II. — La sanction des lois de V Empire

lo Le projet adopté par le Bundesrath et le Reichstag devient loi, lorsqu'il est ordonné ou prescrit de se soumettre à ses préceptes. Donc toute loi, comprend deux parties distinctes, nettement séparées l'une de l'autre même extérieurement : l'une contient les règles elles-mêmes, l'autre le commandement, la prescription de suivre ces règles. Cette prescription peut précéder ou suivre le contenu de la loi. Dans la pratique, c'est l'habitude de la Prusse et de tous les autres Etats allemands qui a prévalu, et la formule de sanction : « Nous... ordonnons... ce qui suit )) précède toujours la loi. Mais la formule de sanction peut être conçue autrement ; elle peut attester en même temps que la loi a été faite conformément à la Constitution et en particulier que l'accord entre le Bundesrath et le Reichstag a été obtenu ; elle peut donc être en même temps une formule de pro-

(i) Règlement revisé du Reichstag, § 69.

(2) Règlement revisé du Bundesrath, § 8.

(3) Mais pour plus de facilité, on a pris l'habitude, quand le Bundes(*ath présente des projets importants, d'exposer au Reichstag pendant ses débats, et en particulier après les décisions prises en 2' lecture, quelles sont les décisions du Reichstag auxquelles le Bundesrath se rangerait et quelles sont celles qu'il repousserait. Cet exposé est sans elVet juridique formel ; le Bundesrath conserve en particulier la faculté de se rendre après coup aux vœux du Reichstag.

LA LÉGISLATION DE l'kMPIRE 301

mulgalion. Cette réunion est de règle dans la monarchie constitutionnelle, où elle répond à la nature des institutions, puisque le monarque sanctionne et promulgue la loi dans le même acte (1).

Donc, dans les Etats allemands, les lois contiennent une formule d'introduction qui comprend ces deux parties et la Confédération de l'Allemagne du Nord, aussi bien que l'Empire allemand, ont adopté comme introduction aux lois une formule, qui est conforme à cette pratique et au libellé traditionnel de la monarchie prussienne.

Nous discuterons plus loin l'importance de cette introduction en tant que formule de promulgation ; ici nous ne l'envisagerons que comme déclaration de sanction.

2^ La question capitale que soulève la sanction est celle de l'organe qui donnera la sanction aux lois. Il semble que la formule d'introduction aux lois de l'Empire lui donne une solution simple et indiscutable ; car elle indique que c'est l'Empereur qui a la mission de donner l'ordre. Mais en examinant la question de plus près, on reconnaît que cette thèse n'est pas soutenable et qu'elle est en contradiction avec les principes delà Constitution.

Comme le pouvoir législatif de l'Etat est identique au pouvoir de l'Etat, il s'en suit que seul le dépositaire du pouvoir de l'Etat est législateur, c'est-à-dire peut donner la sanction aux lois.

C'est dans la sanction des lois que se manifeste directement la volonté souveraine de l'Etat. La sanction est le point essentiel de toute l'œuvre législatrice ; tout ce qui se produit avant dans la marche de la législation n'en est que la préparation, c'est l'accomplissement de formalités préliminaires indis-

(i) V. plus haut, p. 277, 289.

302 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

pensables : tout ce qui se produit après, c'est la conséquence juridique nécessaire de la sanction, l'effet qu'elle produit sans que rien puisse l'en empêcher (1). La volonté libre qui décide si une proposition deviendra loi ou non, s'exerce exclusivement dans la sanction. Il s'ensuit nécessairement que celui qui a le droit de donner la sanction, doit en même temps avoir le droit de la refuser, ou, pour employer

(i) Fricker, op. cit., p. i6 seq., soulève l'objection suivante : ne semble-t-il pas que la loi n'existe juridiquement que par la publication et ne puisse pas, en conséquence, avoir d'effet juridique avant cette opération ? par suite, la publication ne serait-elle pas la conséquence juridique nécessaire de la sanction ? Il est certain que l'œuvre législatrice n'est achevée qu'avec la publication ; jusque-là, la loi n'existe pas encore juridiquement, et il serait insensé de vouloir donner force de loi à une loi qui n'existe pas encore. Mais il y a loin de là au fait juridique, que dans une œuvre composée de plusieurs opérations successives l'accomplissement d'un certain acte puisse avoir pour effet d'engager juridiquement au point de vue de l'accomplissement d'autres actes. Ainsi un jugement de tribunal n'est parfait que lorsque la publication en est faite ; tant qu'il n'est pas publié, non seulement il reste sans effet pour les parties, mais rien n'empêche les juges assemblés dans la salle des délibérations de modifier encore ou d'écarter la décision qu'ils ont prise. D'autre part, il est incontestable que la publication du jugement n'est pas un acte libre de la volonté du président, ni de la cour, mais que le jugement pris doit nécessairement être publié. Donc, le simple prononcé du jugement n'a pas, il est vrai, « force de jugement », mais il est l'acte décisif, qui entraîne la publication, l'expédition et la signification du jugement selon les principes du droit et non selon le bon vouloir. Telle est aussi l'importance de l'opération de la sanction dans l'œuvre complexe de la législation. Ce n'est pas la loi sanctionnée qui crée l'obligation de la publier, mais au fait qu'une loi a été sanctionnée, le droit constitutionnel joint, pour un organe déterminé de l'Etat, préposé à cet office, l'obligation de publier cette loi. Si l'organe qui a qualité pour cela est chargé en même temps (c'est le cas dans la Monarchie) de la sanction, il a naturellement la faculté, tant que la publication n'est pas faite, de supprimer le fait qui lie, c'est-à-dire d'abolir la sanction. Mais la Constitution de l'Empire confie ces deux opérations de la sanction et de la publication à des organes distincts, et cela a une importance dans la pratique, que l'acte de la sanction soit juridiquement libre, que l'acte de la publication soit juridiquement obligatoire.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 303

une expression courante, il doit pouvoir opposer un veto absolu. Celui qui doit nécessairement écrire sur une loi la formule de sanction à la suite de la volonté d'un autre, souvent contre son propre gré et en raison d'une obligation constitutionnelle, ne donne vraiment pas la sanction ; le dépositaire du pouvoir législatif, c'est non pas lui, mais l'autre, celui qui a la faculté de décider en toute liberté s'il accepte ou non une proposition. Il résulte de là que l'on ne peut reconnaître à l'Empereur le droit de sanction sur les lois de l'Empire qu'autant qu'on lui reconnaît en même temps le droit de veto absolu, c'est-à-dire le pouvoir de refuser la sanction.

Or, la Constitution ne dit rien de semblable. L'art. V de la Constitution commence ainsi : a La législation de TEmpire est l'attribution du Bundesrath et du Reichstag. » Il n'est pas fait ici la moindre allusion à l'Empereur ; si l'on avait voulu conférer à l'Empereur le pouvoir de donner ou de refuser sa sanction à une loi de l'Empire, si par conséquent son assentiment était une des conditions essentielles de validité d'une loi, on n'aurait pu négliger de le mentionner dans l'énumération des organes qui sont chargés de légiférer. L'alinéa suivant, d'après lequel l'accord de la majorité des deux Assemblées est nécessaire et suffisant pour faire d'une décision une loi de l'Empire, vient confirmer cette opinion que le consentement de l'Empereur n'est pas une condition nécessaire à la validité d'une loi. Bien que la première partie de l'art. V ne règle pas complètement, comme nous l'avons déjà souligné, la marche de la législation, que par conséquent ses indications aient besoin d'être complétées ailleurs, il n'en interdit pas moins toute interprétation en contradiction avec lui. Quand on compare la première partie de l'art. V avec l'art. LXII de la Charte constitutionnelle de la

304 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

Prusse, sur lequel il a été calqué, le doute n'est plus possible ; on reconnaît nettement, que s'il n'est pas fait mention de l'assentiment impérial dans le mécanisme de la législation, c'est que cet assentiment n'est pas nécessaire à la publication de la loi (1).

Mais le deuxième alinéa du même article exclut purement et simplement le placet impérial ; il dit que les propositions de loi concernant l'armée, la marine de guerre et les taxes désignées à l'art. XXXV sont considérées comme retusées au Bundesrath si le président ne leur accorde pas sa voix. L'attribution de ce droit serait serait simplement absurde, si le président pouvait opposer un liberiim veto à tous les projets de loi, ou, pour parler plus exactement, s'il de-

(i) Fricker, op. cit., p. 4 seq., 25 conteste la valeur des arguments tirés du i^'' § de l'art, V; d'après lui ce § se rapporterait non pas à l'œuvre législative tout entière, mais seulement à l'établissement du texte de la loi ; par suite il ne s'opposerait pas à ce que l'on admît un droit de sanction impérial. Mais l'art. L XII de la Constitution prussienne dit : « Le pouvoir législatif est attribué en commun au roi et aux deux Chambres. Toute loi exige l'accord du roi et des deux Chambres. » Comme le libellé de l'art. V de la Constitution de l'Empire a été calqué sur l'art, que je cite, il faut nécessairement admettre, qu'en ne mentionnant pas l'Empereur dans le § i de l'art. V de la Constitution de l'Empire on a voulu s'écarter du droit qui existe en Prusse. Lorsqu'on rédigea la Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord l'idée que le § i de l'art. V ne réglait qu'une phrase de l'acte législatif tout entier, ne s'était pas encore fait jour, et l'on n'avait pas conscience de cette signification ; dans l'art. LXII de la Charte constitutionnelle de la Prusse, on avait voulu déterminer les facteurs de la législation; c'est dans l'art. LXII et non dans l'art. XXXXV qui traite de la publication que l'on a trouvé la reconnaissance constitutionnelle du droit législatif au roi {v. Rônne, Preuss. Staatsrecht I, § l\8 ; Schulze. Preuss. Staatsrechtll, § 172). Si donc le § i de l'art. V de la Constitution de TEmpire a remplacé « le roi et les deux Chambres » par le Bundesrath et le Relchstag, sans mentionner V Empereur , on ne peut donner à cela qu'une interprétation : c'est que l'Empereur ne doit pas être un facteur de la législation de l'Empire au sens du droit public constitutionnel, mais que ses pouvoirs sont restreints à ce qu'indiquent les art. XVI et XVII.

