CHAPITRE II

La notion d'ordre public et le principe du respect des Droits acquis

I. — L'étude systématique des droits acquis invoqués en malière d’annexion aboutit, dans le sens du respect intégral de ces droits, à des conclusions absolues. À prendre en effet les choses dans leur rigueur théorique, lannexion devrait avoir pour résultat de fixer définitivement certains droits: tantôt en cristallisant, pour ainsi dire, par suite de la disparilion des pouvoirs de réglementation de l'Etat, des droits acquis antérieurement sous la souveraineté de l'Etat démembré, tantôt en établissant par elle-même des droits nouveaux. Cette conservation des droits acquis devrait constituer, selon une expression imagée due à M. le Professeur Pillet, une sorte de « Maison Carrée » c’est-à-dire un faisceau de droits qui, dans le monde juridique, demeureraient intangibles et se perpéluraient immuables, comme un souvenir du passé disparu au jour le jour tout autour d'eux. Or, si l’on considère les faits, on doit reconnaître que cette « Maison Carrée ». n'existe pas: il n’est peut être pas un seul Traité de l’ancien régime qui n'ait garanti « in perpetuum » le maintien de certains droits, et cependant aucun de ceux-ci ma véritablement survécu: les magistrats municipaux du Comté de Nice ne portent plus le costume pisan.….

Entre la théorie absolue dans ses conclusions, et les solu-

tions positives aussi absolues dans un tout autre sens, n’y a-t-il aucun palier, aucun intermédiaire où le droit pratique se pourra établir ? Les conséquences de la théorie se condamnent par leur rigueur même, car l’on ne peut prétendre à l’immobilité absolue du droit. D'ailleurs, juridiquement, cetle cristallisation éternelle du droit acquis en matière d’annexion es! condamnable: elle résullerait, somme toute, d’une simple contingence (le fait malériel de l'annexion), externe en elle-même au droit sur lequel elle réagit. Surtout au regard des droits acquis avant l’annexion, comment admettre cette intangibilité accidentelle en faveur de droits qui,

à leur naissance, par leur conception même, ne méritaient .

pas un pareil respect ?

En recherchant par quelle voie la pratique vient attaquer les droits acquis pour tempérer leur rigueur. théorique, on est amené à se demander de quelle manière ce principe se trouve limité, battu en brèche. Il existe certainement en face des droits acquis un principe hostile, d'opposition, qui contrarie leurs effets et ruine leur efficacité: c’est ce principe qu'il faut maintenant dégager.

IT. — Lorsqu'on cherche à circonscrire les droits acquis, on affirme très généralement que ceux-ci sont respectés dans les limites de l’ordre public. La notion d'ordre public se présente donc comme la barrière des droits acquis, et si elle pouvait être exactement définie, il serait bien facile d’arriver par elle à situer de façon précise le domaine des droits

acquis (1).

(1) On a déjà essayé de limiter l’une par l’autre les notions de droiïts acquis et d’ordre public, mais sans arriver à un résultat positivement précis : cette

Mais, à l’image d’ailleurs des droits acquis, la notion d'ordre public se sent plus qu’elle ne se définit, selon l'observation du Comte de Vareilles-Sommières; aussi ne présente-t-elle que des limites incertaines et aléatoires. D’ailleurs un des caractères essentiellement reconnu à cette notion est sa mobilité: l’ordre public doit être non seulement territorial, mais encore contingent, mobile, actuel, puisqu'il répond à des besoins. D'autre part, s’il a pour objet de sauvegarder l’inltérêt, même général, d’une société, se trouve-t-il dans le plan juridique voulu pour limiter un droit? Dès l’abord ne semble-t-il pas ainsi que la notion d'ordre public, quelle que soit sa force, soil incapable de limiter exactement celle des droits acquis ? Ceux-ci, par leur nature, sont fixes et immuables: lobstacle mobile et incertain qu’on leur oppose paraît trop faible pour les limiter justement.

Quand l’on considère les notions d'ordre public et de respect des droits acquis, on se trouve en présence de deux puissances adverses qui peuvent véritablement se combattre dans leurs effets. À ce point de vue, il semble bien que l’une des notions commence à agir là ou l’autre expire, et que dès lors toutes deux se limitent exactement. L'ordre public (représentant des aspirations générales et impersonnelles) et les droits acquis (interprêtes des besoins particuliers) sont en contradiction absolue chaque fois que le droit d’un individu portera la moindre atteinte à la collectivité. Mais les besoins particuliers et les aspirations générales de l'Etat ne recherche en effet semble bien condamnée à demeurer enfermée dans un véritable cercle vicieux.

