CHAPITRE DEUXIEME

Aperça général des institutions politiques dn peuple romain.

§ 1. De la division des individus d9 après le droit romain.

« Summa... divisio de jure personarum haec est, quod omnes homines aut lïberi sunt aut servi (ï). »

(1) Instit., I, 3.

« In servorwn conditione nxdla est difîerentia. In liberis mullae diffèrentiae sunt (1). »

Le droit romain ne reconnaît la personnalité ou capacité

juridique qu'aux hommes libres : « Personae, quarum causa

[jus] constitutum est (2). » Cette capacité juridique s'appelle

caput : « Serons caput non habet (3). »

Le caput, quand il est complet, comprend trois degrés ou status (4) :

1° Status libertatis, qui est la base des autres status. La liberté est limitée. « Et libertas quidem... est naturalis facilitas ejus, quod cuique facere libet, nisi quod vi aut jure prohibeturty. » « Legum... idcirco omnes servi sumus, ut liberi esse possimus (e). »

2° Status civitatis.

3° Status familiae.

« Tria enim sunt, quae habemus : libertatem, civitatem, familiam (7). »

Les hommes libres, sous le rapport du caput, se divisent en cives, c'est-à-dire ceux qui possèdent les trois status du caput, et peregrini, ou ceux dont le caput est incomplet (s).

Juridiquement tout homme libre, non-citoyen, qu'il soit sujet de l'Etat romain ou non, s'appelle peregrinus. Mais parmi les peregrini, sujets de Rome, il y a une classe privilégiée qui en droit s'appelle Latini. La latinitas est parfois considérée comme une condition intermédiaire entre la pèregrinitas et la civitas.

Les cites se distinguent extérieurement des peregrini par la toga, dont l'usage est interdit à quiconque n'est pas citoyen (9).

(1) Instit., I, 3 § 5. — (2) Instit., I, 2 § 12. — (3) Cf. Instit., I, 16 § 4.

(4) Sur la nature du status voyez Savigny, Système du droit romain (en ail.). II, 60-89. Berlin, 1840.

(5) Instit., I, 3 § 1. — (6) Cic, p. Cluent., 53 § 146. — (7) Dig., IV, 5, 11.

(8) La division des liberi donnée par les Instituées (aut enim sunt ingenui, aut libertini, 1, 3, § 5) n'est applicable qu'à l'époque de Justinien, où toute distinction entre cives et peregrini dans l'Empire romain avait disparu. Mais antérieurement cette division n'avait d'importance que pour les cives. Aussi n'en parlerons-nous que quand nous exposerons le droit de cité.

(9) Pun., Epùt., IV, 11. — Madvig, I, 57-58.

Des Cives. — «- Dès les temps les plus anciens nous rencontrons à Rome deux classes de citoyens, les cives optimojure ou patricii, et les cives minuta jure , qui se sousdivisent encore en deux catégories, les clients et les plébéiens.

Ce qui distingue essentiellement ces deux classes de citoyens, c'est que la première classe jouit seule de la plénitude des droits politiques.

Tandis que l'exercice des droits politiques n'était régi anciennement que par le principe génocratique, la réforme de Servais Tullius introduisit un second principe, le principe timocratique, tout en respectant les droits réservés au patriciat.

A dater du commencement de la République, les citoyens des deux classes engagèrent une lutte opiniâtre qui dura deux siècles, qui assura peu-à-peu aux citoyens de Tordre inférieur les droits politiques dont ils avaient été exclus, et qui amena par l'égalité politique la constitution définitive du peuple romain. En effet, dès le début du me siècle avant J.-C. la distinction politique entre patriciens, clients et plébéiens a presque entièrement disparu; tous sont au môme titre rives Romani .

Avec l'extension de l'Etat romain, le droit de cité, qui dans les premiers siècles se restreignait à Rome et aux communes suburbaines, fut conféré peu-à-peu aux habitants des villes de l'Italie, et, depuis la fin de la République, à des cités établies en province et à des provinciaux.

§ 2. De la nature et des pouvoirs organiques du gouvernement romain.

Dans son organisation primitive et patriarcale, les pouvoirs publics de l'Etat romain étaient le roi et le sénat. Le sénat était la réunion de tous les chefs des familles patriciennes ; il était à la fois pouvoir législatif et conseil royal.

Mais dans la suite le sénat fut obligé de partager ses attributions législatives avec une réunion populaire, composée de tous les citoyens majeurs.

Le roi, un conseil d'anciens, choisis par le roi parmi les chefs des familles patriciennes, et une assemblée populaire,

comprenant tous les citoyens majeurs, patriciens, plébéiens et clients, et votant d'après la division en curiae (comilia curiata), tels furent, selon la tradition, les pouvoirs publics constitués à Rome pendant la période royale historique (1).

