I. — Fixation du contenu de la loi

lo D'après le 1'' paragraphe de l'art. V de la Constitution de l'Empire, il faut et il suffît, pour qu'une résolution ait force de loi, qu'elle soit adoptée par la majorité du Bundesrath et du Reichstag.

Cet article confère donc au Bundesrath et au Reichstag des droits absolument égaux. L'activité du Bundesrath ne se distingue en aucun point de celle du Reichstag pour ce qui concerne la fixation du contenu de la loi (1). Ni l'un ni l'autre de ces corps n'a ses pouvoirs limités à un droit de veto, aucun

(i) Une opinion contraire a été développée par Fricker, op. cit., p. 3i seq. Même au point de vue du contenu de la loi, il n'accorde au Reichstag qu'un droit de veto (V. plus haut, p. 268, note.); au contraire, le Bundesrath aurait seul la mission positive de créer le contenu de la loi. Cette conception, qui, jusqu'ici, n'a pas trouvé d'autre défenseur dans la littérature spéciale, ne me semble pas justifiée par les prescriptions de la Constitution de l'Empire. D'autre part, G. Mcyei\ Antheil, etc., p. 55, soutient que la résolution qu'a prise le Bundesrath^ de présenter un projet de loi au Reichstag pour qu'il le discute conformément à la Constitution, n'est pas le moins du monde un vote du Bundesrath sur le projet lui-même, mais seulement sur la question de savoir s'il y a lieu de demander à ce propos l'assentiment du Reichstag, par conséquent <( sur la marche à suivre. » 11 s'appuie sur l'analogie du monarque constitutionnel qui conférait à son ministère le pouvoir de présenter un projet de loi au Landtag. Mais, abstraction faite des objections que sbulcve cette analogie, la thèse de Meyer est démentie par les débats même du Bundesrath ; il est de règle de discuter à fond le contenu et le libellé du projet. D'ailleurs, pour que le Bundesrath invite le Reichstag à donner son assentiment au projet présenté, cela suppose que le Bundesrath est d'accord avec lui povir le fond et non pas seulement qu'il désire voir le projet discuté au Reichstag. Et de même, s'il s'agit d'un projet émanant de l'initiative du Reichstag, la résolution du Reichstag n'est pas non plus une simple invitation au Bundesrath, à la

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n'est contraint d'adopter ou de rejeter en bloc une proposition de loi; il n'est pas davantage question de la fixation du rang d'après lequel la délibération de l'un devrait précéder celle de l'autre. Chacune des deux Chambres possède donc le droit d' a initiative ». Cette initiative Assemblée, dans l'une et l'autre, ne peut résulter que d'une proposition que présente un membre de cette même Chambre. Au Bundesrath, l'alinéa 2 de l'article VII de la Constitution de l'Empire confère « à tout membre du Bundesrath le droit de faire des propositions et d'en exposer les motifs, et le président est tenu de les mettre en discussion (1) ». Au Reichstag, les propositions émanant de membres du Reichstag doivent être signées de quinze membres au moins ; les amendements qui sont présentés avant ou pendant la deuxième lecture, ne sont soumis à aucune condition de ce genre ; à la troisième lecture, ils doivent être soutenus par trente membres (2).

suite de laquelle il voudrait bien s'occuper du projet ; non, elle renferme l'assentiment du Reichstag même au projet. Rien dans la Constitution ne permet d'établir une différence aussi radicale entre les résolutions du Bundesrath et celles du Reichstag.

(1) Règlement du Bundesrath, § 8. Les propositions présidentielles sont, par rapport au Bundesrath, des propositions prussiennes. V. plus haut, § 28. Que ces projets aient été élaborés dans les bureaux de l'Empire ou dans un ministère prussien, cela importe peu au point de vue du droit public de l'Empire, attendu que la préparation des lois de l'Empire jusqu'au dépôt sur le bureau dvi Bundesrath n'est soumise à aucune règle ; ces projets peuvent être élaborés et proposés même par des particuliers, des corporations, etc. Par contre, le Ministère prussien est responsable de toutes les propositions prussiennes au Bundesrath, par conséquent même de celles qui sont présentées avec l'autorisation de lEmpereur. Si l'on accordait à l'Empereur, en tant qu'Empereur, en tant qu'organe de l'Empire, le droit d'initiative, on ne changerait pas sensiblement en fait la Constitution de l'Empire ; car l'Empereur use déjà de ce droit dans la réalité ; mais cela pourrait troubler sérieusement la cohésion qui existe entre le gouvernement impérial l'Allemand et le gouvernement royal de la Prusse. Cf. t. I, p. 36o et t. Il, p. 20, note 2.

(2) Règlement du Reichstag, § 22, art. I, § 19, art. III, § 20, art. II

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Pour la marche suivie pour les propositions de loi au Bundesrath et au Reichslag, voir plus haut t. I, § 30, p. 412 et s. § 36, p. 514 seq.

