11 peut exprimer sa sympathie pour l'un des belligérants, bien que cela puisse constituer pour lui un appui moral et un encouragement. Il peut exprimer sa désapprobation des procédés de l'autre. Rivier observe qu'il doit le faire respectueusement. Nous préférerions dire qu'il doit le faire avec modération, Le respect ne se concilie guère avec le blâme. La désapprobation morale des Etats neutres est hélas,
(1) Manuel de Holtzendoi% t. IV, p, 656. — Flandbuch des Volckerreckls. {% Despagnet, op. cit., 3e éd , n° 686. — V. aussi Veiraes, Les lois de la guerre et de la neutralité.
jusqu'à présent, la seule sanction, sanction bien insuffisante, des principes du droit international violés par un des belligérants. La neutralité n'est pas l'indifférence comme le dit fort justement M. Kleen. Ajoutons qu'à notre avis la désapprobation des actes d'un belligérant par un neutre peut très bien revêtir la forme d'une protestation. Au fond la désapprobation et le blâme ne sont pas autre chose.
" S'il y a une chose que chaque guerre nouvelle démontre „ , écrivait en 1891 Rolin-Jaequemyns, le fondateur et le premier Président d'honneur de l'Institut de Droit international, * c'est le caractère non seulement insuffisant, mais fallacieux de la vieille définition neutrarum partium „. La neutralité n'implique pas autre chose en principe que l'abstention de toute participation à la guerre, de toute assistance matérielle à un belligérant et le devoir du neutre d'empêcher qu'un belligérant ne commette des actes d'hostilité en territoire soumis à la domination de l'Etat neutre, ou n'abuse de ce territoire pour y préparer des hostilités. Il demeure en paix, il ne prend aucune part à la lutte par des actes matériels quelconques ni directement ni indirectement. La guerre actuelle n'est-elle pas une nouvelle démonstration de l'erreur dans laquelle versent les neutres au sujet de la conception des devoirs de la neutralité, erreur que signalait Rolin- Jaequemyns dès 1870? N'eût-on pas pu s'attendre du moins à une protestation collective de la part de tous les Etats neutres, lorsqu'au début de cette guerre l'un des belligérants violait la neutralité de deux Etats, au mépris non seulement des règles générales sur l'inviolabilité de tout territoire neutre, mais de ses propres engagements et de sa garantie? Qu'eussent-ils risqué? Rien. Leur union eût fait leur force. Pas un n'a bougé, sauf le Brésil. Qu'est-il résulté de cette inertie? Nous ne parlerons pas des graves abus qui ont caractérisé la guerre faite à la Belgique, dont le crime était d'avoir défendu sa neutralité, comme ses engagements internationaux lui en faisaient un devoir. Mais quelle en a été la conséquence en ce qui concerne les autres Etats neutres eux-mêmes? C'est que l'on a violé successivement la neutra-
lité de tous. Pas un n'a échappé. À chaque infraction nouvelle, l'Etat lésé a réclamé pour son compte : vox damans in deserto, indifférent aux griefs présents, passés et futurs des autres. Pas une réclamation collective! Et, lorsqu'à la suite du drame épouvantable de la Lusitania qui coûta la vie à plus de onze cents personnes parmi lesquelles une multitude de femmes et d'enfants et quelques Américains, la grande et généreuse République des Etats-Unis fit entendre des protestations et des menaces, elle se borna à faire entrevoir et à annoncer de graves mesures pour le cas où un Américain perdrait la vie par suite d'un acte de ce genre, indifférente, en apparence, aux plus terribles violations des lois de la guerre dont pourraient être victimes [d'autres Etats et leurs ressortissants (l).
970. Tel ne doit pas être le rôle des Etats neutres. Lorsqu'une guerre vient à éclater, ils représentent dans leur ensemble ce que l'Institut de droit international appelle, dans l'article 7 de ses statuts, la conscience juridique du inonde civilisé. .Non seulement il est juste, il est utile et de leur propre intérêt qu'ils s'unissent pour protester énergiquement contre la violation de la neutralité- d'un seul, et s'ils ne le font pas ils doivent s'attendre à ce que ce précédent porte ses fruits et engendre d'autres abus, soit de la part de l'un, soit de la part de l'autre des belligérants. Mais, placés au-dessus de la mêlée, ils ont le droit, ils ont le devoir moral de faire entendre immédiatement les protestations de la conscience juridique du monde civilisé qu'ils sont seuls à représenter contre les excès dont un des belligérants peut être victime de la part de l'autre. Aussi longtemps qu'il n'y aura pas un tribunal international ayant la mission de statuer même d'office, ou à la suite de la réclamation de
(1) Cette attitude du Président Wilson s'explique sans doute parle fait que la population des Etats-Unis comprend beaucoup d'Allemands et un très grand nombre de sujets Américains, d'origine allemande. Au surplus ces premières protestations ont été suivies de protestations plus générales et à l'beure où nous écrivons, les Etats-Unis les ont fait suivre d'une déclaration de guerre, inspirée bien plus par les intérêts de tous les neutres et par les intérêts sacrés de l'humanité que par des considérations d'intérêt américain.
l'une des parties sur les différends internationaux et muni de la force nécessaire pour faire exécuter ses décisions, ce qui est le rêve de l'avenir, il est au moins juste que les Etats neutres spectateurs du différend, spectateurs des excès et peut-être des crimes commis par l'un des belligérants, laissent entendre une protestation. Sinon l'œuvre accomplie par tous les Etats réunis dans les solennelles assises de La Haye, ne sera jamais que l'affirmation vaine d'aspirations généreuses, destinées à s'évanouir devant des considérations de nécessité de guerre qu'on livre à l'arbitraire appréciation des belligérants.
SECTION V Devoirs actifs des Etats neutres.
971. M. Kleen range parmi les devoirs d'abstention des Etats neutres des devoirs qui ne sont pas autre cbose que des devoirs de probibition et quelquefois de résistance, c'està-dire de véritables devoirs d'action. Dire par exemple "qu'il est interdit à l'Etat neutre de tolérer, sur son territoire, l'enrôlement de militaires pour un belligérant ou la réunion ou le rassemblement de volontaires pour lui „ (1), c'est essentiellement imposer à l'Etat neutre un devoir d'action, sinon la distinction entre les devoirs d'abstention et les devoirs d'action devient illusoire; car agir c'est s'abstenir de ne pas agir; de garder une attitude inerte et passive. Cet le distinction, ou cette classification doit cependant être maintenue. Il est toujours aisé de garder une attitude passive, de ne pas agir : il est souvent plus malaisé d'agir et, de même que dans le domaine du droit interne, spécialement du droit pénal, les devoirs d'action prescrits sous la menace d'une peine sont beaucoup moins nombreux que les devoirs d'action, de même, dans le domaine du droit international l'obligation de s'abstenir de toute aide aux belligérants est plus étroite et plus absolue, que celle d'accomplir des actes
(1) Kleen, op. cit., 1. 1, p. 267.
positifs pour empêcher qu'un belligérant ne reçoive une aide matérielle ou morale des ressortissants de l'Etat neutre, ou n'use de son territoire dans un but hostile à l'autre belligérant.
972. Nous nous bornerons, dans la présente section, à examiner les devoirs généraux d'action imposés à l'Etat neutre à cet égard dans la guerre sur mer aussi bien que dans la guerre sur terre. La Ve Convention de La Haye en indique quelques-uns qui s'imposent dans toute guerre, bien que, d'après son intitulé, elle ne vise que la guerre sur terre. Nous laisserons nécessairement de côté celle qui résulte de l'article % et qui concerne l'obligation pour l'Etat neutre de s'opposer à toute atteinte ^'inviolabilité de son territoire, à tout passage d'une armée belligérante à travers celui-ci. Nous y reviendrons en traitant de la neutralité dans la guerre terrestre. Mais les ahus du territoire neutre prévus par l'article 3 et l'article 4 pourraient éventuellement se produire dans la guerre maritime aussi bien que dans la guerre terrestre. Si des corps de combattants ne peuvent y être formés, si des bureaux d'enrôlement ne peuvent y être constitués, il n'y a absolument aucun motif pour que la règle ne s'applique pas au cas de guerre maritime et pour que le devoir de l'Etat neutre d'empêcher ces actes, devoir (lui lui est imposé par l'article 5, alinéa 1, ne lui incombe pas, lorsqu'il s'agit de former des équipages pour la marine militaire, ou d'ouvrir des bureaux d'enrôlement dans ce but, aussi bien que lorsqu'il s'agit de l'armée de terre de l'un des belligérants. Qu'il s'agisse de la guerre sur mer ou dé la guerre sur terre, la Puissance neutre, aux termes de l'article 5 alinéa 1, ne doit pas tolérer, c'est-à-dire qu'elle doit empêcher les abus de son territoire visés aux articles 3 et 4.
