CHAPITRE VII

§ 60. — Définition et nature juridique.

L'Etat peut manifester sa volonté en employant la forme du traité international. Au point de vue des

(i) Bibliographie. Gneist, Commissionsbcricht in den Drucksachen des preussisdien Ilauscs der Abgeordncten, lo*^ législature, 2' session 1868, n" 236; Ernst Meier, Ueber don Abschluss von Staatsvertragen, Leipzig 1874 'qwi contient en appendice l'opinion de Gneist) ; Gorias dans les Hirth's Annalen 1874, p. 759 scq. ; 1875, p. 53i scq. ; G. Meyer, ib. 1878, p. 878 seq. ; Jos. Unger dans la Grûnhut's Zeitschrift, vol. VI, p. 3^9 seq. (1879) ; à ce propos Cf. Ryck dans le Heymann's Krit. Literaturblatt 1879, p. 85 seq. ; Jellinek, Die rechtlicheNatur der Staatenvertriige, Vienne 1880 ; le me me, Gesetzund Verordnung 1887, p. 34 1 scq. ; Zorn, Zcitschrift fur die gesammlc Staatswissenschaft, vol. XXXVI, p. I seq. (1880); J. A. Levy, Wet of Tractaat .^ S'Gravcnhage 1880 ; Ed. Clunet, Du défaut de validité de plusieurs traités diplomatiques conclus par là France avec les puissances étrangères, 2^ éd. Paris 1880. Y. en particulier la monographie profonde et faite avec soin de Max Prôbst, Die Lehrc vom Abschluss volkerrechtlicher Vertriige durch das deutsche Rcich und die Einzelstaaten des Reiches, Hirth's Annalen 1882, p. ri4i seq. Puis Guido Prestele, Die Lehre vom Abschlusse volkcrrochtlichcr Vertriigo durch das Deutsclic Reich und die Einzelstaaten des Reiches, iNIrtnchcner Doctordisscrtation 1882 ; H. Tinsch, Das Recht der deutschen Einzelstaaten bczûglich des Abschlusses volkerrechtlicher Vertriige, Erlangcn 1882 (sans valeur) ; Leoni, Archiv fiir ôfTentl. Recht, vol. I, p. 498 scq. (188G) ; AJfoUer, ib. vol. VI, p. 878 seq. ; Seligmann, Abschluss und Wirksamkeit der Staatsvertriige, Fribourg. 1890 ; Fr. Tc:ner, Zuc Lehrc von der Gilligkeit der Staatsvcr-

matières soumises à l'action de la volonté de l'Etat, il n'y a pas de limites entre le domaine de la législation et le domaine où l'Etat conclut des traités. De même que la forme législative n'est pas réservée à la création de règles de droit, mais peut être appliquée à tout acte possible où l'Etat manifeste sa volonté, de même tout ce que l'Etat peut vouloir et faire, est propre à devenir la matière d'un traité international (1). Pour ce motif, les principes juridiques qui règlent les conditions et les effets des traités internationaux doivent être en harmonie avec les principes juridiques relatifs à la législation, parce que, sans cela, les règles qui existent au sujet de l'une des deux formes d'actes émanant de la volonté de l'Etat, pourraient être rendues illusoires par l'application de l'autre forme. Cette harmonie existe dans la réalité avec la plus grande perfection et il suffit, pour en établir la théorie, d'analyser le mécanisme juridique et la manifestation de volonté, tels que nous les voyons quand l'Etat conclut et met en œuvre des traités internationaux.

En premier lieu, un traité international se distingue d'une loi et d'une ordonnance en ce que la loi, de même que l'ordonnance, est un ordre donné par l'Etat

trâge, Grûnhut's Zeitschrift, vol. XX, p, 120 seq., 1892 ; Stôrk, y. Stengels Wôrterbuch II, p. 5i6 seq. (art. « Staatsvertrâge »). Otfr. Nippold, Der volkerrechtliche Vertrag, Berne 1894 ; Heilborn, System des Volkerrechts Berlin 1896, p. i43 sq., le même dans l'Arcliiv f. ôffentl. Recht. XII, p. i4i seq. ; enfin les traités de Zorn I, S 18 ; V. Rônne II, 2, p. 298 seq(§ i23) ; Schulze II, S 36i ; G. Meyer, § 189, 190 ; et aussi u, Sarivey, Wûrttemb. Staatsrecht II, § 86.

(i) Il est absolument faux de parler d'un a pouvoir de conclure des traités » et de l'opposer au pouvoir législatif et exécutif. La faculté qu'a l'Etat, de conclure des traités internationaux, n'est pas plus une partie du pouvoir de l'Etat, séparée par quoi que ce soit des autres parties qui le constituent, que la faculté de conclure des conventions, donnée à un particulier, n'est une partie de la personnalité.

à ses sujets, tandis que le traité international est une promesse faite à un contractant jouissant des mêmes droits. Par le traité international l'Etat — ou son chargé d'affaires agissant en son nom — s'engage à donner, à faire, à ne pas faire telle ou telle chose. Or, tandis que l'Etat impose, par les moyens à sa disposition, ses ordres à ses sujets et les contraint à s'}^ conformer, il ne saurait y avoir de contrainte de lEtat qui assure l'exécution des traités internationaux, puisque l'Etat ne peut user de violence envers lui-même ; il existe simplement une contrainte internationale dont un contractant fait usage vis-à-vis de l'autre, quand il le juge nécessaire ou utile. Un traité international, par sa nature, na pas d'effets juridiques à rintérieur (vis-à-vis des corps constitués et des sujets) mais purement et simplement à V extérieur. Les traités internationaux sont des actes juridiques par lesquels les contractants seuls s'imposent des devoirs et s'accordent des droits réciproques. Le lait qu'un traité est conclu n'implique pas le moins du monde la certitude juridique ou réelle que ses conditions seront vraiment remplies; il y a de nombreux traités internationaux qui ne sont pas exécutés, tantôt avec l'assentiment tacite des deux parties^ tantôt parce qu'une des parties ne peut pas ou ne veut pas exiger l'exécution du traité. L'autorité qui a qualité pour décider si un traité est exécuté ou s'il y a lieu de procéder à la sanction qui est la conséquence de toute infraction à ses dispositions, c'est partout et toujours l'Etat seul en cette qualité, le gouvernement; ce n'est ni le simple sujet, ni une autorité quelconque. Le traité international, comme tel, ne les engage jamais, dans aucune circonstance ; et les corps constitués ou les simples sujets ne sont, en aucun cas, autorisés à remplir les conditions du traité ; du reste, ils ne sont pas à même de le faire.

L'Etat seul, comme tel, à qui incombent les devoirs résultant du traité, est capable de les remplir. Mais dans la majorité des cas, cette exécution a lieu par un ordre adressé aux sujets ou aux corps constitués. Si, par exemple, une alliance ofTensive et défensive est conclue avec une autre puissance, ce traité est absolument sans effet juridique vis-à-vis des sujets de l'Etat ; ils obéissent, quand cette alliance amène à une guerre, simplement à l'ordre d'appel, à Tordre de marche, à la loi qui leur impose les charges financières nécessaires à la guerre, etc. ; ce n est donc pas l'entente entre les Etats, qui fait supporter les effets juridiques aux sujets de l'un d'eux ; mais à Fintérieur de chaque Etat la seule chose qui ait de l'effet, c'est V ordre qui émane de l'Etat lui-même. Sans cet ordre, le simple citoyen n'est pas autorisé à remplir les conditions de cette alliance, de son propre mouvement. Il en est de même quand deux Etats conviennent d'administrer telle ou telle matière suivant des principes identiques, d'organiser de la même manière telle ou telle institution, de se rendre des services réciproques, etc. Non seulement un traité de cette nature n'oblige pas les autorités de chaque Etat à en remplir les conditions, mais elles n'ont même pas le droit de le prendre pour guide de leur activité officielle tant qu'elles n'ont pas reçu de l'autorité supérieure, c'est-à-dire en dernière instance du gouvernement central de leur pays, l'ordre de se conformer à ce traité; et, pour elles, le traité perd toute validité, dès qu'elles reçoivent de fautorité supérieure l'ordre d'agir à Fencontre de ses dispositions. Ici donc encore, ce n'est pas le traité, mais l'ordre officiel émanant de l'autorité supérieure, l'ordonnance administrative, qui exerce ses effets juridiques à Vintérieur de chaque Etat.

Si maintenant un traité modifie ou abroge par ses

articles les principes en vigueur dans un ou plusieurs des Etats contractants ou exige l'institution de nouvelles règles, ce n'est pas non plus le traité qui est capable de créer ces principes ; le traité crée seulement l'obligation pour les Etats contractants d'établir, chacun dans so77 propre domaine, les principes convenus. Pour cela, on ne saurait se passer d'un ordre de l'Etat, prescrivant de se soumettre aux règles contenues dans le traité, et leur donnant force de lois ; en d'autres termes, une loi contenant un ordre est indispensable.

Donc la conclusion d'un traité international n'établit jamais de principes juridiques ni de règles administratives, elle crée simplement pour l'Etat l'obligation de les publier. C'est par la publication de ces prescriptions que les conditions d'un traité sont remplies ; les autorités et les sujets qui se soumettent ensuite à ces dispositions administratives et à ces principes juridiques, obéissent non plus au traité, mais à Y ordre donné par leur Etat. Cela nous amène d'abord à un résultat très important. Un traité peut être conclu suivant toutes les conditions requises de validité, c'est-à-dire créer des obligations internationales des contractants et, pourtant, il se peut qu'en même temps on doive le considérer comme juridiquement non avenu pour les corps constitués et les sujets de l'Etat ; c'est ce qui arrive, par exemple, iiquand l'ordre de régler ses actes sur ce traité n'a pas été donné par l'Etat ou a été donné sous une forme inconstitutionnelle. Pendant ce temps, le traité reste sans effet et c'est là une étape par laquelle peuvent passer toutes les conventions de droit international et de droit privé, sans qu'il faille voir là quoi que ce soit d'illicite (1).

