II. — La conduite des négociations

Les fonctions gouvernementales de l'Empereur comprennent la conduite des négociations avec les puissances étrangères au sujet de la conclusion des traités internationaux, la nomination et la rédaction des lettres de créance des fonctionnaires auxquels est confiée la conduite des négociations, ainsi que les instructions à ce sujet. Toutefois, dans les cas suivants, la législation de l'Empire a laissé aux Etats confédérés une part dans les négociations :

1. Dans les traités relatifs au commerce et à la navigation avec l'Autriche et la Suisse, l'Empereur est tenu d'inviter les Etats limitrophes à prendre part aux négociations qui précèdent la signature du traité, sans que ces Etats aient, à l'égard du traité, le

(i) Recueil officiel, etc., de la Confédération 1876, p. 82 seq. En revanche, l'acte de ratification de la Suisse atteste que le traité « a été approuvé par le Conseil national le 3i janvier et par le Conseil des Etats le 2 juin de cette année ». Dans l'acte de ratification de l'Allemagne imprimé à côté, il y a un espace vide en face de cette clause.

droit de veto, s'il n'est pas possible d'arriver à une entente (1).

2° Dans la conclusion (c'est-à-dire dans les négociations qui précèdent la conclusion) des conventions postales et télégraphiques avec des Etats non allemands, il y a lieu d'admettre des représentants des Etats de la Confédération qui sont limitrophes des Etats en question pour veiller à leurs intérêts particuliers (2). Comme il n'y a que la Bavière et le Wurtemberg qui aient leur service des postes spécial, il n'y a que ces deux Etats qui soient à même « de veiller aux intérêts particuliers de l'Etat ».

En réalité, on a conservé l'habitude de demander l'approbation du Bundesrath, avant même Y ouverture des négociations relatives à toutes les matières que l'art. VII de la Constitution désigne comme étant de sa compétence.

IIÏ. — Quand le traité international est-il réputé parfait entre les parties ?

La Constitution est muette sur la forme dans laquelle l'Empereur doit conclure les traités internationaux au nom de TEmpire ; les princij)es en usage sont les principes généraux du droit international qui reposent sur la coutume internationale. On peut laisser de côté la question purement théorique de là possibilité de conclure des traités

(i) Protocole final de l'art. YIII, § 6, du traité relatif à l'union douanière (Zollverein) du 8 juillet i8G;. Bundesgesetzbl. , 1867, p. 108. Constitution de l'Empire, art. XL. Gpr. Delbrilck, Dcr art. XL, dcr Rcichsverfassvvng, Berlin 1881, p. 49 seq.

(2) Protocole final du traité avec la Bavière du 20 nov. 1S70 (Reichsgesetzbl., 1871, p. 23^, art. XL On ne saurait reconnaître comme fondée l'affirniation de Prestele, p. 33 seq. qui estime ipie celte disposition a été aniudéc et est tombée en désuétude à la suile de la rédaction de la Constitution (art. LU, 3^ al.).

internationaux oralement ou lacitement, puisque, dans la pratique, le traité écrit a, seul, de limportance. L'acte du traité n'a pas seulement pour but de présenter un titre authentique pour le contenu des conventions ; son importance consiste principalement dans ce fait, qu'il constate l'existence d'une entente ayant un caractère obligatoire, qu'il clôt par quelque chose de palpable l'ère des négociations préliminaires et atteste que les Etats contractants se sont définitivement engagés vis-à-vis l'un de l'autre. Donc le traité est achevé au moment de la signature de l'acte par les deux parties contractantes (1) — ou, si chacune des deux parties contractantes remet à l'autre un acte signé par elle seule, au moment de la remise (échangé) de lacté signé. Or, comme en vertu de la règle générale reconnue par la Constitution (art. XI, premier alinéa), l'Empereur est compétent pour conclure des traités au nom de T Empire, le traité international est achevé au moment où le texte du traité signé par l'Empereur allemand est remis au souverain de l'autre Etat ou à son plénipotentiaire (ministre, ambassadeur, etc.), en échange de l'exemplaire du traité signé par lui. Mais cette règle n'est pas absolue. En effet, le souverain peut non seulement charger ses agents de diriger les négociations et d'arriver à une entente au sujet d'un projet de traité, mais aussi leur donner pleins pouvoirs pour conclure définitivement eux-mêmes le traité et signer les actes qui le rendent authentique. Ce procédé, usité pour les traités de minime importance et correct au point de vue du Droit public (2), nous pourrons le désigner, par oppo-

(i) Par « parties contractantes », il faut entendre, comme cela ressort clairement du contexte, non pas les plénipotentiaires chargés de négocier, mais les cJiefs des Etats,

(2) Zorn, Staatsrecht, p. 5o8 s'est prononcé contre cette opinion.

sition à la forme régulière, la forme non solennelle.

lo Forme non solennelle des traités. Elle consiste ou bien dans la signature d'un document synallagmaiiqiie, d'un « protocole », par les ministres, ambassadeurs, ou autres plénipotentiaires des Etats intéressés, avec cette clause qu'il aura la valeur d'une convention définitive (1); elle peut consister encore dans V échange

d'ailleurs fort injustement et sa voix est restée isolée. Jellinek, Staatsvertrage, p. 54, qui qualifie le pouvoir de conclure des traités, de « droit inaliénable de souveraineté », se tire d'aflaire en admettant une ratification ((tacite », c'est-à-dire une fiction. 11 est incontestable que, dans les Etats monarchiques, il ne peut y avoir, sous aucun prétexte, une personne autre que le souverain qvxi ait le droit propre et indépendant de conclure un traité au nom de l'Etat ; mais pourquoi l'Empereur ne serait-il pas autorisé à exercer son droit par l'intermédiaire d'un plénipotentiaire, instrument de sa volonté "^ Cf. Prestele, p. C ; Seliginann, p. 2O seq. et Jellinek lui-môme, Gesetz n. Verordnùng, p. 36o. Même quand le traité doit être ratifié solennellement par les chefs des Etats intéressés, il peut être entendu exceptionnellement qu'il entre en vigueur avant même cette formalité. Dans la pratique, l'Empire allemand nous en offre d'ailleurs des exemples que Zorn semble ignorer. Ainsi, le traité relatif aux Samoa du 2/i janv. 187g, art. XII(Reichsgesetzbl., i88i,p. 33) porte : «Le présent traité entrera en vigueur à partir du jour de la signature et aura force de loi, à condition toutefois qu'il ne soit pas annulé par ce fait que la ratification du gouvernement allemand ne serait pas accordée dans le délai de 24 mois à partir du jour de la signature. » Autre exemple : il est dit dans le traité de Madrid, relatif au protectorat sur le Maroc en date du 3 juillet 1880, art. XVIII (Relchsgcsctzbl., 1881, p. ii4) : « La présente convention devra être ratifiée. Les actes de ratification devront être échangés à Tanger dans le plus bref délai. Par un accord entre les augustes parties contractantes les dispositions de la présente convention entreront en vigueur, à titre d'exception, à partir du jour de la signature à Madrid.» Citons encore la convention d'août i883, au sujet de l'application provisoire des tarifs réduits consentis par le traité de commerce avec l'Espagne u sous réserve de ratification ultérieure du traité concernant le commerce et la navigation ». (Rcichsgcsctzbl., i883, p. 3o4.)