vait donner sa sanction aux projets de loi votés par le Bundesrath et le Reichstag. Et même quand il s'agit des lois désignées dans le deuxième alinéa de Tart. V, la prépondérance de la voix présidentielle n'existe qu'au sein du Bundesrath ; même quand il s'agit de ces lois, il n'est pas stipulé que le placet du roi de Prusse soit nécessaire, si le Bundesrath et le Reichstag donnent leur assentiment (1) ; mais, conformément au principe, « l'exception confirme la règle » ; il découle du deuxième alinéa de l'art V que des lois de l'Empire peuvent régulièrement être votées même contre la volonté deVEmperear ; c'est le cas qui se présente quand les voix prussiennes sont en minorité au Bundesrath (2).

En conséquence, l'acte de volonté, qui transforme en loi de l'Empire un projet de loi, ne peut absolument pas être un acte de volonté de l'Empereur (3).

C'est ce que confirme aussi l'art. XVII de la Constitution de lEmpire. Car il confère à l'Empereur la promulgation et la publication des lois de l'Empire, il le charge de veiller à leur exécution, toutes fonctions qui supposent la sanction préalable de la loi.

L'examen des grandes lignes de la Constitution amène même à un autre résultat.

Le dépositaire du pouvoir souverain de l'Empire, c'est le corps des Etats allemands, considéré comme unité idéale. C'est donc de lui seul que peut venir

^i) V. plus haut, t. I, p. 424.

(2) Fricker lui-même op. cit., p. 9, 10, tout en déniant une efficacité absolue au 2" al. de l'art. Y, convient qu'il donne « à l'opinion courante une autorité que l'on ne peut dédaigner ».

(3) L'immense majorité des écrivains est unanime pour affirmer que la sanction des lois n'est pas le fait de l'Empereur. Cf. Thudichum, Verfassungsrecht, p. 88 ; Hiersemenzel I, p. 70, 71 ; Riedel, p. 22, 20 ; V. Held, p. 106 ; v. Mohl, p. 290 ; Seydel, Commentar, p. 172 ; u. Gerber, p. 246 ; G. Meyer, Antheil de Reichsorgane, p. 69 seq., et Stzaatsrecht,§ i63 où l'on trouvera dans la note 5 une bibliographie plus étendue.

306 LA LÉGISLATION DE l'eMPIHE

l'acte législatif à proprement parler, la sanction des lois. C'est le corps des souverains et des villes libres qui donne aux projets de lois la sanction qui les transforme en lois. Or, dans toutes les occasions où les membres de la Confédération allemande peuvent avoir à exercer pour leur partie pouvoir de l'Empire, c'est le Bundesrath et non l'Empereur qui est l'organe que la Constitution a désigné pour cela. L'Empereur, en effet, agit conformément aux décisions libres de son auguste personne, les membres du Bundesrath votent d'après des instructions reçues. L'Empereur est donc bien qualifié pour représenter les droits de Y Empire vis-à-vis des Etats de la Confédération, des sujets de l'Empire et des puissances étrangères, mais jamais il ne peut être le représentant des membres de la Confédération quand ils ont à exercer pour leur part le pouvoir de l'Empire. Le Bundesrath seul a qualité pour cela, car ses membres n'obéissent pas à leur propre volonté, mais ils sont au contraire les instruments chargés d'exprimer la volonté des différents Etals et de leur souverain ; c'est le Bundesrath qui, par ses décisions, réalise l'unité qui fait de la volonté des P^tats de la Confédération la volonté du corps tout entier.

La sanction des lois de l'Empire, donc, appartient au Bundesrath, qui décide de l'accorder ou de la refuser (1).

(l) Ce fait a été généralement admis par les écrivains dans ces der niers temps. Cf. Seydel dans Holtzcndorirs Jahrb. 111,1879, P- 285; Hànel, Studien II, p. 52 ; Zorn l, p. 4j3 ; Schuhe II, p. 118 ; Meyer, ^ i63, et Antheil der Rciclisorgane, p. 45 seq. ;JeUinek p. 82^, ArndL Comment. Art. Y, note 5, etc. Dernièrement Kolbow, dans l'Archit fur ôffentl. Redit, vol. V, p. 97 seq., a émis l'idée que la Constitution de l'Empire ne connaît j)as de sanction. Mais comme il convient que la loi renferme un ordre, que i)ar conséquent il faut que quelqu'un soit chargé de donner cet ordre, il en arrive à dire que c'est rEinpire qui est le législateur. Mais ce n'est pas là une solution satisfaisante, car on

LA LÉGISLATION DE l' EMPIRE 307

Or, comme le Biiiidesrath prend part aussi à la fixation du contenu de la loi, le Bundesrath peut, dans un seul et même acte, donner son assentiment au contenu d'un projet de loi et décider de le sanctionner ; et cela peut rendre moins claire la portée de cette dernière décision. Néanmoins, il n'est pas difficile de distinguer les deux phases de l'opération ; caries deux décisions ne sont pas prises dans toutes les occasions en même temps et uno actu. C'est ce que l'on voit nettement, quand une proposition émanant du Bundesrath est adoptée intégralement par le Reichstag. Bien que le Bundesrath ait admis d'un commun accord le contenu du projet avant que le Reichstag en fût saisi, le Bundesrath est tenu, malgré tout, quand la proposition lui revient du Reichstag, de prendre une deuxième décision qui a pour but de présenter le projet à l'Empereur pour qu'il procède à la promulgation et à la publication (1). Cette décision contient la sanction du projet de loi.

En droit, c'est la faculté accordée aux gouvernements de la Confédération de retenir un projet de loi qu'ils ont présenté au Reichstag et que le Reichs-

se demande aussitôt par quel organe l'Empire donne l'ordre de se soumettre à la loi. Tout dépend purement et simplement de la réponse que l'on donne à cette question ; en fin de compte, la thèse de Kolbow aboutit à ce résultat, que la sanction des lois est l'attribution du Bundesrath et du Heichstag, qui en sont investis en commun, ce que je considère comme faux.

(i) Le fait est reconnu par les termes de l'art. VII, alinéa i, de la Constitution de l'Empire ; il y est dit que le Bundesrath décide « des propositions à soumettre au Reichstag et des décisions prises par le Reichstag ». Il ne suffit donc point de porter simplement à la connaissance du Bundesrath la décision prise par le Reichstag. Autre opinion ■chez Gierke, Griinhut, vol. VI, p. 280. Au contraire les écrivains cités dans la note précédente se sont ralliés à la thèse défendue ici. Fricker, op. cit., p. 25 seq., se livre à une polémique pour prouver que l'art. VII n'affirme pas directement le droit de sanction du Bundesrath ; mais per- :S()nne n'a soutenu cette idée ', ce qu'établit l'art. VII, c'est que toutes

308 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

tag a déjà adopté, c'est-à-dire de ne pas le sanctionner.

lien est de même, quand leBundesratli discute, pendant les débats au Reichstag, les propositions présentées par des membres du Reichstag ou par des commissions, ou les décisions adoptées en deuxième lecture, et qu'il déclare au Reichstag, avant la délibération définitive du Reichstag, les changements auxquels il consentira ou non. Puis, si le Reichstai^rJors du vote définitif, accepte le projet de loi sous la forme adoptée par le Bundesrath, l'accord au sujet du contenu est établi ; néanmoins, on ne saurait se passer d'une décision du Bundesrath qui admet définitivement le projet, c'est-à-dire qui le sanctionne.

Cet acte de la sanction est curieux à cause de la disproportion qui existe entre son importance politique et son importance juridique. Au point de vue politique, il est presque sans importance ; car il va de soi que le Bundesrath accordera la sanction à un projet de loi dont il accepte le contenu et inversement qu'il la refusera^ s'il rejette le contenu. Le problème politique est résolu complètement au moment où l'on est parvenu à trouver un texte du projet qu acceptent le Bundesrath et le Reichstag. Comme on a généralement l'habitude de traiter le droit pubhc plutôt au point de vue politique, il n'y a pas lieu de s'étonner si l'on confond complètement la sanction avec l'assentiment donné au contenu et si, de toutes les conditions que doit remplir une loi, c'est cet assentiment qui prend toute l'importance ; et voilà pourquoi aussi la Constitution est muette sur la sanction des lois. Mais au point de vue juridique, c'est

les décisions du Reichstag sont soumises aux décisions du Bundesrath et qu'il ne faut pas faire exception pour les propositions déjà adoptées par le Bundesrath, qui sont revêtues de l'approbation intégrale du Reichstag. C'est aussi conforme à la pratique du Bundesrath, pour autant qu'elle est connue.