973. Elle est donc tenue d'empêcher les belligérants : a) d'installer sur son territoire une station radio-télégraphique ou tout appareil destiné à servir comme moyen de
communication avec des forces belligérantes sur terre ou sur mer; b) d'utiliser toute installation de ce genre établie par eux avant la guerre dans un but exclusivement militaire, et qui n'a pas été ouverte au service de la correspondance publique. Elle doit les empêcher, en outre, de former sur son territoire des corps de combattants ou des bureaux d'enrôlement ouverts. Tels sont les abus du territoire neutre qui doivent être empêchés et réprimés par l'Etat neutre. Ils doivent l'être dans tous les cas, qu'il s'agisse de guerre maritime ou de guerre terrestre. Il n'y a aucune raison non plus pour ne pas appliquer, en cas de guerre maritime, la disposition très générale de l'article 5 alinéa % aux termes de laquelle : la Puissance neutre " n'est tenue de punir des actes contraires à la neutralité que si ces actes ont été commis sur son propre territoire „, ou celle de l'article 6 d'après laquelle: " La responsabilité d'une Puissance neutre n'est pas engagée par le fait que des individus passent isolément la frontière pour se mettre au service de l'un des belligérants „. On n'a jamais soutenu qu'il en fût autrement au cas de guerre maritime, pour le cas du simple passage des marins franchissant la frontière pour s'engager dans la marine militaire d'un belligérant et rien ne justifierait une dérogation à cette règle, au cas de guerre maritime. La Convention sur la neutralité dans la guerre maritime n'en contient aucune. Nous avons déjà fait remarquer que l'article 7, aux termes duquel : " Une Puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions, et en général de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte „, est littéralement reproduite par l'article 7 de la XIIIe Convention sur la neutralité dans la guerre maritime. Mais cette dernière Convention contient, en ce qui concerne la construction, l'équipement et la livraison de navires, quelques dispositions spéciales aggravant les obligations des neutres et qui seront examinées plus loin, lorsqu'il sera question de la neutralité dans la guerre maritime.
974. Il est important cependant de signaler immédiatement une difficulté que soulève la conciliation de l'article 2 de ta Ve Convention avec l'article 7, parce quelle a donné lieu à uue longue correspondance diplomatique entre l'Angleterre et les Pays-Bas. L'article 2 n'interdit pas seulement aux belligérants de faire passer à travers le territoire neutre des troupes mais aussi des convois soit de munît ions-, soit d'approvisionnements et, aux termes de l'article 5, une Puissance neutre ne doit pas tolérer un acte de ce genre. Il n'y a pas de doute que ces mots ne doit pas signifient qu'elle ne le peut pas. Gomment concilier cette disposition avec celle de l'article 7 qui permet à la Puissance neutre de tolérer l'exportation ou le transit pour le compte des belligérants? Il est clair, nous paraît-il, que l'article °2 n'a entendu interdire que le fait, par le belligérant lui-même, de faire passer par le territoire neutre des convois de munitions ou d'approvisionnements et l'Etat neutre doit l'en empêcher. C'est, comme il ést dit dans le rapport à la Commission d'examen, le fait par le belligérant d'utiliser le territoire neutre à cet effet. Le Colonel Borel, délégué de la Suisse, l'a répété dans son rapport à la Conférence et a ajouté que cette interdiction n'est pas en contradiction avec l'article 7 qui ne vise que des opérations commerciales entreprises par des particuliers. On n'a pas voulu gêner le commerce neutre. Le différend qui a surgit eutre l'Angleterre et la Hollande a eu pour cause le fait que l'Allemagne faisait transporter par le Rhin hollandais, l'Escaut maritime et le canal de Terneuzen, dans la Belgique occupée, d'énormes quantités de gravier et de sable, qui, d'après le Gouvernement anglais, servaient à la fabrication du béton pour les tranchées allemandes. On sait ({ne le béton se compose pour les deux tiers de gravier et pour un tiers de sable. A la vérité, la Convention internationale relative au Rhin stipulait la liberté de navigation suiLce fleuve, mais on est bien vite tombé d'accord que, si cet le Convention devait avoir pleine force et vigueur en temps de paix, elle ne permettait pas à un belligérant en temps de guerre de violer l'interdiction comminée par
l'article 2 de la Ve Convention de La Haye. La discussion a porté alors uniquement au début sur une simple question de fait. Les matériaux dont il s'agit étaient-ils transportés en Belgique occupée pour des fins militaires? -L'Allemagne soutenait qu'ils ne l'étaient qu'en vue de la réfection des routes.
Cela paraissait assez invraisemblable, ces matériaux étant dirigés vers la Flandre où toutes les routes sont pavées et non faites en gravier. Le Gouvernement hollandais envoya cependant à deux reprises des officiers hollandais dans la Belgique occupée pour vérifier si ces matériaux ne servaient pas à faire, après transformation en béton, ou à consolider les tranchées allemandes, et les vérifications auxquelles ces derniers procédèrent les amenèrent à constater qu'ils y avaient servi à la vérité, mais n'y servaient plus, bien qu'il semble résulter de leurs rapports qu'ils n'avaient pas été admis à porter leurs investigations sur ce qui se passait dans toutes les armées allemandes en Flandre, notamment dans la quatrième armée. Le Gouvernement anglais ne se tint pas pour battu. Non seulement il soutint qu'il était impossible que ces immenses quantités de gravier et de sable pussent servir uniquement à la réfection de routes, telles que celles de la Flandre, mais il prétendit, et c'est ici que surgit une nouvelle question de droit, qu'en fût-il ainsi, c'étaient là des approvisionnements que le Gouvernement allemand ne pouvait faire passer par le territoire neutre hollandais, et que la Hollande était obligée de s'y opposer. Dans l'hypothèse du ^este où ces matériaux auraient servi uniquement à la réfection des routes, leur importation rendait disponibles pour des fins militaires les matériaux du même genre produits en Belgique. En autorisant leur passage par les eaux hollandaises le Gouvernement hollandais favorisait donc, d'après l'Angleterre, un des belligérants. L'argumentation est assurément ingénieuse. Faut-il entendre uniquement par le mot approvisionnements dans l'article 2 de la cinquième Convention de La Haye, les approvisionnements militaires? Ou doit-il être interdit à un
belligérant de faire passer par le territoire neutre des approvisionnements pour une fin quelconque? Les rapports et discussions de la Conférence de La Haye ne jettent pas la moindre lumière sur cette question. Il faut donc se borner à examiner le texte et l'esprit de la disposition. Le texte est général. Peut-on dire que, venant après le mot de munitions, le mot approvisionnements doit rentrer dans le même ordre d'idées,qu'il doit s'agir d'approvisionnements de munitions, ou de matériaux destinés à en fabriquer ? Rien ne le démon ! re. Et quel est d'autre part l'esprit de la disposition? Il est d'empêcher qu'un belligérant n'utilise le territoire neutre en vue de ses besoins militaires. Il le fait d'une manière au moins indirecte si, ne disposant pas de certains matériaux en quantité suffisante pour satisfaire à la fois à des nécessités administratives et à des nécessités militaires, il se procure, en les faisant passer par le territoire neutre, tout ce dont il a besoin pour un usage pacifique et peut ainsi employer tout le reste à des usages militaires. C'est sans doute une conception un peu rigoureuse des devoirs de la neutralité que d'affirmer que le neutre doit s'y opposer, mais cela n'en esl pas moins très soutenable.