Le reœ est seul chef du pouvoir exécutif. Il est nommé à vie et irresponsable. La royauté est élective ; le pouvoir royal, limité par la leœ curiata de imperio, votée par le peuple (2).

Le sénat exerce le droit de sanction à l'égard des votes populaires (patrum auctoritas) , et il assiste comme corps consultatif le roi dans l'administration de l'Etat (regium consilium).

Les comitia curiata ou les assemblées du peuple ont le pouvoir électoral et le pouvoir législatif; mais ils dépendent à la fois du roi et du sénat. Ils ne peuvent voter que sur les propositions que le roi leur fait ; et les décisions du peuple ne sont exécutoires qu'après la ratification subséquente du sénat.

La réforme de ServiusTullius introduisit, à côté des comices eu ri a tes, les comitia centuriata. Ces comices sont basés sur la division timocratique des citoyens en classes et centuries. Ils héritent de la plupart des attributions des comices curiates, mais ils se trouvent dans la même dépendance que ceux-ci vis-à-vis du roi et du sénat.

Lorsque les derniers rois voulurent transformer illégalement le gouvernement en monarchie absolue et héréditaire, le peuple leur enleva violemment le pouvoir usurpé (3).

Alors, pour rendre impossible le retour de telles tentatives, il remplaça le roi viager et irresponsable par deux consuls annuels et responsables. Cette seule modification du pouvoir exécutif forme la transition de la Royauté à la République (4).

L'histoire politique des deux premiers siècles de la République se caractérise par une tendance continuelle du peuple à affaiblir le pouvoir exécutif et à affranchir ses attributions législatives et électorales de la tutelle du sénat, dont la composition est d'ailleurs profondément modifiée.

(1) Willems, Le Sénat de la République romaine, T. 1, 26-27, II, 58 suiv.

(2) Lange, I, 268. — (3) Lange, I, 428-440.

(4) « Uti consules potestatem haJberent tempore dumtaxat annuam, génère ipso aejure regiam. • Cic, de rep., II, 32. — Madvig, I, 211 suiv.

Le peuple affaiblit le pouvoir exécutif, soit en le scindant davantage entre plusieurs magistrats, censeurs, préteurs, édiles, soit en établissant des garanties nouvelles des droits du citoyen vis-à-vis des magistrats, la lex de provocalione , le tribunat, la législation décemvirale, etc., soit en s'attribuant le droit de ratifier ou d'invalider des mesures administratives. Cette surveillance sur l'administration fut exercée par le peuple spécialement dans un troisième genre d'assemblées, organisées d'après le principe plus démocratique de la division en tribus locales : comitia tributa et concilia plebis.

D'autre part, le peuple tend à exercer ses attributions législatives et électorales d'une manière souveraine, sans être soumis à la sanction subséquente du sénat. Il atteint ce but, en transformant la sanction subséquente en approbation préalable par les lois Publiliennes de 339, et en abolissant mâme cette approbation préalable pour les décisions des réunions tributes. par la loi Hortensienne de 286. Le sénat cesse d'ailleurs d'être le représentant du patriciat. Depuis le plébiscite Ovinien (318-312) les membres du Sénat sont choisis par le censeur, délégué du peuple, de préférence parmi les anciens magistrats, les élus du peuple.

Aux trois derniers siècles de la République les attributions sont donc réparties parmi les trois pouvoirs publics de la manière suivante.

Le peuple (populus Romanus Quiritium) est pouvoir souverain. Se réunissant par curies, centuries ou tribus, il élit les magistrats, vote les lois, exerce la juridiction criminelle, et ratifie exceptionnellement les mesures administratives. Il ne peut cependant voter que sur la proposition (rogatio) d'un magistrat compétent ; et cette proposition a besoin de l'approbation préalable du sénat (patrum auctoritas), si elle doit être soumise aux comices curiates ou centuriates.

Le pouvoir administratif et exécutif est exercé par un certain nombre de collèges de magistrats, élus par le peuple fmagistratus).

Le sénat est le Conseil des magistrats suprêmes qu'ils sont tenus de consulter dans toutes les affaires importantes de l'ad-

ministration, spécialement dans les questions financières, internationales, etc. Si le pouvoir du sénat à l'égard des votes du peuple est amoindri, à l'égard des magistrats le sénat a gagné en influence, à mesure que le pouvoir exécutif s'est morcelé et affaibli. Il a une part très importante à la direction des affaires publiques (i).

