L OHGANISATION DH LA PUISSANCE D EMPIRE

supérieur et sous radmiiiistration du Prœsidiiiin ; elle spéciiiait que la marine de guerre fédérale est placée sous le commandement supérieur prussien et que l'organisation et la composition en sont confiées à Sa Majesté le roi de Prusse qui nomme les officiers et fonctionnaires de la marine. Conformément à ces dispositions constitutionnelles, les dépenses faites par la marine de guerre furent portées au budget de la Confédération, mais il ne fut pas institué d'autorités fédérales pour le commandement supérieur ou l'administration de la marine ; les autorités prussiennes préposées à la marine restèrent en fonctions. Au temps de la fondation delà Confédération, l'organisation de la marine prussienne reposait sur un décret souverain du 16 avril 1861 (1\ et sur un règlement fait par le roi du 30 avril 1861 (2). Conformément au décret du 16 avril 1861, il y avait pour la marine deux autorités séparées, l'une préposée au commandement suprême, sous le nom de « Obercommando » de la marine, l'autre à l'administration sous le nom de (( Marineministerium ». Le règlement du 30 avril déterminait les rapports de ces deux autorités entre elles. Le commandant supérieur de la marine avait la même situation qu'un général en chef; il relevait directement du roi ; il était, en même temps, inspecteur général de la marine ; il avait sous ses ordres directs et sous sa responsabilité toutes les forces maritimes en service actif ; il était, vis-à-vis du ministre de la marine, dans les mêmes rapports qu'un général en chef vis-à-vis du ministère de la guerre. Le ministre de la marine était le chef de l'adminis-

(i) Preuss. Gesctz 18G1. p. 2o5.

(2) Preuss, Ministerialblatt der inneren Verwaltung 1861, p. i53. L'exposé qu'on trouve dans v. Rônne, Preuss, Staatsrecht II, i p. i44 et l'article inséré dans les Hirth's Annalen 1870. p. 188 ss. ne sont guère que des extraits de ce règlement.

54 l'organisation de la puissance d'empire

tration de la marine, et il avait, à ce titre, les mêmes droits et les mêmes devoirs que le ministre de la guerre comme chef de l'administration de l'armée. Quelques établissements dépendaient, à la fois, de « rObercommando » et du ministère de la marine.

Cette organisation subsista jusqu'en 1871. Mais la charge de commandant supérieur de la marine étant devenue vacante et un ordre royal du 29 juillet 1870 en ayant confié les fonctions, par intérim, au ministère de la marine, un décret du 15 juillet 1871 décida que r « Obercommando » de la marine était supprimé en tant qu'autorité distincte et que ses fonctions passaient au ministère de la marine. En même temps, le règlement du 30 avril 1861, qui suppose l'existence de deux autorités de la marine, fut remplacé par un nouveau règlement adapté à cette organisation simplifiée. Ce décret n'enleva pas au ministère de la marine son caractère d'autorité prussienne, bien que les dépenses fussent inscrites au budget de l'Empire.

Du contrôle supérieur ou de la haute direction du Chancelier de l'Empire, comme aussi de sa responsabilité, il n'en est question ni dans le décret du 15 juin 1871, ni dans le règlement; mais le (Chancelier restait, en tous cas, responsable de Texécution stricte du budget sanctionné par loi d'Empire. La réorganisation de l'autorité supérieure de la marine, par le décret de 1871, apparaissait comme accomplie dans le budget de l'Empire pour 1872 et, en votant ce budget, le Reichstag donnait son approbation.

Si la séparation complète de l'administration fédérale et de l'administration de la marine et la remise de celle-ci aux mains d'une autorité prussienne constituaient, selon la Constitution de la (Confédération du Nord, une véritable anomalie, cette institution était même inconstitutionnelle aux termes de la

l'organisation de la puissance d'empire 55

Constitution impériale du 1() avril 1871. En efTet, l'art. LUI ne connaît pas de commandement supérieur prussien ni d'attributions administratives du roi de Prusse; il ne parle que de l'Empereur. Or, l'Empereur n'a qu'un ministre responsable, le (Chancelier. Cette irrégularité fut corrigée par le décret du l<^î' janvier 1872, qui ne fut adressé qu'au Chancelier de l'Empire, fut contresigné par lui et publié seulement au Bulletin des lois de l'Empire (1872, p. 5). D'après ce décret, l'autorité supérieure unique, créée pour la marine par le règlement du 15 juin 1871, continue à subsister, mais porte désormais le nom d'Amirauté impériale (Kaiserliche Admiralitaet),avec, pour président, un chef qui dirige l'administration, sous la responsabilité du Chancelier, et exerce le commandement supérieur, sous les ordres de l'Empereur.

Depuis ce décret, l'amirauté était une autorité d'Empire qui, à côté de l'Office du Chancelier et de l'Office des Affaires étrangères et coordonnée à ceux-ci, dépendait du Chancelier et avait un chef du rang et de la position de secrétaire d'Etat. Quant à l'organisation et à la compétence de l'Amirauté, le règlement du 15 juin 1871 restait en vigueur. Le chef de l'Amirauté réunissait en sa personne les attributions du commandement supérieur et les droits et les devoirs du chef de l'administration. Ce cumul de fonctions fut supprimé par le décret impérial du 30 mars» 1889 (Bull, des lois de l'Empire, p. 47), après que les dépenses nécessitées par la séparation de 1' (( Obercommando » et de l'administration eurent été approuvées dans le budget de l'Empire pour 1889-90.

A l'amiral commandant qui exerce le commandement supérieur sous les ordres de l'Empereur et dont la situation correspond à celle d'un général en chef dans l'Armée, sont subordonnées toutes les autorités de commandement^ inspections, établissements d'ins-

Iruction, corps de troupes, commandements de vaisseaux de la marine. A côté existe le cabinet de la marine, chargé d'instruire les décrets concernant le personnel des officiers, les affaires de justice et de grâce.

