V. Il arrivait assez fréquemment que le peuple, sur le désir
(1) Liv., XXV, 4, XXVI, 3,XLÏIIt 16. Gell., VII (VI), 9. — Mommsen, 1, 158.
(2) Cf. Liv., VIII, 22, XXV, 2.
(3) Varr., de l. L, VI, 9. Liv., XXVI, 3, XLIII, 16. Gell., VII (VI), 9. Cf. ZuMPT.Dr. cr., I, 2, 254-255, 325-327.
(4) Liv., III, 13, XXV, 4, XXVI, 3. Cf. Dionys., XI, 46. App., B. c, I, 74.
(5) Liv., II, 52, III, 58, XXV, 3, XXVI, 2-3. Cf. Ps, Cic, de dom., 17 § 45.
(6) Ps. Cic, de dom., 1. 1. App., B. c, I, 74.
(7) Ps. Cic, de dom., 1. I.
(8) Cic, deleg., III, 3. « Quum magistratus judicassit inrogassitve, per populum multae, poenae certatio esto. » Cf. Liv., XXV, 3.
(9) Ps. Cic, de dom., 17 §45. Cf. Scol. Bob., Or. in Clod. et Cic, p. 339. Val. Max., VIII, 1,4. Dio Cass., XXXVII, 27. — Zumpt, Ih\cr., 1,2,264 suiv.
5° éd. 12
du sénat, déléguait le jugement d'un procès déterminé à un tribunal extraordinaire : quaestio eœtraordinaria , et qu'il chargeait le sénat d'en désigner le magistrat-président (1). Le jugement en ce cas était sans appel (2).
Parfois aussi, pour des crimes exceptionnels, le sénat prenait l'initiative de la poursuite, en chargeant des magistrats de faire l'instruction, et de demander ensuite au peuple l'institution d'une quaestio eœtraordinaria (3).
L'introduction successive des quaestiones perpetuae, dans les derniers temps de la République, a enlevé aux comices leurs attributions judiciaires. Voyez Y Organisation de la justice.
§ 3. Des comices législatifs (4).
La répartition du pouvoir législatif entre les différents comices n'était pas marquée aussi nettement que celle des attributions électorales et judiciaires. En cette sphère, l'on doit se contenter de constater les faits historiques.
I. Aux comilia centuriatay présidés par un consul ou un magistrat extraordinaire qui le remplace, ont été soumises et votées, dès le commencement de la République jusqu'à la lex Hortensia (286), les rogationes législatives essentiellement politiques, constitutionnelles, telles que lafea? Valeria deprovocatione , la lex Aternia Tarpeia, la législation décem virale (5), les leges Valeriae et Horaliae, les leges Publiliae Philonis, la lex Valeria de 300, et enfin la lex Hortensia elle-même.
Depuis la lex Hortensia (286), l'action législative des comitia
(1) Liv., XXXVÏII, 54-55, XLII, 21. - Willbms, Le Sénat, II, 281. Mommsbn, II, 103-104.
(2) Gkib, Procéd. crirn., 387-391. Walter, § 859, ne 200.
(3) Liv., IV, 51, VIII, 18, IX, 26, XXXIX, 14, XL, 37, XLV, 16. — Willem8, 1. 1., 283-288.
(4) Beckbr-Marquardt, II, 3, 147, 158-164, 167-177. Lange, II, 597-715. Madvig, I, 228-231, 240-246. Mispoulet, I, 219-223. Baiter, Index legum Romanorum etc. dans redit, de Cic.parORELLi. Zurich, 1838. T. VIII, 3e part., p. 117. Rein, Lex et leges (en ail.), dans Pauly's RealencycL T. IV, 952.
(5) Une loi des XII Tables confirma le pouvoir législatif du peuple : « Ut quodcumque postremum populus jussisset, id jus ratumque esse t. » Liv., "VII, 17.
centuriata s'efface de plus en plus, excepté pour la lex de bello indicendo (1) et la lex de censoria potestate (2), lois qui leur ont été réservées de tout temps.