La juridiction est répartie parmi le peuple et les magistrats.

Ce gouvernement républicain démocratique put se maintenir intact, au^si longtemps que les citoyens restèrent fidèles aux traditions antiques de probité et d'honnêteté politiques, et que les partis observèrent le respect rigoureux des lois. Mais, quand les sanglantes guerres civiles du Ier siècle avant J.-C, effet nécessaire de la foi aveugle des masses populaires dans quelques chefs ambitieux, eurent épuisé les dernières forces vives de la République, le peuple romain, las du pouvoir, dans l'intérêt de sa sûreté matérielle, reconstitua sur do fortes bases le pouvoir exécutif qu'il avait scindé, cinq siècles auparavant, pour sa sûreté politique (2).

Le peuple accorde alors à un seul citoyen, par des lois successives et régulières, la plupart des attributions exercées antérieurement par plusieurs magistrats, une partie du pouvoir du sénat et de son propre pouvoir. Auguste est son délégué : il crée l'Empire.

Aux successeurs d'Auguste l'ensemble de ces pouvoirs est confié à vie par une seule loi.

Depuis Tibère, le sénat est substitué au peuple pour l'exercice de la plupart de ses attributions, de sorte que depuis cet Empereur il n'y a plus en réalité que deux grands pouvoirs publics : l'empereur et le sénat.

L'empereur est nommé par le sénat, et reçoit ses pouvoirs par' un sénatusconsulte, ratifié pour la forme par le peuple.

L'empereur et le sénat exercent simultanément le pouvoir électoral, législatif et judiciaire.

(1) Willems, Le Sénat, H, 237.

(2) H. Passy, Du gouvernement, de Rome et des causes qui en décidèrent les transformations, dans le Compte-rendu des séances et trav. de UAcad. des sciences mor. et pol. T. 93, p. 267-288. Paris, 1870.

L'administration des différents départements est confiée à des magistrats ou à des fonctionnaires, dont les uns sont nommés par l'empereur et dépendent de lui, tandis que les autres sont désignés par le sénat et lui sont subordonnés.

En droit, le gouvernement romain pondant les trois premiers siècles de l'Empire était une dyarchie de l'empereur et du sénat.

Mais, en fait, les pouvoirs du sénat passèrent peu-à-peu à l'empereur. Cet état de fait fut transformé en droit par les réformes de Dioclétien et de Constantin-le-Grand.

Depuis lors commence la monarchie romaine. Le sénat perd toute influence réelle sur le gouvernement général. L'empereur, nommé par son prédécesseur ou par l'armée, a un pouvoir absolu. Les différents départements du gouvernement fortement centralisé sont administrés par des fonctionnaires, dont les pouvoirs sont régis par une hiérarchie rigoureuse et dont les chefs sont nommés par l'empereur et dépendent absolument de lui.

L'étude détaillée des institutions que nous venons d'esquisser forme l'objet du cours d'antiquités politiques.

Deux méthodes différentes se présentent dans cette étude :

1° La méthode que j'appellerai didactique et qui est suivie par Becker, par Mommsen et par Madvig. Elle consiste à étudier séparément chaque institution dès son origine jusqu'à sa disparition. Elle a un défaut capital : celui de ne point offrir une image vraie et réelle da Y ensemble des institutions politiques aux différentes périodes de l'histoire romaine.

2° La méthode historique, suivie par Lange, présente l'ensemble des institutions dans leur développement graduel et historique. Cette méthode, rigoureusement appliquée, aboutit à l'histoire politique du peuple romain, science distincte de celle des antiquités politiques.

Nous avons tâché de combiner cette double méthode. Nous

avons divisé l'histoire des institutions romaines en deux

grandes époques : l'époque royale et républicaine, et l'époque

impériale.

B« éd. î

La première époque est divisée en deux périodes : une période de formation et une période de constitution définitive.

En conséquence, nous étudions dans une première période la genèse et le développement historique des institutions romaines, en traitant successivement de l'organisation de l'ancien Etat patricien, des réformes de Servius Tullius et des résultats politiques de la lutte entre le patriciat et la plèbe.

Dans la seconde période nous donnerons un exposé systématique des institutions républicaines, telles qu'elles se présentent à nous à leur époque de grandeur et d'achèvement. Nous y traiterons :

1° De la condition civile et politique des individus ou des éléments constitutifs de la société ;

2° Des pouvoirs constitutifs du gouvernement ;

3° Des principales branches de l'administration.

L'époque impériale sera également divisée en deux périodes : la dyarchie et la monarchie. Chacune de ces périodes sera étudiée d'après le plan que nous venons d'indiquer pour la période républicaine.