(i) Que l'on songe par exemple à la promesse faite à rAutriclie par

L'exactitude de celte distinction se manifeste en toute évidence, quand le traité conclu n est pas publié. Cela n'apporte pas le moindre changement au caractère obligatoire que les traités prennent visà-vis des Etats ; mais les autorités et les sujets des Etats contractants ne sauraient être liés par un traité secret ; ils ne sont engagés que par les ordres que cet Etat publie selon les formes constitutionnelles dans le but de faire exécuter ce traité ; il n'est pas nécessaire que l'on sache jamais que ces ordres reposent sur un traité, et, d'autre part, peu importe que le traité soit publié ultérieurement. Au point de vue du droit public interne, la seule chose intéressante, ce sont les ordres publiés par les Etats (1).

l'art, y de la paix de Prague, de céder le Nord du Schleswig au Danemark. Seligmann, p. 85 seq. commet une méprise complète, quand il m'accuse gratuitement de ne pas considérer une « rupture de traité w comme juridiquement illicite. Du fait qu'un traité est provisoirement en souffrance par suite d'obstacles réels ou juridiques (impossibilité), par suite de retards, de temporisation, de délais, etc., il ne faut pas conclure à une rupture de traité. Et, en particulier, il n'y a pas dérègles juridiques qui imposent l'observation des traités, tant que l'intéressé ne fait pas valoir ses droits.

(i) Dans l'Empire allemand, on peut citer plusieurs exemples de lois ou d'ordonnances qui ont été publiées en exécution et en vertu de conventions internationales, sans que celles-ci aient été livrées à la publicité. Telle est la loi du 3o mars 1874 et l'ordonnance du ad» déc. 1875 portant restriction de lajuridiction consulaire en Egypte, tandis que l'accord avec l'Egypte n'est pas publié ; de même, les conventions internationales relatives au service télégraphique n'ont pas été publiées, mais elles ont servi de base aux règlements relatifs au télégraphe du 21 juin 1872, du 24 janvier 1876, du i3 août 1880 et du 11 juin i886 ; de même, la circulaire du 3i oct. 1873 (Reichsgesetzbl., p. 366), relative à la correspondance avec l'Autriche soumise à la taxe, repose naturellement sur une convention avec le gouvernement autrichien ; l'ordonnance du Bundcsrath du 8 juillet 1874, destinée à compléter la loi relative au jaugeage des vaisseaux (Centralblatt 1874, p. 282) a été pubhée « en exécution des décisions prises par la commission internationale pour le règlement des droits sur le canal de Suez », etc.

Mais dans une multitude de cas, cette distinction extérieure entre le contrat conclu entre les Etats et les ordres donnés par les parties contractantes pour en assurer l'exécution, est sans utilité et ne va pas sans de orandes difficultés. Les traités renferment

ordinairement des assurances réciproques, qui ne sauraient être enlevées de l'ensemble; elles contiennent de plus des conventions qui n'intéressent que Tadministration ou qui touchent au domaine de la législation, et, ici encore, tout se ramène soità l'introduction de nouvelles prescriptions administratives ou de nouvelles règles juridiques, soit simplement au maintien et à la conservation de dispositions en vigueur. Par conséquent, ce ne serait pas une tâche aisée ni simple pour l'Etat de formuler et de publier, en exécution du traité, les règlements, ordonnances et lois, que nécessite l'application de ce traité (1>. L'Etat allège et facilite cette opération en publiant l'ordre général d'observer le traité qu'il a conclu, d'administrer, de rendre des jugements, etc. sans transgresser ses dispositions. C'est la forme ordinaire, c'est celle qui est appliquée dans l'immense majorité des cas. Si le traité ne règle simplement que des

fi) ^lais, dans ]jien des cas, cette opération ne pcvit être évitée ; alor> le traité est accompagné d'une loi ou d'une ordonnance. Telle est par exemple la loi relative à l'impôt sur le sel du 12 oct. 1867 (Gcsetzbl.. p. 41)5 clic indique elle-même, dans la formule d'introduction, qu'elle tist publiée « en exécution de la convention ci-jointe, conclue le 8 mai de cette année entre les Etats de TL nion douanière et commerciale de l'Allemagne»... De même, la loi du 2 novembre 1871 (Reichsgesetzbl.» p. 375), relative à la ligne du Saint-Gothard, est extérieurement séparée du traité du 28 oct. 1871, qui lui est adjoint comme annexe pour la publication ; il en est de même delaloidu i5 juillet 1872 (Reichsgesetzbl., p. 329) au sujet de l'accQptation du chemin de fer de Guillaume de Luxembourg et du traité du 11 juin 1872 qui l'accompagne, etc. Cpr. aussi la loi du ^ mars 189^ (Reichsgesetzbl., p. lOi ; le traité, ibid., p. /127) ; la loi du 8 juin 1896 (Reichsgesetzbl., p. 253) et beaucoup d'autres.

questions d'administration, il suffit de le notifier aux corps intéressés, en enjoignant de s'y conlbrmer ; s'il concerne le domaine de la législation, l'ordre de lui obéir doit être publié comme tout autre commandement renfermé dans une loi. De même que la loi ordinaire se compose de deux parties, le fond de la loi et l'introduction qui contient l'ordre de l'observer, le traité international est pourvu lui aussi d'une introduction qui ordonne de se conformer à ses dispositions. Ce procédé est observé dans presque tous les Etats, en particulier dans la majorité des Etats allemands (1) ; il donne une expression claire et juste au véritable état de choses juridique, à savoir que ce n'est pas la conclusion du traité international, mais l'ordre du gouvernement qui donne force de loi et valeur juridique à l'intérieur de l'Etat, aux principes contenus dans le traité.

Certains Etats ont adopté cependant une manière de faire défectueuse et incorrecte, en omettant de publier Tordre formel de respecter le traité. Cet ordre est donné tacitement, en ce sens qu'il ressort d'une façon concluante et indribitable du fait de la publication officielle. Car il y a lieu de présumer, en général, que le gouvernement veut remplir et exécuter le traité conclu par lui ; et, dans le cas particulier, cela devient indubitable, attendu que le gouvernement communique le traité aux corps constitués dans l'intention manifeste et dans le but évident de leur enjoindre de se conformer à ses prescriptions. Le cliché, par lequel cet ordre est donné formellement aux corps constitués, ne semble donc pas indispensable. Cette forme était habituelle en Prusse de-

(i) V. les preuves à l'appui dans Meier, Abschluss von Staatsverlrâgen, p. 33o seq.,; elles pourraient aisément être multipliées.

puis longtemps. Avant l'introduction des formes constitutionnelles, il n'y avait pas de différence, que le traité intéressât l'activité administrative ou la législation existante ; pour les deux sortes de dispositions gouvernementales, Tordre du roi était suffisant et la seule différence qui existât, c'est que les traités internationaux importants ou intéressant directement le public, par exemple, les traités de commerce ou les traités relatifs à la navigation, étaient publiés dans le Bulletin des Lois, tandis que les autres étaient simplement imprimés dans des feuilles officielles ou des organes du ministère ou communiqués aux autorités intéressées sous forme de circulaire.

Cette forme usitée en Prusse, qui supprime, comme évident, l'ordre de respecter le traité, a cet inconvénient que l'ordre peut n'être pas remarqué. Car, puisqu'il est donné tacitement, il n'est pas palpable, il ne tombe pas sous les sens, c'est l'intelligence seule qui le saisit. L'aspect de ce traité nu, imprimé sans formule de publication^ peut donner naissance à cette conception que corps constitués et sujets sont tenus, par le seul fait de la conclusion du traité, d'observer ses dispositions et que la publication du traité n'a d'autre signification que de le porter à la connaissance de tous. L'Etat lui-même émet cette tbéorie erronée que conclure un traité, c'est créer des dispositions administratives ou même établir des principes juridiques. On passe l'anneau intermédiaire et l'on méconnaît l'importance juridique de la publication. La signature du traité constate simplement que l'Etat a la volonté de s engager ; la publication constate que l'Etat a la volonté de remplir son engagement en imposant l'obéissance au traité. Et dans les traités internationaux, eux aussi, la publication est essentiellement différente de la notification ; la simple insertion d'un traité international dans les

journaux, revues, etc., est sans aucune importance juridique. La fin juridique de la publication, ce n'est pas la notification du traité international au public, c'est l'ordre que l'Etat adresse à ses agents et à ses sujets, afin d'assurer le respect du traité. Au point de vue du droit international, la signature du traité est l'opération décisive ; au point de vue du droit public, c'est la publication ; mais la théorie du droit public a pris l'habitude de s'occuper spécialement de la signature et d'effleurer seulement la publication des traités internationaux, comme étant accessoire, puisque celle-ci, comme elle se présente aux yeux, ne contient que le texte du traité.

Si cette forme était incorrecte avant l'introduction du régime constitutionnel, elle devient absolument condamnable après cette introduction. Car jamais le Landtag ne prend part à la signature du traité ; au contraire, dans tous les cas où le traité empiète sur le domaine législatif, V ordre d'obéir au traité ne peut pas être publié par le roi sans l'assentiment du Landtag. La notification du fait que le roi a conclu un traité international n'englobe plus l'ordre sousentendu d'obéir à ce traité ; car cet ordre suppose autre chose que la volonté du roi, à savoir l'assentiment du Landtag ; donc cet ordre ne devrait jamais être donné tacitement, mais, au contraire, il devrait constater, en même temps^ que le Landtag a donné son consentement.

Si Ton a conservé la forme qui existait avant 1848, cela tenait peut-être, à l'origine, à une erreur sur la portée juridique de la publication ; et — comme nous le développons plus loin — à ce que l'on omettait une double promulgation du traité ; et l'on ne changea rien plus tard, par la force de l'habitude.