(i) Exemples : protocole avec l'Italie du 3 déc. 1874 et avec la Belgique du 8 oct. 187.5 relatifs à la dispense de produire les permis de mariage (Ccntralbl., 1875, p. i55 et 719) ; avec la France du 7 oct. 1874 au sujet de la délimitation des diocèses (Reichsgcselzbl., 1874»

de documents iinilalcraiix, de « déclarations » dressées par une administration (1). Il n'est jias nécessaire que cette déclaration soit signée parle Ministre des affaires étrangères en personne, c'est-à-dire pour l'Empire allemand par le Chancelier de l'Empire. Le Chancelier peut se faire représenter dans ces fonctions comme dans d'autres. Il n'est même pas nécessaire que la déclaration émane du Ministère des affaires étrangères ; d'autres administrations, par exemple^ l'administration générale des postes, le Ministère de la marine, etc., peuvent échanger des déclarations avec les administrations correspondantes d'autres Etats. Mais il est évidemment sous-entendu que la déclaration ne s'applique qu'à des matières qui sont de la compétence exclusive de ces administrations, de sorte que

p. 123) ; avec l'Angleterre du i4 avril 1875 au sujet de la déclaration de l'art. VI du traité de commerce (Reichsgesetzbl., 1876, p. 199) ; avec l'Espagne et l'Angleterre au sujet du commerce et de la navigation dans l'archipel de Sulu du ii mars 1877 (Centralbl,, 1877, p. 271), Ce dernier a été u porté à la connaissance » du Rcichstag, Drucksachen 1877, ^'o^- tl» ï^" 2o5.

(i) La conclusion de traités au moyen d'échanges de déclarations est extrêmement fréquente ; comme exemples, on peut citer les nombreuses conventions relatives à la reconnaissance des papiers concernant le jaugeage des bateaux (par exemple Centralbl., 1878, p. i63, 3i6; 1874, p. 323; 1876, p. 26, 221, etc.), à la protection réciproque des indigents (par exemple Centralbl., 1S73, p. 281 ; 187/1, P- ^^ ' 1876, p. 475), à la protection des désignations de marchandises, etc. (Reichsgesetzbl., 1872, p. 293 ; 1873, p. 337 ; 1875, p. 259, 3oi ; 1876, p. 169 ; 1877, p. 4oC), à l'admission à l'assistance judiciaire des sujets respectifs, à l'usage des gares frontières, à la garantie de réciprocité, etc. V. aussi Prôbst, p. 281. Ce qui prouve que môme des traités d'une grande importance politique peuvent être conclus sous cette forme, ce sont les conventions avec l'Angleterre et avec le Portugal au sujet de la délimitation réciproque des sphères d'influence dans l'Afrique Orientale et Occidentale; elles ont eu lieu au moyen d'échange de déclarations des ambassadeurs et ministres des affaires étrangères en date des i"nov. i836 et 3o déc. 1886 ; le traité douanier franco-allemand relatif aux pays de la Côte des Esclaves du 25 mai 1887 et une infinité de traités du même genre.

ces administrations aient qualité, en vertu de leur mission dans l'Etat ou en vertu d'une autorisation spéciale de l'autorité supérieure compétente, pour régler d'elles-mêmes les affaires stipulées dans la déclaration (1). Il en résulte que cette forme de traité n'est jamais applicable quand les promesses consignées dans la déclaration se trouvent en contradiction avec les lois ou les ordonnances de l'Empereur, du Bundesrath ou d'une administration supérieure ou quand elles nécessitent des dépenses qui n'ont pas encore été approuvées par la loi de finances. Comme il n'est pas facile, pour le gouvernement étranger, d'acquérir sur ce point une certitude formelle, il ne se servira de cette forme que pour les questions secondaires, qui font incontestablement partie des attributions des administrations (2). Mais si cette forme

(i) Cf. //e^ier, Droit international, § 84 (t'd. franc., p. 19G). Siles dispositions du traité ont été adoptées par un cliargé d'affaires qui n'avait pas qualité pour le conclure ou si la conclusion définitive est retardée par un obstacle venant de l'autre partie contractante, la ratification du Chancelier peut être aussi réservée. Ainsi, l'entente avec la Suisse d'août 1878 relative à l'institution d'un bureau de douanes allemand à Bàle a été approuvée et Jormellenent ratifiée par l'Assemblée fédérale du côté de la Suisse, tandis que du côté de l'Allemagne la ratification a la forme suivante : <( La présente convention est approuvée au nom de l'Empire allemand, Berlin 28 août 1878. Le Chancelier de lEmpire. Par procuration Delbrûck. » (Amtl. Gesetzsammlung dcr schweiz. Eidgemssenschaft 1874. ^ol. XI, p. 3()4.) La question de la forme, dans laquelle les conventions doivent être conclues, a été souvent déjà l'objet de discussions au Bundesrath. V. par exemple procès-verbaux 1874» § 34 ', 1876, § i85, 200, 287. On trouvera des dispositions internationales spéciales au sujet de la conclusion de conventions par échange de déclarations dans le traité sur la poste internationale du i*^"" juin 1878, art. XX et la convention sur l'union postale internationale du 3 nov. 1S80, art. XVII (Reichsgesetzbl., i88i,p. 77).

(2) Si, lors de l'échange des déclarations ou des conventions établies entre les administrations, la ratification de rEmj)creur a été réservée, la conclusion du traité est solcnnoUo. V. par exemple les conventions entre l'administration générale des postes de la Confédération de l'Allemagne

LES THAITÉS INTERNATIONAUX 481

a été choisie par suite d'un accord entre les deux Etats et si les ministres, ambassadeurs, administrations, etc., qui ont sii^né les documents, ont agi matériellement dans les limites de leur compétence, l'accord est, au sens juridique, un traité international parfaitement valable, quiproduit tous les efTets voulus par le droit international.

2" La forme solennelle est la plus courante. Si les ministres ou les ambassadeurs ont la mission de diriger les négociations et d'arriver à une entente au sujet du texte définitif du projet de traité, ils n'ont pas, en règle générale. (1) pleins pouvoirs, pour conclure une affaire de droit international, au nom de l'Etat, par délégation du souverain. La conclusion consiste à dresser un acte, que Ton fait signer par le souverain en personne, où l'on appose le sceau de l'Etat et que le ministre contresigne (2). On appelle l'échange de ces actes la ratification du traité. Elle est, en règle générale, expressément réservée dans les projets des plénipotentiaires ; parfois on s'entend sur la date déterminée avant laquelle elle devra être donnée; mais, même quand cette entente n'est pas stipulée en termes exprès, cette réserve de ratifîca-

du Nord et l'administration des postes de l'Amérique du Nord en date du 21 oct. 1867 (Bundesgesetzbl., 1868, p. 26) et avec celle de l'Angleterre en date du 25 avril 1870 (Bundesgesetzbl., 1870, p. 565). Une convention conclue sans solennité peut être transformée en un traité international formel. Gomme exemple, on peut prendre le traité du 12 oct. 1876 avec les Pays-Bas, qui confirme le protocole du 17 mai 1876 (Reiclisgestzbl., 1877, p. 539).

(i) Sur les exceptions isolées. V. plus haut, p. (^77, note. 2.

