II. — Les conséquences de droiL privé

Un fonctionnaire peut, du fait de certaines violations de son devoir professionnel, encourir la responsabilité effective des dommages qu'elles entraînent ; mais ce n'est pas la conséquence de toute violation de ce devoir. Il faut, en effet, qu'elle ait causé à autrui un tort pécuniaire, parce que, sans cela, il manque une condition essentielle d'une obligation de cette nature (1). Mais de plus, il faut que le dommage en question rentre dans les catégories prévues par le droit civil.

Pour déterminer juridiquement si les conditions de responsabilité exigées parla loi sont remplies, il faut distinguer deux points. Le fonctionnaire peut, par sa faute, léser, dans l'exercice de son emploi, soit le fisc soit une tierce personne. A l'égard des tiers, le fonctionnaire^ en tant que fonctionnaire n'est lié par aucun contrat; par conséquent, il n'est pas douteux que les principes relatifs au devoir de dédommagement en dehors des cas de contrat, doivent être appliqués, quand le fonctionnaire leur cause un préjudice. Vis à-vis de TEtat qui l'emploie, le fonctionnaire se trouve, au contraire, dans un rapport de service ; l'exécution attentive des taches qui lui sont confiées rentre parmi les obligations dont il s'est chargé du fait de son entrée en fonc-

(i) Cf. PJ^'Jfcr, Praktisclic VnsfTuhningen III, p. 872. Un tort pvcuniaire n'est pas nécessaire dans les cas réglés par l'art. 8^7 du Gode civil de l'Empire.

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lions. Une faute commise dans le service pourrait donc être considérée, en lant qu'elle cause du dommage à la fortune de l'Etat, comme une faute contractuelle, d'après les régies en vigueur pour les mandats et les louages de services. Mais ici intervient la conséquence pratique du piincipe relaté plus haut, que l'installalion d'un fonctionnaire n'est pas un contrat de droit privé et que le rapport juridique auquel elle donne lieu n'est pas obligatoire. On ne peut pas non plus se rabattre sur l'hypothèse que, par la remise d'un emploi lié à l'administration d'un capital, un mandat ou un quasi-mandat est confié au fonctionnaire, en plus de sa situation au point de vue du droit public, et que, par conséquent, il se trouve, vis-à-vis de l'Etat, doublement engagé, d'une part en droit public, d'autre part par un contrat. Or, la remise à un fonctionnaire d'une gestion financière ou de certaines affaires ayant une influence sur la fortune de l'Etat, ne constitue pas un contrat particulier, mais la suite nécessaire et immédiate de l'entrée en place à l'effet de revêtir un certain emploi (1). Par conséquent, les règles qui concernent les devoirs des employés envers l'Etat ne sont pas modiflées par le Gode civil de l'Empire.

Sans doute, on accorde que, dans des circonstances définies, un contrat peut intervenir, qui institue un fonctionnaire mandataire de l'Etat, mais cela n'a lieu qu'en vertu d'un texte formel. Ainsi un fonctionnaire, à qui a été confiée la mission d'acheter, pour le compte de l'Etat, un terrain ou un vaisseau de guerre ou des matériaux de construction, ou bien encore de diriger la construction de bâtiments, de

(i) Cf. Seydel I, p. 6o5. L'opinion adverse induit à une erreur pareille à celle que commettait l'ancienne théorie de la communauté de biens dans le mariage, laquelle imaginait la conclusion d'une « societas omnium bonorum » entre les époux, outre celle du marjage lui-même.

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ponts, de chemins et autres entreprises de ce genre, ou de régler un compte avec une autre administration, peut être, lé cas échéant, le mandataire du fisc. Mais du fait que des af^aire^s d'ordre financier se rattachent à la catégorie ordinaire des affaires administratives, il ne faut pas conclure à l'existence d'un contrat de droit privé entre l'Etat et le fonctionnaire.