Mais il est regrettable, au plus haut point, que la publication usitée en Prusse ait persisté dans la Gon-

fédération de l'Allemagne du Nord et dans l'Empire allemand ; car ici, l'Empereur n'est pas le Souverain ; non seulement il faut tenir compte du Reichstag, mais le Bundesrath est , lui aussi , un facteur d'une nature spéciale; il faut attacher une grande importance aux rapports des ordres émanant de l'Empire avec les ordres que donnent les Etats confédéréS;, et en particulier aux rapports des traités internationaux de l'Empire avec les lois des Etats confédérés ; il ne faut pas négliger les droits particuliers des Etats confédérés, etc. La simple insertion du traité dans le Bulletin des Lois de l'Empire, sans aucune formule de promulgation, ne tient aucun compte de toutes ces questions ; elle laisse complètement dans l'ombre l'acte de droit public, qui donne à la convention internationale la valeur de règles juridiques ayant un caractère obligatoire ; elle est cause que la théorie, comme la pratique, est dépourvue de clarté et hésitante en ce qui concerne le maniement, l'effet, les conditions des traités internationaux. Gela augmente les difficultés, si grandes déjà, que soulève la conception fausse de l'art. XI de la Constitution. Mais si l'on ne renonce pas complètement à mettre une cohésion scientifique dans la théorie des traités internationaux, et si l'on veut la mettre en harmonie avec les autres théories du droit public, — ce qui est nécessaire, indispensable aussi bien en pratique qu'en théorie, — il ne faut pas se laisser détourner du but par la publication défectueuse ; il faut tirer de l'obscurité l'acte de volonté sur lequel repose uniquement le sens qu'un traité international a en droit public. De même que, dans la législation, l'opération décisive, au point de vue du droit public, — la sanction — disparaît extérieurement sous les autres opérations de la législation qui la recouvrent et la masquent, de même Topera tion

décisive, au point de vue du droit public, dans les ti'aités internationaux — Tordre de s'y conformer — est pour ainsi dire absorbée au milieu de la publication (1).

Dans les développements qui suivent, nous allons soumettre à une analyse distincte ces deux actes : la conclusion d une convention internationale, l'ordre de FEtat, sur lequel repose son autorité, son caractère impératif à l'intérieur.

§61. — Conclusion des traités internationaux, l. — Organes compéienis.

C'est un principe général de droit, aussi bien dans le domaine du droit privé que dans celui

(i) Tandis que, dans les publications les moins récentes, on ne faisait ordinairement pas de diflférence entre l'opération internationale et celle de droit public, et que l'on considérait l'ensemble comme un acte international, Zorn, dans ces derniers temps, est tombé dans l'autre extrême. Dans la dissertation citée plus liaut et dans son Staatsrccht I, § i8, il soutient cette thèse qu'il n'y a pas de droit international, comme tel, mais qu'il faut concevoir (p.* 8) un « droit public externe », « qu'un traité entre Etats n'a pas un caractère juridique, ni un caractère international », (( que la ratification de ces traités est exactement la môme opération juridique que la sanction pour les lois », et que a ce qui relie le traite au droit, c'est la ratification. Elle est l'impératif (!) qui oblige les sujets des Etats à observer le traité » (p. 36). Zorn a déjà été réfuté par Jellinek, op. cit., p. 55 seq., J. A Levy, p. 99 seq. et aujourd'hui Seligmann, p. i34 seq. Que l'on se fasse du droit international l'idée que l'on voudra, on ne peut nier ce fait que les Etats établissent, par leur contrat, une situation juridique réciproque, s'engagent mutuellement à des actes publics et que les effets de ces actes se font sentir, par leur nature, extérieurement à l'égard des parties contractantes, mais non intérieurement. L'exemple assez fréquent de traités secrets et leur caractère impératif indubitable, au point de vue du droit international, . .suffit déjà à montrer clairement qu'un traité international ratifié est loin d'être une loi. Gomment pourrait-on soutenir qu'une promesse faite à un autre Etat est un « impératif »,

du droit public, que l'organe qui représente un sujet ne peut, par ses actes, obliger le sujet représenté avec effet de droit qu'autant qu'il agit dans les limites de ses droits ou de ses pleins pouvoirs. Ce principe s'applique aussi à l'organe qui a qualité pour conclure, au nom d'un Etat, des traités internationaux ; ceux-ci ne peuvent acquérir force de lois en droit international que si l'organe a agi dans les limites de ses pouvoirs constitutionnels. Si donc une constitution émet le principe que le souverain n'est pas autorisé à conclure des traités internationaux sans l'approbation du Landtag, le Président sans le consentement d'une assemblée souveraine (législative), les traités conclus en violation de cette disposition sont nuls et sans valeur ; ils ne créent pas d'obligations internationales. C'est que, en effet, les dispositions constitutionnelles de cette nature annihilent la compétence du souverain ou du président ; elles la remplacent par la compétence du Corps législatif qui restreint le rôle du souverain ou du Président à la direction des négociations et à la rédaction d'un projet de traité sur lequel on est d'accord ; ou encore elles établissent, pour le souverain ou le Président, une compétence conditionnelle. Il n'est pas possible de son tenir que ce principe juridique ne peut avoir d'effet que dans les limites de l'Etat qui l'a sanctionné et non sur le domaine de l'autre Etat contractant. Car chacune des parties doit vérifier les pouvoirs de celle avec laquelle elle négocie ; elle doit examiner jusqu'à quel point elle a les mains libres, jusqu'où s'étend sa procuration ; elle doit établir, à ses risques et périls, qu'elle a le pouvoir juridique de représenter, d'engager l'Etat au nom duquel elle agit ; elle doit donc, en particulier dans les affaires avec des personnes juridiques, prendre connaissance de leur Constitution, autant qu'il est né-

cessaire pour pouvoir juger quel est le représentant compétent et légitime de la personne juridique. Sur ce principe de droit, tous les écrivains qui font autorité en matière de droit international ont été d'accord depuis Hugo Grotius (1) ; il n'est vraiment pas possible de le nier sans heurter les principes fondamentaux du droit et delà logique.

Mais voici une tout autre question : le droit positif d'un Etat, qui exige l'assentiment de la représentation nationale pour les traités internationaux ou certaines catégories d'entre eux, annihile-t-il ou restreint-il la compétence du chef de l'Etat en matière de réprésentation internationale ou a-t-il simplement pour but de lui imposer la collaboration de la représentation nationale pour l'exécution du traité ? Il est inexact d'avancer que la loi veut toujours les deux choses en même temps et qu'elle entrerait en contradiction avec elle-même, si elle établissait, pour la validité des traités au point de vue du droit international, d'autres conditions que pour leur exécution au point de vue du droit public (2).

(i) Ernst Meier, Ueber den Abschluss von Staatsvertragen, Leipzig 187/i, p. 91 seq. produit, à l'appui de cette thèse, des documents très nombreux, de sorte qu'il semble superflu de répéter ici les citations. On en trouvera aussi quelques-uns reproduits par Gorius, Hirth's Annalen 1874» p. 762 seq.

(2) Cette affirmation de la nécessité de ïharmonie entre les dispositions relatives à la conclusion des traités et celles qui concernent l'exécution servent à Mêler et à Gorius de point de départ pour leurs déductions dans les dissertations précitées. Dans les ouvrages les plus récents, la même théorie a été développée, en particulier par Unger, op. cit., dont la thèse a été admise par Clunet, p. 43, Zorn, p. i6 seq., Prestele, p. 43 seq., Schulze II, p. i3o, Leoni, p. 5o4, Jellinek^ Gesetz und Vcrordnung, p. 343 seq. Leur argument principal, à savoir que « la validité ne peut pas se diviser et qu'un traité ne peut pas être valable à l'extérieur et nul à l'intérieur », n'est pas concluant ; car il n'y a pas de « traité » « à l'intérieur», on ne peut en parler qu'au sens international; la validité de la promesse n'est pas « divisée », parce que la promesse ne peut pas

La compétence en matière de représentation constitue une tout autre question juridique que, le pouvoir de donner à des sujets et à des autorités des ordres juridiquement valables. De même que pour les personnes qui relèvent du droit privé, le pouvoir de les représenter avec une autorité qui ait une valeur juridique est lié à de tout autres conditions que que le pouvoir d'expédier les alîaires, d'administrer une (brtune, de modifier les statuts, dans les limites de la corporation, de même, pour les personnes qui relèvent du droit public et en particulier pour les Etats, il n'y a pas d'obstacle théorique ou réel qui s'oppose à ce que la compétence en matière de représentation soit réglée par d autres dispositions que le pouvoir d'entreprendre des actes souverains dans les limites de l'Etat. A cela les motifs ne manquent

(( ôtrc tenue » par suite d'un obstacle tenant au droit public. Si la convention sur le pliylloxera du i8 septembre 1878, art. I, reconnaît l'obligation, pour les Etats, d'ordonner des mesures préventives par la voie « de la législation intérieure », cette promesse est Vc^lable et pourtant peut rester sans exécution si la législation intérieure n'intervient pas pour un motii" quelconque. Il en serait tout à fait de même si la Convention avait énuméré spécialement les mesures à prendre, mais si l'assentiment constitutionnel des assemblées législatives n'est pas donné. Unger expose de plus que la nullité est relative, par analogie avec les conventions de droit privé qui nécessitent l'assentiment d'un tiers. De même Prestcle, p. 4-i. C'est contre cette manière de voir que se sont élevés surtout Ryck, op. cit., et Zorn, p. 33. En réalité, on ne saurait considérer la représentation nationale comme (( un tiers », que l'on se représenterait à côté des Etats contractants comme une personne juridique particulière ; l'assentiment de la représentation nationale est toujours une formalité intérieure que doit remplir Vun des Etats contractants. La tbèse développée ici, à savoir que c est simplement le droit positif d'un Etat déterminé qui doit servir de guide pour établir si « Tassentiment » est nécessaire pour la conclusion du traité international ou simplement pour l'exécution gouvernementale a été intégralement admise par G. Meyer, J. A. Levy, p. io5 seq. et Prôbst, p. 2G5 seq. où elle a trouvé une forme savante et soignée. Voir aussi Tricpel, Volkerrcclil und Landesrecht (1899), p. 2 36 so(|.

