I. — Administration libre des Etats Confédérés

Elle ne fait pas partie du Droit public de l'Empire, mais du Droit public des Etats confédérés. Elle est sous l'influence de ces Etats et réglée par leur volonté. Malgré cela, il serait absolument inadmissible de les considérer comme souverains au point de vue de cette activité et de partir de là pour établir un partage de la souveraineté entre l'Empire et les Etats confédérés. Nous avons déjà exprimé cette idée à propos de la définition de l'Etat fédératif et elle trouve ici sa confirmation et son développement détaillé. Sur ce domaine de la vie publique, lEmpire ne peut pas, évidemment, donner aux Etats confédérés des ordres administratifs, ni sous forme d'ordonnance,

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ni sous forme de loi de l'Empire ; l'Empire ne peut pas imposer aux Etats confédérés des actes positifs et encore moins prescrire les formes qu'ils doivent observer dans l'exécution de ces actes. Mais comme l'administration est, dans ses agissements, tenue de respecter les limites du Droit en vigueur, comme il faut juger dans beaucoup de cas des actes et des opérations juridiques des autorités, au point de vue de leur légalité, de leur validité et de leurs effets, conformément aux règles du Droit privé, du Droit pénal et de la procédure, et que ces règles juridiques peuvent émaner et émanent, en effet, en grande partie de l'Empire, l'Etat confédéré se trouve, au point de vue de son autorité administrative, renfermé non pas dans les limites d'un Droit institué par lui-même, mais dans les limites d'un droit qui lui est imposé par une puissance supérieure. Les actes et les opérations juridiques que le Droit établi par l'Empire interdit ou déclare sans valeur, ne sauraient être entrepris par les gouvernements des Etats confédérés, même dans le domaine administratif qu'ils ont conservé, sous peine de n'avoir aucun effet juridique. Quand les actes des autorités administratives visent à exécuter des ordres de l'Etat, les autorités doivent exécuter, à propos de ces affaires, non les ordres de l'Empire, mais les ordres de leur Etat ; mais quand l'administration consiste à faire usage de la liberté d'action de l'Etat dans les limites du Droit, ce ne sont pas seulement les lois du pays confédéré, mais en première ligne les lois de l'Empire qui sont appliquées.

IL — Contrôle adminisfratif de r Empire {{).

1^ Le contrôle de FEmpire a pour but de veiller à ce que les gouvernements des Etats confédérés ne violent pas les règlesjuridiques établies par l'Empire, Ainsi, il ne tend pas à déterminer d'une façon positive l'activité des Etats confédérés ; ces derniers conservent l'initiative du travail administratif. Mais l'Empire est chargé de la législation^ et, ici encore, la double signification du mot loi, que nous avons souvent caractérisée, a une très grande importance. La loi de l'Empire peut contenir non seulement un ordre juridique, mais aussi un ordre administratit ; ou, en d'autres termes, elle peut non seulement sanctionner une règle juridique, mais aussi imposer des actes aux Etats confédérés. C'est le cas d'une infinité de lois de lEmpire et, dans tous ces cas, le travail administratif des Etats confédérés consiste à exécuter ou à appliquer la loi de l'Empire. Cela met en pleine lumière l'antithèse entre l'administration libre et l'administration autonome des Etats ; la première n'est limitée que négativement par la réglementation du Droit faite par la loi de l'Empire, la seconde est déterminée positivement et elle s'acquitte de sa mission spéciale à l'aide d'ordres administratifs donnés conformément à la loi de l'Empire.

2° Mais ce n'est pas seulement sous forme de lois, c'est aussi sous forme d'ordonnances que l'Empire peut donner des ordres administratifs. L'activité prescrite ou imposée aux Etats confédérés par une loi de l'Empire peut être réglementée d'une façon

(i) E. liumclin, Das Beaufsichtigungsrecht des Deutschcn Reiches und dessen organisatorisclie Gerstaltung {dans la Zeitschritt fiir die gesammte Staatswissenschaft, vol. XXXIX, p. 196 seq., i883).

