IV. — Privilèges honorifiques

V Les fonctionnaires de l'Empire ont le droit de porter les titres qui correspondent à leur emploi ou qui leur sont personnellement attachés. Ceux qui dépendent de l'Empire, de manière immédiate, peuvent y joindre l'épithète de « impérial » (1).

Lorsque la fonction qu'ils remplissent comporte un certain costume, ils sont non seulement autorisés, mais astreints à s'en revêtir, dans la mesure où cela est dans l'intérêt de leur service.

Le port indu d'un uniforme ou d'un titre sont des délits qui tombent sous le coup du § 360, n^ 8 du Code pénal. D'autre part, la Reichsbeamtengesetz reconnaît le caractère subjectif du droit du fonctionnaire à porter un certain titre, puisqu'elle exige au § 100 « qu'il y renonce » et que la révocation prononcée par une cour disciplinaire entraîne « la perte » du droit au titre.

Les titres et l'uniforme des fonctionnaires sont déterminés par ordonnance impériale (Reichsbeamtengesetz, § 17) (2).

2o La loi que nous venons de citer a trait aussi au rang. Mais à ce point de vue il faut distinguer entre le rang des fonctions et le rang personnel des fonctionnaires. Le rang d'une fonction est l'expression de la place qu'elle occupe dans la hiérarchie, la rela-

(i) Edit du 3 août 1871, n° i (Reichsgesetzbl., p. 3 18).

(2) Une ordonnance impériale du 16 décembre 1888 règle le costume de gala des fonctionnaires de l'Empire. Elle a été contresignée, mais non promulguée et n'a pas force de loi. Elle a été reproduite en particulier par Hertel, die preussische Oberrechnungskammer (cahier supplémentaire, 1890, p. 22).

226 l'organisation de la puissance d'empire

tioii (le suprématie ou d'égalité où elle se trouve par rapport aux autres. Il donne aussi la mesure officielle du rang qu'occupent les fonctionnaires qui sont, dans le service, les subordonnés, les collègues ou les directeurs de ces autorités, et il n'est pas sans importance juridique, pour ce qui est du montant des indemnités de présence, des frais de voiture, des frais de déplacement et des indemnités de logement. La définition que l'on donne du rang personnel des fonctionnaires est nettement différente. Bien que, du fait de l'emploi, un certain rang personnel se trouve généralement assuré, il se peut pourtant qu'un emploi soit confié à un titulaire sans que titre ni rangy soient afférents, et il se peut, d'autre part, qu'il soit attribué à un fonctionnaire, un rang plus élevé que ne le comporte en soi l'office qu'il remplit. Le rang n'est rigoureusement pas un droit adjoint à un certain exercice, mais, de même que l'âge, le sexe et la classe sociale, c'est une qualité qui peut entraîner des droits définis. Il n'en est pas ainsi dans le droit de l'Empire : le rang personnel ne fonde aucun droit, et il est même douteux que l'Empire reconnaisse une autre classification de ses fonctionnaires que celle établie par le rang des fonctions qu'ils remplissent (1).

(i) Dos institutions byzantines, qui ont persiste en Prusse et dans d'autres Etats, n'ont pas été sans influence. Aux termes de l'ordonnance du 7 février 1817 (Gcsctzsaminlung,p.6i),les fonctionnaires prussiens sont répartis en un très grand nombre de « classes ». Cf. v. Bonne, Preuss. Staatsreclit II, 1, p. ^^2 et s. et Kanngiesser, p. 79, 80 Le droit de l'Empire, à la vérité, ne connaît pas celte distinction de classes, et cependant un édit impérial du i" avril 1871 (Reiclisgesctzbl., p. io3) stipule que les conseillers et les conseillers supérieurs des Postes appartiennent •v la quatrième classe de conseillers, mais que les conseillers supérieurs ont le pas sur les simples conseillers. Par l'édit du 32 février 1882 (Reiclisgesetzbl , p. A 2), les directeurs supérieurs des Postes ont ensuite obtenu le rang de conseillers de troisième classe. Un édit du souverain

l'organisation de la puissance d'empire 227

§ 50. — Revendications des fonctionnaires en matière

pécuniaire.

Les revendications d'ordre pécuniaire, quelesfonctionnaires peuvent avoir à faire valoir relativement à leur service, se règlent par voie judiciaire (1).

