CHAPITRE PREMIER Inviolabilité du territoire neutre en général

SECTION I

Interdiction du passage par territoire neu re.

993. En proclamant le principe de l'inviolabilité du territoire neutre, l'article 1er de la VeConvention de La Haye consacre un droit essentiel de l'Etat neutre, un droit qui lui a toujours été reconnu, dès le moment du moins où la conception de la neutralité s'est dégagée des brumes dans lesquelles elle sommeillait encore, même au temps de Grotius dont la doctrine en matière de neutralité est singulièrement imparfaite et incomplète. Cette règle s'impose, qu'il s'agisse d'une neutralité volontairement assumée au début d'une guerre, ou d'une neutralité à laquelle on s'est librement obligé d'avance en vertu d'un traité, ou d'une neutralité imposée et permanente, qu'elle soit garantie ou non. Le simple bon sens indique que dans ce cas, le devoir des belligérants de respecter l'inviolabilité du territoire neutre s'impose d'une façon plus étroite aux Etats garants. C'est dans ce cas une obligation impérieuse pour ceux-ci. Les anciens auteurs ne connaissaient pas ce genre de neutralité. Il a été imagina dans le but de diminuer l'extension de la guerre, de la rendre plus difficile, d'atténuer ses désastreuses conséquences et, dans une moindre mesure probablement, d'assurer la situation de l'Etat neutre en le garantissant contre tout acte d'usurpation ou de violation de son sol national. L'Etat garant qui violerait cette neutralité ne commettrait pas seulement une infraction aux principes généraux du droit international, mais un acte malhonnête, une violation de la parole donnée, d'un engagement solennel.

La Convention ne se contente pas de faire de l'inviolabilité du territoire neutre un principe général applicable à toute neutralité, et dont elle déduit d'importantes conséquences dans les articles 2 à 4. Elis impose à l'Etat neutre le devoir de faire respecter sa neutralité. L'article 5 dispose que : " Une Puissance neutre ne doit tolérer sur son territoire aucun des actes visés aux articles 2 à 4. „ Les termes de cette disposition sont imparfaits. La vérité est qu'une Puissance neutre ne peut tolérer sur son territoire aucun des actes visés aux articles 2 à 4. Elle doit ne pas les tolérer, s'y opposer, les empêcher si possible, même par la force. Cela résulte clairement de la discussion et même du contexte de la Convention, de son ensemble. La Convention énumère ensuite certains usages de son territoire par un belligérant auxquels l'Etat neutre doit s'opposer.

994. L'article 2 consacre la première et la plus importante des conséquences de l'inviolabilité du territoire neutre : * Il est interdit aux belligérants de faire passer à travers le territoire d'une Puissance neutre des troupes ou des convois, soit de munitions, soit d'approvisionnements. „ Lors même qu'il s'agit d'une neutralité librement assumée au moment où une guerre s'engage, le belligérant qui se permet des actes de ce genre commet manifestement un délit de droit international. Ce délit peut cependant avoir, dans ce cas, non sa justification, mais son excuse dans la nécessité. La responsabilité du belligérant devient beaucoup plus grave et plus absolue lorsqu'il s'agit d'une neutralité permanente imposée par un traité, lorsque le belligérant qui la viole s'est obligé conventionnellement non seulement à la respecter, mais à la garantir. Elle est plus sacrée encore lorsque ce traité le lie non seulement vis-à-vis de l'Etat neutre mais vis-à-vis de l'autre belligérant, lorsqu'il a même été conclu en prévision d'une guerre entre celui-ci et lui, et qu'en vertu de ce traité l'Etat neutre doit former une espèce de tampon entre une partie de son territoire et une partie du territoire de son co-garant. La guerre actuelle nous a offert, hélas! le triste spectacle de la violation d'une telle neutralité.

Telle était en effet la situation de la Belgique lors de la guerre mondiale. Lorsqu'un belligérant fait passer ses troupes, dans ces circonstances, par le territoire d'un tel Etat neutre, il ne commet pas seulement une violation grave d'engagements solennels vis à-vis du neutre, mais une perfidie vis-à vis de l'autre belligérant.

Nous avons dit que le neutre doit résister même par la force au passage d'un belligérant par son territoire. Cette obligation lui incombe en vertu de l'article 5 de la Convention. A la vérité cet article se borne à dire que l'Etat neutre ne doit pas tolérer pareil acte d'où l'on pourrait induire qu'il peut les tolérer. L'alinéa 2 du même article et les articles suivants démontrent combien cette interprétation serait fausse. La vérité est, comme nous l'avons fait observer, que le neutre doit ne pas tolérer des actes de ce genre, qu'il doit les empêcher comme il doit empêcher tous les actes contraires à la neutralité qui seraient commis sur son propre territoire et ceux-là seulement, article 5, alinéa 2. Et, de même que le respect du territoire neutre s'impose d'autant plus strictement aux belligérants,nous l'avonsdit.qu'ils ont pris l'engagement formel de respecter et de garantir sa neutralité, de même l'obligation pour l'Etat neutre d'empêcher des violations de sa neutralité est d'autant plus impérieuse qu'il s'est engagé à rester neutre, l'un des devoirs de la neutralité étant précisément de réprimer les actes qui y sont contraires, du moins en tant qu'ils s'accompliraient sur son territoire. Sans avoir l'intention de polémiquer, nous croyons devoir rappeler le fait qu'en août 1914,1a Belgique se trouvant en présence d'un ultimatum qui l'invitait à laisser libre passage aux troupes allemandes pour attaquer la France, a répondu loyalement et courageusement " que le Gouvernement belge, en acceptant les propositions qui lui étaient notifiées, sacrifierait l'honneur de la nation en même temps qu'il trahirait ses devoirs vis-à-vis de l'Europe..., qu'il était fermement décidé à repousser par tous les moyens en son pouvoir toute atteinte à son droit „ et que les actes ont suivi ces déclarations. Cette attitude étant sans nul doute irréprochable.