LA LÉGISLATION UK l'eMPJRE 309

une question capitale au contraire, aussi bien pour connaître la marche de la législation que pour se faire une idée exacte de tout rédifice constitutionnel de l'Empire, de savoir au juste quel est, dans l'Empire allemand, le vrai législateur.

3^ La formule d'introduction des lois de l'Empire n'exprime pas en toute fidélité la marche qu'a suivie une loi. Elle permettrait de croire que le Bundesrath est une partie de la représentation nationale et que l'Empire n'est pas une Confédération, mais une monarchie avec deux Chambres. Elle fait mention de l'assentiment du Bundesrath à côté de celui du Reichstag, comme si, dans la législation de l'Empire, la situation des deux assemblées était identique, à peu près comme la situation des deux Chambres du Landtag prussien.

C'est l'Empereur qui donne l'ordre d'obéir à la loi ; assurément, il le fait « au nom de l'Empire » ; mais rien n'indique que la volonté de l'Empire, de sanctionner la loi, s'est manifestée par l'organe du Bundesrath. Malgré tout, la formule de sanction n'est I)as en contradiction avec le rôle que la Constitution assigne au Bundesrath. Le Bundesrath, en efïet, se borne exclusivement à prendre des décisions ; jamais il ne donne formellement des ordres. De même que, dans tout le domaine de l'administration, c'est le chancelier de l'Empire qui exécute les décisions du Bundesrath, en ordonnant, fût-ce simplement par la forme de la publication, de les observer ; de même, sur le terrain de la législation, c'est l'Empereur qui exécute les décisions sanctionnées par les gouvernements confédérés, en ordonnant de les observer. Donc, dans la formule d'introduction des lois de l'Empire, il fautsous-entendre, dans le mot « ordonnons » : en vertu et en exécution de la décision sanctionnée par le Bundesrath au nom des gouvernements confédérés.

310 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

En fait, ces mots ne sont pas indispensables, puisque la formule d'introduction mentionne d'autre part l'assentiment du Bundesrath ; mais il est certain que rien n'indique que l'assentiment du Bundesrath contient un élément essentiel qui manque dans l'assentiment du Reichstag (1).

4^ Gomme le Reichstag ne prend aucune part à la sanction des lois ni à leur promulgation, et que la formule d'introduction se rapporte simplement à ces deux objets, il n'y a pas de nécessité de soumettre la formule d introduction à l'assentiment du Reichstag. Mais la pratique s'est établie, par imitation du procédé observé en Prusse, d'étendre la décision du

(i) La formule de publication des lois de l'Empire ne repose pas sur une disposition de la Constitution, mais simplement sur la pratique qui s'est établie, par imitation de la formule prussienne. C'était d'autant plus naturel, que jamais dans la Confédération de l'Allemagne du Nord, ce n'est le « président » qui a publié une ordonnance ou une loi ; c'est toujours le « roi de Prusse » au nom de la Confédération. C'était conraire à l'article XVII de la Constitution de la Confédération, qui établissait que la publication des lois de la Confédération devait être faite, non pas par le roi de Prusse, mais par le « président » ; mais on ne put pas ou l'on ne voulut pas employer la dénomination de président comme titre et l'on ne tint aucun compte de cette différence formelle. Depuis que la Confédération de l'Allemagne du iSord s'est agrandie et est devenue l'Empire, la publication est faite par « l'Empereur Allemand, roi de Prusse )), et pour le reste on a conservé intacte la fornude traditionnelle. Quel sens faut-il donner au mot c ordonnons » dans la formule d'introduction ; c'est ce que les organes de l'Empire ne se sont jamais occupés d'établir expressément. Cela détruit l'hypothèse, que l'emploi de cette formule aurait apporté à la Constitution une addition essentielle ou à plus forte raison un changement important ; aussi, je ne peux pas considérer comme fondée l'affîrmalion de Frickcr, op. cit., p. 26 seq., que la sanction des lois est l'attribution de l'Empereur, puisqu'il ne s'appiiie que sur l'emploi de cette formule. Bornhack, dans l'Archiv fiir oflentl. Recht, vol. VIII, p. /iGr scq., soutient que. en vertu d'un droit coutumier qui déroge à la Constitution, la sanction des lois est l'attribution de l'Empereur. Avec des hypothèses aussi fantaisistes, on peut prouver tout ce que l'on veut.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 311

Reichstag même sur la Tormiile d'inlroduction (1).

Par là, le Reiehstag se trouve à même d'exercer un contrôle sur elle, d'examiner si la formule d'introduction est conforme aux prescriptions imposées à la législation de l'Empire et si elle ne contient pas de clauses en contradiction avec le contenu de la loi.

5° La décision par laquelle le Rundesrath accorde sa sanction à un projet de loi, doit être arrêtée conformément aux indications des art. VI et VII de la Constitution. Donc, il est de règle que la simple majorité suffise, et cette majorité doit être déterminée conformément aux prescriptions développées plus haut (t.I,p. 422 seq.). Il faut en excepter (2) :

10 Les projets de loi qui apporteraient des changements aux institutions en ce qui concerne l'armée, la marine de guerre ou les taxes énumérées à l'art. XXXV de la Constitution. Ils sont rejetés, quand les voix de la Prusse au Rundesrath ne sont pas favorables à l'adoption du projet.

2^ Les projets de loi, qui modifieraient la Constitution. Ils sont rejetés, quand, au Rundesrath, ils rencontrent fopposition de quatorze voix (3).

11 est hors de doute que dans cet article il faut entendre, par Constitution, simplement la Charte

(i) L'argument développé tout au long par v. Rônne, Preuss. Staatsrecht I, p. i83, que la formule de sanction est une partie de la loi, {\oh aussi son Staatsrecht des Deutschen Reiches II, i, p. i6), cache tout simplement une pétition de principe. Meyer, Antheil, etc., p. 67 et 71 est aussi d'avis que la formule d'introduction des lois de l'Empire doit être soumise à l'assentiment du Reichstag, mais il contredit ce principe en faisant exception pour le cas où, après l'adoption du projet, un nouvel Empereur monte sur le trône ou encore pour les cas où il est institué une Régence. V. la réfutation de Zorn dans la Deutsche Literaturzeitung 1889, p. 1426 et Dyroff, p. 861 seq.

(2) Constitution de l'Empire, art. V, 2« al.

(3) Constitution de l'Empire, art. LXXVIII, i*^'" al. La solution de la question préalahlo : le projet de loi amène-t-il, oui ou non, un changement dans la Constitution ? est donnée à la majorité simple.

312 LA LÉGISLATION DE l'eMPIHE

constitutionnelle, telle qu'elle a été établie par la loi du 15 avril 1871 et non l'ensemble de l'état constitutionnel de l'Empire. La Charte constitutionnelle prend elle-même la dénomination de Constitution et par suite on ne peut pas admettre qu'elle entende, dans son propre art. LXXVIII, autre chose sous cette expression (1).

L'opinion contraire conduirait aussi à une complète confusion^ attendu que « l'état constitutionnel » est déterminé par l'ensemble de toutes les lois et institutions en vigueur, et que par conséquent presque chaque loi amènerait un changement de la Constitution dans ce sens.

D'ailleurs l'art. CVII de la Charte constitutionnelle de la Prusse, qui parle, dans les mêmes termes que Fart. LXXVIII, 1^^ al., de la Constitution de l'Empire, des changements apportés à la Constitution par la voie de la législation, n'a jamais été interprété autrement qu'en faisant du mot Constitution le synonyme de la Charte constitutionnelle (2).

Il est tout aussi indiscutable que tous les changements apportés à la Charte constitutionnelle par la voie légale ne peuvent être modifiés qu'à la condition d'observer la règle étabhe à l'art. LXXVIII, 1" al. (3). Mais il est, au contraire, une autre question qu'il y a lieu d'examiner de plus près. Il peut arriver qu'une loi qui va être adoptée, laisse formellement intact le texte de la Charte constitutionnelle, mais apporte matériellement des changements à son contenu, et par conséquent, selon Texpression courante, soit « matériellement inconstitutionnelle (4) » .

(i) Cf. Mohl, Reichsstaatsrecht, p. i43 scq.

(2) Cf. V. Ronne, Staatsrecht dcr preuss. Monarchie I, § 187, M; p. 617 seq.

(3) Ce sont actuellement les 0 lois citi'os phis luuil t. T, p. 92 et ç)3.

(4) On trouvera clans v. Mohl, Slaalsrcclil, Volkerreclit und Politik,

LA LÉGISLATION DK l'eMPIRE 313

Il va de soi qu'une telle loi ne peut obtenir la sanction que si elle ne rencontre pas au Bundesrath quatorze voix d'opposition, car sans cela la disposition de l'art. LXXVIII, l^^" al.^ serait absolument vaine et illusoire. Il faut de plus reconnaître sans hésiter que le procédé correct consiste à changer d'abord le texte delà Constitution comme il convient, puis à promulguer la loi spéciale en question ; c'est le seul moyen d'éviter de troubler l'harmonie qui doit exister entre les principes formulés dans la Constitution et les actes législatifs de l'Empire. On ne peut pas non plus méconnaître les inconvénients qui résultent des brèches que font au texte de la Constitution les lois de circonstance. Mais tous ces arguments ne sont pas décisifs, quand on cherche la solution de la question juridique suivante : les principes du droit en général et les dispositions de la Constitution allemande interdisent-ils et condamnentils comme inadmissible la promulgation de lois spéciales en contradiction avec le texte de la Constitution, même si les conditions prescrites pour les modifications de la Constitution ont été remplies ? Des lois de cette nature, qui ont été promulguées sans que l'on ait au préalable, comme le veut la Constitution, modifié la Charte constitutionnelle, sont-elles juridiquement sans effet?