975. Nous examinerons plus loin l'aggravation que contient la XIIIe Convention de La Haye, en ce qui concerne l'obligation de l'Etat neutre d'interdire aux belligérants l'usage de sou territoire dans la guerre maritime. Mais l'article 8 de la IIIe Convention, qui limite la portée de l'article 3, et doit trouver application dans la guerre maritime comme dans la guerre terrestre doit nous occuper ici. Cet article porte que : " Une Puissance neutre n'est pas tenue d'interdire ou de restreindre l'usage par les belligérants des câbles télégraphiques ou téléphoniques ainsi que des appareils de télégraphie sans fil qui sont soit sa propriété, soit celle des particuliers. „ Quant à l'article 9, il n'est que la conséquence du devoir général qui s'impose à l'Etat neutre de traiter matériellement les belligérants sur le même pied, sans faveur pour l'un ni pour l'autre. L'impar-
tialité, entendue en ce sens, est pour l'Etat neutre un devoir impérieux. Cette impartialité matérielle et non morale, il doit même la prescrire aux compagnies ou propriétaires de cables télégraphiques ou téléphoniques, ou d'appareils de télégraphie sans fil. On se demande vainement pourquoi il n'en serait pas de même dans le cas de guerre maritime. Enfin l'article 10 proclame une règle de raison en déclarant que : <k Ne peut être considéré comme un acte hostile le fait, par une Puissance neutre, de repousser, même par la force, les atteintes à la neutralité ;;, et la règle est générale bien que l'on ait eu spécialement en vue le cas le plus grave d'une violation de la neutralité par un belligérant, celui où le territoire du neutre est violé. Même les dispositions des articles 1 1 à 14 de la Ve Convention s'appliqueront au moins, par analogie et matât is mut and is, dans la guerre maritime, spécialement l'obligation d'interner. Il n'y aucune raison pour qu'il n'en soit pas de même des principes consacrés par les articles 17 et 18 concernant les nationaux de l'Etat neutre, qualifiés par la Convention de neutres. Quant à l'article 19 concernant le matériel des chemins de fer, il semble au premier abord invraisemblable qu'on ait l'occasion de l'appliquer dans une guerre exclusivement maritime. Mais, pour peu que l'on y réfléchisse, on se convainc aisément que cette éventualité peut parfaitement se réaliser. Les guerres exclusivement maritimes seront d'ailleurs toujours assez rares, bien que cette hypothèse puisse surgir.
976. On le voit, toutes les dispositions de la Ve Convention de La Haye concernent les devoirs généraux, et spécialement les devoirs d'action des Etats neutres, dans toute guerre quelconque. Toutes sont applicables dans une guene exclusivement maritime, comme dans celui d'une guerre terrestre. Nous ne les étudierons cependant pas en détail ici et nous bornerons à quelques observations générales. La première est que, comme nous l'avions posé en principe, les devoirs d'action ou de prohibition de l'Etat neutre sont beaucoup moins rigoureux que ses devoirs d'abstention.
L'Etat neutre n'est tenu de punir des actes contraires à la neutralité que si ces actes sont commis sur son propre territoire, article 5-, alinéa û2, tandis qu'il doit s'abstenir déporter aide ou assistance à un belligérant partout. La seconde c'est que l'Etat neutre n'est pas tenu de réprimer ou d'empêcher tout usage de son territoire par un belligérant ou à son profil par un de ses ressortissants, mais seulement tels ou tels actes déterminés que la Ve Convention de La Haye spécifie très nettement, de même qu'elle indique avec précision certains actes matériels qui peuvent être très favorables à un belligérant et que l'Etat neutre peut permettre même sur son territoire et par ses ressortissants, sans encourir de ce chef aucune responsabilité. Mais, comme ces règles figurent dans une Convention intitulée : Convention relative aux droits et devoirs des Etats neutres et des personnes neutres dans la guerre sur terre, nous l'examinerons en traitant de la neutralité dans la guerre terrestre, et nous verrons dans quelle mesure ses règles sont conformes à la pratique internationale et aux enseignements de la science.
977. Il est toutefois une question sur laquelle cette Convention est complètement muette et qui concerne les devoirs généraux de la neutralité, c'est celle de savoir si l'Etal neutre doit empêcher ses ressortissants ou les étrangers se trouvant sur son territoire d'exprimer librement leurs sympathies ou leurs antipathies à l'égard de l'un ou de l'autre des belligérants, soit par la voie de la presse, soit autrement, de discuter la question de savoir de quel côté est le bon droit, de formuler même des protestations contre les excès d'un belligérant, s'il leur doit imposer ce que l'on a appelé d'un nom bizarre : la neutralité morale et, en Hollande spécialement, où la question a été vivement agitée : zedelijke ueutraliteit. Nous avouons que, pour notre part, pareille neutralité mériterait d'être qualifiée d'immorale. Nous croyons avoir résolu d'avance la question en démontrant, comme nous espérons l'avoir fait, que l'Etat neutre peut lui-même exprimer, sans violer ses obligations, ses sympathies pour
l'un des belligérants, protester en outre contre les attentats graves au droit international commis par l'autre. Comment pourrait-il interdire à de simples particuliers ce qu'il ferait, le cas échéant, lui-même? Ce n'est guère admissible. Or, l'opinion que l'Etat neutre peut le faire, sans que cela constitue une infraction à la neutralité, est certainement la plus généralement admise et, lors des discussions qui ont eu lieu en 1906, dans le sein de l'Institut de droit international, pendant la session de Gand, les autorités les plus importantes se sont prononcées en ce sens (1). Si des considérations politiques peuvent conseiller à l'Etat neutre un silence prudent, afin d'éviter de la part cle quelque Puissance ombrageuse ce que l'on appelle vulgairement une querelle d'Allemand, ce silence n'est certainement pas un devoir de la neutralité.
L'accord est bien plus général encore sur la question de savoir si l'Etat neutre doit interdire des témoignages de sympathies ou d'antipathies à ses ressortissants vis-à-vis de l'un ou de l'autre des belligérants. S'il y a eu quelques divergences peu nombreuses, dans l'Institut de droit international, sur le point de savoir si l'Etat neutre doit s'en abstenir lui-même, il n'y en a eu aucune sur son droit de ne pas imposer cette abstention à ses sujets ou aux habitants étrangers de son territoire. Il a le droit de la leur imposer sans nul doute, il n'en a pas l'obligation. La proclamation de neutralité du Président des Etats-Unis en 1870 impliquait une conception très rigoureuse des devoirs de la neutralité, elle n'en contenait pas moins une réserve formelle en faveur de la libre et entière expression de sympathies. " Cette réserve est de droit dans tout pays libre „ écrivait M. Rolin- Jaequemyns en 1871, et il rappelait que, le Ministre de la Confédération de l'Allemagne du Nord ayant communiqué, le 8 octobre 1870 au Gouvernement belge quelques observations sur l'attitude hostile de la presse belge à l'égard de l'Allemagne, le Ministre belge des Affaires étrangères lui opposa une fin de non recevoir tirée du défaut d'action du
(1) Annuaire de 1906, pp. 345 et suiv.
Gouvernement sur la presse en Belgique (1). C'était absolument exact.
L'auteur de l'étude publiée dans la Revue du droit international ne s'est pas borné à approuver cette réponse. Appréciant la question à un point de vue plus élevé, il fait observer qu'il ne doit pas seulement être permis, mais qu'il est désirable au point de vue international, que toutes les opinions, favorables ou contraires à l'une ou à l'autre des parties belligérantes, se manifestent dans les pays neutres avec la plus entière liberté. " S'il est vrai „, dit-il, " comme l'a admirablement démontré Stuart Mill, que la liberté de tout dire, de tout écrire et de tout contredire soit, dans les conditions ordinaires de l'existence, essentielle au progrès de la vérité politique ou scientifique, il doit en être surtout ainsi aux heures lugubres où des nations sont engagées dans cette procédure brutale et enivrante qu'on appelle la guerre „. Les Etats neutres sont dans ce cas, le dernier refuge de la vérité, souvent altérée par les passions, par l'ivresse même de la guerre dans les pays belligérants.