995. La doctrine et la pratique modernes de droit international sont absolument conformes aux règles tracées par la Convention de La Haye. 11 n'en était pas ainsi dans la doctrine ancienne. Grotius accordait au belligérant qui faisait une guerre juste le droit de passer par le territoire neutre en cas de nécessité. On sait que la distinction entre la guerre juste et la guerre injuste est absolument désuète au point de vue des droits reconnus aux belligérants. La doctrine de Grotius a cependant été longtemps admise et, pendant tout le cours du XVIIIe siècle, elle a été préconisée par la plupart des auteurs, par exemple par Vattel à la condition que le neutre concède passage aux deux belligérants. Elle a obtenu l'adhésion de plusieurs écrivains du commencement du XIXe siècle par exemple G. F. de ^Martens que son commentateur Ch. Vergé critique vivement (1), par Kent, Klûber, Manning, etc.,. Mais tous les auteurs les plus récents la condamnent (2). La question étant rabattue, nous nous contentons cle citer parmi les Allemands : Heffter, Geffcken, Bulmerincq, Bluntschli, parmi les Anglais et les Américains : Hall, Creasy, Oppenheim, Woolsey, parmi les Français : Bonfils, Despagnet, parmi les Italiens : Pasquale Fiore. Toute la doctrine moderne admettait, au début de la présente guerre, que l'Etat neutre ne doit ni ne peut concéder passage à un belligérant, sous prétexte de nécessité. La pratique est conforme. S'il est vrai qu'encore en 1815 la Suisse accorda passage aux armées alliées, lorsqu'elles reprirent la lutte contre Napoléon Ier à la suite de son retour de l'île d'Elbe, les Puissances déclarèrent en termes exprès, dans l'acte du 20 novembre 1815, qui neutralisait la Suisse, qu'on ne pouvait rien inférer de contraire à la neutralité et à l'inviolabilité de la Suisse des faits qui avaient motivé la concession de passage aux troupes alliées à travers une partie du territoire de la Confédération suisse. " Les rares exemples „, dit Oppenheim, u de cas dans lesquels, pendant le cours du XIXe siècle, des Etats tout en

(1) G. F. deMartens, éd. Vergé, note sur le § 310.

(2) Kleen, op. cit., t. II, p. 494 et suiv.

prétendant rester neutres, ont livré passage à l'un des belligérants, ont conduit à la guerre entre le neutre et l'autre belligérant „ (1).

S'il en est ainsi de la neutralité ordinaire, si un belligérant ne peut violer le territoire neutre et y faire passer ses troupes, sous prétexte de nécessité, si cette règle est enseignée par la Ve Convention de La Haye pour la neutralité en général, si l'Etat neutre par conséquent doit s'y opposer même en cas où sa neutralité est libre, à plus forte raison en est-il de même lorsqu'il s'agit d'une neutralité obligatoire. Et si l'Etat neutre doit s'opposer à ce qu'un belligérant traverse simplement son territoire pour assaillir l'ennemi en un point faible, à plus forte raison l'Etat neutre doit-il s'opposer à ce qu'un belligérant se fasse du territoire neutre une base permanente d'opérations contre son adversaire, en même temps qu'un centre d'approvionnements. La Belgique ne pouvait donc répondre que par un refus h la proposition de paix que lui fit le Gouvernement allemand le 9 août 1914. Que comportait cette proposition? Non seulement elle n'offrait aucun dédommagement à la Belgique pour les immenses dommages que lui avaient causés la violation de son territoire et l'injuste agression dirigée contre elle. Mais l'Allemagne, tout en assurant encore solennellement qu'elle n'avait pas l'intention de s'approprier le territoire belge et que cette intention était bien réelle, n'offrait de l'évacuer qu'aussitôt que l'état de la guerre le lui permettrait. Les événements qui ont suivi ont montré ce que cela comportait. La Belgique a été occupée ou pour mieux dire exploitée militairement pendant toute la durée de la guerre mondiale et jusqu'à ce que les Allemands en fussent chassés par les alliés. Accepter de pareilles propositions n'eût pas été de la part de la Belgique remplir loyalement ses obligations internationales. Elle n'a pas hésité (2).