L'autorité supérieure d'Empire, chargée de l'administration de la marine, est T Office de la marine de l'Empire (Reichsmarineamt), qui a sous sa dépendance les chantiers, les dépôts d'artillerie de marine et de torpilles, les intendances maritimes, les hôpitaux maritimes, les établissements d'instruction maritimes, l'Observatoire naval allemand (Deutsche Seewarte) de Hambourg (1), i' (( Observatorium » de Wilhelmshaven et le « Chronometerobservatorium » de Kiel. Cf. § 105.

IV. — Office des postes de l Empire (2) (Reichspostamt). Il comprend quatre sections : la première pour les postes, la deuxième pour les télégraphes, la troisième pour l'administration, la quatrième pour le personnel, les états et la comptabilité. A l'Office des postes ressortissent les 40 directions supérieures des postes et les offices des postes et des télégraphes subordonnés à ces directions, ainsi que rimprimerie de l'Empire (3). En ce qui concerne la Bavière et le Wurttemberg, auxquels l'art. LU de la Constitution garantit l'administration propre de leurs services postaux, la compétence de l'Office général des Postes ne s'étend qu'aux affaires relatives à la législation postale ou aux rapports avec d'autres administrations des postes.

(i) Cf. le D('crct impérial du /| ievr. iSqo (Biillcl. des lois, p. i5i).

(2) Ordonnance impériale du 22 déc. 18-5 (Bull, des lois, p. 379). La dénomination vient du décret du 23 lévrier 18S0 (Bull, des lois, p. 25).

(3) rSotillcalion du 29 juil. 1879. Cenlralblalt des Deutschen lleichcs, p. 493.

l'orcxAnisation de la puissance d'empire 57

V. — L^ Office impérial de In justice (Reichsjustizamt). Dans la loi du l)iulgct du 27 décembre 1<S7 4 furent votés les fonds nécessaires à la création d'une quatrième section de l'Office du Chancelier. Cette section, appelée (( Office impérial de la justice », devait avoir pour attributions la préparation des projets de lois entrant dans le domaine de la justice, l'appréciation des projets de lois n'entrant pas dans le domaine de la justice et nécessitant nn examen du point de vue juridique, l'élaboration des dispositions relatives à l'exécution des lois de justice et la surveillance de l'exécution des lois de justice de l'Empire par les Etats particuliers (1). En vertu de la loi du budget du 23 décembre 1876 (dépenses, chap. VIII, a), cette section fut séparée de l'Office du Chancelier et constituée en autorité centrale indépendante. De l'Office impérial de la justice relèvent le Tribunal de f Empire et son ministère public (Reichsanwaltschaft) et aussi le tribunal pour les affaires d'honneur des avocats.

VI. — Office du trésor de l'Empire ( Reichsschatzamt). Le décret du 14 juillet 1879 (2) disposa que l'administration des finances de l'Empire, réunie jusque-là à l'Office du Chancelier, serait désormais dirigée par une autorité centrale particulière, subordonnée au Chancelier et appelée « Office du trésor de TEmpire ». Cet office a sous sa dépendance la Caisse principale de l'Empire, l'Administration du Trésor de guerre, les représentants de l'Empire pour le contrôle des douanes et des impôts et les contrô,leurs « de station » placés au-dessous d'eux, le Bureau des comptes de douanes et impôts, la Monnaie

(i) Jusqu'à la création du ministère pour l'Alsace-Lorraine, à Strasbourg, elle eut aussi parmi ses attributions toute l'administration de la justice dans le Pays de l'Empire.

(2) Bull, des lois 1879, p. 196.

et la Commission pour les rayons de défense (Rayoncommission).

VII. — Administration des Chemins de fer de l Empire. Elle dépendait^, à l'origine, de l'Office du Chancelier et ressortissait à la troisième section de cet Office (sec lion d' Alsace-Lorraine) ; mais le décret du 27 mai 1878 (Bull, des lois 1879, p. 193) disposa que cette administration serait dirigée par une autorité centrale, placée sur la dépendance immédiate du Chancelier. En même temps, le ministre des Travaux puhlics de Prusse était nommé chef de cette autorité de l'Empire ; de la sorte, l'administration des Chemins de fer de l'Empire fut en étroits rapports avec fadministration des Chemins de fer prussiens. De cette autorité dépend la Direction générale des Chemins de fer d'Alsace-Lorraine, instituée à Strasbourg en vertu du décret du 9 déc. 1871 (Bull, des lois, p. 480). Pour plus de détails voir § 115.

VIII. — Office impérial des Chemins de fer (Reichseisenbahnamt). Par la loi du 27 juin 1873 (Bull, des lois, p. 164) il a été institué sous ce nom, à Berlin, une autorité d'Empire qui, sous la direction et la responsabilité du Chancelier, exerce les pouvoirs reconnus à FEmpire par les art. XLI à XLYII de la Constitution en ce qui concerne les Chemins de fer. Voir § 74.

On peut, en outre, instituer, en cas de besoin, des commissaires impériaux des Chemins de fer, qui reçoivent leurs instructions de l'Office des Chemins de fer. Ils ne sont envoyés que lorsque le contrôle réservé à l'Empire doit être exercé sur les lieux même.

Le président et les membres de l'Office des Chemins de fer de l'Empire, ainsi que les commissaires^ sont nommés par l'Empereur ; quant à la nomination des fonctionnaires subalternes et inférieurs, c'est le Chancelier qui en est chargé (§ 2, section 1 de la loi citée).