A celte question il faut répondre : non (1). Assu-

vol. I, p. 66 scq., une dissertation détaillée, mais confuse et peu logique sur la valeur juridique des lois inconstitutionnelles.

(i) Elle a été résolue de diverses façons parles écrivains. Ceux qui se déclarent pour l'affirmative sont : Hiersemenzel, I, p. 35, 2i4 ', Beseler dans les Preuss. Jalirbûcher 1871, vol. XXVIII, p. igo seq. ; Zachariâ, Zur Frage von der Reicliscompetenz gegenûber dem Unfehlbarkeitsdogma 1871, p. 46; G. Meyer, Staatsrechtl. Erorterungen, p. 64, Rem. I et Staatsr., çj i64 ; Westerkamp, p. i33 et surtout v. Bonne, Staatsrecht des Deulschen Reichs II, i, p. 01 seq. Se sont prononcés pour la négative : O. Bdhr, Preuss. Jalirbûcher, 1871, vol. XXVIII,

314 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

rément, on ne peut modifier les principes de droit contenus dans la Constitution qu'en remplissant des conditions plus compliquées ; mais, malgré tout, ils ne jouissent pas dune plus haute autorité que les autres lois. Car il n'y a pas, dans l'Etat, de volonté plus élevée que celle du souverain et c'est de cette volonté qu'émane, à titre égal, le caractère d'obligation absolue de la Constitution et des lois. La Constitution n'est pas une puissance mystique, qui plane au-dessus de l'Etat, elle est, comme toute autre loi, un acte de volonté de l'Etat et, par conséquent, variable au gré de la volonté de l'Etat (1). Assurément la loi peut prescrire que les changements à la Constitution ne doivent pas être apportés indirectement (c'est-à-dire par des lois qui en modifient le fond), mais seulement directement par des lois, qui donnent au texte un autre libellé. Mais quand cette condition, qui complique les changements des Constitutions, n'est pas imposée par une règle de droit positive, on ne saurait la déduire de la nature juridique de la Constitution et des rapports de la Charte constitutionnelle avec de simples lois.

Le principe, que les lois spéciales doivent être toujours en harmonie avec la Constitution et jamais incompatibles avec elle (2), est un simple postulat de la politique législative, mais non pas un principe de droit ; il peut paraître désirable que l'état juri-

p. 79 ; et surtout Ilânel, Studicn I, p. 358 ; Zorn, I, p, 432 ; Seydely Gomment., p. /ii8 ; Arndt,Comm., Art. LXXVIII, note a et aussi Mever, Staatsr., § i6/|, se rangent à cet avis.

(i) Voir ma dissertation dans l'Archiv fur ôffentl. Recht, t. IX, p. 278. Les particularités, sur lesquelles on fonde ordinairement cette autorité exceptionnelle de la Charte constitutionnelle, comme quoi elle formerait un titre solennel, ferait Tobjet d'une (( convention avec la représentation nationale », etc., appartiennent aussi à toutes les autres lois.

(2) Cf. par exemple, v. Rônne, Staatsrccht des Dcutschcn Rciches II, I, p. 33 ; Weslerkamp, p. lyO scq., et beaucoup d'autres.

LA LÉGISLATION DE l'eMPJRE 315

diqiie et conslilulionnel qui existe légalement ne soit pas en contradiction avec le texte de la Charte constitutionnelle; mais, malgré tout, l'existence réelle de celte contradiction est en elle-même tout aussi possible et légalement admissible qu'une divergence qui se produirait par exemple entre le Code pénal, le Code de commerce ou de procédure et une loi spéciale rendue ultérieurement.

La Constitution de l'Empire ne contient aucun article qui prescrive de n'apporter de changements à ses dispositions que par voie directe, en changeant son texte et non par voie indirecte, en promulguant des lois spéciales. L'art. LXXVIII, Icral., ne veut qu'une chose : c'est « qu'ils se produisent par la voie de la législation » et la seule addition est que quatorze voix au Bundesrath suffisent pour faire rejeter la loi. 11 n'est donc guère compréhensible que Ton ait pu s'appuyer sur l'art. LXXVIII, 1^ al. (1), pour démontrer que « la voie de la législation » n'est pas suffisante, mais qu'elle doit être, pour ainsi dire, suivie deux fois : la première fois, pour donner à la Charte constitutionnelle le texte convenable, la deuxième fois pour prendre les dispositions légales que l'on a vraiment en vue. Et de même, il n'est pas possible de s'appuyer avec succès sur la disposition de l'article II de la Constitution de l'Empire qui dit que l'Empire n'est autorisé à exercer le droit de législation que « dans la mesure du contenu de la Constitution )),pour démontrer que toute loi doit être, par son contenu, d'accord avec les dispositions de la Constitution de l'Empire; en effet, l'art. LXXVIII, lui aussi, appartient au contenu de la Constitution de l'Empire. Toute loi, qui a été établie dans les formes prescrites par la Constitution de l'Empire,

(i) Par exemple, v. Rônne, op. cit., p. 82 seq.

316 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

répond aux conditions requises pour qu'une loi soit constitutionnelle ; les prescriptions matérielles que renferme la Constitution peuvent, au contraire, — l'art. LXXVIII le déclare en propres termes, — être modifiées par la voie de la législation. Ainsi, on peut appliquer à la Constitution de l'Empire le principe lex posterior derogat priori.

A plusieurs reprises, les propositions développées ici ont été appliquées dans la pratique par TLiiipire allemand. L'art. IV de la Constitution a subi un changement dès Tépoque de la Confédération de l'Allemagne du Nord : sans que le texte en ait été modifié, son contenu a été étendu par la loi du 12 juin 1869 sur la création du Tribunal suprême du Commerce (1). Autre exemple : la loi du 6 mars 1875, concernant les mesures contre le phylloxéra, dépasse les limites de la compétence fixées par l'art. IV, on n'en peut guère douter (2). Et n'est-il pas évident que l'art. I de la Constitution de l'Empire a été matériellement modifié par la loi du 9 juin 1871, concernant la réunion de l' Alsace-Lorraine à l'Empire allemand, et Fart. XX, 2"" al., et l'art. XL par la loi du 25 juin 1873^ concernant l'introduction de la Constitution de l'Empire allemand en Alsace- Lorraine ? Et pourtant, ces changements n'ont pas eu leur répercussion sur le texte de la Constitution.

La loi du 21 juillet 1870 a prolongé la session du Reichstag de ce temps-là au delà de la durée fixée dans l'art. XXIV de la Constitution de l'Empire.

De même, le 2" al. de l'art. L de la Constitution a été modifié par la loi sur les postes du 28 octobre 1871, § 50 (3). Enfin, l'art. LXX de la Cous-

(i) Voir à ce sujet les débats de la Chambre des Seigneurs de Prusse 1869-70. Comptes-rendus stcnogr., p. 69.

(2) Cf. Procès-verbal du Bundcsralh, 1875, ij 170.

(3) Hànel, op. cit. Pareillement, la loi du 20 mai 1873 sur la législa-

LA LÉGISLATION DE l'eMPIUE 317

litulioii de rEmpire a été modifié par la loi du 15 juillet 1879, § 8, et par la loi du 1'^^ juillet 1881, § 32; l'art. XVII par la loi de remplacemeut et l'on pourrait multiplier les exemples à l'infini.

On est donc oblige de reconnaître que, à la condition de se conformer aux prescriptions établies par l'art. LXXVIIÏ, il est possible d'édicter des lois qui modifient la Constitution, sans apporter une modification correspondante au texte de la Charte constitutionnelle.

Mais alors surgit une nouvelle question : ces lois ne peuvent-elles être modifiées qu'à la condition de se conformer aux prescriptions stipulées dans le le»" al. de l'art. LXXVIII ou suffit-il pour cela d'une loi sanctionnée par la majorité simple du Bundesrath? C'est dans ce dernier sens quil y a lieu de résoudre le problème (1). En effet, la condition difficile à remplir, qu'impose le 1^^ al. de l'art. LXXVIII, suppose des dispositions qui sont devenues formellement des éléments de la Charte constitutionnelle ou qui ont pris la place de ces éléments. Ce qui tranche la question d'avoir, s'il faut appliquer la règle générale des art. V et VII, ou la règle spéciale du 1^^'al. de l'art. LXXVIII, ce n'est pas l'importance matérielle d'un principe de droit, c'est uniquement ce caractère extérieur. Par conséquent, si un jour une modification indirecte a été apportée à la Constitution par une loi spéciale, les dispositions de cette loi spéciale pour-

tion des objets destinés à l'usage d'une administration de l'Empire a été, d'après Sejdel (Behrend's Zeitschr. fur die deutsche Gesetzgebung» vol. VII, p. 234), promulguée en dehors de la compétence constitutionnelle de l'Empire.

(i) Même thèse chez Thiidichum, Verfassungsrecht, p. 84, et IVesterkamp, p. i35. La thèse contraire a pour défenseur Hànel,-p. 255, note 6. Les observations de Mo/i/, p. i58, ne contiennent pas une réponse à cette question.