(2) L'usage international exige, aussi bien que les principes généraux du droit public constitutionnel, le contreseing du Chancelier sur les traités internationaux de l'Empire. La Constitution art. XVII n'impose, il est vrai, la condition du contreseing que quand il s'agit « de décrets et règlements » de l'Empereur, mais la pratique l'a introduite avec raison dans d'autres actes de gouvernement de l'Empereur.

tion est implicitement convenue. Par là, le souverain et ses conseillers ont le moyen d'examiner si le plénipotentiaire a agi conformément à ses instructions, si le texte du traité, tel qu'il a été établi, répond clairement et nettement à la véritable volonté du souverain, etc. Le traité international n'est conclu que par la ratification; par elle seule il atteint la perfection au sens juridique (1). Sur ce point encore, il faut bien se garder de laisser la conception politique égarer la thèse juridique. Le problème politique est résolu, quand les plénipotentiaires se sont mis d'accord à propos du traité international ; pour l'homme politique et pour l'homme d'Etat, ce qui a de l'intérêt, c'est simplement la fixation du texte définitif, l'échange ultérieur de documents de pure forme est, à son point de vue, une formalité sans importance pratique. Au contraire, au sens juridique, il n'y a pas de traité, mais simplement un projet de traité, avant la ratification (2).

(i) Les ouvrages de droit international qui font autorité sont parfaitement d'accord sur ce point. V. par exemple Charles de Martens, Manuel diplomatique, chap x, n" 5 ; G. Fr. de Martens, Précis du droit des gens, § 48 ; Vattel, Le droit des gens II, § i56 ; Heffler, Droit interne § 87 ; Hartmann, Instit. des Vôlkerreclits, p. i3o; Calvo, Le droit international I, § 589 ; Bulinerincq dans le v. HoltzcndorfTs Rechtslexikon, art. Ratification, vol. III, p. 266. Une dissertation (de Wurm) Jsur la ratification des traitqs internationaux se trouve dans la Deutsche Vierteljahrsschrift i845, I, p. i63 seq. V. aussi Aniarl, Diritto internationale (Milan 1875) II, p. fi^^-5o2, qui cite de nombreux écrivains et traite en détail la question. Puis Seliginann, p. 24 seq. ; Stôrk, p. 022 seq.

(2) Au point de vue de la fornàe, il n'est pas absolument indispensable que l'acte de ratification reproduise le texte du traité ; il suffit que les points établis par les plénipotentiaires (le projet de traité) soient visés par l'acte de ratification assez clairement pour qu'ils soient désignés exactement. Le genre de ratification est parfois employé rqjrès entente formelle ; c'est le cas, par exemple, du traité sur l'union douanière (Zollverein) (Bundcsgesetzblatt 18O7, p. 112), des traités postaux du 23 /lov. 18G7 (Bundesgesctzbl., i808, p. 68, 96, ii5), etc.

Avant de conclure le traité, le souverain peut présenter le projet à l'approbation de la représentation nationale et provoquer son assentiment, juridiquement nécessaire pour l'exécution du traité. Ce n'est que lorsque cette formalité a été remplie que le souverain peut conclure le traité avec la certitude qu'il a rempli les conditions juridiques requises pour la mise à exécution de ce traité ; comme le souverain n'a pas le droit de faire naître un conflit entre les obligations de l'Etat international et les conditions que le Droit public interne met à leur observation, on peut dire que c'est en réalité un devoir juridique du souverain de soumettre à la représentation nationale tous les traités qui touchent au domaine de la législation et de ne ratifier, c'est-à-dire de ne conclure le traité, qu'après avoir obtenu son approbation. Mais, même dans les cas où une obligation de Droit public n'exige pas cette forme, il peut paraître opportun, pour des motifs politiques, de solliciter l'assentiment de la représentation nationale (1).

V. sur ce procédé qui déroge aux usages diplomatiques, Calvo, op. cit. I, § 588.

(i) On peut précisément citer un traité, qui, incontestablement, n'est pas relatif à une matière visée par l'art. IV de la Constitution et n'a rien à faire avec le droit interne de l'Allemagne, mais qui, en revanche, impose à l'Empire allemand des charges pécuniaires; c'est le traité avec la Grèce au sujet des fouilles d'Olympie (Reichsgesetzbl., 1875, p. 24i) ; ^ce traité établit à l'art. X qu'aucune des deux parties n'est tenue de l'exécuter avant l'approbation de la représentation nationale et l'art. XI fixe un délai pour la ratification « sous réserve d'approbation par la représentation nationale ». Le traité a été soumis au Reichstag allemand comme annexe au budget de 1875 (III, p. 45). Il en est de même de la convention internationale au sujet du mètre (art. XIV), qui a été soumise au Reichstag comme annexe au budget de 1876 (I, p. 3i).

§ 62. — De la validité des traités internationaux air point de vue du Droit public.

En vertu de leur nature juridique, les traités n'engagent jamais que les parties contractantes ; donc les traités internationaux engagent simplement les Etats, et jamais leurs sujets; ils ne créent toujours que des droits et des devoirs internationaux, jamais des règles de droit. Les corps constitués et les sujets sont engagés non par des transactions juridiques, mais uniquement par des ordres de leur gouvernement qui leur imposent Tobéissance ; donc ils sont tenus d'observer les maximes adoptées par un traité international non pas en vertu de ce traité même, mais simplement en vertu d'ordre émanant de l'Etat et qui exige le respect de ces maximes (1). Ce point de vue a pour conséquence logique le principe suivant : la validité des traités internationaux, au point de vue du Droit public, repose non sur leur conclusion, mais sur l'ordre de l'Etat de considérer le texte du traité comme une disposition impérative.

C'est d'après la teneur de cet ordre que Ton détermine les conditions qu'il doit remplir pour être

(i) Les derniers ouvrages publics soutiennent presque unanimement la même thèse. V. par exemple, Gneist, op. cit. ; Thudicluiin, Verlassungsrecht, p. 91 ; Jellinek, Staatsvertriige, p. 55, Gesetz u. Yerordnung, p. 36i ; J. A Levy, p. io4 seq. ; Gicrke, Griinhut VI, p. 2^8 ; Prôbst, p. 265 ; Zorn, Staatsrecht I, p. ^99 ; G. Meyer, § 189 ; //. Schuîze II, p. 828 ; Seligmann, p. 7 seq. ; Tezner, jî. i4i seq. Heilborn, Arcliiv f. off. R. XII, p. i4i seq. Il faut excepter Leonl, Archiv fiir oflenll. Recht I, p. 5o6, qui revient à la conception vieillie, que le traité international est une u source » (didcrente de la loi) (( du droit ilu pays » et qui a une action à l'extérieur et à l'intérieur à la fois, à cause de l'unité de pouvoir et de l'unité de volonté de l'Etat. De mèinc, Stôrk, p. 525 seq. V. plus haut, p. 437 seq.

conforme au Droit public. Cela nous amène aux distinctions suivantes :

1° Si, dans le traité, l'Empire s'estengagé à accomplir des actes qui sont de la compétence des corps constitués aux termes des lois existantes, il suffit d'une circulaire adressée aux autorités compétentes, leur confiant la mission de se charger de ces] actes. C'est au Chancelier ou au chef du département intéressé qu'il appartient de donner Tordre dej^service.

2o Si le traité contient des conventions relatives à •des dispositions et à des institutions d'administration générale, qui servent à l'exécution des lois de l'Empire (1), c'est le Bundesrath qui a qualité, aux termes de Fart. VII, § 2, pour donner les ordres nécessaires, si toutefois il ne se trouve pas une loi qui charge de cette mission l'Empereur ou une autorité de l'Empire (Ordonnances administratives). Cela s'applique également à tous les traités concernant une administration rentrant dans la compétence des Etats particuliers.

