CHAPITRE III

La Formule : Le Traité et la loi

I. — Cette étude sur le principe du respect des ldroits acquis invoqués en matière d’annexion a débuté par des considérations de pur fait: de cette première partie se détache la conclusion positive que les droits acquis sont respectés en matière d’annexion plus largement que partout ailleurs. Cette constation repose maintenant sur des justifications théoriques qui ont permis de reconnaître la spécialité de ces droits acquis, le pourquoi de leur toute particulière efficacité. S'il est exact que le principe, comme toute chose, doive être limité et maintenu dans sa zone véritable, c’est vainement, on l’a vu, que l’on chercherait à l’enclore en lui opposant la notion de l’ordre public: en matière d’annexion, l’ordre public est incapable de porter atteinte à des droits acquis au point de les limiter absolument, sans les protéger.

C'est en eux-même que les droits acquis trouvent leur véritable barrière, car le respect exceptionnel qui leur est dû doit entraîner une interprétation rigoureusement restrictive du principe. Rechercher ce qui constitue exactement la protection des droits acquis, c’est déterminer leur limite précise. Or, si l’on tient compte que cette protection trouve sa source dans le caractère international des droits invoqués, il en

résulte que cette nature internationale doit être la mesure exacte du droit.

En droit interne, le législateur peut impunément méconnaître les droits acquis, car aucune autorité ne saurait prévaloir contre lui. En matière d’annexion, il faut chercher à protéger plus efficacement ces mêmes droits, car il serait souverainement injuste qu'une mutation territoriale ait pour résultat d’anihiler toutes les situations juridiques existantes lors de son accomplissement. Or, pour les faire échapper à l’arbitraire du législateur, il suffit de reconnaître que le respect de ces droits a son fondement dans les Traités, dont l’autorité doit éventuellement l'emporter sur celle de la loi.

Il semble certes à première vue que les droits acquis invoqués après une annexion puisent uniquement leur force particulière dans le fait de la disparition à leur égard de tous les pouvoirs de réglementalion ou de direction. Mais la succession de deux souverainelés sur un même rapport de droit, entraînant la disparilion de ces pouvoirs, ne fait que justifier théoriquement le respect tout particulier que méritent ces droits acquis: ce n’est pas elle qui le rend obligatoire vis-à-vis de l’Elal. Si l’on s’en tient à celte justification, il n’existe pas encore de certitude, on est toujours ramené à lappréciation sceplique de Merlin: peu importe qu'un Gouvernement ne puisse légitimement atteindre des droits si, en fait, il peut se permettre de les violer. Il n’y a pas contre un pouvoir omnipotent de contrainte morale, et toute arbitraire que soit une disposition souveraine, elle lemportera toujours sur le Droit el l'Equité. Ce qu’il faut donc rechercher, pour défendre les droits acquis en matière d’annexion, c’est une limite à l’omni-

potence légale, une puissance juridique positive capable de s'imposer à l'Etat annexant.

Cette protection certaine des droits acquis, où la trouver sinon dans le Traité ? Il est incontestable que le Traité joue un rôle de premier plan dans la question des droits acquis, puisque somme toute, c’est lui qui représente juridiquement l’annexion, qui en fixe les modalités juridiques. C’est dans le Traité que l'Etat démembré fixe certaines conditions à la cession consentie, et que, en contre partie, l'Etat annexant s'engage à respecter certaines institutions: Ià est bien la source du respect des droits acquis. Si l’on ne tenait pas compte du Traité pour donner aux droits acquis leur pleine efficacité, la situation d’une Province annexée serait absolument la même que celle d’un territoire qui se trouverait soumis, après une insurrection ou un coup d'état, à une autorité nouvelle. Il est certain que, en équité, tout nouveau gouvernement devrait respecter les situalions acquises selon les lois de son prédécesseur; mais comme ce respect ne s'impose pas positivement, les gouvernements issus d’un coup d'état méconnaissent sans hésitation les droits acquis auparavant. Une limite pourtant s'impose à eux: c’est le respect des conventions internationales, la reconnaissance pratiquement obiigatoire des traités conclus avec les puissances étrangères. En matière d’annexion, le nouveau Gouvernement voit en quelque sorte ces obligations internationales s’interposer entre lui et ses nouveaux sujets pour le contraindre positivement au respect de leurs droits.