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IX. — Les autorités de la Banque de i Empire. (Rcichsbankbelîôrden). La l^anquc de rEmpire, instituée en vertu de la loi d'Empire du 14 mars 1875 (Bull, des lois, p. 177), est une personne juridique de Droit privé, diiïérente et indépendante du fisc de rEmpire(l). Mais le rôle qui lui est assigné « de régler la circulation monétaire sur tout le territoire de l'Empire, de faciliter les paiements, de faire fructifier les capitaux disponibles » fait en même temps partie des moyens dont dispose l'Empire pour remplir le devoir qui lui incombe, de par le Droit public, c( de veiller au bien public du peuple allemand » (Introduction à la Constitution de l'Empire). Il en est de même du droit conféré à la Banque de l'Empire d'émettre des billets de banque. Les rapports entre la Banque et l'Empire sont donc de deux sortes^ rapports de Droit privé, et rapports de Droit public. Les rapports de Droit privé reposent sur ce fait que le fisc de l'Empire est membre de la personne juridique qui porte le nom de Banque de l'Empire, qu'il participe au gain net de celle-ci et qu'il est fondé à la représenter et à agir en son nom. Les rapports de Droit public peuvent être désignés du nom qu'on employait autrefois en Droit public, de « souveraineté de banque )> (Bankhoheit) ; ils consistent dans le contrôle exercé par l'Etat sur le cercle d'action et les tendances de la Banque, et dans le soin pris par lui, vis-à vis de la Banque, des intérêts commerciaux, économiques et financiers de l'Empire. On peut encore marquer l'opposition de ces deux sortes de rapports, en disant que, dans les premiers, l'Empire a une situation juridique au sein de la personne juridique qui s'appelle Banque de

(i) Loi de banque, § 12.

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l'Empire, et que, dans les seconds, il est situé audessus de cette personne de Droit privé.

L'Empire a, au sein de la Banque d'Empire, des droits analogues à ceux du ou des directeurs d'une société par actions ; mais l'Empire, en tant que personne de Droit public, exerce sur la Banque d'Empire des droits de souveraineté qui lui appartiennent aussi vis-à-vis des banques privées (1). Cf. plus loin § 75.

Conformément à ces deux sortes de rapports entre l'Empire et la Banque de l'Empire, il existe deux autorités différentes préposées à la Banque ; l'une exerce le droit de souveraineté de l'Empire, le contrôle sur la Banque, l'autre exerce le droit de membre dont jouit l'Empire à titre de Droit privé, elle dirige la Banque de l'Empire. La différence théorique de ces deux autorités et des fonctions qui leur incombent n'est quelque peu voilée que par ce fait que la même personne, à savoir le Chancelier de l'Empire, est à la tête de l'une et de l'autre.

1*^ Le Conseil d'administration de la Banque « Bankcuratorium)) (2). C'est l'autorité qui exerce le droit de souveraineté publique. Elle n'a rien à faire avec la direction des affaires de la Banque et la représentation de la Banque d'Empire ; elle est chargée i( d'exercer sur la Banque d'Empire le contrôle que l'Empire a le droit d'exercer (3) ».

C'est le Chancelier qui préside cette autorité. Elle se compose, en outre, de 4 membres dont un est

(i) La loi de hanqiic, § 48 ss, contient les dispositions nécessaires relativement à la surveillance exercée au nom de l'Etat par le Chancelier sur les banques privées qui émettent des billets.

(2) Sur l'ancien (( Bankcuratoriuni » prussien cl", l'ordonnance royale du 3 nov. 1817 (Recueil des lois prussiennes, p. 2()5), sj 5 à 8 et l'ordre de cabinet du 11 avril i84G (Recueil des lois prussiennes, p. i53).

(3) Loi de Banque, § 26, section i.

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nommé par l'Empereur et 3 sont élus par le Hundesrath tous les deux ans. Le Ciiratoriiim n'est pas une autorité en activité permanente; il nes'asscml)le qu'une fois par trimestre ; il reçoit alors un rapport sur l'état de la Banque et tous les objets qui s'y rapportent et il lui est rendu un compte général de toutes les opérations et entreprises de la Banque (1).

Sur les décisions du Ciiratoriiim, la loi est muette. En tant que Ciiratoriiim, il ne peut pas prendre des arrêtés qui aient force de loi pour la direction de la Banque ; mais le Chancelier de l'Empire peut, en tant que direction de la Banque d'Empire, donner suite, quand il lui plaît et sans formalités, aux avis et aux vœux exprimés dans une séance du Ciiratoriiim.

Il est, d'autre part, hors de doute, que le Curatoriiim peut, lorsqu'il a remarqué dans la direction des affaires de la Banque des défauts, des inconvénients, voire même des illégalités, faire un rapport là-dessus au Bundesrath et provoquer une intervention de ce dernier conformément à Fart. VII de la Constitution. Mais il n'est pas besoin, pour cela^ d'une décision formelle du Ciiratorium. Les membres élus par le Bundesrath peuvent faire part au gouvernement de l'Etat qu'ils représentent au Bundesrath des remarques dont le rapport sur la situation et les opérations de la Banque d'Empire a été pour eux l'occasion ; tout membre de la Confédération est libre ensuite de soumettre des propositions au Bundesrath, conformément à l'art VII, section 2 de la Constitution.

En tout cas, c'est bien là le but pratique du Curatoriiim : permettre aux gouvernements des Etats par-

(i) Loi de Banque, § 25, section 2.

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liculiers de jeter un coup d'œil sur la situation et les opérations de la Banque.

2°. La Direction de la Banque (« Bankdirectorium ») (1). La Banque de l'Empire est organisée sur le même patron que toutes les corporations et en particulier toutes les sociétés par actions.

Pour la Banque de l'Empire, cette organisation consiste en ceci que les propriétaires des parts de banque (actionnaires) forment l'assemblée générale et choisissent parmi eux le comité central (conseil de surveillance) (2), tandis que l'Empire remplit les fonctions de directeur ou de comité directeur, sous le nom de <( Bankdirectorium ».

Ce Directoriam n'est donc pas une autorité munie d'une (( puissance de service » de Droit public, mais bien une représentation du fisc de l'Empire ; seulement, cette autorité difîère de toutes les autres autorités ou stations fiscales en ce qu'elle ne représente pas, devant le public, le fisc de l'Empire, directement en tant que personne de Droit privé, ni ne lui confère, à ce titre, des droits ou des obligations, mais que le fisc apparaît ici comme membre et président d'une autre personne de Droit privé, à savoir la Banque. Le Directoriam est donc, par rapport à la Banque d'Empire, représentant du fisc de l'Empire et il a le pouvoir d'exercer tous les droits dont jouit le fisc de l'Empire, à titre de membre de la Banque; par rapport au public, au contraire, le Directoriam est le représentant de la Banque de l'Empire. « Le Directoriam est l'autorité administrative et exécutrice de la

(i) Cf. la loi (le banque prussienne du 5 ocl. i846, § 55 ss.