(Cf. P. Fedozzi, Quelques considérations sur l’idée d’ordre public international. Clunet 1897.)

RS

s'opposent pas toujours dans un rapport de force constant; il y a des cas où la collectivité; c’est-à-dire l’ordre public, doit l'emporter sans qu'il soit même possible d’hésiter; d’autres fois, au contraire, le droit acquis invoqué par un particulier semblera plus fort que l'intérêt, général peut-être, mais vague et non vital qu'on chercherait à lui opposer. En quelque sorte, on peut se représenter les domaines relatifs de

l’ordre public et des droits acquis comme délimités par deux

sphères: mais celle-là ne contient pas celle-ci, l’une n’englobe et ne limite pas l’autre exactement, car il y a des cas où l’un des principes peut s'appliquer absolument sans rencontrer jamais la zone d'action de son rival. Cependant ces deux sphères ne sont pas indépendantes l’une de l’autre, car le conflit peut parfois éclater: alors, elles se coupent; loin de se limiter, elles se pénètrent au contraire réciproquement, et c’est dans cette zone d’interpénétration seulement que se heurtent les deux principes, d’ailleurs affaiblis, et incapables de se limiter l’un l’autre véritablement.

Ainsi, l’ordre public dans la réalité ne se présente pas comme la limite fixe et rigide que mérite le respect des droits acquis. Le succès de la notion d'ordre public tient à sa commodité. On arrive à considérer l’ordre public comme une véritable question préjudicielle posée à l’encontre de chaque droit invoqué: l’ordre publie permet-il ? Si l’on tient compte

de l’extension illimitée que peut présenter cette notion si

souple et si vague, son admission équivaut à la disparition de toute sécurité juridique, et, sous le couvert d’un intérêt collectif plus ou moins certain, à la résurrection d’une théorie du « bon plaisir », Die DER

III. — Il est bien facile d'affirmer que lordre public vient limiter les droits acquis, et de dire comme M. Goupy dans sa thèse qu'il n'existe pas « de jurisprudence refusant d'appliquer les lois d'ordre public pour maintenir des situations juridiques préexistantes à l’annexion ». L'examen des exemples fournis par le Comté de Nice sur les Bandites, les questions du Culte et autres, permet au contraire d'affirmer que, à maintes reprises, la notion d'ordre public s’est trouvée bat- : tue en brèche par celle des droits acquis (1).

En effet, il ne faut pas oublier d’abord que dans le droit public des nécessités de l’ordre public sont ressenties plus généralement que dans le droit privé. Le conflit entre les deux principes (respect des droits acquis et nécessités de l’ordre public) s’y trouve plus aigu, plus fréquent aussi, en quelque sorte toujours très proche de sa propre ligne de démarcation que le droit privé atteint seulement par exception. Le droit public ne se rapporte-t-il pas dans son ensemble à ces questions d'ordre public (2) ? Dans ces conditions, par le fait que des droits sont respectés dans son domaine, on doit reconnaître qu’ils le sont au-delà des dispositions de

(1) En droit privé ii existe également une jurisprudence considérable qui a maintenu des situations juridiques préexistantes à l’annexion sans aucun égard pour des dispositions certaines d'ordre public. Un des arrêts les plus célèbres est celui rendu par la C. A. de Chambéry le 7 février 1885 (S. 86. 2. 217 et la note). Aux termes de cet arrêt, un ancien sujet sarde devenu français par suite de l'annexion de 1869 peut poursuivre devant nos Tribunaux la nullité de son mariage, en fondant sa demande sur une affinité illicite résultant de relations qui auraient existé, avant le mariage entre lui et la mère de son épouse : cette affinité constituait en effet un empêchement dirimant selon le droit canonique, législation matrimoniale en vigueur dans les Etats sardes lors de la célébration du mariage.