11 résulte de ce qui précède que l'obligation qui incombe au fonctionnaire d'acquitter envers le Trésor lui-même, les dommages et intérêts qu'entraînent les fautes qu'il commet dans l'exercice de son emploi, demeure, au point de vue du droit privé, extracontractuelle et se trouve donc fondée sur les mêmes principes que l'obligation envers des tiers. Dans le Preuss. allg. Landrecht (II, 10, J^ 90), on n'hésite pas à assimiler complètement la responsabilité du fonctionnaire vis-à-vis de l'Etat à celle qu'il encourt « à l'égard des particuliers ».

Une exception aux règles générales est faite en ce qui concerne la responsabilité des fonctionnaires pour ce que l'on appelle un manquant (Defect); pour ce cas, la loi sur les fonctionnaires a édicté des mesures spéciales. Il convient donc d établir une différence entre l'obligation d'acquitter des dommages et intérêts à raison de fautes d'ordre général et la responsabilité à raison des Dcfecte en particulier.

1. — Responsabililê générale des fonctionnaires pour dommage causé.

La loi d'Empire sur les fonctionnaires s'est bornée à ce sujet à deux prescriptions; elle déclare d'une part au § 13 que « chaque fonctionnaire est responsable de la légitimité de ses actes professionnels », et d'au-

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tre part au iij 154 elle détermine la compétence des tribunaux et la procédure à suivre dans les litiges auxquels donnent lieu des actions en dommages contre des fonctionnaires.

a) La formule du fij 13 enlève au fonctionnaire auquel sont reprbchés des actes illégaux ou des négligences, la faculté de prétexter qu'il a agi sur l'ordre de son supérieur hiérarchique. On a déjà discuté plus haut la portée de cette stipulation. Dans la mesure où il est astreint au devoir d'obéissance, il est couvert, en ce qui concerne la responsabilité civile des actes qui lui sont ordonnés. Pour tout le reste, il agit à ses propres risques. Le fonctionnaire de l'Empire qui, en vertu d'un ordre qui lui est donné par un supérieur, accomplit ou omet d'accomplir un acte de son service, est en conséquence responsable, ainsi qu'il a été exposé plus haut, de la régularité formelle de cet acte en soi. Le fait qu'il agit par ordre ne le libère pas de cette responsabilité particulière.

Le § 13 reconnaît en outre d'une manière expresse, et sans considérer s'il a agi en vertu d'un ordre ou de sa propre initiative, que l'irrégularité commise par un fonctionnaire doit toujours être endossée par lui, soit qu'il l'ait accomplie sciemment (dolo), soit qu'il ait été induit en erreur. Une erreur commise relativement à la régularité d'un acte de son service n'est jamais excusable de la part d'un fonctionnaire, et il en doit toujours répondre.

Cette stipulation est pleinement confirmée par les termes de l'article 154, qui autorise la revendication de certaines indemnités à Tégard des fonctionnaires, « pour avoir outrepassé leur compétence, ou pour avoir, contrairement au devoir qui leur incombait, négligé d'accomplir certains actes professionnels ».

174 l'organisation de la puissance d'empire

h) La violation du devoir professionnel, de la part du fonctionnaire, peut ne pas constituer une violation de la loi ; elle peut être le fait d'un manque d'attention, ou provenir d'une bévue technique (1). La loi d Empire sur les fonctionnaires n'a pas déterminé jusqu'à quel point le fonctionnaire doit compte des fautes de cet ordre. En vertu du § 19 de la loi sur les fonctionnaires, ce sont en conséquence les principes du droit civil qui en décident, en tant qu'ils sont applicables à la fixation de Fobligalion d'indemnité. C'est à présent l'article 839 du Gode civil de l'Empire qui a remplacé, en cette matière, les droits particuliers. Le fonctionnaire est toujours tenu pour responsable des délits qualifiés « dolus » ou c( culpa lata ». Si le fonctionnaire a agi sur l'ordre d'un supérieur, ou en conformité rigoureuse avec les instructions qu'il a reçues, ce n'est pasluiqui porte la responsabilité encourue, mais le fonctionnaire duquel provenait Tordre ou les instructions visées. Le fonctionnaire subordonné doit, en effet, se conformer aux ordres d'un supérieur, dans la mesure où ils ne sont pas contraires aux lois. En pareil cas, il n'est jamais tenu pour fautif.