(2) Loi (le banque, § 3o-3i ; statut de banque du 21 mai 1870, § t6 ss. (Bull, des lois, p. 20I)). Le comité central élit ensuite, pour le contrtMe spc-cial courant, trois d('pulcs et autant de suppl(3ants. Loi do banque, § 34 ; Bankstatut, i^ :i\.

l'organisation dk la puissance d'empire 63

Banque d'Empire et raiilorité qui la représente au dehors (1). »

Le Direciorhim se compose d'un président et de membres nommés à vie par l'Empereur, sur la propovsition du Bundesrath. Il prend bien ses décisions à la majorité des voix, mais ce n'est pas une autorité collégiale indépendante ; « il doit, dans son administration, se conformer en toutes choses aux prescriptions et aux indications du Chancelier de l'Empire (2) » .

Le véritable directeur de la Banque de l'Empire est le Chancelier ; le Directoriiim n'est que son bureau, le personnel auxiliaire dont il se sert, en sa qualité de directeur de la Banque (3).

« Le droit qu'a l'Empire de diriger la Banque est exercé par le Chancelier (4) » et, sous son autorité par le Directoriiim.

(( Le Chancelier dirige toute l'administration de la Banque dans les limites tracées par les dispositions de la loi de Banque et du statut de Banque. Il fait les règlements de service intérieur pour le Directoriiim de la Banque et pour les succursales et les instructions pour les fonctionnaires de la Banque ; il statue sur les modifications à apporter aux règlements de service et aux instructions en vigueur (5) ».

Il est donc hors de doute que la responsabilité juridique et politique de la direction générale de la Banque incombe, non pas au Directorium^ mais au Chancelier.

(t) Loi de Banque, § 28, section i,

(2) Loi de Banque, § 27, section 2.

(3) Le Chancelier a remplacé l'ancien « chef de la Banque de Prusse )>, c'est-à-dire le ministre du Commerce de Prusse. Cf. v. Rônne, Preuss. Staatsrecht II, i,p. 149, note 3.

(4) Loi de Banque, § 26, section i.

(5) Loi de Banque, § 26, section i.

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En cas d'empêchement clu Chancelier, la direction de la Banque est confiée à un suppléant nommé pour cela par l'Empereur (1). Le Chancelier n'a donc pas le droit de se suhstituer quelqu'un.

Les fonctionnaires de la Banque d'Empire ont les droits et les obligations des fonctionnaires de l'Empire (2) ; mais, au sens strict, ils ne sont pas fonctionnaires de l'Empire ; ils sont fonctionnaires d'une personne juridique différente de l'Empire qui s'appelle la flanque de l'Empire. Tout au plus pourrait-on leur donner le nom, bien équivoque, de fonctionnaires (( indirects » de l'Empire, à cause des droits qu'a l'Empire sur la Banque d'Empire.

Leur vraie situation juridique apparaît clairement au point de vue financier, puisque leurs traitements, pensions et autres rétributions de service, comme aussi les pensions et les secours accordés à leur veuve ou à leurs enfants sont payés, non pas sur la Caisse de l'Empire, mais sur celle de la Banque (3).

Au Directoriiim de la Banque d'Empire ressortissentles banques succursales qui, d'après leur grandeur et l'importance de leurs opérations, se divisent en trois classes :

a) Grandes succursales (Reichsbankhauptstellen). Elles sont établies dans les places importantes désignées par le Bundesrath et sont placées sous la direction d'un bureau composé au moins de deux membres, et sous la surveillance d'un commissaire de Banque

(i) Loi (le Banque, § 2G, section 2.

(2) Loi de lîanque, !< 26, section i.

(3) Loi de Banque, § 28, section 2. La même loi dit cependant que le budget des traitements et des [)cnsions du Directorium est fixé, chaque année par la loi du lîudget de l'Empire, et que le butlgct des traitements et des pensions des autres fonctionnaires est fixé sur la proposition du (Chancelier, par l'Empereur de concert avec le Bundesrath, cf. l'arrêt (hi lleichsgericht, du 20 janv. 189C (Entschcidungcn, vol. 36, p. i42 ss.).

nommé parrEmpcrcur. (^c qui distingue ces grandes succursales c'est que, sur le modèle du (Comité central et des députés de Banque, on forme, pour les constituer, des comités de circonscriptions et on nomme des adjoints (1).

b) Succursales (Reichsbankstellen). Elles sont directement subordonnées au Directorium et établies sur Tordre du Cbancelier (2).

c) Commandites de la Banque de VEmpire (Reichsbankcommandite) ou agences. Elles sont subordonnées à une autre succursale et établies par le Directorium (3).

§ 42. — Les autorités financières de V Empire indépendantes

I. — L Administrcdion des dettes de V Empire. Sous cette dénomination,!' «Administration principale des dettes de l'Etat prussien » est cbargée de diriger les affaires en connexion avec l'administration des dettes de l'Empire, sous cette réserve cependant que a. la haute direction appartient au Chancelier». Cette disposition résulte de la loi du 19 juin 1868 sur l'administration de l'emprunt fédéral à contracter en vertu de la loi du 9 nov. 1867 (§§ 1 et 2 ; Bull, des lois, p. 339) ; elle a été ensuite répétée pour tous les emprunts (4) et toutes les émissions de Bons du Trésor. Cette autorité a même été chargée de l'étabhssement des Bons sur la Caisse de l'Empire par la loi du

(i) Loi de Banque, § 36 ; statut de Banque, § 27-29. Ici encore la loi de Banque prussienne de i846, § io4-iii servit de modèle,

(2) Loi de Banque, § 87.

(3) Loi de Banque, loc. cit.