S'' En revanche, l'accord du Bundesrath et du Beichstag est nécessaire si l'exécution du traité exige une loi qui contienne Tordre. Mais ce cas ne se présente pas seulement lorsque le traité contient des dispositions qui annulent, modifient, complètent le droit existant ; il en est de même quand il se rapporte à une matière qui doit être réglée ou qui est ordinairement réglée, dans l'Empire allemand en la forme législative, et en particulier même quand il se rapporte à des règles administratives qui ont été sanc-

(i) Par exemple, conventions se rapportant aux douanes, à l'industrie, aux papiers relatifs au jaugeage des navires, à l'admission à l'assistance judiciaire, etc. Un autre exemple, c'est la convention internationale relative à l'unité technique dans les chemins de fer. Reichsgesetzhl. ,de 1 887 , p . 1 1 1 seq.

tionnées dans l'Empire allemand par des lois (1). Car des dispositions administratives qui ont été publiées par la voie législative ne sauraient être abrogées que par la voie législative (2). Donc la question de décider quels sont les traités internationaux qui font partie « du domaine de la législation de l'Empire » ne peut en général, être résolue, suivant des règles fixes, mais seulement suivant Tétat de la législation au moment où ils sont conclus. Une loi nouvelle peut régler légalement une matière qiii^ jusque-là. était abandonnée à la décision libre de Tadministration, à l'inverse, elle peut abroger une disposition légale qui jusque-là était en vigueur etTabandonner à l'appréciation des autorités administratives ; par suite, le cercle des matières donnant lieu à des traités internationaux, dont la valeur^ en Droit public, est subordonnée à l'assentiment du Bundesrath et du Reiclistag, subit chaque fois un changement correspondant. Quand une loi est nécessaire pour rendre un traité international exécutoire au point de vue du Droit public — ou si l'on veut employer la formule malheureuse de Tart. XI, § 3 — quand les traités sont relatifs à des matières qui font partie du domaine de la législation, aux termes de l'art. IV, — la publication et la validité de cet ordre exigent toutes les conditions requises pour la confection d'une loi ordinaire et les principes juridiques que nous avons exposés au § 55 sont entièrement applicables. Ces conditions sont donc : accord entre le Bundesrath et le Reichstag sur le contenu, sanction, promulgation et ixiblication, conformément aux règles qui suivent :

(i) Quand l'exécution du traité entraîne des dépenses, il est nécessaire que ces dépenses soient comprises dans la loi de finances de l'Empire» c'est-à-dire qu'elles soient votées par le Bundesrath et le Reichstag. V» les exemples cités, p. 483, n. i.

(2) Y. § 57, I, supra, t. II, p. 353 seq.

a) Fixation du contenu.

Comme l'Empereur seul peut faire diriger les négociations relatives aux traités internationaux par ses agents, il en résulte que le projet de traité international ne peut être présenté au Bundesrath que par l'Empereur, jamais par un membre du Bundesrath (1). Comme, de plus, les projets présentés au Reichstag s'appuient sur un vote du Bundesrath (Constitution de l'Empire Art. XVI), il s'en suit qu'un traité international ne peut être présenté au Reichstag, que si le Bundesrath l'a adopté.

De même que, par là, le droit d'fn[7/a/[z;e des membres du Bundesrath et du Reichstag est supprimé, de même aussi le droit d'amendement, bien que maintenu en droit, n'en est pas moins limité en fait, attendu que le contenu et le texte du traité ont été fixés après accord non des organes de l'Empire, mais des plénipotentiaires de l'Empire avec ceux de la puissance étrangère (2). Toutefois, le Reichstag peut mettre une condition à son approbation : c'est que le traité subira telle ou telle modification^ telle ou telle addition ; Ton peut d'autant moins émettre de doutes sur la légalité de cette procédure que ce que l'on soumet ordinairement à l'approbation du Reichstag, c'est non pas le traité définitivement conclu, mais le projet de traité.

1)) La sanction.

L'acte du gouvernement, qui rend le traité valable et obligatoire au point de vue du droit public, consiste, comme la sanction des lois de l'Empire, dans

(i) Evidemment, chaque membre a la faculté de provoquer un traité international et de faire passer au Bundesrath une motion tendant à demander à l'Empereur de faire les démarches propres à amener la conclusion d'un traité.

(2) Mais la manière de traiter le projet au Reichstag est la même que pour les projets de lois. V. E. Meier, Staatsvertrâge, p. 286.

un vote du Bundesrath ( v. plus haut p. 300 seq.). Cet acte ne peut être accompli qu'après que le Reichstag a donné son approbation et que le texte du traité a été mis en harmonie avec les décisions du Reichstag. Le vote émis par le Reiclistag, exprimant son approbation, doit être encore une fois, aux termes de l'art. VII, paragraphe 1 de la Constitution soumis aux délibérations du Bundesrath et ce deuxième vote du Bundesrath contient la sanction. De même que, pour les lois ordinaires, ce vote a pour objet de les soumettre à la promulgation de l'Empereur, il tend pour les traités internationaux, à provoquer la ratification de l'Empereur. Le troisième alinéa de l'art. XI établit, à l'opposé deTart. V, qui, dansla législation ordinaire, met les votes du Bundesrath et du Reiclistag absolument sur le pied d'égalité, une difïérence curieuse à propos des traités internationaux : il déclare V assentiment du Bundesrath nécessaire à leur conclusion, Vapprobation du Reichstag nécessaire à leur validité. Bien que ce libellé confonde l'acte international avec l'acte du droit public, il exprime cette idée très juste que les déclarations du Bundesrath et celles du Reichstag n'ont pas le même caractère. L'approbation du Reichstag est la condition sans laquelle le Bundesrath ne peut pas déclarer le traité obligatoire au point de vue du droit public; la déclaration du Bundesrath à son tour est la condition sans laquelle l'Empereur ne peut pas donner à la puissance étrangère la promesse que le traité sera exécuté. La déclaration du Bundesrath est donc la condition de la ratification, et il est très facile de commettre une confusion et de voir le contenu du vote du Bundesrath, non dans la déclaration que le traité est exécutable, mais dans l'assentiment donné à la ratification. En réalité, la ratification est la conséquence du vote par lequel le

Riindesralh déclare le traité exécutoire, comme la promulgation de la loi est la conséquence de la sanction accordée par le Bundesrath.

Pour la délibération du Bundesrath on applique les mêmes règles que pour la sanction des lois. Toutefois, le droit d'opposition accordé aux voix de la Prusse par le deuxième alinéa de l'art. V, touchant les projets de lois relatifs à l'armée, à la marine de guerre et aux taxes désignées dans l'art. XXXV, est inapplicable en pratique ; c'est qu'en effet, un projet de traité ne saurait se passer de l'assentiment de l'Empereur et que l'initiative au Bundesrath ne peut venir que de l'Empereur seul ; il est donc impossible qu'au Bundesrath la voix du Président se prononce contre l'exécution du traité présenté par l'Empereur lui-même ou par son gouvernement.

En revanche, les dispositions juridiques que contient l'art. LXXVIII de la Constitution sont parfaitement applicables aux traités internationaux. Si l'exécution du traité entraîne une modification de la Constitution, elle est considérée comme repoussée si elle rencontre au Bundesrath 14 voix d'opposition (1). Cela s'applique, par exemple, aux traités internationaux qui ont pour objet une modification du territoire de la Confédération (Constitution de l'Empire Art. I), sans qu'il y ait à distinguer si le traité est un traité de paix ou s'il a été conclu sans guerre préala-

(i) Opinion chez Thudichum, ]^. 91, 92; Meier, p. 294; Prôbsty p. 3o8.