978. Il y a cependant certains pays dans lesquels des particuliers, nous ne parlons pas du Gouvernement, ont poussé parfois la prudence patriotique en matière de neutralité jusqu'à un excès de pusillanimité. Dans une lettre adressée de La Haye à Y Indépendance Belge du 31 juillet 1870 on lit : u On a annoncé qu'un service divin serait célébré jeudi, dans l'église allemande, pour invoquer les bénédictions du ciel sur les armes de la Prusse. Dans V intérêt du maintien du principe de stricte neutralité, il serait à désirer que ces prières fussent interdites. „ Ainsi, dit' spirituellement M. Rolin- Jaequemyns " la plus stricte neutralité devrait même présider, de par le Roi, aux rapports entre Dieu et les habillants des pays neutres. „ Lors de la guerre du Transvaal, les journaux se sont exprimés dans divers pays neutres, en Belgique et en Hollande notamment, avec une véhémence extrême au sujet de la politique anglaise, de la justice de
(1) Revue de droit international, t. II, p. 711.
celle guerre, des procédés des autorités militaires anglaises. L'Angleterre n'a jamais songé à s'en froisser, bien moins encore à considérer cette attitude des journaux et la tolérance dont on usait vis-à-vis d'eux comme une violation de la neutralité. Nous nous rappelons même qu'en séance publique de l'Académie Royale de Belgique, un des membres de ce corps scientifique a prononcé, en pleine guerre du Transvaal, un discours virulent contre la politique anglaise et les procédés de l'autorité militaire anglaise vis-à-vis de ce petit pays. Il l'a fait en présence d'un éminent jurisconsulte Anglais, John Westlake, membre correspondant de l'Académie, et nous savons très bien que celui-ci n'a pas même songé à considérer les attaques et le fait qu'elles étaient tolérées comme un manquement à la neutralité.
Même dans le cours de la guerre actuelle, bien que certains journaux hollandais aient cru devoir recommander à la presse hollandaise, sans trop l'observer eux-mêmes, la règle de la neutralité morale, la plus immorale des neutralités à notre sens, cette recommandation n'a pas été suivie et les Gouvernements des Etats belligérants ne s'en sont pas froissés en général, malgré les réclamations de certains organes de la presse; car il est à remarquer que lorsqu'une guerre éclate, c'est généralement la presse des Etats belligérants qui met la plus grande ardeur à demander que la presse soit muselée dans les Etats neutres. Un seul cas intéressant de poursuites s'est présenté en Hollande à notre connaissance et nous n'en dirons que quelques mots. Le Sr Scheurler, l'un des rédacteurs du Telegraaf, journal connu pour ses sympathies avec la cause des Puissances de l'Entente, avait publié un article assez violent dans lequel on avait surtout relevé une phrase disant que la guerre avait été déchaînée grâce aux manœuvres d'une bande de vauriens opérant dans les régions centrales de l'Allemagne. Il l'avait été en vertu de l'article 100 du Gode pénal Néerlandais comminant la peine d'emprisonnement de six ans ou plus contre celui qui a, dans le cas d'une guerre dans laquelle la Hollande n'est point engagée, commis à dessein quelque acte par lequel la
neutralité de la Hollande est mise en danger (1). Le Gouvernement allemand avait-il réclamé? Nous l'ignorons. Il est certain qu'on en avait dit bien d'autres du Gouvernement italien. Mais le Gouvernement italien était loin. Quoi qu'il en soit le procès a subi de nombreuses péripéties. Acquitté par le tribunal d'Amsterdam, le Sr Scheurler le fut également par laGour d'Amsterdam. Puis l'arrêt fut cassé par la Haute Cour de La Haye. Condamné par la Cour d'appel de La Haye, le Sr Scheurler se pourvut à son tour contre l'arrêt de celle-ci devant la Haute Cour de La Haye et le Ministère public conclut à la Cassation de l'arrêt de condamnation pour insuffisance de motifs. La Haute Cour admit sa manière de voir et renvoya la cause devant la Cour de Bois le Duc qui acquitta définitivement le prévenu.
979. Nous n'avons certes pas à apprécier ces décisions judiciaires. Mais il n'est pas sans intérêt, au point de vue du régime de la neutralité, de dire quelques mots de la disposition dont on demandait l'application. Si le sens que l'on a attribué au mot acte, handeling, est exact, il semble en résulter qu'une parole du premier venu puisse avoir pour résultat de mettre en danger la neutralité de l'Etat auquel il ressortit ou sur le territoire duquel il se trouve. C'est faire aux belligérants une concession bien dangereuse et à laquelle nous ne pourrons jamais adhérer. La loi belge du 20 décembre 1852 ne contient rien de semblable et suffit à la protection des gouvernements ou chefs de gouvernements étrangers contre toute attaque méchante, sans porter aucune atteinte à la libre discussion de leurs actes.
Dans le cours de ce long procès s'est produit un incident qui doit attirer également notre attention au point de vue du droit international et spécialement du droit de la neutralité. L'officier du Ministère public qui avait pour mission de requérir devant la Cour d'appel de La Haye avait prononcé,
(1) " Hij die, in geval van een oorlog waarin Nederland niet betrokken is eenige handeling verricht waardoor de onzijdigheid van den Staat wordt in gevaar ^ebracht. „
sans que cela parût nécessaire, quelques paroles assez vives à l'adresse des Puissances de l'Entente. Après l'arrêt qui avait condamné le sieur Scheurler, le Gouvernement français adressa des réclamations diplomatiques au Gouvernement hollandais, non au sujet de la décision rendue mais au sujet du langage du Ministère public, et M. Loudon, l'éminent Ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, fut amené'à donner des explications dans les Chambres tant sur ces réclamations diplomatiques que sur la suite qui y avait été donnée. Il fit voir que le Gouvernement ne pouvait intervenir dans le cours de la justice, ni critiquer l'arrêt rendu, ce qui était manifeste-, ce qu'on ne lui demandait pas du reste, et quant aux paroles prononcées par l'organe du Ministère public, il allégua l'indépendance du Ministère public. Question de législation intérieure. Il es^ possible cependant qu'il eût raison au point de vue de la législation hollandaise, bien que, d'après d'autres législations, tous les magistrats du parquet soient sous l'autorité du Ministre de la Justice.
980. Les sympathies des ressortissants de l'Etat neutre pour l'un des belligérants peuvent se manifester sous la forme de collectes au profit des victimes de la guerre. L'Etat neutre doit-il les interdire? Si l'expression libre des sympathies pour l'un des belligérants ne peut subir aucune entrave, les actes par lesquels ces sympathies s'affirment plus énergiquement doivent être autorisés, pourvu qu'en eux-mêmes ils ne constituent pas des infractions à la neutralité, une aide, une assistance matérielle à l'un des Etats belligérants plutôt qu'à ses ressortissants et un genre d'aide interdit par les règles de la neutralité. Que les ressortissants de tel pays neutre éprouvent plus de sympathie pour les victimes de la guerre, dans l'un des Etats belligérants, que pour celles de l'autre, cela peut s'expliquer par une foule de circonstances. Il se peut que les misères à soulager soient plus grandes dans tel pays que dans un autre, dans un pays occupé par exemple. Des affinités de races, des opinions sur la justice
de l'une des causes peuvent dicter des préférences. Peu importe! La charité privée souffle où elle veut. Ses généreux élans ne doivent subir aucune compression, aucune entrave. Au surplus, quand il s'agit de charité, nous voyons ses nobles manifestations se produire dans les Etats neutres, même en faveur des ressortissants d'un Etat belligérant dont on considère la cause comme injuste, et l'on distingue entre ceux qui dirigent ses destinées et les humbles victimes qu'ils entraînent dans une entreprise parfois criminelle. Aussi, mêtpe dans la guerre actuelle, n'a-t-on jamais songé, dans aucun pays neutre, à mettre obstacle à ces nobles expressions du sentiment de fraternité qui devrait régner dans tous les peuples, et qui, grâce à elles, survit ou revit lorsque prend fin l'abominable guerre clans laquelle il a paru sombrer.