(4) En particulier dans la loi du 27 janv. 1876 (Bull, des lois, p. 18). Les anciens emprunts de la Confédération de l'Allemagne du Nord sont amortis.

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30 avril 1874, § 6 (Bull, des lois^ p. 41), ainsi que de la tenue du Grand-Livre de la dette de l'Empire par la loi du 31 mai 1891 (Bull, des lois, p. 321).

Le fonctionnement et la situation juridique de r (( Administration des dettes de l'Empire » sont réglés par la loi prussienne du 24 février 1850 (recueil des lois prussiennes, p. 57). Le § 6 de cette loi dispose que, pour un certain nombre des affaires les plus importantes qui lui incombent, 1' « Administration principale des dettes de l'Etat » est ce absolument responsable » ; sous tous les autres rapports elle est tenue de se conformer aux ordres et aux indications du ministre des finances (1). Le directeur et les membres de l'Administration principale des dettes de l'Etat doivent, avant d'entrer en fonctions, s'engager par serment devant le Tribunal administratif supérieur (Oberverwaltungsgericbts) en séance publique à ne pas se laisser détourner de l'accomplissement de leurs devoirs et des obligations où est engagée leur responsabilité par aucun ordre et aucune prescription d'aucune espèce (2).

Pour r « Administration des dettes de l'Empire » le Chancelier a pris la place du ministre des finances de Prusse ; mais au cercle d'affaires énumérées au § 6 on a encore ajouté ceci qu'il ne peut être procédé à une conversion des obligations qu'en vertu d'une loi et lorsque les fonds qui seraient nécessaires ont été votés (3).

Le directeur et les membres de 1' « Administration

(i) Cf. V. Rônne, Preuss. Staatsrecht I, i p. 449 ^^•

(2) Loi prussienne du 24 févr. i85o, § 9 (recueil des lois, p. 59). D'après cette loi le serment devait être prêté devant le Tribunal suprême (Obcrtribunal) ; la loi, prussienne l'a, en exécution des lois de justice de l'Empire du 29 janvier 1879, remplacé par le Tribunal administratif supérieur ^Oberverwaltungsgericlit).

(3) Loi du 19 juin 18G8, § i.

l'organisation de la puissance d'empire G7

principale des dettes de l'Etat » doivent déclarer, sous forme de procès-verbal, que le serment prêté par eux, en exécution du § 9 de la loi prussienne, les lie aussi en ce qui concerne l'administration des dettes de l'Empire (i).

Ainsi donc, d'une part, les dispositions légales dont nous venons de parler ont conféré à l'Administration des dettes de l'Empire, en ce qui concerne les affaires de sa compétence, une indépendance que n'ont pas les autres autorités administratives vis-àvis du Chancelier, puisqu'elle peut ne pas donner suite aux ordres du Chancelier qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales; d'autre part la responsabilité du Chancelier se trouve écartée partout où s'étend la responsabilité propre et absolue de l'Administration des dettes de l'Empire.

La position de cette autorité financière vis-à-vis du du Chancelier est donc différente et de celle des autorités administratives et de celle des autorités juridictionnelles. Sur la direction des affaires confiées aux autorités administratives le Chancelier a plein pouvoir de statuer, ces autorités sont juridiquement ses bureaux; sur la gestion des affaires confiées aux autorités juridictionnelles le Chancelier n'a aucune influence, elles statuent librement et suivant les prescriptions des lois. L'Administration des dettes de l'Empire est, au contraire, sous la « haute direction » du Chancelier et peut, par conséquent, recevoir de lui des avis qu'elle est tenue de suivre ; mais elle a le droit et le devoir déjuger librement et de sa propre autorité si l'ordre du Chancelier est en harmonie avec les prescriptions des lois.

IL — U Administration de la Caisse des invalides de l'Empire. La loi du 23 mai 1873 (Bull, des lois,

(i) Loi du 19 juin 1868, § 3.

68 l'organisation de la puissance d'empire

p. 117) qui établissait une caisse des invalides au capital de 187 millions de thalers ordonna, pour l'administrer, la création d'une autorité (§ 11) « qui serait séparée et indépendante de l'administration générale des finances mais soumise cependant à la haute direction du Chancelier autant du moins que cela serait compatible avec l'indépendance que lui accordait le § 12 de cette loi ». 11 est dit dans ce § 12 que le président et les membres de l'Administration de la Caisse des invalides sont absolument responsables du placement, des comptes et de l'administration des fonds de cette Caisse et qu'ils doivent, avant leur entrée en fonctions, s'engager par serment devant le Tribunal d'Empire en séance publique (1) « à ne pas se laisser détourner de l'accomplissement des devoirs qui leur incombent sous leur responsabilité personnelle par aucun ordre et aucune prescription d'aucune sorte » .

La loi du 23 mai 1873 s'appuie donc tout à fait sur les mêmes principes qui ont été sanctionnés par la loi prussienne du 23 février 1850; et on a donné à l'Administration de la Caisse des invalides une situation tout à fait semblable à celle de l'Administration des dettes de l'Empire. La « haute direction » autorise le Chancelier à prendre des arrêtés et des dispositions que l'Administration de la Caisse des invalides est tenue de suivre (2) ; mais la « responsabilité absolue » autorise et oblige cette Administration à vérifier d'elle-même et librement si les ordres émanés du Chancelier sont compatibles avec les disposi-

(i) La loi d'Empire du 16 juin 1879, § i (Bull, des lois, p. 157) a mis ici le Tribunal d'Empire à la place du Tribunal supérieur de commerce de l'Empire.

(2) Des cas de ce genre résultent même du ^ 5 et du § 8 de cette loi du 28 mai 1873 ; et aussi du >§ 10, section 2 ; § 11, 12, i3, i4, section 3^ du règlement du n juin 1874 (Bull, des lois, p. io4).

tiens légales qui règlent le placement, les comptes et l'administration de la Caisse des invalides. Ce n'est que dans le cas où la réponse à cette question est affirmative que les ordres du Chancelier doivent être exécutés par TAdministration de la Caisse des invalides. Il suit de là aussi que le (^ihancelier n'est responsable de l'administration de cette Caisse que dans les mêmes limites où il est responsable de l'administration des dettes de l'Empire.