(2) Cf. Anglave, et l'équivalent pécuniaire du droit privé.

l’ordre public, dépassant la limite qui leur est généralement assignée. | On a vu, en fait, que le pâturage des chèvres, absolument interdit dans les bois communaux par des dispositions jugées d'ordre public, a été toléré en faveur des bandiotes; de même, malgré les termes formels de la loi du 9 décembre 1905, certains ecclésiastiques titulaires de cartelli, ont continué à être rétribués par le Gouvernement français, etc... On se trouve ainsi vérifier la doctrine de M. Pillet, d’après laquelle les exigences de l’ordre public sont certainement diminuées en matière d’annexion; celui-ci devient pour ainsi dire moins exigeant, et oppose au principe du respect des droits acquis un obstacle moins absolu que partout ailleurs (1). M. Jitta, qui arrive à la même conclusion, attribue ce résultat à ce que l’on fail ici application de Pordre public compris en sens international, et que celui-ci est moins étendu qu'en droit national (2). Mais ce dédoublement de la notion d'ordre public, quoique généralement admis par les auteurs, ne peut rien expliquer, et complique bien inutilement une question suffisamment obscure. Le bon sens d’ailleurs s’oppose à celte dualité de l’ordre public. Les lois d'ordre public sont essentiellement des lois d'ordre. Si le pâturage des chèvres est interdit, c’est parce que le législateur considère comme {1} V. notamment en ce sens des personnes morales en Droit inte‘national privé (Paris, 1914). M. Pillet fait très justement observer que les nécessités de l’ordre public, qui permettaient jusqu'à l’annexion l'exercice de certains droits ne doivent pas se modifier par suite de l'établissement d’une souveraipeté nouvelle. En définitive, les lois d’ordre ont pour objet d'assurer, confor-

mément aux contingences (morales, économiques, géographiques, etc..,) la vie normale d’une société, et celles-ci sont, dans leur ensemble, indépendantes de

tout changement de souveraineté.

(2) De la méthode du droit international privé, La Haye 1890. ($ 13).

une nécessité absolue la conservation des forêts: peut-on soutenir que celte nécessité disparaît lorsque les troupeaux qui broutent les jeunes poussent et empêchent tout reboisement sont possédés par des étrangers ou par des titulaires de droits nés sous l'empire de la loi étrangère ? Nullement; en admettant le pâturage des chèvres sur la Terre de Cour, les Tribunaux ont certainement fait échec à des dispositions d'ordre public, auxquelles toute notion internationale est étrangère: en fail, et temporairement tout au moins, ils ont préféré les droits acquis aux exigences de l’ordre public. Il n’y a dailleurs pas à regretter par principe que la barrière de l’ordre public cède parfois devant la poussée des droits acquis: Pordre public doit avoir pour objet d'assurer l’existance des institutions juridiques d’un pays, et non de soumettre ces institutions à des exigences inutiles et arbitraires. Il ne faut pas craindre de porter parfois atteinte à des dispositions présentées comme étant d'ordre public, pour faire reculer le principe même el, en quelque sorte, le pousser dans ses véritables relranchements. En face des pouvoirs de l'Etat, les droits de individu se dressent très respectables: « la vie privée est la réalité première et essentielle », ainsi que le remarque M. Hauriou.

IV. — Si la notion d'ordre public ne peut être admise comme limite exacte au respect des droits acquis, parce que trop rigide et trop incertaine à la fois, elle ne peut cependant être définitivement écartée. Il est certain en effet que l’ordre

public parvient à mettre parfois en échec le principe du respect des droits acquis. Cette intervention de l’ordre public

est d'autant plus remarquable qu’elle peut être occulte, atteignant les droils acquis par une voie détournée.

Pour pouvoir s'exercer, un droit acquis devra presque toujours reposer sur ce que M. Jèze appelle une situation juridique générale impersonnelle, c'est-à-dire sur un statut légal. Celui-ci, qui est par sa nature modifiable à tout instant par la loi, subira conformément à cette loi les exigences de l’ordre public. En conséquence un véritable droit acquis pourra se trouver détruit, après l'introduction d’une législation nouvelle, par sa subordination à une situation légale. C’est notamment la situation offerte par le droit au bois sur la Terre de Cour (1). Certaines communes ou particuliers possédaient sur ces pâturages un droit d'usage au bois pour lentretien des cabanes de bergers: en l’état des textes et des titres, les droits de ces usagers constituaient certainement des droits acquis. Ceux-ci n'étaient d’ailleurs aucunement contestés, mais alors qu'ils s’exerçaient directement et sans difficulté sous le régime sarde, au regard de la législation française ils étaient subordonnés à une situalion légale: « les usagers qui ont droit à des livraisons de bois de quelque nature que ce soit ne peuvent prendre ce bois qu'après que la livraison leur en aura été faite par des agents forestiers... » Il ne s’agit pas en l’espèce de méconnaître le droit des usagers, mais de l’assujettir et au besoin de le subordonner aux pratiques légales par l'intermédiaire desquelles il pourra être exercé.