pas. Car, qu'il s'agisse des relations internalionales ou des relations des partieuliers dans les questions pécuniaires, il est toujours nécessaire de pouvoir établir aisément et sûrement les pouvoirs des parties contractantes, de posséder des signes extérieurs palpables et infaillibles de la légitimité de ces pouvoirs, d'être à l'abri des subterfuges et des objections venant de rinsuffisance des pouvoirs. Aussi, non seulement il est juridiquement possible, mais il est opportun pour des motits pratiques d'investir le cbef de l'Etat de la représentation extérieure formelle, du pouvoir de conclure les traités internationaux et en même temps de le soumettre, quant à Texécution des obligations du contrat à l'intérieur de l'Etat, aux nlêmes restrictions que l'on retrouve dans les autres actes de gouvernement. C'est ce qui est indubitablement arrivé en Angleterre (1) ; le même droit est constitutionnel en Belgique et a été reconnu en Prusse par imitation de la Constitution belge (2). Il faut reconnaître absolument que cette différence de réglementation, en ce qui concerne la représentation internationale et les pouvoirs en matière de droit public, n'est pas universellement applicable à tous les Etats ; elle ne résulte pas nécessairement de la nature juridique du régime constitutionnel ; c'est simplement une question de droit positif que de savoir jusqu'à

(i) On trouvera sur ce sujet un exposé d'ensemble dans la dissertation de Gneisl, citée à la p. 697. Y. en outre la dissertation savante et détaillée de Meier, op. cit., p. ii5 seq.

(2) 11 est vrai que la formule n'est ni logique ni claire. V. Gneist, op. cit. N° TV et v. Rônne, Preuss. Staalsrccht I, i, § 77, p. 467 seq., dont je crois le développement juste et concluant dans ses traits essentiels. JNIème thèse chez Ad. Arndt, Die Verfassungsurkunde fur den preuss. Staat, 188G, p. 78 (note 3 de l'art. 48) ; Klôppel, Preusss. Jahrb. vol. LU, p. 294 seq. Scinuartz, Verfassungsurkunde f. den Preussisch. Slaat (1896), p. 189. Meier soutient p. 212 seq. une autre conception, qu'adoptent Scliuhe, Preuss. Staatsr. II, p. 826 et Prôhst, p. 822 seq.

quel point non seulement rexécution, mais en même temps la compétence, en matière de conclusion de traités internationaux, est soumise à des dispositions restrictives (1).

Nous allons maintenant étudier la question au point de vue de TEmpire Allemand.

1° Le lei- al. de l'art. XI de la Constitution donne pleins pouvoirs à l'Empereur pour représenter l'Empire dans les rapports internationaux, faire la paix au nom de l'Empire, contracter des alliances et autres traités avec les puissances étrangères. Par là se trouve établie la compétence formelle de l'Empereur en matière de représentation de l'Empire dans les rapports internationaux ; le 1^' al. cité contient

(i) Dans rAmérique du]Nord,le Présidenl n'a qualité, pour conclure des traités internationaux, qu'avec V assentiment du Sénat, tandis que la Chambre des représentants n'a aucune part à la conclusion ; ell^ consent seulement à l'exécution, Riïttimann I, § 2^9 seq. ; Meier, op. cit., p. i63 seq. ; Schlief^ Yerf. der Nordam. Cnion, p. 126 seq. 2^8 seq. Aux termes de la Constitution de la Suisse du 29 mai 1874 le Conseil fédéral se borne à « veiller sur les intérêts de la Confédération à l'extérieur » et à a régler les affaires extérieures » (Art. 102, n° 8), tandis que la conclusion d'alliances et de traités avec l'étranger est de la compétence de l'Assemblée fédérale (art. 85, n° 5) ; les traités internationaux approuvés par l'Assemblée fédérale font loi pour le Tribunal fédéral (art. 1 13, 3" al.). Les mêmes principes étaient en vigueur sous l'ancienne Constitution fédérale. Riittimann I, ^ 256 ; Prubst, p. 275. — Dans l'ancien Empire germanique, l'Empereur ne pouvait conclure de traités avec les puissances étrangères qu'avec l'assentiment du Reichstag. Instr. Pac. Osnabr. art. YIII, § 2 ; AVahlkapitul. art. YI, § 4- V. PJeffinger, Yitriar. illustr. III, 3, § 21 (T. lY, p. 397-430). — Sur les dispositions constitutionnelles des Etats allemands, V. Meier, p. 106, 1 10 seq. ; Zacharia, Staatsr. II, § 23G, note 8 ; G. Meyer, Staatsr., § 189. Sur le droit actuel en France, V. Lebon dans Marquardsen, Ilandb. lY, I, 6, p. 4C), 72. — Ileilborn, System, p. 143 seq. discute très bien les rapports qui existent entre le pouvoir qu'a le chef de l'Etat de conclure des traités et les conditions de validité des traités au point de vue du droit public interne.

raffirmation générale du pouvoir de l'Empereur de régler, au nom de l'Empire, des affaires juridiques avec les puissances étrangères.

Mais la règle générale contenue dans le 1^^ al. est accompagnée de deux autres dispositions. Le 2^ al., qui manquait dans la Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord et qui ne fut ajouté que lorsque les Etats du Sud accédèrent à la Confédération, établit que l'assentiment du Bundesrath est nécessaire pour déclarer la guerre au nom de l'Empire, à moins d'une agression sur le territoire de la Confédération ou d'une descente sur ses côtes. Le 3^ al. ajoute cette règle :

« Quand les traités avec les puissances étrangères se rapportent à des matières qui, d'après l'art. IV, sont du domaine de la législation ils ne peuvent être conclus {abschliiss) qu'avec l'assentiment du Bundesrath et leur validité {Giltigkeit) est subordonnée à l'approbation du Reichstag (1). »

Si l'on admet, pour un instant, que cette disposition se rapporte à la compétence en matière de conclusion de traités et à leur caractère impératif au point de vue du droit international, il est indubitable et incontestable que les pouvoirs dont il est parlé au 1®^ alinéa et qui confèrent le droit de représentation, ne sont pas annulés engénéral, c'est-à-dire pour tous les traités internationaux de l'Empire, ni soumis à des conditions par le 3" alinéa, mais qu'ils

(i) Dans le projet primitif de Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord, cette disposition était absente. Lors des délibérations des commissaires des gouvernements au sujet du projet prussien, on ajouta la condition de l'assentiment du Bundesrath ; la condition de l'approbation du Reichstag fut intercalée par le Reichstag au moment de la discussion relative à la Constitution, sur la proposition du député Lette, sans qu'au moment des débats à propos de l'art. XI, dans la séance du 26 mars 1867, °^ ^^^ discuté la portée de l'amendement. Stenogr. Berichte, p. 874.

ne le sont que pour une certaine catégorie de traités internationaux. Dès lors, on obtiendraitle résultat suivant : il y a deux classes de traités internationaux ; les uns peuvent être conclus jiar l'Empereur au nom de l'Empire et ont toute validité au point de vue du droit international ; par contre, l'Empereur n'est pas compétent pour conclure les autres traités, s'il n'a pas obtenu l'assentiment du Bundesrath et l'approbation du Reicbstag. La 1" classe constituerait la règle, la 2'' classe Texception. Jl s'agit maintenant de savoir quels sont les traités qui font partie de cette 2c classe ; quel est le domaine auquel s'étend la règle juridique qui subordonne à l'assentiment du Bundesrath et du Reicbstag les pouvoirs conférant à l'Empereur le droit de représenter l'Empire ?

2'^ Cette question est résolue par le 3'' al. de l'article XI : « Quand les traités avec les puissances étrangères se rapportent à des matières qui sont du domaine de la législation d'après l'art. IV. » L'art. IV de la Constitution énumère les affaires soumises à la surveillance et à la législation de l'Empire ; il limite la compétence de l'Empire par rapport à la compétence des Etat confédérés (1) ; les matières que l'art. IV fait rentrer dans le domaine de la législation de l'Empire s'opposent aux matières qui font partie de la législation des Etats. Donc, l'interprétation littérale du 3'' al. conduit à ce résultat absurde et par conséquent impossible, que lorsqu'un traité international règle des questions, qui sont de la compétence de l'Empire^ aux termes de la Constitution, l'Empereur n'a pas qualité pour conclure ce traité, sans solliciter l'assentiment du Bundesrath et l'approbation du Reicbstag ; mais au contraire, on appliquerait, pour les matières qui ne sont pas de Ici conipêlence de i Empire,

(l) Y. |)1US luUll, l. II. s ■'<', II, I». o'|7 Sl'([.

la règle générale, contenue dans le l'"'" al., à savoir que l'Empereur est autorisé à conclure, dans ce domaine, des traités internationaux au nom de l'Empire, sans rassentiment du Bundesrath et du lleichstag. Il est inutile d'expliquer que tel ne peut pas être le sens de l'article XL L'Empereur ne peut pas régler par des traités internationaux des matières qui ne sont pas de la compétence de l'Empire (1). Les dispositions relatives aux modifications constitutionnelles doivent, au contraire, être appliquées même dans le cas où les limites que la Constitution fixe à la compétence de l'Empire doivent être iTiodifiées par un traité international ; par conséquent, la Constitution n'a pas pu conférer à l'Empereur le pouvoir de conclure des traités internationaux sans l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag en des matières qui ne font pas partie de la compétence constitutionnelle de l'Empire. Dès lors , on pourrait être tenté d'interpréter l'art. XI de la façon suivante : l'Empereur aurait, il est vrai, le droit de conclure des traités dans les limites de la compétence qui est attribuée à l'Empire, mais cette compétence de l'Empire se diviserait en deux séries : l'une comprendrait les questions énumérées à l'art. IV de la Constitution et l'autre les questions auxquelles une autre disposition de la Constitution ou d'une loi de l'Empire étend la compétence de l'Empire (2). Mais ce n'est pas moins absurde.D'aprèscettethéorie,lesfinances de l'Empire, par exemple, que l'art. IV de la Constitution ne men-

(i) V. Molli, Rcichsstaatsr., p. 3o3 seq. se prononce en faveur de cette interprétation qui supprime les limites légales établies entre la compétence de l'Empire et celle de l'Etat confédéré, Dourvu c|ue le but et le contenu du traité restent dans les limites des devoirs imposés par le préambule de la Constitution. Gorius, Hirth's Annalen 1874, p. 771 se range à son avis.