Conformément à cette indépendance de l'Administration de la Caisse des invalides, le système collégial s'applique régulièrement aux décisions de cette autorité, c'est-à-dire qu'elles sont prises à la majorité des voix et que la voix du président n'est prépondérante qu'en cas de partage des voix (1).

Le président est nommé à vie par l'Empereur. Son emploi est un emploi professionnel payé et il lui est interdit d'accepter d'autres fonctions à côté, ou des occupations accessoires rémunérées. Les membres sont élus pour trois ans par leBundesrath; ce sont des membres du Bundesrath qui, outre leur mandat, remplissent ces fonctions supplémentaires payées (2). Le président nomme les membres du bureau.

Les instructions réglementaires qui, d'après le § 11 de la loi, devaient être rédigées par le Chancelier de concert avec le Bundesrath et publiées au Bulletin des lois, ont été publiées le 11 juillet 1874 (Bull, des lois, p. 104 ss.).

L'indépendance de cette autorité, vis-à-vis du Chancelier, apparaît encore dans ce fait que le président dispose, conformément au budget spécial, des sommes votées par la loi du budget pour l'ad-

(i; Loi, § II, section 2. Cf. règlement, § ^.

(2) Cf. Budget pour 1874, annexe XIV, pour 1887, chapitre lxxvh des dépenses.

70 l'organisation de la puissance d'empire

ministration de la Caisse des invalides (1), c'est-àdire qu'il ordonnance tous les paiements à faire sur ces sommes et qu'il y a lieu d'en tenir une comptabilité spéciale qui incombe à la Caisse principale de l'Empire (2).

Outre la Caisse des invalides, cette autorité a administré aussi la Caisse pour construction de forteresses (3) et la Caisse pour construction du palais du Reichstag (4).

Pour remplir ses fonctions cette autorité se sert de la Trésorerie de la Caisse des invalides, composée du Trésorier et du Teneur de livres. Les attributions de la Trésorerie sont réglées par une instruction que l'Administration de la Caisse des invalides a reçu pouvoir de rédiger sous l'assentiment préalable du Chancelier (5).

Pour le reste, l'Administration de la Caisse des invalides doit, d'après la loi d'Empire du 23 mai 1873, recourir à l'intermédiaire de la Caisse principale de l'Empire ou à l'intermédiaire de maisons de banque désignées par le Chancelier de concert avec le Bundesrath (6).

(i) Règlement du ii juin 187^, § 10.

(2) (( Il lui est remis chaque année, comme base pour la comptaLilité et la reddition des comptes, un état spécial des frais et dépenses d'administration établi d'après le budget de l'Empire et ses subdivisions et ratifié par l'Empereur. » Règlement, loc. cit.

(3) Loi du 3o mai 1878, art. III (Rull. des lois, p. laS).

(4) Loi du 8 juillet 1878, § i, section 2 (Bull, des lois, p. 217, 218).

(5) Règlement, § 8.

(6) Loi du 28 mai 1873, § 5, 7. Les maisons de Banque désignées à l'origine par le Chancelier sont : la Banque prussienne (Banque d'Empire), la Banque maritime (Seehandlung) et la Banque royale de Bavière à Nuremberg. — Procès-verbal du Bundesrath 1878, § (')20. — Cf. Wagner, v. HoltzendorlFs Jahrh. III, p. 189 ss. Mais plusieurs autres ont été ajoutées dans la suite. Procès-verbal du Bundesralh iS~.\, § 467^

l'organisation de la puissance d'empire 71

III. — Commissions des dettes de F Empire. Cette autorité est également constituée sur le modèle de la Commission (prussienne) des dettes de FEtat (1). Elle a été introduite dans l'organisme de l'Empire par la loi du 19 juin 1868. Elle se compose de trois membres du Bundesratli (le président et deux membres de la Commission de Comptabilité), de trois membres du Reichstag et du chef-président de la Cour des Comptes (2).

Le Bundesrath élit les membres qu'il y députe à chaque session, parce que, en effet, les commissions du Bundesrath se constituent à nouveau pour chaque session ; les membres nommés au Reichstag sont élus pour trois ans, conformément à la durée primitive des législatures du Reichstag (3).

Comme on le voit déjà par sa composition, cette Commission est libre et indépendante, et elle n'est subordonnée à aucune autorité d'Empire sous quelque rapport que ce soit. Ce n'est que vis-à-vis du Bundesrath et du Reichstag qu'elle a des obligations et une responsabilité (4). Ses décisions se prennent donc aussi suivant le système collégial, c'est-à-dire à la majorité des voix ; pour qu'elles soient valables, il doit y avoir cinq membres présents au moins ; la présidence revient au président de la Commission de comptabilité au Bundesrath et en cas d'empêchement de ce dernier à un autre membre de la Commission faisant partie du Bundesrath (5).

La Commission des dettes de l'Empire est chargée d'exercer une surveillance :

(i) Cf. la loi prussienne du 24 févr. i85o, § i.

(2) Loi du 19 juin 1868, § 4.

(3) Loi du 19 juin 1868, § 5. Cf. la loi prussienne du 24 févr. i85o,

(4) Loi du 19 jviin 1868, § 7, comparée à la loi prussienne du 24 février i85o, jJ i.

(5) Loi du i^i juin 1868, §6.

72 l'organisation de la puissance d'empire

1° sur radministration des dettes de l'Empire (1) ;

2^ sur radministration du Trésor de guerre de l'Empire (2).

3" sur l'administration de la Caisse des invalides de l'Empire (3) ainsi que sur celle de la Caisse pour construction de forteresses, et delà Caisse pour construction du palais du Reichstag (4), tant que les fonds n'en avaient pas été totalement employés ;

4^^ sur la fabrication et la mise en circulation, le retrait et la destruction des billets de banque (5) et des Bons sur la Caisse de l'Empire (6).