2° Il y a, en apparence, une différence entre le droit d'initiative du Bundesrath et celui de Reichstag ; l'art. XXIIl confère ce droit au Reichstag « dans les limites de la compétence de l'Empire », tandis que cette condition n'est pas imposée au Bundesrath (1). Mais comme l'Empire a la faculté de modifier la compétence de l'Empire en vertu de l'article LXXVIII de la Constitution, que toute modification est par suite « de la compétence de l'Empire, rien n'empêche le Reichstag de proposer une extension de cette compétence (2) » .

Donc l'article XXIII n'aurait tout au plus comme conséquence que d'obliger le Reichstag à présenter, avant toute loi qui dépasse les limites fixées par la législation de l'Empire à son origine, une loi préparatoire, qui recule ces limites dans une mesure correspondante ; quand cette proposition serait devenue loi, mais alors seulement, le Reichstag pourrait présenter la loi qui s'appuie sur cette extension de compétence (3). Mais on ne voit pas pourquoi le Reichstag ne joindrait pas immédiatement les deux projets en envisageant le cas oii la proposition d'extension de

(i) V. Rônne, Staatsrecht des Deutschen Reiches I, p, 289 soutient que le Bundesrath n'a pas non plus le droit de proposer des lois en dehors de la compétence de l'Empire.

(2) Discussion détaillée sur ce sujet dans Hànel, Studien I, p. i56 seq., 160, 256 et dans Koller, Verfassung des Deutschen Reiches, p. 93 seq.

(3) Telle est la thèse de Seydel, Commentar (première édit.), p. i5i ; Thudichum, p. 2i5 ; Auerbach, p. 67 ; Descler dans les « Preussische Jahrb. » Vol. XXVIII (1871), p. 192 ; v. Ronne, op. cit., p. 266, 267, notQ 5. Cf. aussi même auteur, Preuss. Staatsrecht l, i, § 22 (p. 87L — Hànel, Studien I, p. 266, note 7 déclare avec raison cette thèse « tout à fait insoutenaj^le )>.

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compétence passerait ou encore pourquoi il ne proposerait pas d'établir cette extension au moyen de la loi à sanctionner qu'il propose (1). Mais, en aucun cas il n'y a lieu d'accorder une signification pratique à la clause restrictive dont il est question. Car le Bundesrath a toujours le droit de rejeter à son gré les propositions de loi du Reichstag, même quand elles restent dans les limites de la compétence de l'Empire (2) ; mais s'il les vote et si elles deviennent lois en satisfaisant aux conditions imposées par la Constitution, leur validité n'en sera pas moins complète, beien qu'elles émanent de Tinitiative du Reichstag, puisque l'accord du Bundesratli et du Reichstag est la condition suffisante qu'exige la sanction.

3° Quand un projet de loi a été voté par l'une des deux Chambres, il doit être envoyé à l'autre. Si le projet émane du Bundesrath, la proposition est « déposée au nom de l'Empereur sur le bureau du Reichstag en vertu des décisions du Bundesrath ». (Constitution de l'Empire), art. XVI. Le chancelier de l'Empire, en sa qualité de ministre unique de l'Empire, est chargé de déposer la proposition ; il agit ainsi

(4) Cf. V. Mohl, Reichsstaatsrecht, p. 63, i63 ; v. Held, p. 128; Hànel, op. cit. ; Meyer, § i63, note it. La thèse juste a été développée aussi par le commissaire du Bundestag Hofmann dans une discussion au Reichstag sur la Constitution (Compte-rendus sténogr., p 3 19, 2). Cf. aussi Hiersemenzel I, p. 35 et Bàhr dans les « Preuss. Jahrhûcher ». Vol. XXVIIl (1871), p. 80. Sejdel, Comment. (2^ édit.), p, 202, aussi l'a adoptée.

(i) Naturellement, le Bundesrath pourrait renvoyer une proposition émanant du Reichstag, sans se livrer à un examen positif de ses articles, en invoquant l'art. XXIII ; le seul fait que cette proposition est en dehors de la compétence de l'Empire l'y autoriserait. Mais comme le Bundesrath n'est nullement tenu d'indiquer les motifs qui déterminent son refus, ce rejet d'une proposition émanant du Reichstag, pour cause d'incompétence, ne se distingue en aucune façon du rejet pur et simple de la proposition.

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non pas en qualité de président du Bundesrath, mais comme fonctionnaire de l'Empereur, par conséquent non pas par délégation du Bundesrath ou au nom des gouvernements confédérés, mais par délégation et au nom de l'Empereur. La loi ne précise pas s'il a besoin d'une procuration spéciale de l'Empereur pour le dépôt de chaque proposition en particulier, mais cela semble indiqué par la mention expresse que la proposition doit être faite au nom de l'Empereur.