318 LA LP^GISLATION DE l'eMPIRE

ront à l'avenir être changées par une loi sanctionnée par la majorité simple, quand même elles auraient pour effet d'apporter au texte primitif de la Constitution des modifications plus profondes. Et ce principe lui aussi a été appliqué en pratique ; ain:^ la compétence du Tribunal suprême de Commerce et, du même coup, la compétence de l'Empire, limitée par l'art. IV de la Constitution, ont été élargies par une série de lois (1), sans que Ton ait revendiqué pour elles le caractère de lois modifiant la Constitution(2). Si l'on veut que les dispositions d'une loi spéciale jouissent des mêmes garanties de stabilité que celles de la Constitution, sans que pourtant elles soient incorporées dans la Charte constitutionnelle, il faut nécessairement que la loi spéciale contienne la mention spéciale, qu'elle ne peut être modifiée que par la voie indiquée à l'art. LXXVIII de la Constitution de l'Empire.

IIl. — La promulgation des lois de V Empire.

Quand le Reichstag a adopté une loi de l'Empire et que le Bundesrath l'a définitivement acceptée (sanctionnée), les conditions matérielles de la confection d'une loi sont accomplies. Mais la loi ne peut entrer en vigueur qu'après une déclaration authentique et solennelle, sensible et claire ; il faut qu'une forme extérieure atteste et confirme qu'elle a été établie légalement. Le vote du Reichstag ne possède pas, par lui-même, la faculté d'imposer une obligation, parce qu'il ne renferme pas directement un ordre

(i) Cf. p. 79. Note 2.

(2) C'est précisément ce qui prouve combien il est délicat, au point de vue politique, de faire des brèches dans les principes de la Constitution par des lois spéciales, sans modilicr d'une façon correspondante le texte de la Charte constitutionnelle.

du pouvoir de l'Etat ; pareillement, le Bundcsrath, en votant la sanction (nous avons discuté la question), n'a pas donné l'ordre formel d'obéir à la loi, il a décidé simplement que cet ordre devra être donné au nom de l'Empire. C'est à l'Empereur que Fart. XVII de la Constitution de l'Empire confère la mission de déclarer formellement quelle est la volonté législatrice de l'Empire^ c'est à lui que reviennent la promulgation et la publication de la loi. 1° La formule d'introduction de la loi est conçue

ainsi : « Nous , vu l'assentiment du Bundesrath

et du Reichstag, ordonnons, au nom de l'Empire, ce qui suit :... » La promulgation de la loi contient donc l'attestation impériale que la loi a obtenu l'assentiment du Reichstag et du Bundesrath, c'est-à-dire qu'elle a rempli les formalités qu'impose la Constitution de l'Empire. Elle suppose donc un examen de la voie qu'a parcourue l'œuvre législatrice. Assurément, l'Empereur, en sa qualité d'Empereur, n'a pas un droit de veto en présence d'une loi de l'Empire ; mais il a le droit et le devoir de rechercher si la loi a obtenu constitutionnellement l'assentiment du Reichstag et du Bundesrath et la sanction du dépositaire du pouvoir de l'Empire, représenté par le Bundesrath. Il doit donc s'assurer, en particulier, si au Bundesrath le vote a été émis conformément aux règles prescrites par l'art. VII de la Constitution de l'Empire et si la décision n'est pas contraire aux dispositions des art. V, XXXVII ou LXXVIII de ladite Constitution (1) ; si la loi, quand elle tombe aux jure

(i) Dans laloi du 21 juillet 1870 (Bulletin des lois de la Confédération p. 498), la formule de promiilgation est ainsi conçue : « Vu le vote favorable émis en conformité avec la Constitution par le Bundesrath et le Reichstag. » On voulait sous-entcndro par là cpie le vote avait été émis au Bundesrath conformément à l'art. LXXVIII de la Constitution de l'Empire. Dans les lois qui ont ultérieurement modifié la Constitution de l'Empire, on a supprimé de nouveau cette clause dans la formule

singiiloriim. a obtenu rassenliment de l'Etat de la Confédération qu'elle intéresse; si le Reichstag et le Bundesrath ont discuté le projet sans enfreindre les règles en vigueur ; si les décisions des deux assemblées sont parfaitement d'accord, etc. Si cet examen donne un résultat négatif, l'Empereur a non seulement le droit, mais le devoir, de refuser la promulgation jusqu'à ce que le défaut ait été corrigé. En admettant même que l'Empereur se trompe quand il arrive à ce résultat, sa décision est valable, car il n'y a pas de juridiction supérieure qui puisse lui imposer la promulgation de la loi. Donc, l'Empereur possède la faculté effective d'exercer un droit de vote, en refusant pour une question de forme la promulgation de la loi (1).

d'introduction et ce n'est que justice : car toutes les lois, qu'elles modifient ovi non la Constitution, doivent obtenir l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag, en conformité avec la Constitution.

(i) V. Mohl, Reichstaatsrecht, p. 291, seq., fait valoir avec raison qu'on ne saurait « exiger » de l'Empereur la promulgation de lois « anticonstitutionnelles » ; mais il ne fait pas une distinction entre la promulgation et la sanction. Hcinel, Studien II, p. 5i ; Meter, p. 279, n. 16 ; Zorn, I, p. /n5 seq., et Sc/m/ze, Deùtsches Staatsrecht II, p. 119, admettent intégralement la thèse que j'ai exposée. Gie/'/ce (Grûnhut VI, p. 280) ne peut pas nier non plus que l'Empereur ait le droit et le devoir de déterminer si une décision qui a obtenu l'accord du Bundesrath et du Reichstag a été prise conformément à la Constitution, mais il est d'avis que « ce n'est pas là un' pouvoir indépendant et particulier qu'il y ait lieu de déduire positivement du mot « promulgation » ; c'est une conséquence du droit de publication qui vient naturellement (.►>) de la situation de l'Empereur ». Mais l'art. XVII distingue en propres termes et avec beaucoup de raison la promulgation et la publication, qui dans la pratique se séparent aussi nettement l'une de l'autre ; aussi il n'y a pas lieu d'examiner pourquoi les doctrinaires veulent réunir et confondre ces deux idées. G. Mejer, Hirth's Annalen, 1878, p. 874» reconnaît que la juxtaposition de ces deux termes dans l'art. XVII cité, <( semble vouloir désigner deux actes diiïcrents du droit public », mais il ne se laisse pas aller à cette (( impression », car il soutient que c'est une de ces u incorrections de forme, dont malheureusement les lois de

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 321

Il ne faut pas voir dans cette proposition un danger politique ; ce serait en méconnaître la portée réelle, que d'en conclure que TEnipereur peut arbitrairement promulguer une loi ou refuser la promulgation. En considération duBundesrath et du Reichstag, de l'opinion publique et de son autorité personnelle, l'Empereur ne saurait — il n'est pas possible d'admettre le contraire — faire un emploi illégal du pouvoir qui lui est confié.

Si l'Empereur reconnaît que la loi a été édictée en observant scrupuleusement les prescriptions de la Constitution, la promulgation de cette loi est son devoir constitutionnel (1).

2<^ Quand l'Empereur etfectue la promulgation, il constate par là, par un acte efficace et formellement

l'Empire ne sont pas toujours exemptes ». Le fait que la promulgation des lois n'a pas été jusqu'ici discutée par les écrivains qui se sont occupés du droit public allemand (il manquait un motif pratique) ne justifie pas la conclusion qu'elle « a été une institution juridique absolument ignorée jusqu'ici du droit public allemand » ; et l'idée, qu'il était tout à fait superflu et absurde de mettre le mot « promnlgation » à côté « de publication » dans l'art. XVII de la Constitution, est peu vraisemblable et en contradiction avec les règles d'interprétation admises. La condition de la promulgation et son importance juridique ont été discutées dans leurs détails par Jellinek, p. 821 seq., qui part des mêmes principes que ceux que j'ai exposés. V. en outre les explications remarquables de Fr. Tezner, Wien. Jurist. Blâtter, 1887, n" 4 seq. ; cf. Dyroff, p. 852 seq.

(i) Les écrivains sont presque unanimes sur ce point. Cf. Thadichum, p. 94 ; Hiersemenzel I, p. 70; Riedel, p. 108; Seydel, Commentar, p. 171 sq. ; Westerkamp, p. i3o seq.; v. Pôzl, p. m ; v. Bonne l, p. 280; Kolbow, Archiv V, p. 100 seq. ; Meyer, Antheil, p. 69 seq., et Staatsrecht, S i63, note 5, qui contient une bibliographie plus étendue. Fricker, lui aussi, dans sa dissertation souvent citée, penche pour cette idée que l'Empereur est tenu de promulguer (ou comme il dit : de sanctionner) et de publier les lois votées par le Bundesrath ; il critique seulement les arguments, par lesquels on l'a soutenue, et il les trouve insuffisants. Seuls V. Martitz, p. 53, rem. 45 et Dernbarg, Pandekten, 8 25, rem. 5 représentent l'opinion contraire.

322 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

inattaquable, que la loi a été établie conformément à la Constitution.

Par là se trouve résolue la question de savoir si les juges ont le droit d'examiner la constilutionnalité des lois de l'Empire. Cette question, tant de fois discutée par les jurisconsultes allemands, est tranchée par l'immense majorité des auteurs en faveur du droit d'examen des juges (1). On dit : toute loi établie d'une manière inconstitutionnelle ou toute loi qui viole la Constitution n'est qu'une contrefaçon de loi ; les tribunaux, qui ont pour fonction d appliquer les lois, doivent examiner avant tout, si un acte qui s'intitule loi répond vraiment aux conditions de validité des lois ; si cet examen conduit à une réponse négative, c'est le devoir des tribunaux de ne pas se laisser égarer par une étiquette trompeuse et de considérer comme nul un acte qui, en réalité, n'est pas une loi et qui est nul.