981. Plus difficile est la question de savoir si l'Etat neutre est tenu d'interdire l'émission sur son territoire d'un emprunt au profit de Pun des Etats belligérants, et elle est assez controversée. Bonfils se borne à le constater sans së prononcer. Fauchille, son commentateur, cite d'assez nombreux précédents en faveur de la licéité de ces emprunts et de la thèse que l'Etat neutre n'est nullement obligé de les interdire. Si le droit international positif ne consiste en somme que dans les usages suivis entre nations, il faut bien reconnaître que l'interdiction de ces émissions d'emprunts n'est pas un devoir pour l'Etat neutre. Encore moins est-il obligé d'interdire à ses ressortissants de prêter de l'argent à l'un des Etats belligérants. La France n'a interdit en 1833 ni l'émission ni la négociation de l'emprunt de Don Miguel. Il est vrai qu'il s'agissait d'une guerre civile. En 1842, lors de la guerre entre le Mexique et le Texas, les Etats-Unis n'eurent aucun' scrupule à autoriser les souscriptions publiques au profit du Texas. En 1854 la France se plaignit vivement, mais en vain, de ce que la Hollande eût autorisé l'émission d'un emprunt russe, et demanda à la Prusse et à la ville de Hambourg de rayer cette valeur de la
cote. La réclamation fut repoussée. Elle était dénuée de fondement, dit Geffcken (1), et ne fut pas renouvelée. La France elle-même émit plus tard en Angleterre l'emprunt Morgan et la Confédération de l'Allemagne y émit de son côté un emprunt. Ni l'une ni l'autre ne furent interdites par le Gouvernement anglais. La Piussie et le Japon émirent divers emprunts, lors de la guerre de 1904-1905, sans qu'on élevât îa moindre protestation, et les diverses déclarations de neutralité faites lors ne la guerre russo-japonaise ne renferment aucune clause dérogeant à la coutume internationale à cet égard. Dans la guerre actuelle, les Etats-Unis n'ont nullement interdit l'émission d'un emprunt anglais et nous ne croyons pas qu'il se soit produit une réclamation. Ils n'avaient du reste pas interdit l'émission d'un emprunt allemand.
982. Quelques auteurs cependant ont soutenu que l'Etat neutre est obligé d'interdire toute émission d'emprunt d'un Etat belligérant sur son territoire. Citons Bluntschli, Calvo, Neumann, Pasquale Fiore, Pillet, Kleen, Politis (2). Bien que les raisons invoquées par Politis spécialement, en faveur de cette interdiction qui ne peut, en tout cas, être préconisée qu'au point de vue de la lex ferenda, puisqu'il existe à cet égard des usages internationaux, soient très sérieuses, nous estimons que l'opinion contraire, qui a pour elle aussi des autorités extrêmement graves, est préférable. Il est inutile d'aggraver encore les obligations des neutres. Il n'est pas avantageux à la paix générale et aux intérêts de l'humanité qu'un Etat qui n'a pas amassé de trésor de guerre, parce qu'il n'a aucune visée belliqueuse, qui a été à peu près écrasé par une agression subite, ne puisse se procurer, par des emprunts à des neutres qui ont confiance dans sa vitalité, les fonds dont il a besoin. Les aggravations excessives des
1 (1) Note sur Geffcken, op. cit., p. 329.
(2) Bluntschli, op. cil. — Calvo, op. cit., t. IV, pp. 511 et suiv. — Neumann» Éléments du droit des gens, p. 211. — Pillet, Les lois actuelles de la guerre, p. 212.— Pasquale Fiore, op. cit., t. III, n° 1563. — Kleen, op. cit., 1. 1, pp. 238 et suiv. — Politis, Les emprunts de l'Etat et le droit international.
devoirs de la neutralité ne profitent guère qu'aux nations continuellement armées de pied en cap et toujours prêtes à se jeter sur leurs voisins (plusieurs Etats ont passé par ces phases regrettables). " Il n'y a pas plus de raison „, dit M. Charles Dupuis, u d'exiger qu'un Etat neutre empêche ses sujets de prêter de l'argent que d'exiger qu'il les empêche de fournir des munitions aux Etats en guerre. Ces prohibitions d'ailleurs seraient illusoires; il n'est point de marchandise dont la transmission déjoue mieux toute surprise. L'émission publique pourrait seule être efficacement défendue. „ Mais, ajoute-t-il : " L'emprunt clandestin serait alors substitué à l'emprunt au grand jour, sans que l'Etat neutre eût aucun moyen pratique d'y mettre sérieusement obstacle „ (1). Ainsi qu'il le fait remarquer : * L'argent est en théorie, comme en fait un article de commerce dans le sens le plus complet du mot. Mettre les belligérants dans l'obligation d'en contrôler les trafics qui le concernent, lorsqu'ils ont lieu sur leur territoire, serait établir une exception unique à la règle fondamentale que les Etats ne sont pas responsables des actes commerciaux de leurs suiets... (2) „. M. Politis objecte que l'Etat neutre, en autorisant l'émission de ces emprunts, alors que son autorisation est nécessaire pour qu'elle puisse avoir lieu sur son territoire, concourt en somme à fournir des subsides à un belligérant, ce qu'il ne peut faire sans compromettre sa neutralité. La réponse est tout d'abord que cette autorisation n'est pas nécessaire dans tous les pays et, lorsqu'elle ne l'est pas, l'objection tombe. Ensuite, lorsque cette autorisation est requise, c'est dans l'intérêt économique de l'Etat lui-même où la faculté d'émission est sollicitée, afin d'éviter les pertes qui pourraient résulter pour ses ressortissants de leur souscription à des emprunts présentant manifestement trop peu de garanties. Elle ne peut être refusée arbitrairement si ce motif n'existe pas, ou à raison d'un manque de sympathie pour le Gouver-
(1) Dupuis, Le droit maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines, pp. 437 et suiv.
(2) Hall, op. cil., ¥ éd., pp. 619 et suiv.
lieraient qui la demande. Rien ne prouve que la souscription à cet emprunt soit, pour ceux de ses ressortissants qui la font, autre chose qu'une affaire et, en règle, les ressortissants ou habitants de l'Etat neutre peuvent librement continuer leurs affaires comme en temps de paix. Indépendamment des auteurs déjà cités, nous devons mentionner comme favorables à notre thèse : Lawrence, Rivier, Despagnet, Funck-Brentano et Sorel et Bailleux (1). Seulement le devoir d'impartialité oblige évidemment l'Etat neutre à ne pas refuser à un belligérant ce qu'il permet à l'autre. Nous en dirons autant des fournitures de vivres. A notre sens l'Etat neutre, dans la guerre terrestre, n'est nullement obligé de défendre à ses ressortissants ou aux habitants de son territoire de fournir des vivres à l'un des belligérants. Si le commerce des armes est libre, à plus forte raison en est-il ainsi du commerce des vivres et des céréales qui ne servent qu'indirectement à la guerre. Sans doute il peut le défendre, et il sera amené souvent à le défendre même dans son intérêt propre, dans le but d'assurer l'alimentation de ses populations. Peut-être même y sera-t-il amené par suite de la pression indirecte qu'exercerait sur lui l'un des belligérants, pression qui pourrait se traduire par le refus d'un des belligérants de laisser importer en territoire neutre des produits de son propre sol. C'est son droit absolu. Il ne rompra pas ainsi sa neutralité, à moins qu'il ne traite pas les deux belligérants de la même manière (2).
SECTION VI
Des droits des Etats neutres en général.
983, Comme le fait observer avec beaucoup de raison M. Kleen (3), " les droits et les devoirs des neutres sont cor-
(1) Lawrence, The principles of international Law, § 254, pp. 254 et suiv. — Rivier, op. cit., t. Il, pp. 285 et suiv. — Despagnet, op. cit., n°694. — Funck-Brentano et Soi e), Précis du droit des gens, p. 362. — Bailleux dans le Journal de Clunet, 1904, pp. 620 et suiv.
(2) Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 1475.