C’est bien dans le Traité qu'il faut voir la source des droits acquis invoqués par les annexés. D'ailleurs, si ces

droits ne résultaient pas directement des Traités, par le fait de leur subsistance, ils seraient encore soumis à la loi d'origine sous l'empire de laquelle ils sont nés. De là, entr’autres conséquences, il faudrait alors déduire que ces droits acquis sont de simples droits importés, restés très strictement soumis à leur loi originaire (1). Or cette conséquence doit être ‘absolument rejelée, car elle serait contraire à tous les principes dont il vient d’être fait état. Elle impliquerait par exemple que les droits acquis en matière d’annexion ne résulteraient plus de la succession de deux lois: une des bases primordiales du respect de ces droits, à savoir le principe de la non-rétroactivité des lois, disparaîtrait pour laisser place à un conflit ordinaire de législation variant dans l’espace et soumises à des souverainetés différentes. Et d’ailleurs la souveraineté de l'Etat annexant est directement en jeu et repousse de pareilles conséquences: il serait inadmissible que les droits des nouveaux sujets d’un Etat, comme droits acquis soient intangibles envers celui-ci, et restent subordonnés à l’autorilé législative de l'Etat démembré.

C’est le Traité d’annexion en premier lieu, et les conventions

(1) On a fait état, à propos de la nature du droit de bandite (sup. p. 76) des changements de législation intervenus en Italie depuis 1860. Autre chose est en effet rechercher la nature d’un droit, autre chose respecter un droit acquis garanti par les Traités. Quand on recherche la nature du droit de bandite, on ne conteste pas aux bandiotes actuels une propriété certaine : celle-ci constitue certainement un droit acquis. Mais la recherche de la nature du droit peut être poursuivie par des méthodes différentes de celles employées pour établir sa survivance et son respect ; les questions sont absolument différentes, et, tout en proclamant le principe du respect des droits acquis, on peut affirmer que le droit de bandite n’est pas intangible en nature, immuablement déterminé et que l’on doit le définir aujourd’hui, d’après les règles positives de nos codes.

internationales, qui constituent certainement la source du respect des droits acquis. Peut-on objecter que ces accords internationaux vont entraîner une véritable fixation du droit, établissant à jamais le statut juridique des populations annexées et qu'une telle rigidité ne peut être admise? Il se pourrait certes que le caractère immuable et définitif résultant des Traités, par sa protection trop absolue des droits en cause, rende pratiquement inacceptables pour l'Etat annexant des conséquences aussi graves. Certainement la garantie très forte et en quelque sorte absolue que doit entraîner un Traité doit motiver une grande prudence envers les droits protégés : et c’est pour cette raison que le Traité doit être la mesure précise de cette protection. D’ailleurs, si celle-ci porte véritablement sur des droits susceptibles de se transformer en droits acquis, il ne semble pas qu'elle puisse entraîner des difficultés insolubles; celles-ci par contre surgiraient fatalement si, par un zèle intempestif, les Gouvernements voulaient reconnaître comme droits acquis de simples situations légales. Et même alors les difficultés ainsi causées pourraient se résoudre très juridiquement, car ce qui a été fait par un Traité pourrait certainement être revisé et modifié par une convention nouvelle. La possibilité d’un accord international, tout en garantissant suffisamment en faveur des ayants droit le maintien des stipulations primitives, permet cependant de ne pas les envisager comme absolument définitives, et de ne pas les écarter a priori pour ce motif.

II, — Il faut donc admettre comme base certaine que les droits acquis invoqués en suite de l'annexion ont leur source,

— et leur limite, dans le Traité. Cette origine va-t-elle avoir pour conséquence d'assurer le respect des droits garantis, et de les soustraire à l'arbitraire législatif ?

Cette question amène à envisager un des problèmes capitaux du droit international: il s’agit en effet de décider qui l'emportera, du Traité ou de la Loi, en cas de conflit. Sans chercher à déterminer dans tous ses détails l’autorité relative du Traité et de la Loi, il suffira d'indiquer ici les deux aspects principaux présentés par ce problème.

Et d’abord un Traité est-il susceptible de produire des effets en faveur des nationaux des Etats contractants ? Certains auteurs ont voulu refuser aux citoyens d’un Etat le droit d’invoquer les Traités: les Traités ne pourraient produire des effets juridiques en faveur des sujets, incapables de droits et devoirs internationaux. C’est notamment la doctrine assez récemment exposée par M. Donato Donati qui en déduit, tout comme les auteurs allemands, qu’il ne saurait résulter d'un Traité pour l'Etat l'obligation juridique de modifier sa législation, — autrement dit, un sujet de cet état ne pourra invoquer les stipulations du Traité que dans la mesure où son Gouvernement aura jugé opportun de les incorporer à ses lois :

« Di fronte par esempio all’organo legislativo dello Stato, l’emanazione di una legge internazionalmente imposta rappresenta per sè un’esigenza non diversa di quella de l’emanazione di una

legge socialmente necessaria : è nel un caso e nell’'altro un’esigenza politica, non giuridica.. » (1).

(1) I Traltati Internazionali nel diritto costituzionale, Torino, 1986, Cap. II,

IL est inutile de réfuter en détail cette théorie: ne suffit-il pas de citer, pour la combattre, l’enseignement de M. le Professeur Pillet, qui tend à reconnaître aux Traités toute la valeur juridique qu'ils possèdent réellement (1) ? On peut d’ailleurs observer qu’en France, traditionnellement, les Traités ont pu être invoqués devant les Tribunaux et appliqués comme nos lois (2).