Cette argumentation renferme, comme on le lui a reproché souvent, une petitio principii. Assurément, il est exact que le juge, avant d'appliquer une loi, doit s'assurer que cette loi existe ; mais cela ne résout pas la question de savoir quel est le critérium qui permet au juge de constater formellement l'existence de la loi. L'argument prouve trop, comme c'est si souvent le cas des raisonnements faux. Ce n'est pas le juge seulement, c'est tout fonctionnaire qui a pour mission d'appliquer les lois et de rechercher parcon-

(i) La bibliographie de cette question se trouve clans presque tous les traités de droit public et privé ; il n'y a donc pas lieu de la dresser à nouveau ici. L'exposé le plus complet de l'histoire du dogme est la dissertation de DiscJiof dans la Zeitschrift fiir Civilrecht und Prozess 'Giessen 1859), ^^^- ^^ I> P- 245 seq., 585 seq. ; mais depuis la publication de cet opuscule, la littérature spéciale s'est accrue considérablement. — Je dois insister sur ce fait que les discussions qui se trouvent plus haut dans le texte ne se rapportent qu'aux lois de l'Empire, et non aux ordonnances de l'Empire dont il sera question plus loin, § 58.

L\ r.ÉCISLATlON DK l'eMPIRE 323

séquent quelles sont celles qui ont le caractère obligatoire delà loi. Tout fonctionnaire se porte garant de la légalité de son administration ; pour les fonctionnaires de TEmpire, cette disposition est reconnue en propres ternies par le § 13 de la loi sur les fonctionnaires de l'Empire (1). Donc, l'argument présenté en faveur du droit d'examen des tribunaux, conduit à cette conclusion, que toute autorité devrait examiner la constitutionnalité d'une loi, avant d'appliquer la loi (2). Mais il n'y a pas que les autorités et les fonctionnaires ; toute personne qui vit sous l'autorité des lois doit obéir aux lois, se conformer aux lois existantes dans ses procès et dans toutes ses actions et omissions. Le principe igiiorantia jiiris nocet fait à tous les individus sans exception un devoir d'examiner les lois qui existent. Si l'on considère comme loi, un acte qui se donne comme une loi, et qui n'a pas force de loi, si l'on agit en conséquence, on peut s'exposer aux conséquences d'une violation de la loi, en transgressant les lois que l'on considère par erreur comme abrogées par cet acte.

Par conséquent, la question est posée d'une manière absolument fausse et de nature à induire en erreur, si elle soulève le problème du droit qu'ont les tribunaux d'examiner la constitutionnalité des lois. La question est tout autre : il s'agit de savoir s'il y a des critériums formels qui permettent de reconnaître l'efficacité juridique d'une loi, ou si une loi n'a de valeur que dans le cas où toutes les règles prescrites pour l'établissement d'une loi ont été observées matériellement. Une loi ne peut pas à la fois être dépourvue de force obligatoire pour les tribunaux et

(i) Voir plus haut, p. 172 et s.

(2) C'est ce que soulignent aussi Martitz, Betrachtungen, p. 182 et Bluntschli, Allg. Staatsrecht, p. i33. n. 2. Cf. Oetker, Lebenserinne- 4-ngcn von Friedr. Oetker, vol. Kl, Kassel i885, 2" suppL, p. 6/1 seq.

324 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

revêtir ce caraclère pour toutes les autres autorités et pour les citoyens ; non, il faut qu'elle soit ou valable ou nulle au point de vue absolu, c'est-à-dire pour tous ceux qui sont sous son autorité. Il serait oiseux d'exposer quels seraient les inconvénients politiques, les troubles apportés à la sécurité juridique, les dangers que courrait Tordre public, si l'on admettait le principe que chacun peut, dans tous les cas^ examiner, à ses risques et périls, si une loi a été établie constitutionnellement (1). La fausseté de ce principe, si l'on se place purement au point de vue du Droit public, apparaît clairement quand on admet, dans le sens développé plus haut, la signification juridique de la promulgation de la loi. Dans l'Etat monarchique, c'est le nobile offîciiim, la haute mission politique du souverain d'examiner et de constater, avant de faire publier une loi, si elle a été établie conformément à la Constitution. La publication de la loi est plus qu'une simple proclamation ; le souverain n'a pas remplacé le héraut qui publiait la loi sur la place publique à son de trompe ou avec un roulement de tambour ; non, les droits de la Couronne

(i) V. Molli, Staatsrecht, Vôlkerrecht, Politik I, p. gS scq., estime tout naïvement, que quand un « simple citoyen » refuse obéissance à une loi qu'il considère comme inconstitutionnelle, on ne « peut regarder cela que comme un signe réjouissant d'une haute culture civique et de sentiments virils ». « On pourrait même presque aller jusqu'à affirmer que même une méprise venant d'un citoyen n'est pas moins réjouissante (!), attendu que d'une part le sentiment est manifestement le même et que d'autre part le pouvoir de l'Etat ne perd rien, pour ne pas dire plus, à ce que son droit soit avéré. » Oui, et qu'arrivcrait-il si quelques millions de simples citoyens commettaient une de ces méprises « réjouissantes » et refusaient obéissance à la loi ? Ou si le simple citoyen observe une loi régulièrement publiée et reconnaît, mais trop tard, et à ses dépens, instruit par mi jugement sur l'inconstilutionnalité de la loi, qu'il manque « de haute culture civique et de sentiments virils » ?

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 325

consistent dans l'exercice des fonctions législatives, et c'est un des devoirs qn'imposent ces fonctions de vérifier si les prescriptions juridiques qui fixent la marche du travail législatif ont été fidèlement observées.

Dans l'Empire Allemand, ces fonctions sont attribuées à l'Empereur par l'art. XVII de la Constitution. Ce n'est ni le juge, ni l'administrateur, c'est l'Empereur qui est chargé de garder la Constitution^ de veiller sur elle. C'est à lui qu'incombe la mission de faire observer les principes juridiques qui règlent la législation de lEmpire, dans toute œuvre législative ; il examine dans f intérêt de tous les membres, de tous les sujets de l'Empire, si la loi a rempli les conditions constitutionnelles ; et il donne au résultat de cette enquête une forme efficace par la promulgation de la loi.

On a souvent affirmé que la mention que renferme la loi publiée, de l'assentiment de la représentation nationale constitue une présomption de vérité et de légalité ; mais que cette présomption peut être détruite si l'on fait la preuve du contraire (1) ? Par suite le juge serait tenu de faire une enquête sur l'histoire d'une loi, chaque fois qu'une partie, dans un procès, contesterait la constitutionnalité de la loi ou chaque fois qu'un parti politique, une fraction du Reichstag ou un des gouvernements confédérés ferait entendre une protestation du même genre et par là aurait rendu notoire la contestation de cette présomption. Mais on peut considérer comme réellement impos-

(i) Gneist, VerhandL des 4® deutschen Juristentages I, p. 282 ; V. Gerber, Grundzûge, § ^g, p. i55 seq. ; Planck dans les Jhering's .Tahrbùcher, vol. IX, p. 870 ; Schulze, Preuss. Staatsrecht II, p. 243 seq. ; Hdnel, Studien I, p. 264. C'est à cela que revient aussi, dans ses traits essentiels, la fine déduction à'Oetker dans le mémoire (p. 69 seq.) que j'ai mentionné plus haut p. 824» note 2.

326 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

sible que TEmpereiir fasse publier et que le Chancelier de l'Empire ait contresigné une loi, en donnant l'assurance formelle que cette loi a obtenu l'assentiment duReichstag et du Bundesrath, quand, en réalité, la loi n'a pas le moins du monde été adoptée par l'une de ces Assemblées ou par toutes deux. Qui pourrait discuter sérieusement l'éventualité d'une entente entre l'Empereur et le Chancelier dans le but de forger cet audacieux mensonge public? Ce sont là des « questions de doctorat » absolument chimériques. Mais le cas qui a une importance pratique^ c'est lorsqu'on met en doute que le projet du gouvernement ait obtenu l'assentiment du Reichstag conformément à l'art. XXVIII et la sanction du Bundesrath conformément aux art. V, VII, XXXVII,

Le juge peut-il donc avoir le devoir et le droit de rechercher si le Reichstag était en nombre, quand il a voté la loi, et si vraiment la majorité absolue s'est prononcée en sa faveur ; peut-il établir, par exemple au moyen de témoignages, que l'assentiment imposé parla Constitution n'a pas été donné? Gneist, op. cit., dont l'opinion a trouvé de nombreux partisans, enlève à sa propre théorie toute portée pratique quand, par une application du principe en vigueur dans le Droit anglais, il dit que ce sont là interna corporis, dont le Parlement doit décider lui-même comme toute corporation ; que par là l'enquête des. tribunaux est éliminée. Mais cet argument n'est pas concluant, même si on laisse de côté la question de savoir si la représentation nationale en Allemagne peut se comparer à un point de vue quelconque avec une uniuersitas ordinata. Car, d'une part, il est in-

(i) La réfutation de Gneist au point de vue du droit anglais vient d'être faite par Jellinek, p. io4.

contestable que les tribunaux peuvent décider si la décision d'une corporation est valable et statutaire ou si elle a été prise par dérogation aux statuts et par suite si elle est nulle et non avenue ; d'autre part, les dispositions de la Constitution de FEmpire au sujet du vote du Reiclitag ne sont pas simplement une question du règlement intérieur du Reichstag ; elles ne s'effacent pas devant son autonomie et leur application n'est pas livrée au bon vouloir du Reichstag ; il s'agit ici non pas d'une question interna du Reichstag, mais*du Droit public de FEmpire (1).