(2) Le i*"" al. de l'art. XI énumère à la suite « la paix, les alliances et autres traités avec les puissances étrangères » ; le 3® al. de l'art. XI parle ensuite de traités avec les puissances étrangères ; on pourrait donc croire que le 3'' al. ne se rapporte qu'à des traités qui ne sont ni des traités de paix, ni des traités d'alliance. Mais une telle interprétation ne répondrait ni au texte nia l'esprit de la loi. Elle ne répondrait pas au texte, parce c[ue dans l'ensemble des traités, le 3* al. ne souligne que ceux

ble (2). S'il arrivait qu'un traité international eût un contenu en contradiction avec la Constitution, qu'il tendît, par exemple^ à modifier ses dispositions relatives aux chemins de fer ou aux postes et télégraphes ou à accorder le maintien du consulat d'un Etat particulier (Art. LVI) ou à modifier les frontières du territoire de la Confédération, etc., il serait correct, sans contredit, de modifier parallèlement le texte de la Constitution par une loi spéciale ; mais l'exécution du traité n'est pas soumise à cette condition juridique^ pas plus que la validité d'une loi qui modifie la Constitution. V. plus haut p. 311 seq.

Si l'exécution du traité international lèse les droits particuliers de certains Etats confédérés, l'assentiment des Etats intéressés est indispensable . La protection que le deuxième alinéa de l'article LXXVIII de la Constitution assure aux droits particuliers serait purement illusoire, si elle ne s'étendait qu'à la voie ordinaire de la législation et non au cas de l'approbation d'un traité international. De la définition que nous avons donnée de ces droits au § 12, il résulte qu'ils sont des limites matérielles au pouvoir conféré à l'Empire (1) ; le respect de ces droits est

qui se rapportent aux matières de la législation de l'Empire ; donc il repose sur un tout autre fundamentum divisionis que l'énumération de l'alinéa I du même article ; il ne répondrait pas à l'esprit de la loi, parce que le i'^' al. (comme notis l'avons exposé dans le texte) se rapporte à la compétence en matière de traités internationaux et que l'alinéa 3 est relatif aux conditions d'exécution au point de vue du Droit jiublic. Les publicistes qui mettent les traites de paix au sur le même pied que les autres traités internationaux sont Hicrzemcnzel^ p. 5*2 ; Thudicliiim, p. 98, Seydel, p. 161, Westerkamp, p. 43, Prôbst, p. 3i4 seq. L'opinion contraire est représentée par v. Runne, op. cil., p. 807 seq. ; Meier, p. 3o6 seq. ; Meyer, § 190, n. i4 ; Prestclc, p. 78 seq. ; Schuhe II, p. 332 ; Seliginann, p. 19. Cette dernière opinion n'a pour elle, abstraction faite de considérations politiques, que ce fait que le i^' al. de l'art. XI mentionne spécialement le droit « de faire la paix ». (l) V, plus haut, t. I, p. 192 seq.

LES TRAITÉS INTERNATIONAUX 49 î

donc indépendant de la forme sous laquelle l'Empire exerce son pouvoir (1).

c) La promulgalion.

En vertu de l'habitude prise par la Prusse et maintenue dans la Confédération de l'Allemagne du Nord et dans l'Empire allemand, il n'y a pas de promulgation de la loi qui prescrive aux sujets et aux corps constitués le respect ou l'exécution d'un traité international. Si l'on séparait extérieurement la question de droit international et l'ordre de l'Etat, comme le veut la nature juridique de la chose et comme cela a lieu, en effet, dans l'immense majorité des Etats, tout traité international devrait être promulgué deux fois ; une fois pour l'Etat, avec lequel il est conclu (ratification), et en outre pour l'Etat contractant en vertu de sa législation (promulgation). La promulgation internationale n'a pas besoin de se référer à l'assentiment et à l'approbation du Bundesrath et du Reichstag, puisque c'est la res interna, qui ne regarde pas les parties contractantes ; l'addition d'un ordre prescrivant de se conformer au traité serait absurde, puisque le traité international est conclu entre parties ayant des droits égaux et ne contient purement et simplement que des promesses mutuelles. En revanche, dans la promulgation prescrite

(i) Ce principe a été appliqué lors de la discussion du Bundesrath relative à l'accord conclu avec l'Italie le 3 décembre 187^ au sujet de la dispense réciproque de produire les permis de mariage. Le plénipotentiaire du royaume de Bavière déclara : « Le gouvernement royal de Bavière se considère comme obligé de rappeler la réserve du n» 3, § I du traité de Versailles du 23 nov. 1870 et du § i du protocole final du même jour, mais toutefois se déclare prêt, afin d'exécuter le contrat, contre lequel il n'existe pas d'objection matérielle, à donner les ordres nécessaires aux autorités bavaroises intéressées, attendu que la législation bavaroise n'est pas lésée par cette entente dans les droits qui sont visés par cette réserve. » Procès-verbaux du Bundesrath 1S75, § io3, p. 84. V. aussi § 3o6, p. 396 ib.

par le Droit public, l'essentiel c'est l'ordre donné à toutes les personnes sous la dépendance de l'Etat (sujets et autorités) de respecter le traité et de lui obéir, c'est-à-dire la clause de commandement^, telle qu'elle est nécessaire pour toute loi (1). En même temps, il faudrait que la constitutionnalité de cet ordre fût formellement constatée par acte impérial authentique attestant que le Bundesratli et le Reichstai^ sont consentants. Enfin il v aurait lieu encore d'établir une troisième condition qui n'existe pas pour les lois ordinaires ; c'est que, comme rassentiment du Bundesrath et du Reichstag n'est donné que dans le cas et à la condition que le traité international sera réellement conclu et que l'Etat contractant s'engagera définitivement, la promulgation prescrite par le Droit public devrait constater que cette condition a été remplie, c'est-à-dire que le traité a été définitivement conclu par l'échange des ratifications. Or, cette seconde promulgation des traités — prescrite par le Droit public est totalement supprimée selon une habitude adoptée par l'Empire ; on se contente de la ratification.

d) La publication.

Le traité international, en tant qu'acte de droit international, n'exige ni une publication au sens du Droit public, ni une notification dans le but de le faire connaître effectivement. Les traifés secrets ont les mêmes effets internationaux que les traités publiés. En général, pour une convention, logiquement il ne peut pas être question de publication. Au contraire, la loi qui ordonne l'exécution ou le respect du traité international exige, comme toute autre loi, une publication. Or, comme, dans l'Empire allemand, on ne formule ni ne i)romulgue cette loi, elle ne saurait

(i) V. plus haut, p. ooo, 3i8.

non plus être publiée ; le point de départ de la publication, c'est l'original du traité. L'insertion de cet acte au Bulletin des Lois a donc toute l'apparence d'une simple communication qui fait connaître ([u'uii traité international, conçu dans les termes cités^, a été conclu ; elle n'a pas le caractère d'un ordre adressé aux sujets de l'Empire. Le texte imprimé ne mentionne pas l'assentiment du Bundesrath et l'approbation du Reichstag, et le fait de l'insertion au Bulletin des Lois n'est même pas une constatation tacite que ces formalités sont remplies, puisque partois, on y trouve imprimés des traités qui ne sont nullement du domaine de la législation de lEmpire, n'exigent pas l'approbation du Reichstag et ne l'ont pas obtenue (1). L'insertion comprend, en outre, l'acte par lequel les plénipotentiaires chargés de la direction des négociations ont fixé et signé le projet de traité ; donc elle ne contient même pas la signature de l'Empereur ni le contre-seing du Chancelier. L'acte international capital, l'acte de ratification, n'est pas publié. En revanche, on ajoute au texte imprimé du traité la notice historique attestant que la ratification a été donnée. Cette notice ne porte ni signature ni légalisation, et rien ne permet de distinguer si elle émane du Chancelier ou de l'apprenti typographe de l'imprimerie impériale.