La rogatio étant votée, pour être exécutoire, doit être ratifiée par le sénat, patrum auctoritas (3), jusqua ce qu'une lex Publilia Philonis (339 avant J.-C.) décréta : « Ut legum,quae comitiis centuriatis ferrentur, ante initum suffragium patres auctores fièrent » (4).
II. Dans le principe (494-449 avant J.-C), les plébiscita, votés par les concilia plebis, sous la présidence des tribuns, n'étaient obligatoires que pour la plèbe (5). Tels furent le plebiscitum Icilium, Publilium Voleronis, etc.
Les rogationes d'un intérêt général (actiones tribuniciae) ', comme le plebiscitum Terentiliurn, étaient simplement des pétitions, qui ne pouvaient acquérir de force exécutoire que par le consentement du populus des comices centuriates (ô).
En 449, une lex Valeria Horatia décréta : « Ut quod tributint plebis jussisset , poptdum teneret » (7). Il semble, quoique les données incomplètes que nous possédons sur le contenu de cette loi ne le disent pas, que même dès lors le plébiscite, quand il était d'intérêt général, n'avait force légale que s'il était ratifié, après le vote, par le sénat : patrum auctoritas (s).
La lex Publilia Philonis de 339 : « Ut plébiscita omnes Quirites tenerent » (9), semble avoir rendu la patrum auctoritas préalable pour les plébiscites (10).
(1) Encore en 167 les tribuns intercèdent contre un préteur qui veut soumettre aux comitia tributa une rogatio de bello indicendo. Liv., XLV, 2L
(2) Cic., deleg. agr., II, 11.
(3) Cic, de rep., IL 32. Ps. Cic., de dom., 14 § 38. Liv., VI, 41. — Willems, Le Sénat, II, 67-69.
(4) Liv., VIII, 12. Cf. I, 17. — Willems, 1. 1., II, 69, 101 suiv.
(5) Liv., III, 55. Gell., XV, 27. Gaj., I, 3.
(6) Cf. Liv., III, 9, 19, 24, 31, 55. — Willems, Le Sénat, II, 77-79.
(7) Liv., III, 55. Cf. 67. Dionys., XI, 45.
(8) Cette opinion invoque à son appui que jusqu'à la lex Hortensia la tradition ne mentionne aucun plébiscite d'intérêt général, qui ait obtenu force de loi contre la volonté du sénat, tandis que ce cas se présente après la lex Hortensia. Willems, Le Sénat, II, 81-82.
(9) Liv., VIII, 12. — (10) Willems, 1. 1., II, 8285.
Les plébiscites les plus importants, votés de 449 à 286, eurent surtout pour objets l'égalité politique de la plèbe [piehiscitum Canuleium, lex Licinia de consulatu, plébiscitura Ogulnium), ou ses intérêts matériels (comme les plébiscita de aère alieno, de modo agrorum). D'autres cependant diminuèrent les pouvoirs des magistrats, en transférant aux corniiia tributa l'élection de magistrats mineurs ou extraordinaires, nommés jusque-là par les magistrats supérieurs. D'autres encore tendirent à amoindrir l'indépendance administrative du sénat.
En 286, la lex Hortensia (î) abolit l'obligation de la patrum auctoritas préalable (2).
(1) Plin., XVI, 15 (10). Gell., XV, 27. Gaj., I, 3.