Mais ce serait demander l'impossible au juge que, de le mettre en demeure d'établir si la décision du Rundesrath, que l'on a soustraite à la publicité, a été prise constitutionnellement : par exemple, si, une loi, qui, de Favis du juge, élargit la compétence constitutionnelle de FEmpire ou concerne les jura singulorum, a été établie conformément aux prescriptions de Fart. LXXVIII, l"'' et 2^ alinéa, si l'on a appliqué à tort ou à raison le dernier alinéa de Fart. YII, etc. Ces dispositions ne sont pas, elles non plus, une simple partie du règlement intérieur du Rundesrath ; elles ne règlent pas simplement ses interna^ mais elles sont aussi des propositions du Droit constitutionnel, d'une valeur générale (2). Mais se pourrait-il que le juge eût le devoir d'entendre le Chancelier de FEmpire sous la foi du serment ou de solliciter de lui une attestation officielle sur des faits, dont on déduirait Finconstitutionnalité de la loi, après que ce même Chancelier, en apposant sa signature sur la loi, en a accepté la responsabilité et aifirmé qu'elle a été établie constitutionnellement.

(i) Voir aussi Hùnel I, p. 20Q.

(2) Hiersemenzel, \evÏ3LSsungl, p. jo pense, par suite, que, vis-à-vis du Bundesrath, le juge doit se contenter de l'attestation conteniie dans la formule de sanction, mais qu'au contraire, vis-à-vis du Reichstag, il a un droit d'examen, — ce qui est tout à fait illogique.

328 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

Or, si l'on voulait, malgré ces objections, par doctrinarisme constitutionnel, conserver aux tribunaux le droit d'examiner la constitutionnalité d'une loi, il ne faudrait pas reculer devant la conséquence suivante : une loi dûment publiée dans le recueil des lois de l'Empire , dont l'Empereur et le Chancelier, le Bundesrathetle Reichstag affirment à l'unanimité la constitutionnalité et la valeur juridique, pourrait être déclarée, par un tribunal, à l'occasion d'un procès civil ou criminel, inconstitutionnelle et par suite nulle et non avenue. Car si la loi est nulle dès son origine, le silence du Reichstag et du Bundesrath ne suffit pas à la rendre efficace (1).

On s'est appuyé, pour affirmer que les juges ont le droit d'examiner la constitutionnalité des lois de l'Empire, sur l'art. II de la Constitution, qui déclare

(i) L'exemple suivant montrera clairement à quelles conséquences peut conduire la thèse que je combats ici. Si un tribunal estime (et cette opinion ne manque pas de fondement) que la création du tribunal suprême de commerce de l'Empire (ou de la Cour suprême de l'Lmpire) dépassait les limites de la compétence fixées par la Constitution de la Confédération, si ce même tribunal admet la théorie émise par de nombreux jurisconsultes , qu'il est inadmissible et inconstitutionnel d'édicterdes lois dont la teneur soit en contradiction avec la Constitution tant que le texte de la Charte constitutionnelle n'a pas subi une modification correspondante, si enfin ce tribunal s'arroge le droit et se fait un devoir d'examiner la. Constitutionnalité de lois dûment publiées et de traiter comme juridiquement nulles des lois établies anliconstitutionnellement, mais régulièrement publiées : ce tribunal devrait nécessairement considérer toute l'institution du tribunal siq:)rême de l'Empire comme inconstitutionnelle, déclarer ses jugements nuls et non avenus, refuser de les exécuter, etc. Les trois prémisses que nous venons de supposer se trouvent par exemple chez v. Rônne, Slaalsrecht des Deutschen Reiches II, i, j). 32, 34, note i, «32. Mais à propos de tout autre cas bien moins important, il faudrait regarder comme une situation absolument intolérable, que des tribunaux pussent, quand ils ont à décider des contestations concrètes, considérer comme nulle une loi régulièrement publiée, tandis que l'Empereur, le Bundesrath et le Reichstag la maintiennent comme constitutionnelle.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIHE 329

que l'Empire exerce son droit législatif « dans la mesure du contenu de cette (Constitution (1) ». 11 est bien certain que FEmpire ne doit l'aire œuvre législative que conformément à la Constitution et non en violant la Constitution ; la valeur objective de cette règle est incontestable en elle-même et n'a pas besoin d'une mention dans la Constitution. Mais l'art. 11 précité est muet sur la question de savoir qui est chargé de décider si une loi a été établie dans la mesure du contenu delà Constitution; et, en particulier, si cette question peut êtretrancliée par un tribunal quelconque ou par n'importe quelle administration pour des motifs différents et dans un sens différent, ou si c'est l'Empereur qui doit la décider d'une manière uniforme et obligatoire pour tout le monde. De l'art. II de la Constitution il résulte seulement que c'est V Empereur qui ne doit pas promulguer un texte de loi qui lui est soumis, ni en ordonner la publication, à moins que ce texte n'ait obtenu l'assentiment et la sanction que prescrit la Constitution.

En effet, on ne saurait pas comprendre quelle serait, au point de vue du droit public, l'importance de la promulgation que l'art. XVII de la Constitution confie à l'Empereur, si ce n'est pas celle que j'ai exposée dans ce qui précède (2). Les décisions du Reichstag, comme celles du Bundesrath, sont promulguées par les présidents des deux Assemblées, le président du Reichstag ou le Chancelier de l'Empire.

(i) Cf. Heinze, Verhallniss des Reichsstrafrechts zum Landesstrafrecht 1871, p. 25 ; Ilànel, Studien I, p. 268, 264 ; v. Rônne II, i, p. 61.

(2) L'importance juridique de la promulgation et de la publication des lois par les soins de l'Empereur n'est discutée presque nulle part par les jurisconsultes. Seydel seul, Commentar, p. 171 seq. s'en occupe ; mais il n'y voit qu'un a droit d'honneur » de l'Empereur, « un simple droit formel, mais non un pouvoir matériel ». Voir aussi du même auteur, Bayer. Staatsrecht II, p. 3i2, 344. ^Ji'ojf, p. 852, se range à son avis.

330 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

Par conséquent, le texte de la loi, tel qu'il a été voté par ces deux assemblées, est déjà fixé par un document authentique, sans l'intervention de l'Empereur, et l'Empereur pourrait se borner à ordonner la publication. C'est la forme qui existe en Suisse. La décision du Conseil national et de même la décision du Conseil des Etats sont promulguées dans des actes identiques ou dans un seul et môme acte par les présidents et les greffiers des deux Conseils, et le Conseil fédéral décide ensuite simplement l'insertion du décret fédéral dans le Recueil oificiel des lois de la Confédération. Mais la Constitution de l'Empire établit que l'Empereur doit non seulement publier, mais aussi promulguer les lois ; la loi doit être un acte authentique non pas du Bundesratli, mais de l'Empereur. Il en résulte que la promulgation de la loi doit nécessairement avoir un contenu indépendant ; car l'Empereur n'est pas institué pour authentiquer des actes du Bundesrath ou du Reichstag; donc, quand il authentique un acte, c'est toujours un acte de son gouvernement propre.

D'autre part, la promulgation impériale de la loi n'a pas le sens d'un consentement ; car, dans l'Empire Allemand, la sanction émane — comme nous l'avons montré — non de TEmpereur^ mais du Bundesrath (1).

Si donc la promulgation impériale de la loi a un contenu indépendant et pourtant n'est pas un consentement donné à la loi, il ne lui reste pas d'autre alternative que d'être la constatation formelle que la loi a été discutée, votée et sanctionnée constitution-

(i) Dans les monarchies, la promulgation se confond avec la sanction ; par le fait que le roi signe l'original de la loi, il la sanctionne et l'anthentique du même coup. C'est pour cela que les Chartes constitutionnelles des Etats non confédérés ne mentionnent 'pas la promulgation des lois comme étant un acte particulier.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 331

nellement. La promulgation contient un jugement, comme tout acte authentique émanant d'une autorité; assurément, ce n'est pas un jugement mettant fin à un procès, puisqu'il n'y a pas de litige ; mais la promulgation a pour eflet d'établir que les faits se sont passés en conformité logique avec les règles juridiques en vigueur (1). La promulgation de la loi déclare que, dans le cas présent, les conditions effectives, que le droit constitutionnel impose à toute loi, avant quelle ait formellement force de loi, ont été remplies. Elle est la solemnis editio legis ; elle répond à la définition de la promulgation, telle que l'a donnée la Constitution française de l'an YIII (2). Or, si la Constitution de l'Empire investit l'Empereur de ces fonctions, il ne saurait appartenir à un juge et à un administrateur quelconques, de soumettre, dans le cas spécial dont ils ont à décider, la sentence impériale à une nouvelle épreuve dont ils jugeraient en dernier ressort, et, suivant le cas, d'opposer à cette sentence un arrêt complètement différent (3). Donc en admettant même que le Droit public d'un Etat de la Confédération permette de conclure à

(i) Cf. Dernatzik, Rechtsprechung u. matérielle Rechtskraft, p. 7 scq. ; Jellinek, p. 4o2.