Comme il est incontestable que ce genre de publication ne répond pas aux dispositions des art. II et XVII de la Constitution, et que ni la Constitution, ni une autre loi de l'Empire ne reconnaît le principe d'après lequel la simple insertion d'un traité international au Bulletin des Lois a les mêmes effets, au

(i) De ce nombre sont, par exemple, les nombreux traités relatifs aux chemins de fer, qui ne règlent que les concessions, la correspondance et le trafic à la station frontière ; le traité avec les Pays-Bas au sujet de la correspondance des canaux (Reichsgesetzbl., 1877, p. ôSg), etc.

■point de vue du Droit public, qu'une publication régulière, on peut se demander, avec raison, si le genre de publication usité jusqu'ici dans les cas où le contenu du ti'aité fait partie du domaine delà législation, a une valeur et une efficacité juridiques (1).

En tout cas, la publication en usage jusqu'ici, dépourvue des termes d'introduction, c'est-i;-dire de ce qui atteste que l'assentiment du Bundesrath et du Reichstag a été donné, a pour effet de conférer aux autorités chargées d'appliquer les principes contenus dans le traité international et en particulier aux tribunaux, le droit et en même temps de leur imposer le devoir d'examiner, dans chaque cas, si, en réalité, on a satisfait ou non à ces conditions de validité juridique.

4^ Dispositions d'exécution.

Si l'application des traités internationaux exige des dispositions d'exécution, les principes relatifs aux ordonnances sont également applicables. En conséquence, les dispositions juridiques devront être prises

(i) La publication défectueuse des traités internationaux a été déjà à plusieurs reprises l'objet de critiques, par exemple de la part de Tlmdichum, p. 96 et de v. Bonne, Verfassungsrecht (i"^* éd.j, p, 62, note 3, qui le copie presque mot pour mot ; E. Meier, p. 336 ; Hensel, Annalen 1882, p. 29 seq. ; Prôbst, p. 3o8, n. i ; Zorn I, p. 5i2 ; Schulze II, p, 33i : Doretias, dans la séance du Reichstag du 20 fév. 1879 (Stenogr. Bericht, p. 127), S^/(ic/, Comment, p. 166 et d'autres, mais sans succès. La Cour suprême seule serait en état de remédier à cet état de choses. Dans l'arrêt cité plus haut, p. 334 note i, la Cour suprême a refusé de reconnaître à une convention du 16 juin 187^ le caractère de u règle juridique de l'Empire », par ce motif, qu'il lui manque le contreseing du Chancelier ; mais ime publication conforme à la Constitution est tout avissi essentielle pour établir la validité juridique. Elle est un acte formel, //(me/, Studien II, p. 65 et elle ne peut, par conséquent, pas être valable si elle déroge arbitrairement aux dispositions constitutionnelles. Au contraire, la Cour suprême, dans un jugement du 24 janv. 1898, a décidé que l'impression du traité sans aucune signature est une publication valable.

par la voie d'ordonnances^ en vertu des pouvoirs légaux qui peuvent être contenus dans l'approbation du traité international par le Bundesrath et le Reichstag(l) ; en revanche, les dispositions adminis- Iratives doivent être prises par le Bundesrath (2), ou, si elles intéressent Fadministration directe de l'Empire, par les chefs des ditrérentes administrations conformément aux lois spéciales (3). Il n'y a qu'à souligner ce fait que les dispositions d'exécution elles-mêmes peuvent être l'objet d'un traité international qui n'exige pas l'approbation du Reichstag, s'il ne se rapporte qu'à des mesures administratives ou à des règlements de détail compris dans les limites des principes que sanctionne le traité approuvé (4).

5° Abrogation (5).

Le principe que la sanction des dispositions juridiques contenues dans les traités internationaux s'appuie sur les conventions et les obligations internationales qui en sont la base, nous amène à cons-

(i) V. par exemple l'ordonnance du 4 juillet i883 (Reichsgesetzbl., p. i53), relative à l'exécution de la convention sur le phvlloxera.

(2) Comme exemple, citons les votes du Bundesrath du 3 novembre i883 (Gentralbl., p. 317) et du 18 déc. i884 (Centralbl., p. 324, 327). relatifs aux conventions littéraires avec la France, la Belgique et l'Italie.

(3) De ce nombre sont surtout les lois sur le télégraphe, les instructions de l'administration des postes, etc.

(4) Gomme exemples, il y a la convention additionnelle de Francfort du II déc. 1871 (Reichsgesetzbl., 1872, p. 7) relative à l'exécution de l'art. XVII de la paix de Francfort ; le compromis entre l'Allemagne et l'Italie avec la Suisse du 2 5 juillet 1873 relatif à l'exécution du traité d'extradition conclu entre l'Empire allemand et l'Italie le 3i cet. 1871 (Centralbl., 1873, p. 271) ; le protocole du 6 juillet 1874 (Reichsgesetzbl., p. 120), relatif à l'exécution du traité d'extradition avec la Suisse du 24 janv. 1874 ; traité d'exécution relatif au traité de l'union internationale postale du 3 nov. 1880.

(5) Voir sur cette matière la dissertation de Heilborn dans l'Archive XII, p. 173 seq.

tater une difTérence essentielle entre les trailés internationaux et les autres lois au point de vue de leur abolition. L'abrogation des traités ne se détermine pas suivant les règles du Droit public pur relatives à Fautorité formelle de la loi (v. plus haut, ,^ 57 I) ; en d'autres termes, il peut y être procédé sans qu'il y ait lieu pour cela de suivre la voie de la législation. Nous faisons abstraction ici du cas fréquent où le traité international lui-même fixe une période déterminée pendant laquelle il sera en vigueur ; car le terme final se rapporte aussi, en même temps, à sa valeur au point de vue du Droit public. De même, il n'y a pas lieu d'envisager les cas où, dans le traité, on a prévu soit une prolongation de la durée de sa validité, soit une dénonciation ; car l'approbation du traité avec cette clause contient en même temps la délégation correspondante pour le gouvernement. Mais il faut considérer, comme condition indispensable, que la prolongation au delà du terme fixé dans le traité et l'expiration de la force obligatoire du traité par dénonciation ou la non prolongation seront publiées dans le Bulletin des Lois de l'Empire dans les formes régulières (1). Mais en dehors de ces cas, le traité international peut encore être abrogé pour des raisons d'ordre international, par exemple quand il n'est pas observé par l'autre partie contractante, ou à titre de représailles, ou par suite d'une protestation de la part d'une tierce puissance, etc. Ces mesures font

(i) La pratique usitée actuellement, qui veut que l'on ne public pas au Bull, des Lois l'expiration de la force obligatoire des traités internationaux, ne peut être taxée que de grande confusion. L'abrogation du trail<' international produit, tout aussi bien que l'entrée en vigueur, un changement dans le droit existant. Le Bull, des Lois n'indique jamais si un traité est encore en vigueur ou non. Dans ces derniers temps quelquefois l'abrogation de traités a été publiée comme le bon ordre l'exige. Bulle lin des lois 1897, p. 5, 611, 786. 1898, p. 4, 1019. 1899, p. i3(t.

LES TlUn l':S INTERNATIONAUX 497

partie des allribii lions représcniatwes de l'Etat en matière de droit international et appartiennent par conséquent, dans l'Empire allemand, à l'Empereur (Constitution de l'Empire. ArL XI). L'Empereur est donc autorisé à faire cesser un traité international d'avoir force de loi sans la collaboration du Bundesrath et du Reichstag, en lui enlevant la base internationale sur laquelle repose sa valeur (1).