Pratiquement, l'existence de tout droit acquis se trouve donc subordonnée à l’existence d’une situation juridique lé-

(1) Cf. supra p. 4,

gale (1). Le créancier possède un droit acquis certain à l’encontre de son débiteur. Mais si celui-ci ne s'exécute pas, c’està-dire s’il ne respecte pas le droit acquis, comment le créancier pourra-t-il exercer ce droit ? Il peut saisir; mais le droit de saisir m'est pas un droit acquis, il est modifiable à tout instant par la loi, et le législateur pourra rendre pratiquement inefficaces les droits du créancier (2). Et c’est ainsi, par l'intervention législative, que les dispositions d'ordre public réagissent sur les droits acquis.

Le respect des droits acquis se trouve donc en un certain sens subordonné au bon vouloir du législateur, et ne repose sur aucune certitude. Il est incontestable que le législateur peut atteindre les droits acquis (3), qui semblaient cependant, à première vue, lui échapper. Grotius déjà avait noté la toute puissance du Souverain, justifiée alors par le « domaine éminent »: |

« I faut savoir encore que, lons même que les sujets ont acquis un droit, le roi peut le leur ôter en deux manières, où en forme de peine, ou en vertu de son Domaine éminent : bien entendu quil n'use du privilège de ce domaine éminent ou supérieur que quand le bien public le demande ; et qu’alors même celui qui a perdu ce qui lui appartenait en soit dédommagé, s’il se peut, des fonds

(1) On affirme vainement que certains droits peuvent exister en dehors de la loi, de la concession légale (P. Fiore, Droit Int. public 1868, ch. VIII. Si l’on veut faire état par exemple des libertés individuelles ou du droit de propriété, certas le principe résulte si l’on veut d’un « droit primitif ». Mais est-ce à dire que ces droits peuvent s'exercer, exister en dehors de la loi ? Il n’y a pas de droit en marge de la loi.

(2) Les mesures moratoires et la législation de guerre et d’après guerre sur les loyers en sont un exemple d'actualité.

(3) Car comme dit Merlin, « quand nous demandons s’il le peut, nous entendons s’il le peut légitimement, s'il le peut de droit; car qu’il le puisse de fait, et qu’il le fasse impunément s’il est le plus fort, personne n’en doute... »

publics. Si celà a lieu en matière des autres choses, il doit avoir lieu aussi à l'égard du droit qu'on acquiert par une promesse ou

par un contrat... » (1).

On doit en conclure que, en l’état de notre législation, chaque fois qu’un droit acquis est respecté, c’est parce que le législateur l’a bien voulu: le respect de ces droits s’impose certes moralement, mais il se pourra que le Parlement les méconnaisse et les titulaires lésés n'auront alors aucun recours. C’est seulement quand le législateur n’a pas rendu impossible l'exercice d’un droit acquis que celui-ci pourra être invoqué et reconnu par les Tribunaux: il n’existe en leur faveur qu’une garantie jurisprudentielle.

V. — Ceci pour le concept général du respect des droits acquis. En est-il de même ‘en malière d’annexion ?

Il est pratiquement impossible de définir exactement la notion même d’ordre public: cette notion, par sa mobilité essentielle est fuyante et échappe à toute définition. Cependant, il est cerlain que l'Etat, en édictant des dispositions générales d'ordre public, doit agir par nécessité, et en tant qu’il concentre et représente les intérêts de la communauté: dès lors, ne doit-on pas reconnaître dans cet exercice les pouvoirs de réglementation et de direction déjà rencontrés à côté des pouvoirs de garantie que l'Etat met en jeu quand il agit (d’ailleurs à son avantage, mais à son simple avantage et non par nécessité) comme tuteur des intérêts particuliers? Vouloir

(1) Le Droit de la Guerre et de la Paix. Liv. I, ch. 14 $ 7 à rapprocher d’ailleurs du $ 8. 2. Püftendorf expose exactement ces mêmes idées dans son Droit de la Nature et des Gens, Liv. VIII, ch. X. (Trad. Barbeyrac, Londres 1740, t. Ill p. 433).

opposer aux droits acquis, surtout en matière d’annexion, la notion d'ordre public, s’est s’enfermer dans un cercle vicieux, et résoudre la question par la question. Comment invoquer à l'encontre des droits acquis les pouvoirs de direction de l'Etat, dont l'absence a justement permis la constitution de ces droits ?