En vertu de ce principe, la situation des fonctionnaires de l'Etat est très souvent qualifiée de mixte, c'est-à-dire qu'on estime qu'elle relève en partie du droit public, en partie du droit privé (2). Cette opinion résulte d'une confusion entre les revendications de nature litigieuse et les droi's que l'on fait valoir au civil (3). Mais même en acceptant le bien-fondé de cette conception, on n'en tire pas une notion juri-

à la date du 27 décembre 1871 (Reichsgesetzbl., p. 7) octroie « le rang de conseillers supérieurs du gouvernement et d'inspecteurs supérieurs des forêts » aux Directeurs des télégraphes. En fait, la classification et la hiérarchie des fonctionnaires prussiens sont étendues aux fonctionnaires de l'Empire.

(i) Reichsgesetz, | 1^9.

(2) Cf. par exemple, Hejjter, p. i3i ; Pfeiffer, Prakt. Ausfùhrungen IIÏ,p. 352. et s. Welcker, Staatslexicon XII, p. 3oo ; Zôpjl, § 5i4 p. 77^) '■, Zacharia II, § i35 ; v. Gerber, Grundzûge, § 36, note 1 1 ; v. Pôzl dans ^e Staatswôrterbuch IX, p, 689 et Verfassungsrecht, § 198, n°3 p. /19A) ; Schulze, Preuss. Staatsrecht I, 3 16 ; Deutsches Staatsr. I, p. 338 ; en particulier Behm, dans les Annales de Hirth, i885, p. io4, et s. 171 ets. ; G. Meyer. Staatsr., § 1 43, note 19 ^ cf. par contre Loning, Verwaltungsr ,p.i32, note 7 ; Gareis,M\g. Staatsr •,Jellinek,p. 16/4, p. 172 et s. ; Entscheldungen des Reichsoberhandelsgerichts XXI, p. 53. — Dans la décision du tribunal d'Empire (XII, p. 73) la distinction « entre la fraction de droit privé et la fraction de droit public du contrat de service» est cependant reconnue comme <( théoriquement exacte ». La théorie correcte est développée avec justesse par Wach, Handbuch des Givilprocesses I, p. 95 et s. (i885), et par Seydel, Bayer. Staatsr. II, p. i85, 238. On peut les considérer maintenant comme prédominantes.

i3) Cf. Eccius, loc. cit. (| i^ti , n. i3) ', Meves, Rechtslexicon, au mot « Gehaltsansprûche ».

228 l/ORdANlSATlON DE LA PUISSANXE d'eMPIRE

dique positive. Car il est sûr que la revendication pécuniaire d'un employé de l'Etat ne se laisse pas apprécier d'après les règles d'une affaire quelconque de contrat dans l'ordre civil, et que c'est à la situation juridique de droit public, créée par le contrat d'entrée en fonctions, qu'elle emprunte son fondement etJson contenu. Au fond, la question se ramène à une discussion d'école sur la définition exacte de la différence qui sépare le droit public du droit privé et ne présente pas d'intérêt pratique.

D autres part, divers régimes juridiques des Etats particuliers excluent le recours aux tribunaux s'il s'agit de faire valoir les revendications pécuniaires des fonctionnaires, sous prétexte que ces sortes d'affaires ne sont pas d'ordre privé. Cet argument n'est pas non plus concluant. Car des affaires de droit public peuvent faire naître des droits subjectifs, qui peuvent être produits et défendus judiciairement. Ce n'est pas une raison, parce que l'Etat ne peut intenter au fonctionnaire aucune action pour l'obliger à remplir son devoir professionnel, pour refuser au fonctionnaire le droit de poursuivre l'Etat pour non-exécution de ses obligations financières. Car l'Etat, à défaut du recours en justice, a l'autorité disciplinaire à sa disposition.

La loi de l'Empire a institué la procédure suivante, en matière de revendications pécuniaires de la part des fonctionnaires :

lo Au § 149 on vise les revendications concernant la solde, le traitement de disponibilité, la pension et les secours assurés légalement aux survivants, mais cette énumération n'est pas présumée complète ; elle se borne à des indications, ainsi que l'atteste nettement le mot (( en particulier ». La voie judiciaire est donc ouverte aux revendications relatives aux frais de route, de voiture ou de déplace-

l'organisation de la puissance d'emimhk 229

ment, ainsi qu'aux indemnités de représentation ou de séjour et aux autres rémunérations officiellement garanties. 11 en est de même des litiges concernant les retenues (^14). Par contre, les tribunaux nont pas à connaître de tous les cas où on s'en remet à la décision de l'autorité suprême ou du conseil fédéral, pour établir si une certaine somme doit être accordée ou non, et le cas échéant, retenue ou non, au fonctionnaire ou à ses survivants ; ainsi dans les cas prévus aux §§ 8, 37, 39, 52, 68 n« 2 (1), 128 n° 2 de la Beamtengesetz, aux §§ 5 n« 2 et 6 n« 2 de l'ordonnance du 2 novembre 1874, ainsi qu'au § 14 de la loi impériale du 20 avril 1881.