(3) Kleen, op. cit., 1. 1, p. 107.
rélatifs et indivisibles. Le neutre est obligé non seulement de remplir ses devoirs directs, mais aussi de faire valoir ses droits. „ On ne peut guère définir ce que le neutre a le droit de faire, en vertu des règles de la neutralité, sans que la notion de son droit en jaillisse par la force des choses. A chacun de ses devoirs correspond nécessairement un droit. Mais il n'est pas aussi exact qu'à chacun de ses droits corresponde nécessairement un devoir, et il n'en est ainsi que dans le cas où l'abandon de son droit implique une partialité en faveur de l'un des belligérants. La Ve Convention de La Haye n'avait pas à s'occuper de ceux dont l'abandon est indifférent aux belligérants. Elle a défini certains droits essentiels, dont le respect intéresse au plus haut point les belligérants et que l'Etat neutre est obligé de faire respecter. Elle a laissé à l'Etat neutre une pleine indépendance d'action quant à certains actes qui peuvent cependant être en fait plus favorables à un belligérant qu'à l'autre, sauf à traiter les deux belligérants de la même manière et à ne pas refuser à l'un ce qu'il concède à l'autre. Il est impossible de s'occuper des obligations des belligérants, d'en tracer les limites, sans mentionner ces droits et c'est pourquoi il n'en sera pas question dans cette section consacrée spécialement aux droits des neutres. Nous nous bornerons à examiner deux droits dont l'exercice ou le non-exercice n'intéresse en général que PEtat neutre lui-même, mais l'intéresse aussi bien quand il s'agit d'une guerre maritime que quand il s'agit d'une guerre terrestre. A la vérité l'Etat neutre a aussi le droit incontestable, dans lune et l'autre guerre, d'entretenir avec les deux belligérants des rapports pacifiques, mais il en a aussi le devoir et, s'il faut lui reconnaître le droit de continuer à entretenir des relations commerciales avec les belligérants, droit subordonné à certaines restrictions ..dans la guerre maritime, il est à remarquer que c'est en outre pour l'Etat neutre un devoir, en ce sens qu'il ne pourrait pas, sans manquer à la neutralité, interdire à ses ressortissants de faire le commerce avec l'un des belligérants et lui permettre de faire le commerce avec l'autre. Il ne s'agira donc
ici que de certains droits des Etats neutres auxquels ne correspondent pas des devoirs.
984. Nous ne dirons que quelques mots du droit de légation, par la raison que les principes sont incontestés. Les relations diplomatiques entre les neutres et les belligérants subsistent inaltérées pendant la guerre. Leurs organes jouissent des mêmes immunités qu'en temps de paix. L'inviolabilité, et ce que l'on appelle un peu inexactement l'exterritorialité *de l'agent diplomatique neutre, le suivent sur le théâtre de la guerre. Sa correspondance est également inviolable. Ses dépêches à son gouvernement et celles qui lui sont adressées par ce dernier ne peuvent être ni arrêtées, ni censurées, si ce n'est qu'elles doivent subir certaines lenteurs par le fait de la rupture des communications effectuée dans un intérêt militaire. Il ne peut guère y avoir de difficultés sérieuses que lorsqu'il s'agit des agents diplomatiques d'un Etat neutre près d'un Etat belligérant, dont le territoire est occupé par l'ennemi. Mais, aussi longtemps qu'il n'y a pas d'annexion, et l'annexion ne saurait résulter que du traité de paix ou de la clebellatio, c'est-à-dire de l'anéantissement de toute résistance, les immunités diplomatiques subsistent dans la personne de ces agents, auprès de l'Etat même dont la capitale est occupée. Ainsi le veulent les principes, et la pratique y est conforme, même dans la guerre mondiale ou les droits des neutres n'ont pas toujours été respectés. C'est ainsi que les agents diplomatiques des divers pays neutres, par exemple ceux de l'Espagne et des Pays-Bas, ont parfaitement, pendant le cours de cette grande guerre, continué à exercer leurs fonctions. Bonfils est cependant d'un avis contraire. D'après lui les agents diplomatiques en pays occupé cessent de plein droit leurs fonctions. u En effet, d'une part, ils ne peuvent représenter leur pays auprès de l'Etat près duquel ils sont accrédités, puisque là où ils se trouvent, cet Etat n'existe plus; et, d'autre part, ils ne peuvent le représenter auprès de l'Etat occupant, parce qu'ils ne sont pas accrédités auprès de lui. „ Cette solution est inexacte. Il n'est pas vrai
que l'Etat dont le territoire est occupé, le fût-il presque complètement, n'existe plus, même dans la partie occupée. Il est toujours le pouvoir légal. L'occupant exerce le pouvoir de fait. L'Etat existe encore. Le pouvoir de représentation de l'Etat neutre auprès de cet Etat belligérant est seulement paralysé dans une certaine mesure dans la partie occupée (1 ). Les Ministres diplomatiques des pays neutres restent si bien en fonctions qu'on leur confie, cela est de règle, la protection des ressortissants de l'Etat belligérant dans la région occupée. Lorsque les agents diplomatiques étrangers, enfermés dans la ville de Paris assiégée en 1870, ont revendiqué le droit de correspondre librement avec leur gouvernement, les autorités allemandes n'ont pgs songé un moment à soutenir que leur mission avait cessé par le fait de l'occupation ennemie d'une partie du territoire, pas plus qu'on ne l'a soutenu quand la ville s'était rendue. Le gouvernement allemand a simplement soutenu et avec raison que, s'étant laissé enfermer dans une ville assiégée, ils devaient subir les entraves qui en résultaient, dans l'envoi de leurs messages, par suite des opérations militaires. La thèse est exacte.
M.Kleeu dit : " Les agents diplomatiques des pays neutres enfermés dans Paris protestèrent vainement contre l'interdiction qui leur était faite de correspondre, avec leurs gou- * vernements autrement que par lettre ouverte. M. de Bismarck persista, Seul le représentant des Etats-Unis, qu'on tenait à ménager, put correspondre librement avec son gouvernement. Le motif très compréhensible de ce privilège était tout simplement que M. Washburne, ministre des Etats-Unis, avait assumé la protection des sujets et des intérêts allemands à Paris pendant le siège.
(i) Bonlils invoque à tort l'article 9 des Instructions Je Lieber pour les années des Etats-Unis en campagne. Cet article déclare, il est vrai, que les fonctions des ambassadeurs ou autres agents diplomatiques accrédités par les Puissances neutres auprès du Gouvernement ennemi cessent, en tout ce qui touche au Gouvernement renversé. Mais, de ce qu'un territoire est occupé, il ne résulte nullement que le Gouvernement soit renversé. L'occupation de la ville de Bruxelles et d'une grande partie du territoire de la Belgique, de presque tout son territoire, n'a certainement pas eu ce résultat en fait et cela suffit pour démontrer que l'impossibilité dont se prévaut Bonfils n'existe pas.
Mais, si les agents diplomatiques d'un pays neutre qui sont restés dans une ville assiégée, ne peuvent réclamer le droit de correspondre sotis pli fermé avec le Gouvernement du pays qu'ils représentent, on les autorise cependant à quitter cette ville lorsqu'ils le désirent. Dans le courant du mois de septembre 1870,lorsque Paris eût été complètement investi par les troupes allemandes, quelques agents diplomatiques des Etats neutres purent quitter la ville sans que les troupes assiégeantes y fissent obstacle. Mais, la plupart restèrent à leur poste, et c'est précisément ce qui permit à M. de Bismarck, lorsqu'ils revendiquèrent la liberté pleine de correspondre avec leurs gouvernements, qu'étant volontairement restés dans une ville assiégée, ils devaient en subir les conséquences. Lors du siège de Port Arthur par les troupes japonaises, l'autorité militaire japonaise permit parfaitement aux attachés militaires Allemands de sortir de la place assiégée et le fait est d'autant plus remarquable que l'on n'est pas tout à fait d'accord sur le point de savoir si les attachés militaires doivent jouir des immunités diplomatiques, quoiqu'en fait on les leur concède dans la plupart des pays, sinon dans tous.