(2) Voir plus haut, p. 285 seq. A propos d'un principe identique du droit public pendant la république romaine, cf. v. Jhering, Geist des rom. Redits III, i, § 55, p. 229 seq. (3* éd. 1877).

(3) Thadichum, Verfassungsrecht, p. 95 va plus loin. Il veut seulement qu'une ordonnance soit désignée comme « loi » dans le Bulletin des lois de l'Empire ; il n'exige pas que le Bulletin mentionne l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag, ni que cet assentiment soit réellement donné. Or, l'art. V delà Constitution établit que ce dernier point est une condition de validité d'une loi. Il faut donc ou bien — comme le veut l'opinion courante — que dans chaque cas particulier le juge soit chargé d'examiner, si l'on a satisfait à cette condition, ou bien — comme je l'ai développé ici — que l'existence de cette condition soit constatée dans la promulgation d'une façon générale et avec une validité formelle.

332 LA LKGISLATION DE l'eMPIRE

l'existence, pour les juges, du droit de rechercher la constitutionnalité des lois de cet Etat, ce droit d'examen ne saurait être valable quand il s'agit des lois de VEmpire. Le tribunal suprême de l'Empire a reconnu, lui aussi, ce principe, que le juge n'a pas qualité (1) pour trancher la question de savoir si une loi aurait pu être édictée, sans modification préalaljle de la Constitution et sans l'accomplissement des formalités prescrites à cette fin.

Le principe exposé ici conduit aussi à une autre conséquence importante. Non seulement le juge ou l'administrateur ne peuvent pas déclarer inconstitutionnelle une loi promulguée par l'Empereur et lui dénier le caractère obligatoire, mais il en est de même de tout membre de la Confédération (2). Si un gouvernement confédéré est d'avis qu'une loi lèse un de ses droits particuliers, ou lui impose des charges iniques, il faut qu'il fasse entendre son opposition à la loi avant la promulgation et qu'il la soumette à la décision du Bundesrath. Quand l'Empereur a accordé la promulgation, il a constaté par là que cette opposition ou n'a pas été présentée ou a été déclarée non fondée par la décision régulière du

(i) Entscheidungen in Civilsachen, vol. IX, p. 235 scq. Cf. JeUinek, op. cit. L'ancienne Cour d'appel suprême de Lûbeck, en partant du principe du droit d'examen accordé au juge, a elle aussi expose dans un arrêt du 6 avril 18G9 [Scuffert's, Arcliiv, vol. XXYI, n° 99, p. 1O2) que l'attestation de constitutionnalité donnée par l'organe compétent de l'Etat est suffisante pour les tribunaux.

(2) Ilunel, Studien I, p. 261 seq., tire logiquement la conclusion opposée; il voit précisément dans le droit qu'a le juge d'examiner la constitutionnalité des lois de l'Empire une garantie indirecte donnée à VEtal particulier contre les empiétements illégaux de l'Empire dans sa législation. Il n y aurait pas lieu d'envier cctlc garantie aux Etats particuliers ; car ils pourraient se trouver ^dans une situation étrange : le Bundesrath exigerait d'eux ra])plication d'une loi de l'Empire et les menacerait de l'exécution fédérale, tandis que leurs tribunaux déclareraient la môme loi inconstilulionnelle et par conséipient inap2)licable et nulle.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIUK 331i

Biindesralh ou bien a été annihilée par le fait qu'ultérieurement le membre de la (Confédération intéressée a donné son assentiment à la loi (1). C'est ainsi, par exemple, que la promulgation de la loi postale du 28 octobre 1871 constate en bonne et due forme que le Wurtemberg n'a pas fait usage du droit d'opposition que lui confère le procès verbal du 25 novembre 1870, cil. III (Bulletin des lois de l'Empire, p. 657) ; et il serait aussi peu admissible qu'un jour le gouvernement du Wurtemberg soulève la question de savoir si le Wurtemberg a accepté légalement la loi postale, que si un tribunal wurtembergeois s'insurgeait contre elle à propos d'un procès particulier. 30 Quant à la forme qu'il convient de donner à la promulgation, la législation de l'Empire est muette à ce sujet. La définition du mot même amène à ce résultat, que la promulgation doit nécessairement comprendre les éléments essentiels d'un document authentique, par conséquent, le texte complet de la loi, la signature autographe de l'Empereur et la date. Cet acte constitue l'original de la loi ; c'est par cet acte que la loi prend une existence matérielle (2).

(i) Par ce fait, les objections politiques, qui ont été soulevées à propos de la théorie développée plus haut, § 12 des jura singalorum, se trouvent écartées ; ce sont en particulier celles de Lôning, Hirth's Annalen 1875, p. SSg seq., et v. Martitz, Tûbinger Zeitschrift fur Staatswissenschaft 1876, p. 670 seq. V. plus haut, t, I, p. 198, note 2. Les jura singalorum sont des limites objectives de la législation de l'Empire ; en ne les respectant pas, l'Empire commettrait matériellement une injustice ; mais il n'est pas dans le pouvoir de l'Etat particulier, par suite de cette allégation unilatérale, de se soustraire à l'obéissance à une ordonnance de l'Empire, qui a obtenu formellement la valeur de loi de l'Empire, par sa seule allégation qu'une injustice de ce genre lui a été faite.

(2) V. aussi Jellinek, p. 827 et surtout Tezner dans les Jurist. Blâtler (de Vienne), 1887, p. 49 seq. Cet auteur développe finement les conséquences qui résultent de ce fait que ce n'est pas Vimpression de la loi, mais la promulgation de la loi qui est l'incarnation de la volonté de la loi. « la loi en chair et en os ».

334 LA LÉGISLATION DE l'EMPIKE

La date des lois de l'Empire est celle non pas du jour où la loi a été sanctionnée par l'Empire au moyen dune décision du Bundesrath, non pas du jour de la publication, mais du jour où l'Empereur l'a promulguée.

Outre la signature, la promulgation doit porter le sceau impérial.

11 est également indispensable qu'elle soit contresignée par le Chancelier de l'Empire ou son remplaçant (1), qui parla en assume la responsabilité. (Constitution de l'Empire, art. XVII). En ce cas, la responsabilité porte sur ce point, que le texte soumis à la promulgation de l'Empereur correspond exactement, mot pour mot, au texte voté parle Reichstaget parle Bundesrath et que la loi a été votée constitulionnellement. Le Chancelier de l'Empire a le devoir d'assister l'Empereur dans l'examen de cette question et au besoin de lui en référer ; par son contreseing, il atteste que, lui aussi, il a acquis, après loyal examen, la conviction sincère que la loi a été établie conformément aux dispositions de la Constitution de l'Empire. Mais la responsabilité du Chancelier ne s'étend pas au contenu matériel des dispositions de la loi; car après le vote du Reichstag et du Bundesrath, il n'est plus en son pouvoir d'exercer sur elles une action. Si donc le Chancelier n'approuve pas les dispositions de la loi, mais néanmoins est obligé de reconnaître que la loi a été établie constitutionnellement, il n'est ni de son devoir ni de sa compétence d'empêcher ou de retarder la promulgation en refusant son contreseing.

4^ L'Empereur est chargé non seulement de pro-

(i) Si la signature fait défaut, c'est une condition essentielle de la valeur juridique delà loi qui manque; elle n'a plus le caractère d'obligation. Jugement de la Cour suprême du i3 juin 1882. Entsclieidungca in Civilsaclicn, vol. VIII, p. o.

LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE 335

miilguer les lois conformément à l'art. XVII de la Constitution, mais encore de les publier.

Cette expression ne désigne pas ici la notification même, qui est réglée daps Fart. II de la Constitution, mais r ordre de publier.

L'ordre impérial est adressé au Chancelier et se trouve en si étroite connexion avec la promulgation, que ces deux opérations coïncident en réalité et ne sauraient se séparer. Car l'Empereur ne peut pas faire publier une loi, dont il n'a pas au préalable constaté lexistence constitutionnelle, et d'autre part il ne peut pas promulguer une loi sans la faire publier.

Quand l'Empereur reconnaît que la loi est valable, la publier est non seulement son droit, mais son devoir, puisqu'il n'a pas un droit de veto. De même que la terminologie du droit français (nous l'avons expliqué plus haut) embrasse sous l'expression de promulgation la promulgation et l'ordre de publier, de même l'art. XVII de la Constitution de l'Empire rassemble en une même idée la promulgation et la publication des lois.

Il est de règle que la publication ait lieu immédiatement après l'opération de la promulgation ; s'il semble opportun à l'Empereur de remettre la publication à quelque temps, il peut le faire en différant la promulgation.

Comme la publication est la conséquence nécessaire et généralement immédiate de la promulgation, il s'en suit que l'ordre de publication n'a pas besoin d'être donné en termes propres par VEni^eveuv, mais qu'il est compris tacitement dans la promulgation comme s'entendant de soi. Sans doute, pour se conformer au texte de l'art. XVII, il faudrait que l'Empereur fît parvenir la promulgation de la loi au Chancelier avec Tordre exprès de la publier et cet ordre sera, en fait, inévitable dans tous les cas

336 LA LÉGISLATION DE l'eMPIRE

OÙ il renfermera encore autre chose que la phrase simple et invariable : « Cette loi sera publiée » (1).