2o Avant que la plainte ne puisse être introduite, il faut tout d'abord qu'il soit établi que le gouvernement de l'Empire se refuse à accueillir les revendications de l'intéressé, c'est-à-dire que la décision de l'autorité suprême doit avoir été rendue, puisque les dispositions de toute instance inférieure ne peuvent être tenues pour l'expression définitive de la fin de non-recevoir opposée par le gouvernement de l'Empire aux revendications du fonctionnaire (§ 150).

3*3 Sous peine de perdre son droit de plainte, l'intéressé doit intenter l'action dans un délai de six mois, à dater du jour où la décision de l'autorité suprême a été portée à sa connaissanc3 (§ 150) (2).

4o Le Trésor est représenté au procès par l'autorité de rang moyen, sous laquelle le fonctionnaire dont il s'agit s'est trouvé ou se trouve encore, et, dans le cas où celui-ci se trouve ou s'est trouvé soumis sans intermédiaire à l'autorité suprême, le Trésor

(i) Le dernier alinéa du § -5 est également à considérer ici.

(2) Quant à l'évaluation de ce délai, cf. la décision du Reichsoberhandclsgerichts, vol. XXI\ , p. 4ii et s. cf. en outre la loi impériale du a 5 mai 1887, qui apporte un complément au § i5o.

230 l'organisation de la puissance d'empire

est représenté devant la justice i:)ar la dite autorité (§151, nol).

Lo L'assignation doit être donnée devant le tribunal régional, dans la circonscription de laquelle siège l'autorité administrative citée à comparaître. Le tribunal de l'Empire décide en dernière instance (1). Il a pris la place du Reicbsoberhandelsgericht déclaré compétent par le § 152 no 2 de la Reichsbeaintengesetz. Sa compétence est, par conséquent fondée même dans le cas où la plainte avait été déposée tout d'abord devant un tribunal régional de Bavière (2). La revision peut avoir lieu quelle que soit la valeur de l'objet en litige (3).

6o Les mesures telles que la mise en disponibilité provisoire ou définitive, la suspension, le déplacement, la révocation, ramende infligée par voie disciplinaire ne relèvent pas de Tappréciation juridictionnelle. Les décisions émises par l'autorité disciplinaire ou administrative compétente lient les juges qui statuent sur les revendications d'ordre pécuniaire (§ 155) (4).

(i) Reichsbcamtengesetz, § i5i, n^ 2 ; § 162, n° 2 ; Gerichtsverfassungsgesetz., § 70, n° i.

(2) Einfùlirungsgesetz zum gerichtsverfassungsgesetz, § 8, n'' 2. Mais comme l'Empire ne possède pas en Bavière d'adniinistration en propre, le cas ne peut guère se présenter.

(3) Givilproccssordnung, | 547» n" 2.

(4) C'est ainsi que peut se poser, en particulier, la question de savoir si, pour la mise en disponibilité définitive ou provisoire, pour l'exercice du droit de retrait d'emploi, et ainsi de suite, un motif réel et suffisant se présentait (cf Entscheid. des Rcichsgerichts I, p. 34 ; III, p. ()2 ; XII, p. 7 rets, et /?e^e/' \II,p. 200). D'autre part, les décisions des autorités disciplinaires et administratives qui doivent faire autorité aux yeux des juges, sont énumérées au complet au § i55, de tclld sorte que la prise en considération des autres dépend de l'appréciation du tribunal ^Entscli. des Rcichsg. Vf, p. 106 . En ce (jai concerne le droit de pension des veuves et des orphelins, la voie judiciaire demeure également ouverte et le î^ i49 de la Beamtengcsclz. est applicable. Cependant, le i; :io de la loi d'Em-

l'organisation de la puissance d'empire 231

§51. — Déplacement, mise en disponibilité, suspension.

Il ressort de la distinction théorique établie entre la situation créée pour le fonctionnaire par le contrat d'entrée en service, et la direction dune charge, que l'administration d un certain office ne rentre pas dans la catégorie des droits du fonctionnaire^, et qu'elle n'est pas essentielle à la continuation du contrat de service. La théorie régnante, en considérant l'attribution d'un emploi comme l'affaire principale de l'entrée en service, conduit à admettre que, dans tous les cas où le fonctionnaire se voit privé de son emploi, son contrat de service prend fin. La conséquence nécessaire de cette théorie serait que tout droit du fonctionnaire au traitement dût également cesser. L employé n'ayant en effet aucun droit à conserver son emploi et lEtat étant toujours fondé à lui retirer le maniement des affaires publiques, il devrait s'en suivre nécessairement que la solde pût être retirée au fonctionnaire en même temps que l'emploi. Mais cette conclusion pratique est en contradiction trop complète avec le droit réellement existant. Les théoriciens se tirent alors d'embarras en admettant, soit que le fonctionnaire a droit, par motif d'équité, à une compensation, soit que le ca-