(2) C'est ce que soutient Hier seine nzel I, p. 5i, n» 3. Cf. au contraire Hiedel, p. 106, n° n.

456 LES TRAITÉS intf:rnatioxaux

tioniie pas spécialement parmi les questions qui font naturellement partie de la compétence de l'Empire, seraient rangées parmi les matières auxquelles ne s'applique pas la disposition restrictive du 3^ al. de l'article XI. Il en serait de même de toutes les questions auxquelles on a étendu ultérieurement la compétence de l'Empire sans que le texte de l'art. IV ait subi une modification. En réalité, le fait qu'un pouvoir de l'Empire se trouve reconnu ou impliqué dans l'article IV et non dans une autre disposition législative, aurait un efïet bizarre sur la conclusion des traités internationaux. L'art. IV limiterait la compétence de l'Empire et celle des Etats confédérés au point de vue de la législation, et réglerait la compétence de l'Empereur et celle du Bundesrath et du Reichstag au point de vue de la conclusion des traités.

D'autre part, dans beaucoup de questions qui sont du ressort de la législation de l'Empire aux termes de l'art. IV, l'Empire est investi aussi de pouvoirs administratifs. L'art. IV ne stipule pas le moins du monde que l'Empire est restreint à la surveillance et à la publication de lois réglant les matières qu'il énumère ; parmi les matières énumérées à l'art. IV, il en est qui relèvent exclusivement, d'autres en grande partie, de l'administration directe de l'Empire ; pour ces dernières, des ordonnances de l'Empereur ou du chancelier de l'Empire peuvent intervenir. Dans le ressort de l'administration de l'Empire ou lorsque la loi confère à l'Empereur ou au chancelier le pouvoir réglementaire, un règlement ou une ordonnance pourrait enjoindre aux fonctionnaires de l'Empire de régler telle ou telle affaire de telle ou telle façon. Et pourtant, les traités internationaux relatifs à ces matières tombent sous Tari. XI, 3'' al. Donc l'Empereur n'aurait pas le pouvoir de donner à une puissance étrangère, sans Tassentiment du

Riindcsrath et l'approbation du Reichstag, la promesse de publier une ordonnance de cette nature, mais au point de vue du droit public, il ne dépasserait pas ses pouvoirs en remplissant immédiatement cette promesse et en lui donnant une valeur juridique (1).

Le texte de l'art. XI, 3^ al. contient manifestement une confusion entre les matières qui tombent sous la compétence de l'Empire et celles que l'Empire a mission de régler par la voie de la législation. Les termes « conformément à l'art. IV » sont sans importance, ils viennent d'une erreur de rédaction (2). Le 3<^ al. ne nous donnera un sens satisfaisant que si on y voit l'affirmation que les actes, par lesquels l'Empire manifeste sa volonté aux conditions posées par la Constitution, avec Tassentiment du Bundesrath et l'approbation du Reichstag, c'est-à-dire sous forme de loi de l'Empire, aux termes de l'art. V, doivent remplir ces conditions, même quand l'Empire s'est engagé par un traité international à les accomplir.

Mais on n'arrivera pas à déterminer ce critérium en se demandant si le traité international règle une question citée ou non à l'art. IV de la Constitution ; le seul moyen de parvenir à ce but, c'est d'établir si l'exécution du traité est subordonnée à un ordre que l'Empereur ne peut donner qu'avec l'assentiment

(i) Malgré l'absurdité de cette théorie qui s'appuie sur la lettre de l'art. XI, 3*^ al., elle a trouvé un défenseur dans Gorius, Hirtli's Annalen 1875, p. 546 seq.

(2) Même thèse chez Stork, p. 522, G. Meyer, Staatsrecht, § 190^ note i4 et les écrivains qu'il cite. Prôbst, p. 286, est en réalité du même avis, mais il veut défendre la Constitution contre le reproche de confusion, en admettant que l'expression « législation de l'Empire » dans l'art. XI, S"" al. comprend à la fois la compétence du pouvoir impérial et la forme de la législation de l'Empire. Mais si l'on se rapporte à l'art. IV qui ne concerne que la compétence, on voit que ce texte s'oppose à cette conception.

du Buiidesrath et l'approbation du Rcichstag (par la voie léoislative) ou si l'Empereur a le pouvoir de donner lil)iement les ordres nécessaires à l'exécution du traité (par voie d'ordonnance) (1).

Entendre dans ce sens la disposition du 3'' al. de l'art. XI, c'est non seulement rester en harmonie avec les autres prescriptions de la Constitution et de la théorie généralement admise en droit public, mais cette interprétation est al)solument indispensable et au fond parfaitement évidente. En effet, les droits du Bundesrath et du Reichstag, en vertu desquels ils collaborent aux actes par lesquels l'Empire manifeste sa volonté, pourraient aisément être annihilés et rendus purement illusoires si l'Empereur avait la faculté de remplacer la voie législative par un traité international qui édicterait, à l'insu du Bundesrath et du Reichstag, la disposition qu'il désire voir en vigueur, et qui aurait pour effet juridique de la rendre obligatoire pour les corps constitués et les sujets.

3*^ La discussion précédente nous a conduit au résultat suivant : les deuxcatégçries de traités internationaux qu'il y a lieu de distinguer en vertu des al. 1 et 3 de l'art. XI, sont déterminées par un critérium, qui se rapporte simplement à l'exécution du traité, c'est-à-dire à sa validité au point de vue du droit public. Il ne sei'ait pas seulement oiseux, il serait absurde et illogique que l'Empereur pût donner, sans l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag, un ordre qui ne peut être donné qu'avec cet assentiment ; et cela, parce qu'au préalable il aurait donné à une puissance étrangère, par un traité conclu avec elle, la certitude que Tordre sera pubHé.

(i) Meier, op. cit., p. .•?()'| scmj., iiit(^r[uvlo cruiu> i"a<;on klonlique le 3= al. (le l'art. XI. (J. Mcycr, Zorn, l.evy, Prcsiclc, Prubst, Scliuhcj ScHyinann, Arndt, etc., sont iki inèmc avis.

LES TRAITÉS INTEUNATIONAUX 459

Cette absurdité devait disparaître grâce au 3<^al. de de l'art. XI, parce que, dans une conception erronée de la nature des traités internationaux, on croyait qu'elle pouvait être déduite du 1'' al. de l'art. XL Le 3c al. mentionne les traités qui ne peuvent être exécutes qu'avec l'assentiment du Bundesrath et l'approbation du Reichstag, parce que leur exécution exige une loi. Une disposition relative aux conditions d'exécution peut exister tout à fait, indépendamment des dispositions relatives à la compétence en matière de conclusion de traités. Il n'est donc nullement nécessaire d'établir une relation entre les termes du 1<^'' et ceux du 3^ al. de façon à voir dans le 3e al. une exception à la règle générale contenue au ler al., relative à certaines catégories de traités, Mais les deux règles peuvent subsister parallèlement et poser ces principes : l'Empereur est compétent pour conclure les traités internationaux au nom de l'Empire. Si l exécution d'un traité est subordonnée à des dispositions qui doivent paraître sous la forme de lois, l'Empereur ne peut pas exécuter le traité qu'il a conclu, si le Bundesrath n'a pas consenti à ce traité et si le Reichstag ne l'a pas approuvé.

Entendu dans ce sens, le texte de la règle contenue au 3e al. de l'art. XI est en harmonie avec l'objet auquel elle a trait ; il ne distingue pas seulement les traités internationaux suivant leurs conditions d'exécution, mais il régie aussi ces conditions. La compétence en matière de traités internationaux serait, en revanche, complètement passéesous silence par le 3^ al. ; ce serait le l^^ al. seul qui la réglerait. Mais, même avec cette interprétation, il ne faut pas croire que la disposition du3e al. soit sans influence sur le pouvoir de conclure des traités internationaux ; son effet est indirect, mais très profond. Ne serait-il pas incompatible avec la dignité de FEmpe-

reur et de son ministre, aussi bien qu'avec celle de l'Empire, que l'Empereur pût conclure des traités auxquels il serait incapable de rester fidèle ; qu'il pût, en particulier, s'engagera publier des ordres de la puissance publique (lois), sans qu'il eût les pouvoirs juridiques de le faire? Mais l'Empereur serait obligé, aux termes du 3<^ al. de l'art. XI, — en admettant même que cet article soit muet quant à ses droits de représentant de l'Empire dans les transactions internationales, — de solliciter, avant de conclure des traités qui empiètent sur le domaine de la législation, l'asssentiment du Bundesrath et celui duReichstag. Le mécanisme ne consiste pas à conclure d'abord le traité, puis à le soumettre à l'approbation du Reichstag ; la voie régulière et usitée, c'est de soumettre l'exécution du traité à l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag et alors seulement de conclure le traité (1). Il résulte du texte du 3« al., si on l'interprète comme on vient de le dire, que l'Empereur, aux termes de la Constitution, a le devoir de ne faire usage, dans les cas énumérés au S^al., de la compétence qui lui est assignée qu'après avoir obtenu rassentiment du Bundesrath et l'approbation du Reichstag (2), à moins qu'il ne puisse compter avec

(i) V. plus loin III, p. 47G seq. Unger, op. cit., objecte « que cette tendance n'est pas clans l'intention du gouvernement qui présente le traite et qu'elle est en contradiction avec la conscience de la représentation nationale qui l'examine et ra])prouve » ; cette objection n'est pas complètement fausse ; il s'agit dans la pratique de savoir si le traité doit être ou non ratifié, c'est-à-dire définitivement conclu. Mais cette conséquence pratique, cpii entraîne le vote de la représentation nationale et inllucncc, sans contredit, « l'intention » du gouvernement et la a conscience » de la représentation nationale, peut-elle être concluante quand on cherche à déterminer la nature juridique de l'opération et ses effets juridujues ?