§63. — Traités internationaux des membres de la

Confédération.

La Constitution ne contient pas une seule disposition qui permette d'établir dans quelle mesure les Etats de la Confédération ont conservé le droit de conclure des traités internationaux ; mais les principes généraux de la Constitution nous permettent de conclure que le droit d'entretenir des relations internationales avec des puissances étrangères et celui de conclure des traités avec des membres de la Confédération ne sont pas enlevés aux Etats confédérés ; ils sont simplement limités. Ce principe est si indiscutable et si indiscuté, il est confirmé par des habitudes si constantes et si bien admises qu'il est inutile de l'appuyer par des arguments (2). Par contre, il est

(i) V. Jelllnek, Gesetz u. Verordnung, p. 862 seq. ; Seligmann, p. 216 seq. ; Tezner, p. i55. En revanche, ce serait aller contre l'autorité formelle des traités, qui en sont investis, que de suspendre telle ou telle de leurs dispositions par voie d'ordonnance pour des motifs autres que ces motifs de droit international. V. Stôrk, Archiv fur ôffentl. Recht, vol. IX, p. 28 seq. Heilborn, eod. vol. XIV, p. 199.

(2) Zorn I, p. 5or seq., a soutenu que les Etats confédérés ont perdu « en principe » le droit de conclure des traités. Il dit : « Car, comme la conclusion de la convention embrasse la promesse de donner à son contenu la valeur juridique, il s'ensuit « avpc une rigueur logique » que les Etats qui peuvent être rais en cause doivent être investis du droit

Il 32

nécessaire de déterminer exactement létendue de ce droit de conclure des traités et d'établir quel estl'efTet juridique des traités internationaux des Etats confédérés en face des droits souverains de l'Empire.

• I. L'étendue du droit de conclure des traités,

droit que les Etats confédérés ont conservé, est limitée par les principes suivants :

lo La subordination des Etats confédérés à l'Empire, telle qu'elle est établie par le Droit public, l'obligation de fidélité qu'elle entraîne pour ces Etats et leur gouvernenicnt nous permet de déduire qu'aucun Etat confédéré n a le droit de conclure avec un autre ou avec une puissance étrangère un traité qui soit dirigé contre la sûreté, Texistence ou l'intégrité de l'Empire allemand ou d'un Etat de cet Empire, contre sa Constitution, contre un souverain, etc. Non seulement un traité de cette nature serait nul, mais les personnes qui auraient pris part sciemment à sa conclusion, se rendraient coupables de haute trahison ou de trahison envers les lois du pays aux termes

illimité de légiférer, par conséquent être souverains ». Mais la prémisse posée par Zorn prouve simplement que le droit illimité de conclure des traités n'appartient qu'aux Etats souverains. Les Etats confédérés de l'Allemagne ont incontestablement le droit de faire des lois pour leur pays, c'est-à-dire de légiférer ; pourquoi donc ne pourraient-ils pas aussi, à propos de cette législation, faire une promesse? Maisla prémisse elle-même est fausse. Car il n'est nullement vrai que tout traité contienne la promesse de poser un principe juridique ; les traités ont fréquemment ini contenu qui n'a rien de juridique, ils règlent des opérations pratiques, telles que la construction d'un chemin de fer, d'une chaussée, d'un palais de justice commun, d'une prison, etc. La capacité des Etats confédérés en matière de conclusion de traités intcrnationauv est reconnue par les art. L, 6" al., art. LU, 3^ al., et art. LXVI, i«' al, de la Const. de l'Emp. ainsi que dans imc foule de lois. V. Meier, p. 271 ; Meyer, Staatsrecht, S 80 cl les auteurs qui y sont cité» note i4, et en particulier Prôbst, p. 2^5 scq. ; Prestele, p. 8 seq. ; Tinsch. p. 3o seq. ; v. Sarwey, Wûrttcmb. Staatsrecht II, p. 87 seq.; Schube, Deutschcs Staatsrecht il, § 362.

LES TUAITl':S INTERNATIONAUX 499

des § 81, 83, 84, 87 seq. du Code pénal de l'Empire.

2^' Les matières soustraites à la compétence des Etats confédérés par la Constitution ou parles lois de l'Empire publiées conformément à cette (Constitution, ne peuvent pas devenir, pour les Etats, l'occasion de traités ayant une valeur juridique. Car, lorsqu'un Etat a été dépouillé de certains droits de souveraineté, soit sur le terrain du Droit, soit sur le terrain de ladministration, il ne peut pas assumer des obligations relatives à la manière d'exercer ces droits. Donc, la compétence en matière de traités internationaux est répartie entre l'Empire et les Etats exactement comme la compétence en matière de législation et d'administration (1). Par conséquent, tout le domaine de la politique extérieure est soustrait à l'action des Etats ; ceux-ci ne peuvent conclure des traités internationaux relatifs à cette matière ; en outre, il leur est interdit de conclure des traités relatifs aux questions qui intéressent la Constitution de l'Empire même, son organisation, ses autorités, son économie fniaiicière,etc. ; aux modifications du territoire de la Confédération, aux empiétements ^ir l'intégrité territoriale (2), aux consulats, protectorats, douanes, à la navigation et autres questions de politique commerciale, aux matières qui pourraient toucher au commandement supérieur et à l'emploi des forces militaires, fût-ce indirectement et en vue d'une éventualité quelconque, et en général à toutes les matières que la Constitution a rangées dans les attributions législatives et administratives exclusives de l'Empire.

3^ Dans le domaine de la législation facultative de l'Empire, c'est-à-dire pour la plupart des matières

(i) Tliudichuin, p. 25o ; Meier, p. 271 seq. ; Prôhst, p. 246 seq., Meyer, § 80 ; Sclmbe, Dcutsches Staatsrecht II, p. 333 ; Hànel, Staatsrccht I, p. 55-.

(2) V. plus haut, t. I, p. 3oG seq. et Probst, p. 248 seq.

énumérées à l'art. IV de la Constitution^ la compétence des Etats^ en matière de traités, suljsiste, tant que l'Empire n'a pas fait usage de sa compétence ; quand l'Empire n'a pas réglé cette matière d'une manière définitive et complète, elle subsiste dans la même mesure où les Etats ont conservé leur autonomie pour compléter la législation de l'Empire (1).

Mais alors même que l'Empire n'a pas usé de son pouvoir législatif, l'Etat confédéré ne peut pas porter préjudice aux droits de l'Empire par des traités internationaux. Les dispositions qu'ils ont prises en vertu de traités perdent ipso jure leur valeur, dès que l'Empire a sanctionné une autre disposition par une loi (2). Carie motif pour lequel l'Etat a publié une disposition, que ce soit en vertu d'une transaction internationale ou de sa propre autorité, ne donne pas à cette disposition une valeur plus liante ; elle doit s'incliner devant un ordre d'une puissance supérieure (l'Empire). Assurément, l'Empire peut avoir des raisons péremptoires de ne pas toucher, dans son œuvre législative, aux traités internationaux conclus par les Etats confédérés ; mais quand TEmpire publie une loi, cette loi annule, aux termes de Tarticle II de la Constitution, toutes les dispositions des lois des Etats confédérés qui sont en contradiction

(i) Probst, p. 254 scq.