pire du 20 avril 1881 stipule que l'attribution et la fixation de la pension qui revient a la veuve et aux enfants d'un fonctionnaire décédé, appartiennent à l'autorité suprême, qui délègue k l'autorité administrative subordonnée le pouvoir do se prononcer k ce sujet. Par là même, le recours judiciaire se trouve fermé, sauf dans les cas où l'autorité administrative ayant stipulé le montant de l'indemnité en question, le paiement n'en serait pas fait aux ayants droit ou ne leur arriverait pas intégralement ; mais ce sont des circonstances, qui ne se présentent pas dans la réalité.

232 l'organisation de la puissance d'empire

ractère civil du contrat réciproque persiste quand son caractère public a disparu .

L'opinion courante considère que le contrat de service se trouve suspendu par le fait que l'emploi (1), dont le fonctionnaire avait jusque-là été revêtu, se trouve écarté. Logiquement, elle devrait voir dans tout déplacement des fonctionnaires la suspension du contrat jusqu'alors en vigueur et la conclusion instantanée d'un nouveau contrat^ et ainsi une opération analogue à la novatio. Relativement à la mise en disponibilité provisoire, celte théorie ne peut fournir, au point de vue où elle se place, aucune explication juridique, puisque les droits et les devoirs des fonctionnaires y persistent manifestement, bien que la tenure de l'office ait cessé. On se contente alors de quelques considérations politiques « de lege ferenda » ou d'un simple renvoi aux dispositions positives des lois sur les fonctionnaires (2).

Il faut au contraire partir de ce principe, que la conduite d'une charge n'est que l'objet aux fins duquel des fonctionnaires sont installés, et que les droits et les devoirs qui résultent de l'installation elle-même peuvent subsister indépendamment du fait que le fonctionnaire remplit ou non son emploi. Mais, de même que le gouvernement ne peut engager des employés, surtout des employés rémunérés, dont elle n'a pas besoin et dont les charges ne sont pas inscrites au budget, de même il ne peut pas enlever arbitrairement à des fonctionnaires installés par lui

(i) Leisty S i02, n° 8 ; lleffter^ loc. cit., p. i36. Maurenbrecher, § i63,

('i) Zachariu II, § if\S-i\b ; v. Mohl IF, § iG4 et s. ; u. Pozl, § 2o5 ; Schulzc, Prcuss. Staalsr. I, 102. Dans presque tous les exposés relatifs au droit propre au fonctionnaire, la mise eu disponibilité et la suspension sont traitées connue des uianières de mettre un terme au contrat de service, ce c[ui est une iaron inexacte de les considérer.

l'organisation de la puissance d'empire 233

la conduite des affaires que leur emploi comporte. Ces restrictions ne reposent pas sur des motifs d'ordre juridique, mais sur des raisons politiques, et plus exactement financières (1). La considération de l'intérêt de l'employé lui-même, la sauvegarde de son indépendance, la sécurité de sa situation entrent bien également en ligne de compte. Mais le droit de 1 Etat à retirer à ses fonctionnaires les emplois qu'il leur a confiés, n'est pas limité par le droit personnel et opposé des fonctionnaires, mais prr la volonté de l'Etat, par une limitation, inspirée par des considérations politiques et financières, qu'il s'impose expressément à lui-même aux termes de la loi, et qui, aux yeux du gouvernement, présente un caractère d'autorité et d'obligation équivalent à toute autre expression légale de la volonté de l'Etat.

Il résulte de ce point de vue une distinction entre les limites de droit fixées à l'arbitraire du gouvernement à l'égard des fonctionnaires par le droit public, et les limites de fait tracées par les droits des fonctionnaires tels qu'ils dérivent du contrat de service. Ces limites de fait consistent seulement en ceci, que le gouvernement doit garantir au fonctionnaire le paiement des honoraires qui lui reviennent et veiller à ce que son honneur ne soit pas atteint par une dégradation, au cas où il lui retire son emploi. Par contre, les limitations de droit déterminent les circonstances dans lesquelles le gouvernement est autorisé ou contraint à retirer à un fonctionnaire l'emploi qu'il détient. Il faut distinguer, en ce sens, les hypothèses suivantes.

(i) Cf. aussi, V. Gerber, Grundzûge, § '>8.

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