(2) Willems, 1. I., II, 85-86, 102 suiv. — Tophoff, De Lege Val&HaHoratia, Publilia, Hortensia. Paderborn, 1852. Ptaschnik, La rogatio Publilia de Van 283 de Rome (en ail.), dans le Zeitschr. f. d. oesierr. Oymnas., Vienne, T. XVII (1866), p. 161-200; Les lois centuriates de 305 et 415 de la ville (en ail.), ib., T. XXI (1870), 495-525; La lex Hortensia de 467 de la ville (en ail.), ib., T. XXIII (1872), 241-253. W. Ihne, Le développement des comices tributes (en ail.), dans le Rhein. Muséum, T. XXVIII (1873), 353-379. J. Blasel, L'extension successive de la compétence des comices tHbutes par les trois lois : « ut quod tributim plèbes jussisset, omnes Quirites teneret» (en ail.). Bonn, 1879. Hennés, La troisième loi Valérienne- Horatienne et ses répétitions (en ail.). Bonn, 1880. — Il est impossible do préciser le contenu de ces trois lois. A en juger d après les renseignements incomplets des auteurs anciens, elles auraient eu toutes trois pour but : ut plébiscita omnes Quirites tenerent. Il est cependant difficile d'admettre qu'elles aient été complètement identiques. L'opinion que nous défendons repose sur la synonymie des termes patrum et senatus auctoritas, et est exposée, avec les preuves à l'appui, dans notre ouvrage sur le Sénat (T. II, 11. 11.) Elle diffère sensiblement des hypothèses émises à ce sujet par les savants modernes (sur lesquelles on peut consulter l'étude susmentionnée de Hennés), et dont voici les principales. D'après Niebuhr, H. r., II, 410-415, III, 171, 491, les plébiscites obtinrent force légale par la lex Valeria, à condition d'avoir été précédés de la senatus auctoritas et suivis de la ratification des comices curiates (patrum auctoritas). La lex Publilia aurait aboli la patrum auctoritas, la lex Hortensia, la senatus auctoritas. Peter, Epoq., 94, suiv., et Becker-Marquardt, H, 3, 117-120, 161-163, suivent Niebuhr, sauf que d'après eux la lex Hortensia ne fut qu'une répétition de la lex Publilia, et que la senatus auctoritas n'aurait été abolie que par la lex Apuleia (100 avant J.-C). Sur la prétendue lex Apuleia, voyez Mommsen, Rech. rom., I, 207. — D'après Walter. §§65, 07, la patrum auctoritas (comices curiates) et la senatus auctoritas furent nécessaires avant la lex Valeria, pour rendre les plébiscites obligatoires; la lex Valeria aurait aboli la première ; la lex Publilia^ la seconde, et la lex
Dès lors les concilia plebis deviennent l'organe législatif principal du peuple romain. En effet, durant les trois derniers siècles de la République, les concilia plebis ont eu la plus grande part à la législation, non pas seulement dans la sphère politique et constitutionnelle, mais encore dans le domaine du droit civil et criminel, et môme dans les décisions relatives
Hortensia n'aurait fait que confirmer la valeur des plébiscites.. en admettant les patriciens aux concilia pleins. — Langk (I, 639-643, II, 51-56, 108-116) est d'avis que les lois en question ne se rapportent ni a la patrum ni à la senatus auctoritas, qui d'après lui n'étaient pas obligatoires pour les plébiscites, mais qu'elles ont élargi successivement la compétence législative des concilia plebis. — D'après Mommsen (Rech. rom.f I, 163-166, 200-201, 215-217), les auteurs anciens ont mal compris le contenu de la lex Valeria et de la lex Publilia; celles-ci n'auraient pas eu trait aux concilia plebis, mais aux comilia tributa. La première aurait autorisé les réunions tributes du populus; la seconde aurait accordé au préteur le droit de faire à ces comices des rogationes législatives. La lex Hortensia aurait la première donné force obligatoire aux plébiscites, en abolissant l'obligation de la senatus auctoritas, qui jusque-la, probablement en vertu d'une lex centuriata, antérieure au plebiscitum Terentilium, pouvait seule donner force légale aux plébiscites d'intérêt général. — Ptaschnik prétend que déjà la lex Publilia Voleronis (471 avant J.