Par le fait que la notion des droits acquis a été admise, et que ces droits ont été constitués, on ne peut contre eux invoquer un système, aussi commode soit-il, qui repose uniquement sur des pouvoirs de l'Etat dont l’absence vient justement d’être reconnue. Le droit acquis invoqué en matière d’annexion dépasse de lui-même la notion d'ordre public:

— Si l’on considère un droit acquis sous la domination de l'Etat cédant, c’est-à-dire un droit acquis avant l’annexion, et susceptible d’être invoqué par la suite à l’encontre de l'Etat cédataire, l’existence de ce droit suppose la survie partielle de la législation qui l’a fait naître. L’ingérence de cette législalion étrangère, si minime soit elle, est absolument contraire à l’idée d'ordre public. Chaque fois que des droits internationaux existent, l’ordre public est certainement écarté: la communauté internationale existe seulement dans la limite où les exigences de l’ordre public sont méconnues. La conception même du droit acquis avant l’annexion est opposée à la lerrilorialité, base de l’ordre public.

— Quant au droit né au moment et par le fait même de l'annexion, œuvre volontaire du Gouvernement contre lequel il s’exerce, comment lui opposer une notion aussi fragile ? Si l’ordre public est en jeu, n’exige-t-il pas que le vouloir du Gouvernement s'exécute, et que des droits concédés, même

Cr

s'ils portent une atteinte légère à la souveraineté de l'Etat, soient exactement respectés ?

VI. — En matière d’annexion tout au moins l’ordre public ne peut donc logiquement être considéré comme la limite du respect des droits acquis. Les Tribunaux qui se sont prononcés en faveur de l’ordre public ont trop généralement appliqué un principe qui devait être en l'espèce sans efficacité; ils n’ont pas justement apprécié la valeur intrinsèque du droit produit devant eux, faute peut-être d’avoir considéré la personnalité remarquable présentée par les droits invoqués en matière d’annexion. Quand un de ces droits existe, il doit être respecté sans que l’ordre public puisse lui faire échec, puisque par son existence même, il est extérieur à la notion d'ordre public. La difficulté véritable consiste à savoir sil y a véritablement droit acquis: mais ceci ne peut être théoriquement prévu, c’est une question de fait, une queslion d'espèce plus qu’une question de droit. À

Reconnaître que les droits acquis invoqués en matière d’annexion sont respectés seulement dans la mesure où le législateur ne les atteindra pas, sous le couvert de l’ordre public, ce serait proclamer la faillite du principe, lui assigner tout au moins des limites empiriques et incertaines. La limite de l’ordre public, bien que universelllement désignée, doit donc être écartée des droits acquis: d’abord parce que trop insinuante, elle arrive à anihiler totalement le principe même des droits acquis, ensuite parce qu’elle est impropre à remplir complètement son rôle de barrière: s’il lui est certes possible d'empêcher l'extension du principe du respect des

droits acquis, loin d’opposer en contre partie une résistance efficace aux attaques extérieures dirigées contre ces droits, elle est au contraire la voie toute tracée qui permettra le plus sûrement de les atteindre et de les brimer. En pratique en effet, et par le détour précédemment indiqué, le législateur croit pouvoir méconnaître parfois les droits acquis en matière d’annexion. En l’absence de tout recours (1), comment opposer à ces atteintes législatives une barrière juridique ? Celleci pourtant est indispensable, car s’il est juste d’assigner aux droits acquis des limites extrêmes, au-delà desquelles ils ne sauraient être exercés, il faut aussi que ces limites soient envers eux une protection. Ce rôle de défense, l’ordre public est incapable de l’assumer.

(1) Dans le mémoire établi par le Chanoine Simon en 1903 (Cf. suprà p. 128), il était fait état, pour assurer le respect des droits du Chapitre de Nice, d'un recours possible devant le Sénat pour inconstitutionnalité. L'erreur commise par le Chanoïne se comprend, car seule l’existence d’un recours est la garantie du respect des droits, par le législateur et par les tiers. En l’état de notre législation, on ne pourrait songer qu’à un recours pour excès de pouvoir ou violation de la loi dans le cas ou un acte règlementaire ou une décision de justice viendrait faire échec à un droit acquis dont la loi permettrait l’exercice.