(a) La conception de Meier, p. lo'), que l'on rclrome régulièrement chez les partisans de sa théorie, par exemple P/*o6s/, p. S'j^^Zorn (2* éd.).

certitude sur cette approbation ultérieure et à moins qu'il n'y ait des inconvénients à différer la conclusion du traité (1). Mais raccomplissement de cette obligation est une res interna de l'Empire ; c'est uniquement l'affaire du Bundesrath et du Reichstag, de faire en sorte qu'elle ne soit pas violée. La validité, au point de vue international, du traité ratifié par l'Empereur n'en resterait pas moins entière, parce que cette obligation de l'Empereur n'a rien de commun avec sa compétence formelle en matière de traités et que la puissance étrangère n'est tenue d'examiner que cette compétence.

4° Quant à savoir si réellement la Constitution n'a pas voulu seulement, à propos des traités internationaux dont l'exécution est subordonnée à la collaboration du Bundesrath et du Reichstag, établir ces pouvoirs, mais limiter les pleins pouvoirs de l'Empereur à Textérieur et faire dépendre la validité des traités de l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag, c'est ce qu'il est impossible de décider avec netteté en présence de l'obscurité de l'expression (2).

I, p. 5o2, à, savoir qu'il y a une « contradiction insoluble » entre les devoirs de l'Etat en matière de traités avec les puissances étrangères et le pouvoir qui confère au chef de l'Etat le droit de prendre des décrets à l'intérieur dans les limites prescrites par la Constitution, est donc sans fondement. Ce qui seulement est exact, c'est qu'une contradiction peut naître quand l'Empereur ratifie sans restriction vin traité dont l'exécution est subordonnée à l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag. V. aussi Ryck, p. 86 ; G. Meyer Annalen 1878, p. 38o ; Staatsrecht, § 189. Heilborn, System, p. 160, Schwarz, 1. c. p. 189.

(i) On peut citer comme exemple de cette manière de faire exceptionnelle, le traité de commerce conclu entre l'Allemagne et l'Autriche- Hongrie à la date du i6 déc. 1878, et auquel le Reichstag a accordé son approbation le 25 fév. 1879 (Reichsgesetzbl., 1879, p. 11).

(2) Le S'^ al. de l'art. XI donne lieu, dans les ouvrages spéciaux, à une grande variété d'interprétation. Il en est qui en déduisent qu'un traité conclu par l'Empereur est nul, s'il n'a pas obtenu l'assentiment du

En faveur de la théorie qui n'applique le 3« al. de l'art. XI qu'aux questions de droit public interne, on peut faire valoir que dans le même article, 2^ al., on exige l'assentiment du Bundesratli en matière de déclaration de guerre dans certains cas, tandis qu'aux termes du 1^' al., l'Empereur a, dans tous les cas, le devoir « de déclarer la guerre, au nom de l'Empire », quand il s'agit d'un ennemi extérieur. Ici encore, le 2^ al. impose à l'Empereur un devoir de droit public, mais il ne limite pas sa compétence en matière de questions internationales (1).

Et cela cadre avec ce principe que le Bundesrath et le Reiclîstag n'agissent pas au dehors au nom de l'Empire . Où donc la puissance étrangère pourrait-elle puiser la certitude que le Bundesrath a accordé son assentiment à un traité, puisque ses débats ne sont point publics ? Et la simple

lîundcsralh et rapprobation du Reichstag, tels TImdichum, p. 91 seq., 127 ; V. Mohl, Reichsstaalsrecht, p. 3o4 ; Gorius, op. cit., et surtout E. Meiet\ op. cit., p. 275 seq. et Prubst, op. cit., p. 292 seq. Parmi ceux qui ont adoj^tc leur thèse, il faut citer Lnger, Zorn, Prestelc,^. 48 seq,, Gierhe, Grûnhuts Zeitschrift, vol. VI. p. 281 ; v. Ronne (2" éd.), Schulze^ V. Sarwey (§ 86, note 9). Leoni, dans les passages cités plus haut, p. 436. La thèse contraire, qui est la notre, a pour partisans Gne'ist, op. cit., p. 358; V. Gerber, Staatsreclit (3'= éd.), § 54, n. 2 ; G. Meyer, Annalen 1878, p. 879 seq. et Staatsreclit, {^ 190; puis Rrk, op. cit. ; Klôppel, I^reuss. Jahrb. vol. LU, p. 294 seq. Enfin Seliginann, p. i46 seq., développe, aprcs Jelllnek, Gesetz u. Vcrordnung, p. 34i seq., 354« cette théorie ({uc FalTaire juridique internationale est réalisée en ellcniènie par la ratification de l'Empereur, mais sous la juris conditio de l'approbation du Bundesrath et du Reichstag, de sorte ({u'ellc n'a d'elïet juridique qu'après cette opération ; v. la réfutation très concluante de Tczner, Grûnhut's Zeitschrift, vol. XX, p. 168 seq-

(i) Autre avis chez Pro65/, op. cit., p. 298 seq. ; Prestele, p. 48 seq. — Il est certain que le 2'' al. de l'art. XI n'existait pas dans la Gonstitnlion de la Confédération de l'Allcniagnc du >iord ; il a été intercalé seulement lorsque les Etals du SC!d ont accédé à l'Empire, de sorte que l'on peut se demander si on doit conclure de cette disposition qu'il y a un rapj)ort entre la prescription du 3'" al. et le principe général du i'"^ alinéa.

indication, que le Bundesrath a donné son consentement, ne remplirait toujours pas cette condition imposée à l'Etat étranger, de connaître nécessairement et d'observer les dispositions de la Constitution de l'Etat qui contracte le traité. La puissance étrangère serait, en outre, dans l'obligation d'examiner si la décision du Bundesrath a été prise conformément aux dispositions établies dans l'art. VII de la Constitution. Le gouvernement étranger serait tenu de plus d'étudier les comptes rendus sténographiques du Reichstag allemand, l'ordre du jour etc., alin de savoir si le Reichstag a donné au traité l'approbation prescrite par la Constitution. La théorie contraire impose au gouvernement de la puissance étrangère les fonctions que doit remplir l'Empereur avant de ratifier un traité, en l'obligeant à étudier, au moment de conclure un traité international ayant force de loi, si la disposition contenue dans le 3^ al. de l'art. XI a été observée.

Le gouvernement étranger serait obligé, en outre, de se livrer à une enquête hérissée de difficultés ; il s'agirait de savoir si le traité s'applique à des questions qui font partie du domaine de la législation de de l'Empire (au sens exposé plus haut). Il ne suffit pas pour résoudre cette question de connaître l'organisation constitutionnelle de l'Empire allemand, il est nécessaire de posséder à fond l'ensemble de la législation, puisque cette étude seule peut nous faire découvrir les actes émanant de la volonté de l'Empire qui doivent suivre la voie de la législation. Il faut se garder de confondre ces principes juridiques avec la compétence du souverain en matière de traités, qui doit être clairement et nettement reconnaissable. Il n'est pas possible d'exiger du gouvernement d'un Etat étranger la connaissance précise et complète de ces règles complexes et sujettes à des

changements incessants, tandis qu'on est parfaitement en droit d'exiger et d'attendre d'eux qu'ils soient assez versés dans la Constitution des Etats amis pour savoir quel est le représentant légitime pour les transactions internationales. S'il y a divergence d'opinion entre le gouvernement impérial et le Reichstag (ou entre l'Empereur et le Bundesrath), en sorte que l'on se demande si tel traité tombe ou ne tombe pas sous le coup du 3*^ al. de l'art. XI, c'est, pour ainsi dire, solliciter et provoquer l'intervention de la puissance étrangère dans ce conflit que de faire dépendre la validité du traité international de la solution donnée à cette question, car le gouvernement étranger est bien obligé d'avoir une opinion sur la validité ou la nullité du traité qu'il a conclu (1).

En politique, la théorie que nous combattons conduit aussi à un résultat absurde. D'une part, l'Empereur a incontestablement qualité pour diriger l'ensemble de la politique extérieure, pour conclure des alliances offensives et défensives, pour jeter l'Empire dans une guerre^pour mobiliser la force armée de TEm-

(i) Dans la plupart des développements relatifs à la question discutée ici, ce qui prend une importance capitale, c'est de savoir si le droit d'approbation de la représentation nationale en matière de traités internationaux limite ou ne limite pas l'unité d'action du gouvernement à l'étranger, ou dans quelle mesure cela est possible. A mon avis, ce point de vue est faux. La liberté d'action du gouvernement dans les négociations avec les puissances étrangères se trouve restreinte également dans les deux cas, que ce soit la validité au point de vue du droit international ou simplement l'exécution au point de vue du droit public que l'on fasse déj)endre de l'approbation des corps législatifs. La dilTérence consiste simplement en ceci : la première opinion donne une part directe k l'Etat étranger dans la solution de la question do droit public interne et lui impose le dcA^oir juridique d'avoir une opinion indé])endante au sujet des pouvoirs juridiques du cbef de l'Etat, tandis que la deuxième thèse écarte l'intervention de l'Etat étranger dans la solution de la question de droit public et restreint son action à l'examen de la compétence formelle.

pire, pour mettre en jeu ses intérêts vitaux les plus élevés. Mais qu'il s'agisse de conclure un traité international, réglant des questions de domicile ou protégeant les œLvres littéraires ou relatif à la forme et à la valeur des actes notariés d'un consul, etc., et rEm])ereur ne serait plus compétent ! Il n'est pas possible qu'un Etat règle aussi arbitrairement les droits de son représentant, qu'il les restreigne, au point de .les subordonner, dans les relations internationales seules, à la rédaction qu'un commissaire du gouvernement ou un député du Reichstag a donnée à un amendement proposé lors du vote de la Constitution. Quand un Etat livre et confie à son chef la disposition de l'armée et de la marine de guerre, le droit de guerre et de paix, la direction de la politique étrangère en général, il doit nécessairement aussi le charger de le représenter dans les transactions internationales ; il doit donner à sa parole solennelle la valeur d'un engagement pris par l'Etat (1).