985. Les attachés militaires neutres qui suivent une armée belligérante peuvent-ils être faits prisonniers de guerre ? Oui, s'ils sont compris implicitement dans Ténonciation de l'article 13 du Règlement des lois et usages de la guerre, comme semble le croire M. Nagao Ariga (1). Mais la plupart des auteurs sont d'avis qu'ils n'y sont pas compris (Jï). Peuvent-ils l'être en vertu des principes généraux ? Nous ne le pensons pas. En vain objecterait-on qu'ils ne peuvent revendiquer les immunités diplomatiques, qu'on les leur reconnaisse à tort ou à raison, que vis-à vis du gouvernement auprès duquel ils sont accrédités. Alors même que cette affirmation serait parfaitement exacte, et qu'ils ne
(1) La guerre russo-japonaise, pp. 421 et 122.
2) En ce sens la Chronique des faits internationaux de la Revue de droit international public, t. XVII, p. 68 et les auteurs cités.
pourraient pas revendiquer ces immunités vis-à-vis de tous, aussi longtemps qu'ils sont dans le territoire où ils ont été accrédités, il n'en resterait pas moins qu'ils ne sont pas des combattants, mais des neutres, et des neutres qui ne prennent aucune part aux hostilités, des témoins. A cet égard ils diffèrent de la plugart des personnes énumérées dans l'article 13 et qui toutes, sauf peut-être les correspondants et reporters de journaux, rendent des services à 3'armée qu'ils suivent. Au surplus, dès que Ton admet, comme le fait l'auteur de la Chronique des faits internationaux insérée dans la Revue de droit international public, que l'article 13 ne vise pas les attachés militaires, on doit reconnaître, ce nous semble, qu'ils ne peuvent pas être faits prisonniers La règle admise en tout temps, c'est qu'on ne fait prisonniers de guerre que les combattants et l'article 1 3 constitue une exception. Il n'est pas exact que cette exception ait la portée qu'on lui attribue et que les correspondants de journaux, par exemple, soient nécessairement faits prisonniers de guerre. L'article 1 3 dit que ceux que le belligérant juge utile de retenir ont droit au traitement des prisonniers de guerre.
986. Il nous est impossible d'abandonner cette matière sans dire un mot d'un incident qui n'a guère été livré à la publicité et sur l'appréciation duquel des vues divergentes ont été exprimées. A la veille du bombardement de la ville d'Anvers, le général commandant les forces allemandes craignant sans doute d'exposer la vie d'un parlementaire allemand, à raison de la difficulté de prévenir les assiégés, et désirant se conformer à l'article 26 du Règlement de La Haye qui ordonne au commandant des forces assaillantes de faire, avant de procéder au bombardement, tout ce qui dépendra de lui pour en avertir les autorités, demanda au Ministre d'Espagne de se charger de cette mission. Celui-ci refusa et le Ministre des Etats-Unis agit de même. Mais l'attaché militaire naval à la légation d'Espagne, M. S... agissant dans un intérêt purement humanitaire et
dans le but d'éviter du moins à la ville les horreurs d'un bombardement non attendu et non annoncé, consentit à se charger de cette mission dangereuse et s'en acquitta. On s'est demandé si, en agissant ainsi, il avait accompli un acte contraire aux devoirs de la neutralité, par le fait qu'il aurait rendu service à l'assiégeant. A notre sens une réponse négative s'impose. Le règlement de La Haye ne fait pas à l'assiégeant un devoir absolu de prévenir l'assiégé avant de bombarder. 11 doit faire ce qui dépendra de lui. Si l'attaché militaire naval d'Espagne n'était pas intervenu, il' est certain que le commandant des forces assiégeantes aurait soutenu qu'il avait fait ce qui dépendait de lui, et qu'il aurait bombardé sans avertissement. Il est donc évident que M. S... en intervenant, au risque de ses jours, a rendu un service beaucoup plus grand à l'assiégé qu'à l'assiégeant et comme il Ta fait à la demande de l'assiégeant, son intervention , humanitaire ne peut être considérée en aucune . façon comme une infraction à la neutralité. L'on pourrait, ce nous semble, poser en règle que, quand un neutre rend un service à l'une des parties belligérantes, à la demande de l'autre, quand même il assumerait ainsi une charge incombant à l'autre mais dont elle se déclare incapable de s'acquitter, il ne commet aucune infraction à la neutralité. C'est le cas de l'espèce.
987. M. Kleen pose en règle : 1. Qu'une légation neutre peut se charger des intérêts de l'un des belligérants chez l'autre si le gouvernement belligérant le désire et si les deux parties en sont d'accord, 2. Qu'une gestion semblable ne confère aucun caractère ni droit de neutres aux ressortissants et aux objets qui, relevant de la juridiction de l'Etat où ils se trouvent, sont placés sous la protection de la représentation neutre. Cela est évident et ne peut donner matière à discussion. Reste à savoir si un Etat belligérant dépouillé d'une partie de son territoire, mais non réduit à une capitulation définitive, peut confier la protection de ses ressortissants, dans les régions occupées, aux ressortissants d'une
Puissance amie. Etant donné qu'il est admis que cela suppose le consentement de l'autre belligérant, nous ne voyons pas pourquoi il en serait autrement. Dans la pratique internationale, ce consentement n'est jamais refusé et, en fait, il en a été ainsi dans la guerre actuelle.
988. Dans son ouvrage important sur les droits des neutres, M. Kleen mentionne le droit de protection et il est incontestable que les Etats neutres ne perdent point par le fait de la guerre le droit de protéger leurs ressortissants, même dans le territoire des belligérants, même en pays occupé, contre toute vexation injuste, contre toute atteinte non légitimée par le droit de la guerre (1). Le principe est évident. Mais M. Kleen pose certaines règles générales qui paraissent trop absolues. C'est ainsi qu'après avoir déclaré que * l'Etat neutre conserve dans les territoires des belligérants le même droit de propriété, et de protection sur les personnes et les biens de ses ressortissants qu'en temps de paix, que la validité de ses passe-ports et sauf -conduits ne peut y être diminuée par L'état de guerre, il ajoute que : " En conséquence, les belligérants ne peuvent, sur leurs territoires ou ceux de leurs adversaires, ni traiter en ennemies, ni forcer à des prestations à cause de la guerre des personnes neutres qui s'y conduisent paisiblement, bien que de telles prestations puissent leur être imposées à titre de condition du séjour sur le territoire „ et que u la propriété mobilière neutre est inviolable comme en temps de paix et ne peut sous aucun prétexte être prise pour être utilisée dans la guerre. „ Ces thèses trop générales sont en contradiction avec certaines règles qui ont toujours été admises. En ce qui concerne même certains droits attachés à la personne, et en dehors des droits patrimoniaux des personnes dites neutres, il faut bien reconnaître qu'ils subissent dans les pays belligérants, comme aussi en territoire occupé, certaines limitations par le fait de la guerre. 11 est certain par exemple que leur liberté de circulation en pays occupé, leur liberté même
(1) Kleen, op. cit., t. II, p. 57 et suiv.
de profession peut être très sérieusement atteinte. Les passe-ports ou sauf-conduits que leur délivre l'Etat neutre sont peut-être valables mais ne suffiront pas nécessairement pour leur permettre de pénétrer soit dans le territoire d'un Etat belligérant, soit dans un territoire occupé ou d'en sortir. De même l'on admet généralement que, lorsqu'une ville est assiégée, les ressortissants des Etats neutres ne sont pas plus admis à la quitter, pour échapper aux privations résultant de l'investissement, que les autres habitants de la place assiégée. Mais, bien que le contraire ait été parfois soutenu et même pratiqué, il n'jest pas admissible que le ressortissant d'un Etat neutre qui se trouve dans le pays d'un belligérant ou dans une région occupée par lui, soit enrôlé de force pour servir dans l'armée ou dans la flotte de ce belligérant. On ne peut pas le contraindre à perdre le bénéfice de sa neutralité. Nous avons déjà examiné la question de savoir si la personne neutre peut être l'objet de réquisitions de services personnels soit en pays belligérant, soit en pays occupé.