c) La loi d'Empire sur les fonctionnaires n'a pas stipulé non plus si le fonctionnaire doit réparation du dommage effectif {damiuim emergens), ou s'il est tenu de restituer l'objet intégralement ; s'il est responsable exclusivement des suites immédiates ou encore des suites médiates de son action ou de son omission ; si, et dans quelles limites, il est libéré par une erreur concomitante de la personne lésée ; à

(i) Par exemple, négligence dans la conservation de documents ou d'actes écrits et dans la fermeture des locaux achninistratiCs ; bévues techniciucs dans une entreprise de bâtiments, dans l'administration des chemins de fer, des Postes et des Télégraphes, ('f. Entschcidungcn des Reichsgerichts, t. XXIII, p. 3:^6.

l'organisation de la puissance d'empire 175

quel moment la plainte en dommages et intérêts se trouve annulée par la prescription ; si le fonctionnaire est responsable subsidiairement ou directement ; si les membres d'administrations collectives sont responsables solidairement ou non ; et ainsi de suite. Pour toutes ces questions, ce sont encore les principes du droit civil qui trouvent leur application (1), c'est-à-dire aujourd'hui les règles du Code

d) Le g 154 de la loi d'Empire stipule que pour les procès en dommages et intérêts intentés à des fonctionuaires, deux tribunaux sont compétents : celui dans le ressort duquel le fonctionnaire avait son domicile au moment où il a causé le dommage, celui dans le ressort duquel il habitait au moment où la plainte a été déposée. Il règle d'autre part la procédure, mais d'une façon que le Gode de procédure civile de l'Empire a modifiée. Enfin, il établit que le Tribunal supérieur de Commerce constitue la suprême juridiction en la matière. Depuis 1879, le Tribunal d'Empire est revêtu de cette compétence en son lieu et place (2).

(i) Par contre, les prescriptions relatives au cas où surgit un conflit de compétence ne sont pas applicables aux fonctionnaires de l'Empire, en particulier celles de la loi prussienne du i3 février i854, ainsi que toutes celles des lois des Etats confédérés, qiii font dépendre d'une décision préliminaire la poursuite judiciaire des fonctionnaires. Cf. TImdichuni, Armalen (1876), p. 277; Stengel, Ann. (1876), p. goi ; Fôrtsch, loc. cit., p. 489 et s.: Freand, p. 891 et s.; Lippmann, Annal. (i885), p. 456 ; G. Meyer, § i83 ; et surtout le jugement du tribunal administratif supérieur de Prusse du 24 janvier i885, dans Reger, Entscheidungen VI, p. io3 et s. Ces divers ouvrages contiennent de plus amples renseignements bibliographiques.

(2) Les prescriptions du :; i54, n'ont pas été, pour le reste, touchées par la Civilprocessordnung. lEinfûhrungsgesetz zurCivilprocessordnung, !^ i3.) Le tribunal d'Empire est compétent dans les procès de cette nature, même si le fonctionnaire poursuivi réside en Bavière (Einfûh-

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Mais toutes ces dispositions du Jj 154 ne sont applicables aux procès en dommages et intérêts intentés à des fonctionnaires, que ce dans le cas où ceux-ci ont outrepassé leurs attributions, ou bien ont, de façon coupable, négligé d'accomplir certains devoirs de leur charge ».

Tel est le texte dont s'accompagnent les prescriptions du § 154, et nommément celles qui sont relatives à la compétence du Tribunal d'Empire. D'après ce texte, les dites prescriptions doivent s'appuyer sur un acte illégal (tel que l'abus de pouvoir), ou sur une omission coupable. On laisse ainsi de côté le cas où le fonctionnaire, dans les limites de ses attributions, et par suite sans violation de la loi, a agi au mépris de la vigilance que l'on exige de lui. C'est une erreur de rédaction. Le tribunal de l'Empire a décidé que le § 154 règle la compétence judiciaire dans la même mesure que le § 13 règle la responsabilité des fonctionnaires (1).