(1) Oppenheim, op. cit., t. II, § 323.

*2) Il n'y a pas lieu de discuter dans notre revue d'ensemble les arguments par lesquels le Gouvernement allemand s'est efforcé de démontrer bien tardivement que la Belgique aurait elle-même méconnu ses devoirs d'Elat neutre, dès avant la guerre, de sorte qu'à l'insu, du reste, de l'Allemagne, l'agression de celle-ci aurait

996. Une certaine antinomie semble exister entre l'article 2 de la Convention et l'article 7. L'article 2 interdit aux belligérants de faire passer à travers le territoire d'une Puissance neutre non seulement des troupes mais des convois soit de munitions, soit d'approvisionnements. Et l'article 5 oblige le neutre à s'y opposer. D'autre part l'article 7 déclare qu'une Puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte d'un belligérant, d'armes, de munitions et en général de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. Or, on sait que, dans le cours de la guerre mondiale le Gouvernement anglais s'est plaint de ce que le Gouvernement hollandais eût laissé passer par le Pihin, l'Escaut et le canal de Terneuzen, une quantité considérable de bateaux chargés de sable et de gravier du Rhin, ces matériaux étant employés par l'autorité militaire allemande à fabriquer le béton dont elle se servait pour consolider les abris et les tranchées des soldats. Le Gouvernement hollandais ne parut point contester que, si telle était la destination de ces matériaux, il était tenu d'empêcher leur transit par ses voies navigables; mais sur la foi des allégations de l'autorité allemande, il objecta qu'ils servaient simplement à la réfection des routes, c'est-à-dire à un usage purement civil, ce qui fut nettement contesté par le Gouvernement anglais. Pour qui connaît la Flandre où ces immenses quantités de gravier étaient envoyées ou débarquées, il était certain qu'elles ne pouvaient être destinées à la réfection des routes, par k raison toute simple que l'on n'y connaît que des routes pavées et qu'il n'y existe pas de routes de gravier sauf peut-être quelques kilomètres. Quelété justifiée. Le procès a été plaidé devant le tribunal de la conscience publique du monde civilisé, et nous ne croyons pas nous tromper en constatant que l'Allemagne l'a perdu. Que reprochait-elle à la Belgique? D'avoir forfait à ses devoirs de neutre, en faisant une convention avec l'Angleterre pour la défense de sa neutralité. Elle l'eût fait qu'elle en aurait eu cent fois le droit. Mais il a été'démontré d'une manière irrécusable qu'elle ne l'a pas fait à raison de scrupules peut-être exagérés ou d'un excès de confiance dans les assurances de l'Allemagne. Et rien n'est plus propre à démontrer cette confiance, et les défiances injustifiées des hommes d'Etat belges vis-à-vis de la France et de l'Angleterre que la correspondance diplomatique des agents Belges à l'étranger si maladroitement publiée plus tard par le Gouvernement allemand lui-même.

ques officiers Hollandais furent cependant envoyés en Flandre près du théâtre de la guerre, mais les nécessités militaires ne permirent aux autorités militaires allemandes de les autoriser -à faire qu'un examen très incomplet et très superficiel. Néanmoins les transports de graviers furent alors limités. Aujourd'hui l'on sait avec certitude que ces matériaux servaient à fabriquer le béton des tranchées et des abris allemands. Mais on est conduit à se demander si, dans cette hypothèse, la Hollande, Etat neutre, était obligée comme elle paraît l'avoir admis, de s'opposer à ces transports. Nous estimons devoir répondre affirmativement. La différence entre le transit que l'article 2 interdit, que l'Etat neutre en conséquence ne peut tolérer, et celui auquel l'Etat neutre ne peut s'opposer d'après Farticle 7, est que l'article 2 prévoit le cas où l'Etat belligérant organise lui-même des convois d'armes ou de munitions, ce qui suppose à la fois son initiative organisatrice et de très fortes quantités de matériaux de ce genre, tandis que l'article 7 envisage le cas où'des initiatives privées, soit après accord préalable avec un belligérant, soit même sans accord quelconque fournissent par esprit de lucre des armes ou des munitions à un belligérant. Dans l'espèce qui a donné lieu aux réclamations des Alliés, l'autorité allemande avait organisé de véritables convois de bateaux chargés uniquement de graviers dont la destination n'était pas douteuse. C'était le cas d'appliquer l'article Q2 et non l'article 7.

SECTION II

Usage du territoire neutre pour enrôlements, recrutements, etc.