Outre ce contrôle permanent sur les administrations énumérées et les fonctions dont elle est investie pour l'exercer (7), la Commission des dettes de l'Empire doit chaque année, lors de la réunion régulière du Reichstag, faire un rapport sur ses actes et sur les résultats des administrations placées sous sa surveillance pendant l'année écoulée (8).

IV. — Cour des Comptes de l'Empire allemand. (Rechnungshof) à Potsdam. Le contrôle des comptes publics de la Confédération de^l' Allemagne du Nord fut donné par la loi du 4 juillet 1868 (Bull, des lois fédérales, p. 433), pour les années 1867-1869, à la Chambre des Comptes prussienne (Oberrechnungskammer) sous la dénomination de « Cour des Comptes de la

(i) Loi du 19 juin 1868 § j et 4 comparée k la loi prussienne du 24 février i85o, § i section 2 et § i4.

(2) Loi du II nov. 1871, § 3. Ordonnance du 22 janvier 1874. § i5-

(3) Loi du 28 mai 1878, >5 i3.

(4) Loi du 3o mai 1873, art. III, et loi du 8 juillet 1878, § i.

(5) Loi de Banque du i4 mars 1875, § 16. Pour cette attribution, il est adjoint à la Commission un membre nommé par l'Empereur.

(G) Loi du 3o avril 1874, § 7-

(7) Par exemple sa participation au retrait ou à la mise en circulation des obligations acquises à la Caisse des invalides de l'Empire.

(8) Loi prussienne du 24 février i85o, § i5. Loi du ii novembre 1871, §3, sections. Loi du 28 mai 1878, § i4. Cf. tome V% § 83.

l'organisation de la puissance d'empire 73

Confcdéralioii de T Allemagne du Nord » ; la loi prévoyait une augmenlation du nombre des membres proporlionnée aux nouvelles fonctions de cette Cour et disposait que les nouveaux membres seraient élus par le Bundesrath et investis de leurs fonctions par le Prœsidliim fédéral. Le droit de re viser les comptes passait de la Prusse à la Confédération. Suivant le S 3 de la loi citée la Chambre des Comptes exerce le contrôle du budget fédéral selon les mêmes prescriptions qui sont actuellement (1868) en vigueur pour ses fonctions de Chambre des Comptes prussienne, (c Les mêmes droits et les mêmes devoirs qu'elle a en cette qualité vis-à-vis des autorités et des fonctionnaires prussiens, elle les a aussi, en tant que Cour des Comptes de la Confédération, vis-à-vis des autorités et des fonctionnaires fédéraux. »

Le Chancelier fédéral, de concert avec le Bundesrath, donne à la Chambre des Comptes les instructions qu'elle a à suivre en tant que Cour des Comptes de la Confédération (§ 5 de la loi citée).

Les dispositions de la loi du 4 juillet 1868 ont été ensuite répétées d'année en année (1) ; la dénomination a été modifiée et est devenue celle-ci : Cour des Comptes de FEmpire allemand.

Cependant, lorsqu'une loi prussienne du 27 mars 1872 sur la Chambre des Comptes a été votée (2), les dispositions de cette loi ont pris la place des prescriptions anciennes contenues au § 3 de la loi du 4 juillet 1868 (3). Une instruction en harmonie avec ces nouvelles dispositions a été publiée le 5 mars 1875 par le Chancelier de l'Empire (4).

(j) Lois du II mars 1870, 28 octobre 188 1, 5 juillet 1872, 22 juin 1878, II fév. 1875 etc..

(2) Recueil des lois prussiennes 1872, p. 278 ss.

(3) Loi de l'Empire du ii févr. 1876 (Bull, des lois de l'Empire, p. 61).

(4) Reproduite dans le « Centralblatt fiir das Deutsche Reich » 1875,

74 l'organisation de la puissance d'empire

La situation juridique de la Cour des Comptes dans l'organisme des autorités de l'Empire peut donc se déterminer par analogie d'après les dispositions que porte la loi prussienne du 27 mars 1872. Le S 1 de cette loi caractérise la Chambre des Comptes comme une autorité directement subordonnée au roi et indépendante vis-à-vis des ministres. Par conséquent la Cour des Comptes n'est pas sous la « haute direction » du Chancelier de l'Empire ; elle est indépendante vis-àvis de lui et soumise seulement à l'Empereur directement.

En ce qui concerne la vérification des comptes généraux à présenter au Reichstag et les observations qu'elle doit formuler sur ces comptes, la Cour des Comptes est, conformément au § 18, c< personnellement et absolument responsable » ; c'est-à-dire que le Chancelier n'est pas responsable des actes de la Cour des Comptes.

La Cour des Comptes a donc, vis-à-vis du Chancelier et des autres autorités de l'Empire, une position aussi indépendante que celle d'une haute Cour de justice.

Comme garantie de cette situation, les membres de la Cour des Comptes ne sont point soumis aux prescriptions de la loi des fonctionnaires d'Empire du 31 mars 1873 (1), en ce qui concerne le déplacement, la mise en non-activité provisoire ou forcée, les punitions disciplinaires et la suspension d'emploi ; ils sont assimilés aux fonctionnaires de la justice (2).

Au point de vue financier aussi, la Cour des Comptes est complètement indépendante des auto-

p. 167, ss. Cette instruction a supprimé l'ancienne instruction de la Cour des Comptes de la Confédération portant la date du 28 mai 1869 (§4o).

(i) Loi des fonctionnaires de l'Empire, § i58.

(2) Loi prussienne, du 27 mars 1872, j5 5.

l'organisation dk la puissancl d'kmpire 75

rites adminislralives : le Président de la (k)ur des Comptes administre les fonds, immeubles, bâtiments, objets d'inventaire, matériel nécessaire au service de la Cour des Comptes et il représente le fisc dans tous les actes et procès relatifs à cette administration (1).