(i) Sans cloute dans Vancien Empire germanique, ce n'était pas l'Empereur, mais le Reichstag qui aA^ait qualité pour conclin'clcs traités ; mais cette disposition était en parfaite harmonie avec Venscmhle de la Constitution. Sur le terrain delà politique étrangère, l'Empereur n'avait pas le droit de prendre une décision, de conclure une alliance, de déclarer la guerre,' de faire la paix sans l'assentiment du Reichstag ; il ne pouvait pas mobiliser des troupes, en dehors de son propre Etat, sans l'approbation du Reichstag ; il n'avait pas de trésor de guerre à sa disposition. Les ambassadeurs des puissances étrangères étaient accrédités auj)rès du Reichstag, c'est avec lui qu'ils traitaient, c'est à eux que les décisions du Reichstag, dans les questions négociées avec eux, étaient communiquées officiellement, etc. Pfeffinger, Vitriar. illustr. III, 2, § 71 (T. IV, p. 357 seq.). Tout est différent dans l'Empire allemand actuel; l'Empereur est investi de pouvoirs qui en font, pour ainsi dire, le représentant naturel de l'Empire à l'extérieur, si bien qu'en interprétant le S'^ al. de l'art. XI comme une annulation partielle de sa compétence, on trouble l'harmonie de la Constitution, au contraire, les droits du Bundesrath et du Reichstag restent entiers, si tout changement aux lois en vigueur à Vintériear de l'Empire est subordonné à leur assentiment.

Seligmann et Tezner ont soutenu cette thèse, que la question de la validité des traités internationaux ne doit pas être jugée au point de vue trop exclusif du Droit public de chacun des Etats intéressés, mais que l'on doit s'attacher pour la régler, aux principes duDroil international. Ce point de vue est, sans aucun doute, très juste, si on ne l'applique pas trop strictement. Car, de même que le Droit privé, tout en réglant les conditions de validité des afTaires juridiques, peut très bien donner aux différentes personnes juridiques la faculté de déterminer, aux termes de ses dispositions, par quels organes, à quelles conditions et sous quelles formes ces personnes peuvent être engagées, de même aussi, le Droit international peut, à ce point de vue, renvoyer au droit public de chacun des Etats et se borner à poser une maxime en blanc, qui sera exécutée par les Constitutions des différents Etats pour chacun d'eux. Ce qui prouve que les règles du Droit international sur ce point ne sont pas claires et lumineuses, ce sont les développements contradictoires de Seligmann et de Tezner, ainsi que les opinions des écrivains qu'ils citent. Mais il est hors de doute que la tendance de l'évolution du Droit international est de déterminer, par des caractères indépendants, facilement reconnaissables, la compétence formelle en matière de traités, et de la rendre indépendante des limites que le Droit constitutionnel fixe à la compétence des organes des Etats particuliers. Les besoins indéniables des relations internationales amènent à ce résultat avec une force aussi irrésistible que, dans le domaine du Droit privé, la considération de la sécurité des relations privées. De même que le mandat disparaît sous les pleins pouvoirs, de même la compétence constitutionnelle disparaît sous la compétence en matière de représentation extérieure (1).

(i) V. Tezner, op. clt , p. i37 scq.

5<5 L'interprétation que nous avons donnée ici au 3e al. de l'art. XI trouve, en ce qui concerne l'approbation du Reichstag, une confirmation directe et formelle dans les documents relatifs à la ('.onstitulion. Les députés Erxleben et Francke avaient proposé d'ajouter à l'art. XLVII du projet (art. L de la Constitution actuelle) un amendement qui renvoyait, à propos des traités relatifs à la poste, à Fart. XL Le commissaire fédéral, comte d'Itzenplitz^ secrétaire d'Etat, se prononça contre cetamendement et déclara impraticable de faire dépendre les traités concernant les postes et télégraphes de l'approbation préalable du Reichstag ; c'est alors que le député Lette, qui était l'auteur de l'addition en question au 3e al. de l'art. XI, accéda à la proposition et donna l'explication suivante sur le sens qu'il donnait lui-même à sa proposition :

« Au fond, mon amendement revient à stipuler ce qui existe aussi dans la Constitution prussienne. En outre, le texte même de l'amendement suffît à indiquer qu'il s'agit simplement, dans les cas mentionnés, d'une approbation ultérieure, puisqu'il est dit : « la validité est subordonnée au consentement du Reichstag. » Le texte relatif au Reichstag est rédigé autrement que le passage qui intéresse le Bundesrath. Je crois pouvoir affirmer, au nom de mes amis politiques, qu'il n'y a pas là d'autre intention et que l'on n'a pas voulu le moins du monde gêner le pouvoir exécutif. D'ailleurs, un certain nombre de ces traités ne seront en partie que du domaine du pouvoir exécutif et n auront même pas besoin d'être soumis au Reichstag. Mais si, aux termes de notre amendement et en même temps conformément à l'art. IV, ils sont subordonnés à l'assentiment du Reichstag, il suffirait, dans les cas en question, qu'ils lui fussent soumis ultérieurement. »

Le commissaire fédéral répondit qu'il « acceptait avec reconnaissance cette explication ; de même, le député Erxleben se déclara « parfaitement d'accord » avec le commissaire fédéral sur ce qu'il venait de dire et exprima l'avis « qu'il serait possible de sou-^ mettre ultérieurement des traités de cette nature relatifs à la poste » .

C'est par là que la discussion relative à l'article XLVIl (L) fut close et, lors du vote, l'amendement Erxleben fut repoussé (1).

Il résulte de cette discussion que le 3^ al. ne « stipule au fond que ce qui existe dans la Constitution prussienne » ; mais à ce moment (1867), on n'avait pas encore attaqué la théorie relative au Droit prussien : à savoir que, de même que le Droit anglais et le Droit belge, il ne fait pas dépendre de Tapprobation duLandtag la validité juridique des traités conclus(2). Il y a donc lieu d'admettre que le député Lette, lui aussi, ne voyait pas dans son amendement autre chose que ce principe. On déclara aussi qu'il suffirait que les traités internationaux fussent soumis ultérieurement au Reichstag, et, en donnant au texte relatif au Reichstag une autre rédaction qu'à celui qui se rapporte au Rundesrath, on croyait rendre impossible une autre interprétation. Cette explication fut donnée par le député. Lette en- son nom et au nom de ses amis ; elle fut acceptée officiellement par le commissaire fédéral et il n'y eut pas une voix au Reichstag pouraffirmerle contraire. Dès lors la thèse — d'après laquelle le Reichstag et les gouvernements confédérés auraient, malgré tout, voulu donner une sanction à

(i) 2^" séance du Reichstag, consacrée à la discussion de la Gonstitut ion, 2 avril 18G7. Stenogr. Bcrichte, p. 5i8, Sig.

(2) L'idée opposée ne fut émise que dans l'ouvrage d'Ernst Meier

l'opinion adverse en adoptant l'amendement Lette, — est absolument dépourvue de fondement (1).

Si rapprobation du Reichstag était une condition préliminaire de la validité juridique d'un traité international, s'il ne pouvait pas créer, sans cette approbation, une obligation internationale et s'il demeurait nul et sans vigueur, on ne pourrait pas appeler ce ultérieure » la présentation du traité au Reichstag. L'expression n'a de sens que si on admet que le gouvernement a conclu un traité parfaitement valable au point de vue du droit international et qu'il sollicite, à ce propos, le consentement du Reichstag à son exécution à l'intérieur (2).

(i) Meier qualifie la déclaration du commissaire fédéral de « très surprenante », l'affirmation du député Erxleben de « plus surprenante encore », l'interprétation que le député Lette a donnée à son amendement de « surprenante au plus haut point » (op. cit., p. 278, 279). Ce qui est surprenant en réalité, c'e^t que ces explications authentiques n'aient pas convaincu Meier de la fausseté de l'interprétation qu'il donne à l'art. XI.

(2) On trouve, dans les développements de Gorias, beaucoup de confusion et de contradiction, parce qu'il voit tantôt dans l'approbation du Reichstag' ime condition suspensive, qui donne, quand elle est remplie, sa validité au traité (Hirth's Annalen 1874, p. 772), tantôt dans le refus d'approbation ime condition résolutoire, qui invalide, quand elle a lieu, le traité valablement conclu (Hirth's Annalen 1875, p. 537 seq.). Prôbst p. 3ii seq. et les écrivains qu il cite au même endroit parmi lesquels il faut encore comprendre Jellinek^ Gesetz u Verordnung, p. 355 seq., voient, dans l'approbation du Reichstag, une con(/i7ioM résolutoire de la validité de ces traités. Il est hors de doute que l'on peut mettre cette condition au moment de la conclusion d'un traité ; mais quand une fois l'organe qui a qualité pour représenter l'Empire, l'Empereur, a <x pure » ratifié le traité, sans faire de réserves au sujet de l'approbation du Reichstag, le traité international est absolument conclu, et ce serait vine fiction d'admettre une condition ajoutée ainsi « implicitement ». Mais tant que la ratification n'a pas été obtenue, le traité international n'est pas « conclu » et, par suite, une condition résolutoire est sans objet. V. plus haut, p. 461, note 2. Une «juris conditio » n'est pas une véritable condition, mais l'établissement d'un élément d'une notion en forme hypothétique.