997. Avant d'examiner l'article 3 qui concerne un usage spécial du territoire neutre, nous nous occuperons de l'article 4 qui se rattache d'une manière plus étroite au principe de l'article °2. L'article 4 dispose que: " Des corps de combattants ne peuvent être formés, ni des bureaux d'enrôlement

ouverts, sur le territoire d'une Puissance neutre au profit des belligérants. „ Ici encore la Conférence de la Paix de 1907 n'a fait que consacrer un principe universellement accepté et dont on trouve du reste l'affirmation nette dans diverses proclamations sur les devoirs de la neutralité (voir entre autres les Foreign Enlistments Acts anglais). Mais l'article 6 contient une disposition que l'on peut considérer comme restrictive ou plutôt comme interprétative de l'article 4, comme aussi de l'article 2. u La responsabilité d'un Etat neutre n'est pas engagée par le fait que des individus passent isolément la frontière pour se mettre au service de l'un des belligérants. „ M. Rechid Bey, le délégué de la Turquie, a demandé quelle serait la limite assignée à ces passages de frontière. Il se préoccupait du cas des individus qui, après l'avoir franchie isolément, se réuniraient de l'autre côté. Le rapporteur M. le colonel Borel, délégué de la Suisse, a répondu en termes très nets : u Ce que le projet prohibe, ce que l'Etat neutre doit empêcher, c'est la formation, l'organisation de corps ou bandes sur son territoire. Si, des individus passant la frontière ou s'apprêtant à la franchir, leur nombre, leur attitude, leur défilé continu, permettent de constater l'existence d'une organisation qui, jusqu'alors, aurait échappé à la surveillance des autorités, l'Etat neutre devra faire son possible pour arrêter la formation de pareilles bandes sur son territoire. En revanche, ce que font au delà de la frontière les individus qui l'ont franchie isolément n'engage en rien la responsabilité de l'Etat neutre, lequel n'est tenu de réprimer que les actes commis sur son propre territoire „ (1). Cette réponse ne laisse rien à désirer au point de vue de la précision. Mais il est bon de remarquer que le projet allemand tendait à faire consacrer le principe que les Etats neutres devaient interdire à leurs ressortissants de s'engager dans les rangs d'un belligérant, et que la Délégation allemande l'a abandonnée en présence de l'opposition qu'elle avait rencontrée (J2). Il faut donc tenir pour

(1) Documents, t. III, p. 36.

(2) Documents, t. III, p. 55.

constant que l'Etat neutre n'est nullement obligé de défendre à ses ressortissants de s'engager dans les troupes d'un belligérant. Cela ne constitue du reste pas une innovation. S'il est vrai que certains Etats ont poussé le respect de la neutralité jusques-là, Ton n'admet pas en droit international qu'ils y soient obligés. Mais, bien que la Convention ne le dise pas, et l'on n'a certes pas eu la prétention d'en faire un code complet des droits et devoirs de la neutralité, il est manifeste qu'un Etat neutre ne pourrait ni mettre à la disposition d'un Etat belligérant ses officiers en service . actif, pour diriger même de loin les opérations militaires de celui-ci, ni même leur permettre de lui rendre des services de ce genre. Ils forment une partie de sa puissance publique, de sa puissance militaire, dépendent directement de lui, et leur permettre des actes de ce genre c'est prêter indirectement, et même plus qu'indirectement, aide et assistance à un belligérant. Pour le surplus si l'Etat neutre n'est pas obligé d'empêcher ses ressortissants d'aller s'engager dans l'armée d'un belligérant, à plus forte raison ne doit-il pas s'opposer à ce que les ressortissants d'un belligérant rentrent dans leur patrie pour y accomplir leur devoir militaire.

SECTION III

Installation d" appareils radiotélégraphiques ou autres.

998. C'est encore un devoir actif et non un devoir de * pure abstention qu'impose à l'Etat neutre l'article 3 de la Convention, combiné avec l'article 5. L'article 3 interdit aux belligérants : a) d'installer sur le territoire d'une Puissance neutre une station radiotélégraphique ou tout appareil destiné à servir comme moyen de communication avec des forces belligérantes sur terre ou sur mer ; b) d'utiliser toute installation de ce genre établie par eux avant la guerre sur le territoire de la Puissance neutre dans un but exclusivement militaire, et qui n'a pas été ouverte au service de la correspondance publique. Ce qui est aux termes de cet article

un devoir d'abstention pour les belligérants implique, par application de l'article 5, un devoir d'action pour l'Etat neutre, celui de s'opposer à tout acte de ce genre de la part d'un belligérant. Nous préciserons tout d'abord la portée de ces dispositions et nous examinerons ensuite si elles apparaissent comme des conséquences logiques des principes généraux du droit international sur les droits et les devoirs des neutres, à défaut d'usages internationaux qui puissent s'être établis en cette matière essentiellement neuve, puisqu'il s'agit de l'utilisation d'inventions récentes en vue de la guerre.