-C.) aurait institué les comitia tributa. en admettant les patriciens à ces réunions, et en leur reconnaissant le pouvoir législatif, à condition que chaque loi fût précédée de la senatus auctoritas. Le décem virât abolit les comitia tributa. Après la chute des décemvirs ces assemblées ne se composèrent plus que des plébéiens. Or la lex Valeria et Horatia accorda aux décisions de ces assemblées plébéiennes (plébiscita) force légale, à condition d'être précédées de la senatus auctoritas. Mais comme les patriciens, à cause de l'absence de la patrum auctoritas , contestaient le caractère obligatoire des plébiscites, la lex Publilia Philonis confirma A nouveau le pouvoir législatif des réunions tributes. La lex Hortensia abolit l'obligation de la senatus auctoritas. Le système de Ptaschnik est combattu pas à pas par Clason, Sur la question du développement du droit public plébéien (en ail,), dans ses Krit. Eroerter., p. 139-164. — D'après Ihne, les plébiscita auraient eu force obligatoire pour tout le populus en vertu de la lex Publilia Voleronis, sans être soumis ni à la patrum ni à la senatus auctoritas. La lex Valeria Horatia et la lex Hortensia ne seraient que des confirmations de la lex Publilia Voleronis , nécessitées par les événements politiques des époques respectives auxquelles elles furent portées. Quant à la lex Publilia Philonis, elle doit son existence, selon Ihne, à une erreur des historiens anciens, qui ont attribué à Publilius Philo la loi portée, un siècle et demi auparavant, par Publilius Volero. — Enfin, d'après Hknnes, la lex Valeria Horatia ordonna que les plébiscita fussent soumis aux comices centuriates, pour être adoptés ou rejetés; la lex Publilia Philonis est apocryphe; et la lex Hortensia abolit la ratification des comices centuriates.
aux matières administratives qui jusque-là avaient été de la compétence presque exclusive du sénat (1).
III. Aux comitia tributa furent votées toutes les legespraetoriae (proposées par des préteurs), dont la première en date semble être la lex Papiria de 332 avant J.-C. (2).
Les consuls portaient d'abord de préférence leurs lois aux comices centuriates. La première loi consulaire, votée aux comitia tributa, fut la lex Manlia de 357 (z). Plus tard, au contraire, et surtout au dernier siècle de la République, la généralité des lois consulaires furent votées par les comices tributes. Parmi les leges dictatoriae de Sulla môme, il y eut des lois tributes (4).
Les lois votées aux comitia tributa semblent avoir été subordonnées aux mômes conditions de validité que les plébiscites (5); c'est-à-dire que la patrv,m auctoritas, subséquente à l'origine (0), fut rendue préalable par la lex Publilia et supprimée par la lex Hortensia.
Bien que, depuis la lex Hortensia, la patrum auctoritas préalable ne fût plus obligatoire pour les rogationes soumises aux concilia plebis ou aux comitia tributa, en règle générale cependant ces projets étaient soumis par leurs auteurs au sénat, avant d'ôtre proposés au peuple (7).
IV. Au dernier siècle de la République, le sénat s'est attribué le droit, non pas de casser les lois régulièrement votées, mais de déclarer que telle ou telle mesure, votée sans l'observance des formalités légales, ne devait pas ôtre reconnue ni observée comme une loi (ea lege non videri populum teneri) (s).
(1) Voyez la compétence du sénat.
(2) Liv., VIII, 17. — (3) Liv., VII, 16.
(4) Lange, II, 606, 656. Cf. C. /., I, p. 108. La thèse contraire est défendue par Zumpt, Dr. cr.t II, 1, 435, ne 151. Il est étrange que la compétence législative des comitia tributa soit niée par Madvig, I, 235, note. Voyez Mispoulbt,
(5) Willems, Le Sénat, II, 90-92.
(6) Tite-Livb, VII, 16, mentionne expressément la ratification de la lex Manlia par les patres.
(7) Willems, Le Sénat, II, 102- 106.
(8) Cic, p. Corn. (Ascon., 67 suiv.), de leg., II, 6 § 14, 12 § 31, PhU.y V, 4 § 11, XII, 5 § 12. Ps. Cic, de dom.t 20 § 53, 26 § 68. — Willems, 1. L,
V. Il est arrivé aussi, surtout au dernier siècle de la République, que le peuple par une loi déléguât une certaine compétence législative à des magistrats cum imperio (par ex., à Marius, Sulla, Pompée etc.) (1). Les lois faites par des magistrats en vertu d une telle délégation, s'appellent leges datae (2),par opposition aux lois votées directement par le peuple (leges rogatae).