A mon avis cette thèse trouve sa confirmation dans les procédés employés pour le traité de commerce avec rAutriche-Hongrie du 16 décembre 1878. Il est incontestable qu'il fait partie des traités qui tombent sous le coup du 3« al. de Fart. XI de la Constitution. Il fut ratifié par TEmpereur, avant qu'il lût possible de solliciter l'approbation du Reichstag. Mais quel serait donc le sens juridique de cette ratification, si la validité du traité envers TEtat contractant dépendait de Tapprobation du Reichstag? Or, il résulte des explications données par le secrétaire d'Etat de Bûlow dans la séance du Reichstag du 20 février 1879 (Stenogr, Bericht, p. 40) que le gouvernement impérial voulait, pour un motif pressant, conclure définitivement le traité et que, dans l'échange des ratifications il fit au gouvernement autrichien la promesse « de remplir ensuite les formalités nécessaires pour donner au traité sa certitude complète et constitutionnelle». Le ministre demande au Reichstag son approbation immédiate « pour que nous puissions remplir complètement vis-à-vis du gouvernement autrichien les devoirs que nous avons cru devoir accepter pour le plus grand bien de l'Empire ». Un cas semblable s'est présenté à propos du traité de commerce avec l'Espagne du 12 juillet 1883. Il fut établi, « en vertu d'une très hante autorisation et après assentiment des gouvernements confédérés », un accord portant que l'on appliquerait en Allemagne des tarifs réduits, même avant que le Reichstag eût donné son consentement au traité. Cet accord fut exécuté. La loi du 10 septembre 1883 (Reichsgesetzblatt, p. 303) (( accorda l'indemnité » au Chancelier de l'Empire (1).

(i) 13e même, la Convention avec l'Espagne du 3o décembre 1898 fut provisoirement mise en vigueur le i'"^ janvier 1894 ; ce n'est que plus-

6° Reste la question de savoir en quel sens l'assentiment du Bundesraih aux traités conclus par les gouvernements confédérés a été déclaré nécessaire. La compétence du Président de la Confédération en matière de traités internationaux est-elle limitée de ce chef ? ou bien, simplement, le Président de la Confédération a-t-il pour devoir, au point de vue du Droit public, d'obtenir l'assentiment du Bundesrath avant de conclure le traité? Nous ne trouvons pas, sur ce point, de renseignements dans les procèsverbaux relatifs aux délibérations des plénipotentiaires (1). On ne peut pas davantage puiser un argument décisif dans le texte de l'art. XI, car les termes : « les traités sont subordonnés à l'assentiment du Bundesrath » laissent absolument indécise la question de savoir si cette « condition ^) se rapporte au pouvoir qui fait de FEmpereur le représentant de l'Empire dans les transactions internationales ou à sa compétence constitutionnelle dans ses rapports avec le Bundesrath (2).

tard qu'elle fut approuvée par le Bundesrath et le Reichstag et cjue « l'indemnité » fut accordée au Chancelier pour la mise en vigueur, et non pour la ratification du traité (Reichsgesetzbl., p. 109).

(i) V. à ce propos, supra T. I, p. 45 seq. En revanche, les discussions du Heichstag rapportées supra p. ^67 sont utilisées par PrÔbst, p. 3o3 seq. à l'appui de sa thèse.

(2) L'affirmation courante, à savoir que ce texte fait dépendre de l'assentiment la validité du traité au point de vue du droit international, (cf. Seydel, p. i64 \ Prôbst, p. 296 ; Prestele, p. 55, v. Sarwey II, p. 90), n'a pour elle ni l'interprétation grammaticale, ni le style ordinaire des lois de l'Empire. C'est ainsi qu'il est dit, par exemple, dans l'ancien Code de commerce, art. io4 ^ « La nomination d'un fondé de pouvoirs est subordonnée au consentement de tous les associés » et pourtant l'art. 118 établit que la procuration est juridiquement valable envers des tiers quand elle est donnée par un des associés qui ont qualité pour représenter l'association. « Le traité est subordonné à l'assentiment du Bundesrath, » cela peut vouloir dire aussi bien (( l'Empereur ne peut pas )) que « l'Empereur ne doit pas » conclure le traité sans cet assenti^

Mais cette dernière opinion trouve sa confirmation dans les procédés usités par la Confédération de FAllemagne du Nord et l'Empire allemand quant à la ratification des traités internationaux. Si la validité de la transaction internationale était subordonnée à rassentiment du Bundesrath, comme par exemple elle est subordonnée dans les Etats-Unis de l'Amérique du Nord à l'assentiment du Sénat, cet assentiment devrait être mentionné et authentiqué dans Uactc de ratification, puisqu'il aurait une très grande valeur non seulement dans les limites de FEmpire (droit public), mais aussi à l'égard de la puissance étrangère (droit international). Mais, dès les premiers temps de la Confédération de l'Allemagne du Nord, on trouve un traité international, muni de l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag, publié dans le Bulletin des Lois, qui sanctionne la règle opposée et rend sensible le contraste entre le droit de la Confédération de l'Allemagne du Nord et le droit des Etats-Unis de l'Amérique du Nord.

Le traité avec l'Amérique, relatif à la nationalité, en date du 22 février 1868 dit à Fart VI (1) :

Le présent traité devra être ratifié par Sa Majesté le roi de Prusse au nom de la Confédération de l'Allemagne du Nord et par le Président des Etats- Unis sous et avec l approbation du Sénat (2). »

ment. V, Meyer,^ 190 et Stôrk, op. cit., p. 622. Co que l'on peut reconnaître en tout cas, c'est que la distinction entre Reichstag et Bundesrath et la dilTcrencc d'expression (qui ne tient pas à des raisons de style) peuvent être employées comme argument en faveur de l'opinion qui voit une difTércncc entre les fonctions du Bundesrath et celles du Reichstag. Toutefois, cela ne résout pas la question de savoir si cette différence s'applique au traité international ou à l'exécution au point de vue du droit puhlic. V. plus loin, § 62.

(i) Bundesgcsetzbl., 18G8, p. aJo.

(2) De même, lors de la conclusion du traité relatif à ILnion douanière (ZoUverein) du 8 juillet 1867, on u constata » à la fin du procès-

On lit de même dans la paix de Francfort du 10 mai 1871, art. XVIII:

« Les ratifications du présent traité par Sa Majesté l'Empereur Allemand d'une part et par l'Assemblée Nationale et le Chef du pouvoir exécutif de la République française d'autre part, seront échangées à Francfort (1). »

On retrouve une formule analogue du côté de l'Empire allemand dans la promulgation des ratifications. Ce qui est étrange, c'est que les ouvrages de Droit public et de Droit international n'accordent aucune attention à la forme et au contenu de ces actes ; au lieu de se servir de ces documents authentiques pour établir quel est le véritable état de choses, on préfère a argumenter dans les liens du système ». Ce fait peut s'expliquer en partie, parce que les actes de ratification ne sont pas publiés au Bulletin des Lois. Mais en revanche, on peut connaître le texte des ratifications par des recueils de lois étrangers, où les traités internationaux sont publiés sous une forme plus correcte et plus opportune qu'en Allemagne. Tel est le cas, par exemple, du recueil des lois de la Suède. Là, les traités internationaux sont publiés à côté des actes de ratification aussi bien en suédois que dans la langue de la promulgation et

verbal de clôture (Bundesgesetzbl., 1867, p. 112) « que la ratification du traité pour la Confédération de l'Allemagne du Nord devait être faite simplement par son Président ». V. aussi les traités de nov. 1867 au sujet de la poste avec l'Autriche et le Luxembourg (Bundesgesetzbl., i868, p. 96, ii5). (( La ratification du traité est faite, en ce qui concerne la Confédération de l'Allemagne du Nord, par son Président. »

(i) Même quand la ratification est subordonnée à l'assentiment du Conseil fédéral, par exemple dans le traité du 12 oct. 1871, art. XII avec la France (Reichsgesetzbl., p. 368), le Conseil fédéral et le Reichstag sont mis absolument sur le même pied. V. aussi le traité avec la Suisse à la date du 2 4 janv. 1874, art. XVI (Reichsgesetzbl., 1874, p. 119).

l'on peut, par conséquent, connaître par la « Swensk Furfattnings-Samling 1873, n^ 41 » le texte de ratification du traité postal additionnel du 25 mai 1873, c'est-à-dire d'un traité qui a été soumis à l'approbation constitutionnelle du Reichstag allemand (1) et publié au Bulletin des Lois de l'Empire ('4). Voici cet acte :

Nous, Guillaume, par la grâce de Dieu Empereur Allemand, roi de Prusse, etc. etc., reconnaissons l'authenticité de ce qui suit :

Après que le traité additionnel relatif aux postes, qui se compose de 4 articles et dont voici les termes (suit le texte du traité), conclu par notre plénipotentiaire avec le plénipotentiaire de Sa Majesté le roi de Suède et Norvège le 25 mai 1873, nous a été présenté et a été examiné par nous : nous déclarons que par le présent acte Nous approuvons et ratifions ce traité dans toutes les dispositions qu'il contient et nous promettons de les respecter et de les faire exécuter strictement par Nos corps constitués. En foi de quoi nous avons approuvé le présent instrument de ratification et l'avons fait munir du sceau impérial.

Fait au château de Babelsberg, le 23 juin 1873. Guillaume L. S. v. Bismarck.

De même, le Recueil officiel des Lois et des ordonnances de la Confédération helvétique publie in extenso les traités internationaux de la Suisse ainsi

(i) Drucksachcn, 1870, n" 157.

(2) Kcichsgesetzbl., 1873, p. 198,

que les deux ratificalions. Pour la ratification du traité d'extradition du 24 janvier 1874, l'Empire allemand a employé un libellé qui est identique presque mot pour mot avec le précédent, sauf quelques changements insignifiants dans la rédaction et qui lui sert, par conséquent, de confirmation (1).

Donc, dans les actes relatifs aux traités, dressés par l'Empire allemand et acceptés par les puissances étrangères, le Bundesrath ne figure pas plus que le Reichstag comme organe ayant pris part à la conclusion des traités internationaux ; l'Empereur a d'autre part des pouvoirs illimités et exclusifs qui en font le représentant de l'Empire dans les transactions internationales.