999. La première de ces dispositions a été proposée par la Délégation britannique, la seconde par la Délégation du Japon. Elle est fort claire. Dans ses termes généraux, tout autre appareil, elle vise même les câbles télégraphiques et téléphoniques et, par cela même qu'elle implique pour les Etats belligérants l'interdiction de placer des appareils de ce genre pendant la guerre (car il ne peut être question de leur imposer cette interdiction pendant la paix), elle entraîne pour l'Etat neutre, aux termes de l'article 5, l'obligation de s'y opposer. " L'inviolabilité du territoire de l'Etat neutre est incompatible „, comme l'a fait très justement observer le rapporteur, " avec l'utilisation de ce territoire par un belligérant à l'aide d'un des moyens que vise l'article 3 „ (I). Le rapporteur a insisté, dans son rapport à la Commission d'examen, sur la différence qu'il y a entre le cas visé par l'article 3 dans son ensemble et celui visé par l'article 8 dont il sera question plus loin. " Le premier de ces articles vise l'installation de stations ou d'appareils par les parties belligérantes sur le territoire de l'Etat neutre, ou l'usage de stations ou appareils qu'elles auraient établis en temps de paix sur ce territoire dans un but exclusivement militaire et sans les ouvrir au service public. L'article 3 a trait aux services publics exploités en pays neutre soit par l'Etat neutre, soit par des compagnies ou particuliers. „ Cette explication serait

(1) Documents, t. III, p. 53.

peut-être de nature à jeter quelque obscurité sur la portée de l'alinéa 1er de l'article 3, et l'on pourrait se demander si les mots dans un but purement militaire visent même X installation des stations et des appareils dont il s'agit, ce qui aurait pour conséquence que cette installation ne serait interdite aux belligérants, même en temps de guerre, que si elle a lieu dans un but purement militaire. Mais, clans le texte voté, la disposition relative à I nstallation est générale et l'interdiction est absolue. La disposition relative à l'utilisation, en temps de guerre bien entendu, des installations déjà établies est une disposition nettement séparée. Les belligérants ne pourront se servir de ces installations, établies par eux en temps de paix, dans un but exclusivement militaire et sans les ouvrir au service public. Ces derniers mots impliquent nécessairement que c'est l'utilisation qui ne peut pas avoir lieu dans un but exclusivement militaire. Ces installations doivent être ouvertes au service public. Si elles sont ouvertes au service public, non seulement elles répondront aux besoins des populations de l'Etat neutre, mais elles procureront en général aux deux belligérants les mêmes avantages.

1000. Nous estimons que cette réglementation est parfaitement en harmonie avec les principes généraux du droit international et n'en constitue que l'application à une matière relativement nouvelle, au moins en ce qui concerne la téléphonie et surtout la télégraphie sans fil. Lors de sa session de Gand en 1906, l'Institut de droit international s'est occupé spécialement de la question en ce qui concerne la télégraphie sans fil et des devoirs des neutres en ce qui concerne cette matière nouvelle. La disposition de l'article 8 de son Règlement sur le régime des aérostats et de la télégraphie sans fil déclare que l'Etat neutre n'est pas obligé de s'opposer au passage au dessus de son territoire d'ondes hertziennes destinées à un pays en guerre. Cette disposition est identique à celle de l'article 9 alinéa 2 du projet de M.Paul Fauchille. Lorsqu'on analyse la discussion d'ailleurs un peu confuse qui s'est engagée sur l'article 9, on constate

qu'aucune objection n'a été formulée contre cette partie de l'article, laquelle est devenue l'article 8 dans le texte définitivement adopté. Au surplus il semble que Ton imposerait au neutre une tâche bien difficile si l'on adoptait un principe contraire et l'on ne rencontre rien de tel dans la Convention de La Haye. Mais l'article 9 du Règlement dë l'Institut dit que " l'Etat neutre a le droit et le devoir de fermer ou de prendre sous son administration l'établissement d'un Etat belligérant qu'il avait autorisé à fonctionner sur son territoire „, et malgré l'intitulé du Règlement, il semble qu'il n'y ait aucune raison pour ne pas appliquer le même principe aux établissements qui ne seraient destinés qu'aux communications télégraphiques ou téléphoniques ordinaires, s'il arrivait d'aventure qu'ils appartinssent à un Etat belligérant. L'article 3 de la Convention de La Haye ne vise pas seulement les stations radiotélégraphiques, mais tout appareil destiné à servir comme moyen de communication avec des forces belligérantes sur terre et sur mer. A part les imperfections de rédaction qu'elle présente, cette disposition nous paraît préférable à celle suggérée par l'Institut, non seulement parce qu'elle est à la fois plus générale, en tant qu'elle embrasse tous les appareils destinés au genre de communications qu'elle prévoit et plus restrictive, en tant qu'elle ne concerne que les communications adressées par un Etat belligérant à ses armées ou à ses flottes. Mais il ne faut pas se faire illusion. L'ingéniosité des belligérants leur rendra toujours possible de communiquer d'un pays neutre avec leurs forces militaires. Les Etats neutres rempliront sans nul doute amplement leur devoir en s'y opposant dans la mesure déterminée par la Convention.

SECTION IV

Pas d'obligation pour la Puissance neutre d interdire l'exportation ou le transit d'objets qualifiés contrebande de guerre.