989. La doctrine de M. Kleen est excessive aussi, en ce qui touche l'inviolabilité de la propriété mobilière du neutre en territoire belligérant ou occupé. Le belligérant doit, d'après M. Kleen, u soigneusement distinguer ces choses (celles de la personne neutre), d'avec celles qui appartiennent à ses propres sujets ou à ceux de l'ennemi, surtout dans les occasions où il pourrait être question de saisir des biens mobiliers dans quelque but se rattachant à la guerre (confiscations, contributions, réquisitions, butin, etc.). Ni les nécessités de la guerre, ni les besoins du belligérant, ne sauraient excuser leur saisie, du moment que la qualité neutre est dûment constatée et qu'elle n'est point contrebande. „ Il condamne en conséquence u tous les actes connus sous les noms d'embargo, de prestations, presse et angarie. „
L'embargo est en général un acte ou un incident de la guerre maritime et nous nous en occuperons en parlant de la guerre maritime. Disons seulement que l'embargo sur tes
navires neutres est très généralement réprouvé, à moins qu'il n;ait lieu à titre de représailles ou comme moyen de contrainte pour forcer l'Etat neutre d'observer les règles de la neutralité. M. Kleen entend par prestations ou presse, le fait par un belligérant de forcer les neutres au service militaire ou à des prestations pour la guerre. Le premier de ces actes constitue à proprement parler la presse, spécialement lorsqu'il s'exerce sur des matelots sujets d'un Etat neutre trouvés à bord d'un navire neutre ou d'un navire de commerce belligérant. C'est en définitive le fait de contraindre la personne neutre au service militaire d'un Etat belligérant. Nous avons déjà dit que cette contrainte est manifestement contraire au droit international. Elle constitue même une violation odieuse de la liberté humaine. Le second de ces actes consistant dans le fait d'obliger une personne neutre à certaines prestations pour la guerre, se rattache, nous paraît-il, au droit de réquisition de services personnels. M. - Kleen combat énergiquement pareil procédé. Aucune nécessité de guerre ne peut d'après lui le justifier vis-à-vis des neutres.
En traitant des réquisitions en pays occupé, dans les rapports entre belligérants, nons avons eu à examiner successivement la question des réquisitions de choses et celle des réquisitions de services. Les neutres y sont-ils assujettis? La question ne se pose pas, en cas de guerre sur terre, dans les mêmes conditions que lorsqu'il s'agit de la guerre maritime et d'exercer ce prétendu droit de réquisition sur des navires neutres et même sur leurs équipages. Le fait seul de l'établissement des personnes neutres dans une région occupée par un belligérant les expose, dans une certaine mesure, à partager le sort des populations, de la généralité des habitants. Cette considération nous détermine à rechercher la solution que ce problème doit recevoir, comme nous le ferons plus loin, d'abord lorsque nous nous occuperons spécialement de la neutralité dans la guerre terrestre, ensuite et séparément dans la guerre maritime. Nous l'écart terons donc provisoirement ici.
990. Nous en dirons autant de Y angarie, que M. Kleen définit : le fait par un belligérant de s'emparer d'objets neutres sur le théâtre de la guerre dans le but de s'en servir pour ses opérations. Il distingue la notion de Fangarie de la prestation, en ce que l'emploi de l'objet saisi au profit de l'usurpateur se fait par celui-ci, sans qu'il oblige le saisi à lui prêter en même temps ses services pour utiliser cet objet. L'angarie ne comporterait donc qu'une réquisition de choses, la prestation comporterait à la fois une réquisition de choses et de services personnels pour l'emploi des choses réquisitionnées. Hall attribue également au mot angarie un sens général. C'est pour lui le droit d'user des choses appartenant aux neures, ne fissent-elles même que passer dans le territoire, de les détruire si c'est nécessaire (1). Mais on n'appelle ordinairement angarie que la saisie des navires neutres dans la guerre maritime (8); Sir Sherston Baker (3) dit bien que le jus angariae est un droit impliquant un service forcé. Mais il ajoute qu'en vertu de ce droit, un belligérant peut s'approprier les navires se trouvant dans les eaux territoriales d'un pays occupé par lui contre payement d'une indemnité raisonnable. Quelques auteurs soutiennent qu'il peut s'en emparer même en pleine mer. Au fond il s'agit d'une forme du droit de réquisition, et l'on pourrait rattacher au droit d'angarie le droit que la Ve Convention de 1907 reconnait au belligérant de saisir, pour en faire usage, le matériel de chemin de fer appartenant à des personnes ou à des compagnies neutres, soit dans son territoire, soit en territoire occupé. Mais il vaut mieux, au point de vue de la méthode, examiner séparément les effets que peut produire ce prétendu droit d'angarie dans la guerre terrestre et dans la guerre maritime.
991. Nous avons dit qu'au fond le jus angariae n'est qu'une forme du droit de réquisition de choses que la
(1) Hall, op. cit., p, 765.
(2) Phillimore, op. cil., § ni, p 50. — Bonfils, op. cit.] n° 1490. — Massé, op. cit., I, n° 326. — Hautefeuiile, op. cil., t 111, p. 326.
(3) Sherston Baker, First sleps in international Laie. p. 174.
IVe Convention de La Haye a réglementé dans la guerre sur terre. Il est cependant certaines réserves que nous devons faire. On peut réquisitionner dans la guerre terrestre en territoire occupé les choses qui sont nécessaires pour les besoins de l'armée d'occupation, et nous avons vu ce que l'on entend par là. Un belligérant pourrait saisir, en vertu du droit d'angarie ce dont il a besoin pour ses opérations militaires. Il l'exercerait même dans son propre territoire, vis-à-vis des personnes belligérantes. Il saisirait même pour détruire. Nous examinerons s'il peut raisonnablement être admis dans la guerre terrestre, où il constituerait une aggravation notable du droit de réquisition qui grève déjà si lourdement la population d'un pays occupé, quels sont les principes qui ont prévalu, quels sont ceux qui devraient prévaloir dans la guerre maritime. Ce que nous venons de dire suffit déjà pour démontrer que, si le droit pour l'Etat neutre de protéger ses ressortissants dans leurs personnes et dans leurs biens, même dans lé territoire des belligérants, même dans les régions occupées par eux est incontestable, ce droit est malheureusement beaucoup trop limité encore dans l'état actuel dû droit international.
DEUXIÈME PARTIE De, là Neutralité dans la guerre sur terre spécialement.
OBSERVATION PRÉLIMINAIRE
992. Nous avons déjà fait observer plus haut que la Ve Convention de La Haye (1907) est intitulée : Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre, et que, dans la rigueur des principes, on ne peut pas dire que les sujets ou ressortissants d'un Etat neutre soient des neutres. Nous avons ajouté qu'au fond cette question n'est qu'une question de terminologie, et qu'il n'y a pas d'inconvénient à ce que Ton qualifie de neutres les sujets cl'unEtat neutre aussi longtemps qu'ils ne prennent pas directement ou indirectement part aux hostilités. Mais nous rappellerons ici une autre observation que nous avons faite, c'est qu'en réalité les règles tracées par la Ve Convention de la Haye sur les droits et devoirs des Puissances neutres dans la guerre sur terre doivent s'appliquer, même dans le cas d'une, guerre exclusivement maritime, si les éventualités que prévoit cette Convention venaient à surgir, ce qui n'est pas impossible. Il pourrait très bien arriver par exemple qu'un des belligérants prétende ouvrir des bureaux d'enrôlement ou de recrutement en pays neutre pour sa marine militaire, qu'il y installe des stations radio-télégraphiques à son usage exclusif, etc.. Il pourra arriver qu'à la suite d'un combat naval des marins appartenant à la flotte militaire d'un des belligérants et jetés sur la côte d'une région occupée, se réfugient en territoire neutre. L'Etat neutre auraévidem-
ment le droit de leur donner asile, mais sous l'obligation de les interner. Enfin en dehors des droits généraux de légation et de protection dont nous avons parlé plus haut, la notion des droits des Etats neutres se lie si étroitement à celle de leurs obligations, que Ton ne pourrait les examiner séparément sans s'exposer à des redites et c'est la raison pour laquelle nous en traiterons simultanément, comme le fait du reste la Ve Convention de La Haye. Il en est de même des droits et obligations du belligérant, car à chaque obligation de l'Etat neutre correspond le droit du belligérant d'en exiger l'accomplissement, à chaque droit de l'Etat neutre le devoir du belligérant de le respecter.