(a) Probst, p. 2^2 scq, Entschclrlung des Roichsgcrichts in Strafsachcn du 3 juin i88r (vol. IV, p. 27/1). Le même pi'incipc intervient quand l'Empire conclut un traité international sur une matière, en parlant des traites que les Etats confédérés ont conclus avec la même puissance étrangère et sur la même matière. C'est ce <|uc reconnaît, en propres termes, le traité avec l'Autrichc-Hongrie du 20 fév. 1880, art. ^ I (Reichsgesetzbl., 1881, p. 7). On ne doit pas faire de dill'éroncc entre les traités que les Etals parliculiers ont concliTs avant leur entrée dans la Confédération allemande et ceux qu'ils ont conclus après. G. Meyer, § 80, note i/i. Iliiber, Slaatensuccession (Leipz. i8()8), p. 1G6. En sens contraire, Boriiliaclc Preuss. Staatsr., vol. III, p. 5.

avec elle, même celles qui sont la conséquence d'un traité international (1). Toute puissance étrangère a connaissance de la situation juridique des Etats de la Confédération allemande ou doit en prendre connaissance avant de conclure un traité : si, malgré cela^ elle se laisse aller à conclure avec eux une convention, elle sait très bien que la partie adverse ne peut s'engager que sous la réserve évidente que les promesses qu'elle fait ne sont pas en contradiction avec les ordres constitutionnels de l'Empire et que la publication d'un ordre de cette nature peut mettre l'Etat dans V impossibilité juridique de continuer à remplir les conditions qu'il a acceptées par un traité (2).

(i) Evidemment, la loi de l'Empire peut aussi maintenir les traités internationaux des Etats confédérés ; c'est l'afTaire de l'interprète d'établir jusqu'à cjuel point cela répond à l'intention du législateur. V. le jugement de la Cour suprême, Entschcidungen in Givilsachen. Vol. XXIV, p. 12 seq., dont les arguments sont, il est vrai, douteux. L'art. LVI de la loi d'introduction au Code civil a maintenu en vigueur les traités qu'un Etat particulier a conclus avec un Etat étranger avant la mise en vigueur du Code civil.

(2) La thèse contraire ne serait pas seulement en contradiction avec l'art. Il de la Constitution ; elle conduirait encore en pratique à des résultats absurdes. Tout Etat confédéré pourrait prévenir une loi projetée par l'Empire et en empocher la publication en concluant un traité international. Le droit de l'Empire de régler d'une façon uniforme la question des monnaies, des poids et mesures, de la banque, des brevets, etc., avirait été purement illusoire, si, avant la publication des lois respectives, les Etats confédérés avaient été à même d'introduire chez eux, au moyen de traités internationaux, des principes qui auraient conservé leur valeur même après la publication de la loi. Il en est naturellement de même des matières qui ne sont pas encore réglées par l'Empire. Si l'Empire publie une loi relative aux chemins de fer, au notariat, à la police sanitaire, au droit privé, etc., toutes les autres dispositions des législations particulières, qui sont en contradiction avec ces lois, perdent ipso jure leur valeur, qu'elles reposent sur des traités internationaux ou non, à moins c|ue la loi de l'Empire ne les maintienne •en vigueur. V. aussi Thudichum, p. aSi ; Riedel, p. io5 ; Seydel^

40 Quant aux matières que TEmpire a réglées par des lois et, par conséquent, soustrait à la législation des Etats confédérés, mais pour lesquelles les Etats ont conservé des pouvoirs administra tils dans une plus ou moins large mesure, elles peuvent former l'objet de traités conclus par les Etats confédérés entre eux ou avecTEmpire. De ce nombre sont les nombreuses conventions militaires visées par Tart. LXVI de la Constitution, les traités relatifs à l'administration des postes et télégraphes (Constitution de l'Empire, art. L, 6^ al.), les traités relatifs à l'administration des douanes etimpôts de consommation (ib., art. XXXYI^ lei'al., XL), enfin les traités réglant l'exercice de la juridiction dans les litiges ordinaires.

5° Les matières que la Constitution reconnaît comme n'étant pas de la compétence législative de l'Empire, font partie aussi de la compétence exclusive des Etats confédérés en matière de traités (1). De ce nombre sont, par exemple, les questions de voirie, les affaires municipales, les questions relatives aux Eglises et aux écoles, aux impôts directs, à l'administration des forêts, des mines, aux prisons etc. Mais ce pouvoir est un pouvoir limité, il n'est pas un droit souverain. Les Etats ne peuvent pas conclure de traités internationaux, dont l'observa-

p. 162; Schulze, Prcuss. Staatsrecht II, p. 83i. Je ne peux pas admettre la thèse de Pruhst, p. 297 seq. qui tire du jirincipc développa ici une conclusion pour l'interprétation de l'art. XI delà Constitution. Il s'agit ici d'une restriction notoire du pouvoir de l'Etat lui-même, que toute puissance étrangère connaît ou doit connaître ; dans l'art. XI, au contraire, il s'agit de Vorgane compétent en matière de représentation et de l'indépendance de cette compétence vis-à-vis des compétences internes et conditionnelles, d'autres organes de l'Empire. Les objections de Seligmann, p. 90, à ce sujet, sont, à mon avis, sans importance. Voir aussi Heilborn, System, p. 157 sq.

(i) V. au sujet de l'opinion contraire soutenue par v. Mohl, j). 3o5 seq., Prôbst, p. 207 seq.

LES TRAITÉS INTPZRNATIONAUX 503

lion les mettrait en contradiction avec les prescriptions des lois de FEmpire ou des ordonnances de l'Empire dûment publiées. Il n'est pas possible d'imaginer un traité international qu'un Etat allemand pourrait conclure sur un sujet quelconque, sans trouver des limites étroites dans les lois de l'Empire relatives au Droit pénal, à la procédure, au Droit privé, à l'armée, aux douanes, aux monnaies, à l'industrie, etc.

IL — Les Etats confédérés ne sont pas en mesure d'exiger, par les moyens qu'offre le Droit international, l'accomplissement des traités qu'ils ont conclus avec d'autres Etats ; ni à l'égard des autres membres de l'Empire, puisque la définition de l'Empire exclut tout emploi de la force entre eux, ni à l'égard des puissances étrangères, puisqu'aucun Etat particulier de l'Empire ne peut faire la guerre. Donc, tous les droits ou prérogatives des Etats confédérés découlant de traités internationaux ne peuvent être défendus que par l'Empire ; dans les litiges entre Etats confédérés, c'est la conséquence de l'art. LXXVI, l^i al. de la Constitution ; dans les litiges avec les puissances étrangères, c'est la conséquence des principes du Droit international ; en cas de nécessité interviendra la déclaration de guerre au nom de l'Empire, que l'Empereur est autorisé à faire avec l'assentiment du Bundesruth, aux termes du 2^ al. de l'art. XI de la Constitution.

Pareillement, il n'est pas possible qu'une puissance étrangère emploie, à l'égard d'un Etat de la Confédération allemande, les moyens coercitifs qu'offre le Droit international pour donner une sanction aux droits reconnus par les traités internationaux, sans que l'Empire ait le devoir

d'intervenir pour protéger ce membre de la Confédération et le territoire de l'Empire (1).

Donc, bien que la compétence des Etats confédérés en matière de traités internationaux avec des puissances étrangères ne soit pas absorbée par celle de l'Empire, l'Empire a pour attribution de représenter les Etats confédérés activement et passivement quand il 3^ a lieu de faire valoir, par les moj^ens propres au Droit international, les droits et obligations résultant de traités internaiionaux (2).

(i) V. Mo/J, p. 3o2 seq. fait à ce sujet des observations qui manquent de clarté.

(3) Cf. Hànel, op. cit., p. 55/j. Zorn, Staatsr. I, p. 5o2.