1001. Cette question présente une importance capitale. Une Puissance neutre est-elle tenue d'empêcher l'exportation

ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions, et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. La Conférence de la Paix ne lui impose pas cette obligation. C'est une question qui se rattache de fort près à celle du transport de la contrebande de guerre dans la guerre maritime et qui, au point de vue des principes, s'identifie pour ainsi dire avec cette dernière. Aussi l'article 7 de la XIIIe Convention relative à la neutralité dans la guerre maritime édicte-t-il une disposition identique, comme le faisaient déjà prévoir les mots : tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. Il y a cependant une différence dans les situations, dans les conséquences de ce principe. Si l'Etat neutre n'est pas tenu de sopposer à ce que les navires de commerce de ses ressortissants transportent de la contrebande de guerre pour le compte de l'un des belligérants, cette entreprise aventureuse est pleine de dangers pour ceux qui s'y engagent. Ils s'exposent (et l'Etat neutre les y laisse exposés), à la saisie, à la capture, à la confiscation de la cargaison et souvent du navire lui-même. L'Etat belligérant qui en souffre a donc le moyen de s'y opposer. 11 n'en est pas tout à fait de même, lorsque dans la guerre terrestre, l'Etat neutre permet que, de son territoire, des étrangers ou même des ressortissants expédient des armes ou munitions ou toutes autres choses utiles aux armées ou aux flottes d'un Etat belligérant, dont le territoire est limitrophe. Ils le feront sans le moindre danger pour eux. L'Etat neutre n'est pas tenu de l'empêcher. Une proposition japonaise tendait à ce qu'il fut obligé de s'opposer à ce que l'on constituât sur son territoire des bases d'approvisionnements pour l'un des belligérants. Mais la Délégation japonaise n'a pas insisté et le texte a été approuvé tel qu'il avait été formulé primitivement. Comment se justifie ce principe? Le rapporteur a dit qu'il est " justifié par hib même indépendamment des raisons pratiques qui militent en sa faveur „. En principe, les Etats neutres et leurs populations n'ont pas à souffrir d'une guerre qui leur est étrangère. Dès lors on doit réduire au strict nécessaire les charges

qu'elle leur impose, les restrictions qu'elle met à leur liberté d'action. Il n'y a pas de raison pour prohiber ou entraver le commerce des habitants de l'Etat neutre, même à l'égard des articles que mentionne le texte précité. Voilà pour ce qui concerne le principe et, se plaçant au point de vue pratique, le rapporteur ajoute que : " Toute obligation qu'en cette matière Ton prétendrait mettre à la charge de l'Etat neutre ferait surgir dans la pratique les plus grosses difficultés et créerait des entraves inadmissibles au commerce en général.,, Le rapporteur réserve toutefois les droits des belligérants. " Ce commerce sera pratiqué par les intéressés à leurs risques et périls et il appartiendra aux belligérants de prendre, à cet égard, toutes les mesures qu'ils jugeront nécessaires dans les limites tracées, soit par des stipulations internationales, soit par les principes reconnus du droit des gens „ (1). En somme, la Conférence de La Haye applique, en matière de commerce de contrebande de guerre terrestre entre les sujets d'un pays neutre et un Etat belligérant, exactement les mêmes règles qu'en matière de commerce de contrebande de guerre par mer. Ce genre de commerce n'est pas considéré comme licite en lui-même, mais l'Etat neutre n'a pas le devoir de l'empêcher. Il n'a pas à prendre à sa charge l'obligation de faire la police au profit des belligérants. Il laisse aux belligérants pour ainsi dire carte blanche vis-à-vis des sujets neutres qui s'y livrent. Ils le feront à leurs risques et périls et il appartiendra aux belligérants de prendre à cet égard toutes les mesures qu'ils jugeront nécessaires, dans les limites tracées par les stipulations internationales ou par le droit de gens. C'est donc un système mixte, un système transactionnel que la Conférence adopte. Après avoir dit que ce commerce ne doit pas être entravé, après avoir invoqué le grand principe de la liberté du commerce, le rapporteur dit qu'au regard de belligérants il n'est pas'licite et qu'ils pourront l'entraver.

1002. On ne s'est pas aperçu, nous l'avons dit, que, si les usages internationaux offrent un moyen tacile à un Etat

U) Actes et documents, t. III, pp. 55 et 56.

belligérant de remédier aux désavantages qui en résultent pour lui dans la guerre maritime, il n'en est pas de même dans la guerre terrestre et pour le commerce terrestre de la contrebande. Aussi des Etats neutres, particulièrement soucieux de n'avantager aucun des belligérants, ont-ils interdit parfois à leurs ressortissants le transit, et souvent même l'exportation d'armes et de munitions de guerre et de certains objets très utiles pour la guerre, vers un Etat belligérant limitrophe. C'est ainsi que lors de la guerre franco-allemande de 1870, un grand nombre de pays neutres du continent : l'Autriche-Hongrie, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas ont prohibé d'une manière générale l'exportation et le transit des chevaux, armes et munitions de guerre. Le Gouvernement belge a été plus loin : il a prohibé l'exportation et le transit d'autres marchandises d'une utilité moins immédiate et moins spéciale pour la guerre, par exemple des avoines, foin, paille et autres fourrages. (Loi belge du 9 septembre 1870.) Déjà, lors de la guerre de Crimée, la Prusse avait interdit le transit des armes et munitions de guerre, tout en permettant l'exportation des produits de sa propre industrie. Mais, quelque opinion que l'on puisse avoir sur l'opportunité de ces mesures, il est certain que, d'après la doctrine généralement admise en droit international (lès avant la Convention de La Haye de 1907, un Etat neutre n'a pas l'obligation d'édicter de semblables interdictions, même s'agissant du commerce terrestre de contrebande de guerre, et malgré l'impossibilité dans laquelle peut se trouver un Etat belligérant de l'entraver ou de l'empêcher sans dépasser les limites de ce que lui permet le droit des gens. Est-ce un bien? Est-ce un mal? On peut hésiter sur la solution de la question. Mais, dans tous les cas, comme un Etat belligérant se trouve- à peu près sans défense vis-à-vis de la contrebande de guerre par voie terrestre, de la part des sujets d'un Etat neutre limitrophe, et comme celui-ci a tout au moins incontestablement le droit, sinon le devoir, de décréter certaines interdictions de ce genre, il agira souvent très sagement en le faisant, ne fût-ce