Mais cette solution ne fait qu'amener plus avant dans le vif de la question, car elle a pour conséquence de mettre fatalement en contact les lois particulières d’un Etat et les Traités signés. En cas de conflit, comment le Juge devra-t-il se prononcer ? Il ne faut pas hésiter à proclamer que le Traité est certainement supérieur à la loi, ne serait-ce que parce qu’il contient tout ce qui crée la loi et lui adjoint un élément contractuel et obligatoire (3). Les Juges ne devraient jamais hésiter à appliquer, même à l'encontre des dispositions de leur loi nationale, les Traités régulièrement invoqués devant eux.

En ce qui touche spécialement le principe du respect des droits acquis en matière d’annexion, la prédominance du Traité sur la loi est d’une telle nécessité que l’on devrait ladmettre alors même que d’autres considérations ne l’au-

(1) Théorie générale des Traités Cours de Doctorat, Paris 1918-1921. (2) V. en ce sens, sous le Ier Empire déjà, Merlin, Rep. de Juris. à Traité politique. Jugement $ VII bis.

(8) « Personne n’acquiert par l'établissement des lois un droit valable par rapport au Roi même... au lieu que les promesses et contrats donnent un vrai droit à celui envers qui l’on s’est engagé. il peut néanmoins y avoir des actes mélez de contrat et de loi, comme quand le Roi fait avec un Prince voisin. quelque Traité qui est publié en même temps pour servir de loi, en tant qu’il renferme des choses qne les sujets doivent observer « Grotius, Droit de la Guerre et de La Paix, Liv. I, Ch. XIV, $ 9.

raient pas déjà établie. Il est certain que, moralement, le respect de ces. droits s'impose à l'Etat cessionnaire; mais celle obligation morale ne peut en politique, se transformer en impératif catégorique: seule la contrainte résultant du Traité pourra assurer son respect, et cetle contrainte se justifie d'autant mieux qu’elle représente de la part de PEtat démembré le dernier acte de souveraineté en faveur de ses anciens sujets.

III. — I] faut reconnaître pourtant que la jurisprudence est nettement hostile à la prédominance du Traité sur la loi. Ainsi les tribunaux italiens méconnaissent généralement une Convention internationale en désaccord avec la loi (1). De même, chez nous, les tribunaux n’ont jamais accueilli les prétentions basées sur le Traité de Turin, ou plus spécialement sur l’article 7 de la Convention du 23 août 1860, quand cellesci étaient de nature à faire obstacle à une loi dont l’applicalion élail jugée nécessaire (2); par contre, ils invoquent volontiers les Trailés quand ils sont conformes à notre législalion ou peuvent fournir un argument en faveur de son application (3).

Mais là est pourtant le point capital de l'effort à accomplir, C’est seulement quand on aura définitivement admis que les droils acquis invoqués en matière d’annexion résultent des Trailés et que les dispositions de ces Traités doivent l’emporter sur celles de la loi nationale. que ces droits jouiront

(1) Cf, Annali di Giuris. italiana, T. 7. 2, 98 V. en ce sens G. Carazza Amari, Trattato sul Diritto int. pub. di pace Milano. 1875, 29 ed, P. 81.

(2) V. par exemple Nice, 17 juillet 1907 suprà p. 99.

(3) C. A. Aïx, 29 mai 1915, suprà p. 74.

d'une garantie certaine et pourront sûrement être invoqués. Contre fous les droits que le Traité a spécialement consacré ou a fail naître, il est vain de vouloir soulever des questions d'ordre public ou de rechercher toute autre espèce de limitation, car le Traité, loi positive de l'Etat, contribue pour sa part à créer et à fixer cet ordre public que l’on veut justement dresser contre lui: la réintégration de l’Alsace-Lorraine n’a pas eu pour conséquence immédiate de rendre exécutoire en ces Provinces toutes nos lois d'ordre public. Mais, par contre, c’est également dans le Traité que l’on doit rechercher la limitation précise de nos droits acquis, car leur force exceptionnelle doit avoir pour corollaire une interprétation très rigoureuse des textes qui les établissent.

Il est intéressant de noter une proposition de loi déposée dans les premiers jours de juin à la Commission des affaires étrangères du Sénat américain par le Sénateur KELLEY (1). Elle a pour but d’assurer le respect dans les différents Etats des droits conférés à des étrangers par Traités, même lorsqu'ils sont en conflit avec les lois particulières des Etats. Il vaudrait certes mieux qu'une pareille loi soit inutile et que les Tribunaux, d'eux-mêmes, aient déjà consacré ses principes; mais en l’état de la jurisprudence générale, cette initiative du législateur, qui vient restreindre sa toute puissance et reconnaître la prédominance des Traités sur ses propres créations, fortifie singulièrement les opinions précédemment exposées.

(1) Journal des Débats, 4 juin 1921.