Mais l'Empereur est tenu, d'après la Constitution, de déposer la proposition sur le bureau du Reichstag en vertu des décisions du Bundesrath ; c'est-à-dire qu'il ne peut ni supprimer purement et simplement, ni reculer inutilement ce dépôt ; il ne lui est pas permis non plus de présenter la proposition autrement que le Bundesrath en a décidé (1). Quand des projets

(i) Comme l'article XVI de la Constitution impose à l'Empereur le devoir de présenter au Reichstag les projets de loi votés par le Bundesrath, il est interdit au Chancelier de l'Empire de s'opposer à l'accomplissenent de ce devoir en invoquant sa responsabilité, quand il n'approuve point la décision prise par le Bundesratli. Car sa responsabilité consiste simplement à veiller à ce que la décision ait été prise par le Bundesrath conformément à la Constitution et au règlement et parvienne au Reichstag telle qu'elle a été prise par le Bundesrath, mais elle ne s'étend pas au fond. Il serait absurde de rendre le Chancelier responsable d'un fait indépendant de sa volonté ; au contraire, la décision du Bundesrath dégage la responsabilité du Chancelier au sujet du fond du projet. En pratique, toute extension de la prétendue responsabilité (envers qui ?j serait tout simplement l'introduction d'un veto du Chancelier à tous les projets du Bundesrath qui ne lui plairaient pas, et la Constitution est muette là-dessus. Il s'est passé un fait de ce genre en 1880. Le Bundesrath décida le 3 avril 1880, à propos delà discussion du projet de loi sur l'impôt de timbre de l'Empire, que les quittances de mandats-postes et d'envois contre remboursement en demeureraient affranchies. A la suite de ce vote, le Chancelier donna sa démission u parcequ'il ne pouvait soutenir un projetde la majorité, défavorable à la Prusse, à la Bavière et à la Saxe, ni faire usage, à cause de sa qualité de chancelier, du bénéfice que l'art. IX de la Constitution confère à la minorité ». Cependant la démission ne fut pas acceptée et le conUit fut évité, parce que

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de loi ont été repoussés au Bundesrath, ou n'y sont pas venus en discussion, l'Empereur ne peut pas les laisser présenter au Reiclistag ; l'Empereur, en tant qu'Empereur, n'a pas plus le droit d'initiative au Reiclistag qu'au Bundesrath (1).

Quand une proposition de loi du Bundesrath est soumise au Reichstag, celui-ci est tenu de prendre à ce sujet une décision matérielle, c'est-à-dire de l'accepter ou de la rejeter; il ne peut pas l'omettre et passer à Tordre du jour (2).

Quand le Reichstag a voté un projet de loi ou qu'il propose des amendements à un projet du Bundesrath qui lui est soumis, le président du Reichstag

le Bundesrath modifia sa décision selon le désir du chancelier. Voir l'excellente discussion de Hànel sur cette question, Studien II, p. 46 seq. ; la môme thèse est soutenue par Hensel, Hirths Annalen 1882, p. i4. Cf. les débats du Reichstag du 24 février 188 1. La même thèse est soutenue par Schalze, Deutsches Staatsr. II, p. 116; u. Rônne I, p. 280 ; Meyer, § 182, note 8 et Antheil des Reichsorgane, p. 7-2 seq., Seydel, Gomment, p. 176.

(i) Seydel dans v. Holtzendorffs Jahrb. III, p. 286. Les projets de lois et autres présentés au Reichstag sont des projets des Etats confédérés, non de l'Empereur qui sert seulement d'intermédiaire, chargé de transmettre le projet. Il ne peut pas présenter de lui même des projets au Reichstag. Même thèse chez Meyer, § i63 ; Schulze, Deutsches Staatsrecht II, p. 117 : v. Rônne I, p 2i3. Mais naturellement les projets soumis au Reichstag apparaissent pour la forme, en vertu de l'art. XVI, comme, propositions impériales, comme Fricker, p. 24, note i, le fait remarquer très justement. Voir à ce sujet le développement très concluant de Hànel, op. cit., p. 43 seq. On peut en particulier admettre avec lui que l'Empereur est autorisé en vertu de l'art. XVI, à examiner si le Bundesrath a voté la proposition soumise au Reichstag conformément à la Constitution et au règlement et que le Chancelier sous sa responsabilité doit affirmer vis-à-vis du Reichstag la légalité jormelle des décisions du Bundesrath sur les projets soumis. Donc l'art. XVI investit l'Empereur d'une fonction du droit public identique à celle dont il est parlé dans l'art. XVII (V. plus bas, p. 819 seq.).

(2) Le- Reichstag l'a formellement reconnu dans son règlement (revisé) § 53, alinéa 4.

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est chargé de l'envoyer au Chancelier (1) qui le soumet au Bundesrath dans la plus prochaine séance (2j. Si le Bundesrath juge à propos de modifier le projet, les amendements qu'il propose peuvent être soumis au Reichstag et les débats entre les deux Chambres peuvent se poursuivre jusqu'à ce qu'on arrive à une entente au sujet du texte de la loi (3).