que pour éviter à un Etat belligérant la tentation dangereuse d'user de certains moyens de pression qu'en principe on ne peut approuver (1). Quoi qu'il en soit, il est certain que l'article 7 de la Convention n'a rien innové en cette matière. Quant au fondement rationnel de la doctrine et de la pratique générale en ce qui concerne la contrebande de guerre, même dans la guerre maritime, nous l'examinerons d'une manière approfondie plus loin.

SECTION V

Usage, par les belligérants, des câbles télégraphiques ou téléphoniques, etc. — Pas d'obligation pour l'Etat neutre de l'interdire ou de le restreindre.

1003. L'article 8 de la Ve Convention de 1907, porte : u Une Puissance neutre n'est pas tenue d'interdire ou de restreindre l'usage, pour les belligérants, des câbles télégraphiques ou téléphoniques, ainsi que des appareils de télégraphie sans fil qui sont, soit sa propriété, soit celle de compagnies ou de particuliers „. Nous avons été amené incidemment à nous occuper de cet article en commentant l'article 3, et nous n'avons rien à ajouter à nos observations sur sa portée. Nous relèverons cependant une réserve qui a été faite par Son Excellence Lord Reay au nom de la Délégation britannique et qui ne nous paraît pas très claire, bien que, d'après le rapporteur, le Colonel Borel, elle ait rencontré l'assentiment unanime de la Commission. C'est que : " la liberté d'un Etat neutre de transmettre des dépêches, au moyen de ses fils télégraphiques sur terre, de ses câbles sous-marins, ou de ses appareils radio-télégraphiques, n'implique pas la faculté d'en user ou d'en permettre l'usage pour -prêter une assistance manifeste à l'un des belligérants „. Malgré la déclaration du Colonel Borel, il faut bien reconnaître que cela n'a nullement été spécifié dans le texte, et

(1) V. Revue de droit international, t. II, dissertation de Westlake, p. 614 et Chronique du droit international, par Rolin-Jaequemyns, pp. 613 et suiv.

Jes procès- verbaux ne constatent pas l'assentiment unanime de la Commission. S'il est bien certain que l'Etat neutre n'aura pas le droit de se servir des appareils en question pour prêter une assistance manifeste à l'un des belligérants, on ne voit pas trop comment il pourrait en contrôler l'emploi par les belligérants même dans un intérêt militaire, ou l'usage par des particuliers quelconques en faveur des belligérants ou de l'un deux.

La Conférence de La Haye laisse cependant liberté entière à la Puissance neutre d'interdire ou de restreindre l'usage pour les belligérants des appareils en question. Elle le peut, elle ne le doit pas, de même que pour l'exportation et le transit de la contrebande de guerre. Mais par l'article 9 elle prescrit comme de raison l'égalité de traitement des belligérants par la Puissance neutre.

SECTION VI

Egalité de traitement

1004. L'article 9 alinéa 1 est clair : 8 Toutes mesures restrictives ou prohibitives prises par l'Etat neutre à l'égard des matières visées par les articles 7 et 8 devront être uniformément appliquées par lui aux belligérants. „ Cette disposition n'a que le défaut de laisser supposer qu'il n'en serait pas ainsi de toutes les mesures restrictives ou prohibitives que le neutre a la faculté mais non l'obligation de décréter, tandis que c'est là une conséquence du devoir d'impartialité sainement entendu. Lorque l'Etat neutre permet à ses sujets ou à des étrangers résidant sur son territoire de prendre du service dans les armées de Tun des belligérants, il ne peut leur défendre de s'engager au service de l'autre. Cela serait contraire à la règle de l'impartialité. Nous irons même plus loin en ce qui nous concerne. Lorsqu'un Etat neutre a législativement décrété, avant la guerre, que ses ressortissants ne pourraient s'engager comme volontaires si une guerre venait à éclater entre

d'autres Etats, au service de l'un des bellligérants, il se pourrait qu'il violât le devoir d'impartialité en permettant brusquement à ses ressortissants de prêter leurs services fût-ce à l'un et à l'autre, parce que ce changement de règle et de système pourrait être beaucoup plus favorable à l'un d'eux et prendrait l'aspect d'un avantage fait à l'une des parties. L'Etat belligérant dont la cause est plus sympathique aux ressortissants des neutres, soit par suite d'affinités de race soit pour toute autre cause, ou dont l'armée est moins nombreuse, bénéficierait seul de ce changement de système de la part d'un Etat neutre.