Le fonctionnement de la Cour des Comptes est réglé suivant le système collégial. La voix du président n'est prépondérante qu'en cas de partage des voix. Mais la revision et vérification des Comptes particuliers est répartie autant que possible de façon égale et durable entre les fonctionnaires ; le cercle d'action de chaque « conseiller de département » (Departementsrath) est limité à des branches spéciales de l'administration, et celui des « fonctionnairesréviseurs » (Revisionsbeamtem) selon les circonscriptions ou les matières ; autant que possible aucun fonctionnaire-réviseur n'est employé dans deux bureaux différents et on évite de le faire passer d'une branche d'affaires à une autre (2).

Pour toutes les affaires de quelque importance la délibération et la décision en assemblée générale sont ordonnées, soit par la loi prussienne du 27 mars 1872, § 8(3), soit par l'instruction du 5 mars 1875, § 8 (4). C'est-à-dire que l'assemblée tient des séances régulières auxquelles les membres sont tenus d'assister. Le vote a lieu dans l'ordre d'ancienneté, le plus jeune membre votant le premier et le président le dernier. En cas de divergence d'opinion,

(i) Instruction du 5 mars 1875, § 18 (Centralblatt, p. f6o).

(2) Instruction, § 3.

(3) Ainsi pour les [rapports à l'Empereur, au Bundesrath et au Reichstag, pour établissement ou modification de statuts généraux ou d'instructions/pour avis à donner sur des mesures prises parles autorités administratives supérieures.

• (4) Les cas y sont' groupés sous cinq numéros de compréhension très large. Ce n'est complet que si l'on en rapproche le § i5 de l'Instruction

76 l'organisation de la puissance d'empire

l'assemblée (CoUegiiim) statue sur la position des questions, comme aussi sur le résultat du vote. Si les voix sont partagées, la minorité ou les membres de la minorité sont libres d'indiquer, par écrit, les motifs de leur divergence d'opinion et de joindre cet écrit aux actes en question (1). Le président a le droit de mettre, pour un temps, opposition à l'exécution d'une décision de l'assemblée, mais en ce cas^ il doit, dans un délai de 14 jours, à compter de la première délibération, soumettre l'affaire à une nouvelle délibération et à un nouveau vote et en avertir les membres de l'assemblée trois jours au moins avant cette deuxième séance. Cette nouvelle décision prise, il faut s'en tenir là (2).

La Cour des Comptes a pour attributions de vérifier et d'établir les comptes qui concernent les objets suivants :

1° Ensemble du budget de l'Empire allemand (3).

2° Augmentation ou diminution du domaine de l'Empire.

3° Administration des dettes de l'Empire (4).

4° Administration de la Caisse des invalides de l'Empire (y compris la Caisse pour les fortifications et la Caisse pour la construction du Palais du Reichstag) (5).

5" Administration du Trésor de guerre de l'Empire (6) .

(i) Instrviction, § 7.

(2) Instruction, § 16.

(3) Cf. les lois citées ci-dessus, p. 'yS.notc i et la discussion plus loin à l'expose du droit financier (§ 182).

(4) Loi d'Empire du 4 juillet 1868, § i (Bull, des lois fédérales, p. 433). Loi prvissienne du d"] mars 1872, §§ i et lO.

(5) Loi d'Empire du aS mai 1878, § i4 (Bull, des lois de l'Empire, p. 122). Instruction du 11 juin 1874, § i5, 16 (Bull, des lois de l'Empire, p. 107).

(6) Ordonnance du 22 janv. 1874, § 16 (Bull, des lois, p. 12).

LOI\(iANISATI()N DE LA PUISSANCE d'eMIMUK 77

6° Administration de la banque de l'Empire (1).

7° Ensemble du budget d'Alsace-Lorraine (2) et contrôle des comptes de l'administration delà Caisse des dépôts et consignations en Alsace-Lorraine (3).

8^ Budget et administration financière des colonies.

L'étude des différents sens dans lesquels la Cour des Comptes a à procéder à ces vérifications, des moyens dont elle dispose pour exercer son contrôle, et de la portée juridique des décisions qu'elle prend, trouvera sa place dans l'exposé spécial du droit financier. Cf. ^ 132.

§ 43. — Les autorités juridictionnelles de V Empire.

La caractéristique essentielle des autorités juridictionnelles n'est point dans la position assurée de leurs membres contre la destitution, la mise en non-activité, le déplacement, les mesures disciplinaires, etc., mais bien dans l'indépendance de leurs décisions vis-à-vis d'ordres émanés des autorités supérieures, en particulier du Chancelier, dans leur droit et leur devoir de prononcer leurs décisions selon leur opinion personnelle sur l'affaire et leur persuasion juridique, et enfin par conséquent dans la non-responsabilité complète du Chancelier en ce qui concerne le contenu de ces décisions (4). La po-

(i) Loi d'Empire du i/i mars 1875, § 29 (Bull, des lois, p. i85).

(2) Lois pour l'Alsace-Lorraine de déc. 187 1, § 20 (Bull, des lois 1872, p. 55) et du 6 octobre 1878 (Bull, des lois, p. 261). Loi de l'Empire du 11 févr, 1875 (Bull, des lois, p. 61).

(3j Loi pour l'Alsace-Lorraine du 4 nov. 1872, § 3 (Bull, des lois, p. 766) et du 24 mars 1886, Ç5 8 (Bull, des lois pour l'Alsace-Lorraine, p. 53).

(4) Voir plus haut, t. II, p. 19.

78 l'organisation de la puissance d'empire

sition plus indépendante des fonctionnaires de cette catégorie n'est qu'un moyen pour garantir l'indépendance des autorités juridictionnelles dans l'exercice de leurs fonctions ; mais cette position n'est nullement essentielle ni indispensable ; nombre d'autorités appelées à juger ne se composent pas de fonctionnaires juridictionnels. Les autorités juridictionnelles ne sont pas non plus nécessairement cantonnées dans le domaine de la justice proprement dite ; on peut distinguer trois catégories de ces autorités : tribunaux de justice civile, tribunaux disciplinaires, tribunaux administratifs.