1005. L'article 9 alinéa °2 étend encore l'obligation consacrée par l'alinéa 1 et c'est de nouveau d'un devoir actif qu'il s'agit. Non seulement l'Etat neutre ne peut pas prendre une mesure restrictive ou prohibitive vis-à-vis de l'autre, et, par conséquent, il ne peut pas interdire ou restreindre l'usage par Fun des belligérants des câbles télégraphiques ou téléphoniques, ainsi que des appareils de télégraphie sans fil qui sont soit sa propriété, soit celle de compagnies ou particuliers, sans étendre cette prohibition à l'autre belligérant, mais il est obligé de veiller à ce que les compagnies ou les particuliers, qui seraient propriétaires de ces appareils, observent la même règle d'impartialité (art. 9 al. 2). C'est peut-être une exagération. On pourrait être entrainé très loin en s'engageant dans cette voie de suveillance et de répression à outrance, en ce qui concerne les manifestations de sympathie des particuliers pour la cause de l'un des belligérants. C'est sur la proposition du baron Marshall de Bieberstein, premier délégué d'Allemagne, que cette règle a été adoptée. La délégation britannique par l'organe de Lord Reay, l'a vainement combattue. Il a paru à la majorité de la Commission dit le rapport de M. Borel (1) que u dans un service, comme celui de la transmission de dépêches par voie de télégraphes ordinaires, du téléphone ou de la télégraphie sans fils, l'Etat neutre doit non seulement pratiquer

(lj Actes et documents, t. III, p. 57.

lui-même l'impartialité vis-à-vis des belligérants, mais aussi faire en sorte que son exemple soit suivi par les compagnies ou les particuliers propriétaires de cables télégraphiques ou téléphoniques, ou d'appareils de télégraphie sans fil. „ La majorité de la Commission n'a donc pas entendu proclamer le principe que toujours, et en toutes matières, l'Etat neutre soit obligé d'imposer à ses ressortissants une impartialité aussi rigoureuse, aussi absolue que la sienne, et nous ne croyons pas qu'en fait on ait jamais été jusque là. Mais il lui a paru que Ton devait pousser la rigueur à ce point s'agissant d'un service tel que celui des télégraphes, des téléphones, etc.. Pourquoi? La Commission ne nous le dit pas. Il lui a paru qu'il en devait être ainsi! On peut cependant, semble-t-il, indiquer un motif qui expliquerait cette rigueur particulière. C'est qu'en général, quand des particuliers ou des compagnies entreprennent un service de ce genre pour les besoins du public, ils ne le font et ne peuvent le faire, dans la plupart des pays,qu'en vertu d'une concession de l'Etat, qui se trouve ainsi investi d'un pouvoir de surveillance et de contrôle sur le fonctionnement de ce service et peut en subordonner la concession à certaines conditions.

SECTION VII

Effets de la résistance opposée par l'Etat neutre à la violation de son territoire.

1006. L'article 10 de la Ve Convention de La Haye n'impose pas aux Puissances neutres un devoir nouveau. Cet article, dû à une proposition de la Délégation belge, dispose simplement que : * Ne peut être considéré comme un acte hostile le fait, par une Puissance neutre, de repousser, même par la force, les atteintes à sa neutralité. „ Mais il ne faut pas se faire illusion et l'on se figurerait à tort qu'il en résulte que l'état de guerre ne pourra pas exister entre la Puissance neutre et le belligérant qui se sera rendu coupable d'une agression violente contre la Puissance neutre et persiste à

envahir son territoire, et que si le neutre persiste dans sa résistance, il n'y aura pas alors en présence deux belligérants soumis aux lois de la guerre, malgré l'évidente injustice de la cause de l'un d'eux. Le législateur international a évidemment eu en vue le cas où une atteinte passagère à la neutralité a été repoussée et réprimée avec succès. Une troupe armée de l'un des belligérants a franchi la frontière. Les forces militaires de la Puissance neutre l'ont repoussée, ou ont même procédé au désarmement et à l'internement des soldats qui la composent. Cet acte ne sera pas considéré comme un acte hostile et ne justifiera nullement une déclaration de guerre. Mais s'en suit-il que l'Etat neutre ne sera pas malgré lui un Etat belligérant, si la guerre lui est néanmoins déclarée et s'il continue à lutter pour le maintien de sa neutralité et de son indépendance1? 11 est évident que non, et si nous croyons nécessaire de le dire, c'est parce que dans le cours de la guerre actuelle, certains internés Belges en* Hollande se sont imaginé pouvoir déduire de cet article que la Belgique, tant qu'elle ne faisait que défendre sa neutralité, ne pouvait être envisagée comme belligérante, ses actes ne pouvant être considérés comme des actes hostiles. Si la guerre lui est déclarée et si elle résiste, la Puissance neutre est par le fait belligérante, mais une belligérante dont le bon droit est manifeste.