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précise et détaillée. L'Empire peut envoyer aux Etats des instructions ou circulaires qui leur indiquent la manière, la direction, la forme, la mesure dans laquelle ils doivent exécuter la loi de l'Empire ; et pour les Etats, ces instructions sont des ordres obligatoires. Le deuxième alinéa de l'art. VII de la Constitution de l'Empire dispose que le Bundesrath doit prescrire « les mesures d'administration générale et les dispositions nécessaires à l'exécution des lois de l'Empire, à moins que la loi de l'Empire n'en dispose autrement ». Ce droit de rendre des ordonnances administratives, que le deuxième alinéa de de Fart. VII de la Constitution de l'Empire confère au Bundesrath doit être soigneusement distingué du pouvoir de sanctionner des règles juridiques par voie d'ordonnances, c'est-à-dire de donner des lois relatives à l'exécution. V. plus haut § 58, p. 381 seq. Tandis qu'une ordonnance juridique ne peut être valable qu'en vertu de pouvoirs spéciaux conférés par la loi (délégation), le Bundesrath est investi par la Constitution même du droit de publier des ordonnances administratives. Ce n'est que quand ce droit est retiré au Bundesrath pour être délégué soit à l'Empereur, à son Chancelier, soit à une autre administration de l'Empire, soit aux Etats confédérés qu'une disposition spéciale de la loi de l'Empire devient nécessaire. Les décisions relatives aux ordonnances administratives sont prises conformément aux règles contenues dans lés art. VI et VII de la Constitution de l'Empire. L'assentiment du président, dans le cas de modification aux dispositions ou aux institutions en vigueur, n'est nécessaire, d'après l'art. XXXVII de la Constitution, que pour les ordonnances administratives qui servent à l'exécution de la législation commune relative aux douanes et SLUximpôts (Art. XXXV). Pour l'armée et la marine

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de guerre, ce droit spécial n'est pas indispensable, à raison des pouvoirs conférés à l'Empereur en vertu des art. LXIII et LUI de la Constitution, qui limitent, dans ses points essentiels, et suppriment, en général, le droit par lequel le Bundesrath peut publier des dispositions administratives (1).

Les dispositions publiées par le Bundesrath en vertu du deuxième alinéa de l'art. Vil n'ont jamais la force de principes juridiques, ce sont de simples instructions pour les gouvernements et leurs administrations. Par conséquent, elles n'ont un caractère obligatoire que pour la gestion de ces administrations et non pour des tiers ; en d'autres termes, elles ne créent pas d'obligations pour les sujets de l'Empire et elles ne peuvent pas non plus édicter des peines d'une manière efficace. Les ordonnances administratives du Bundesrath n'ont pas besoin, pour la même raison, de publication ; elles sont communiquées (remises) aux gouvernements confédérés, qui sont chargés de les communiquer, à leur tour, aux administrations de leurs pays respectifs (2). Si la teneur de l'ordonnance intéresse le public, une notification publique peut être utile et être imposée aux gouvernements par l'ordonnance fédérale même ; mais cette notification est tout autre chose que la publication d'une loi oudune ordonnance juridique.

(i) Le 2" al. do l'art. V reconnaît ce droit présidentiel à propos des projets de lois ; par conséquent, l'assentiment présidentiel est indispensable à toute loi qui déléguerait au Bundesratli le droit de publier des lois d'exécution ou d'empiéter sur les prérogatives administratives que les art. LUI et LXIII confèrent à l'Empereur.

(2) L'exécution des ordonnances administratives votées par le Bundesrath incombe avant tout aux gouvernements des Etats ; ils y procèdent en envoyant aux administrations de leurs pays respectifs les instructions nécessaires (ordonnances). C'est, du moins, le principe que le Bundesrath a reconnu lui-même à plusieurs reprises et sans opposition. V. par exemple, procès-verbal 1870, § 124, p. m.

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Piircillement, l'insertion d'ordonnances administratives dans le Bulletin de l'Empire n'a pas d'autre signification que celle des arrêts de la Cour Suprême dans les « Entscheidungen » publiées par des Conseillers de ce tribunal.

3*^ Le soin de veiller à l'exécution des lois de l'Empire appartient à l'Empereur (Constitution, art. XVII). Il remplit cette fonction par l'entremise du Chancelier et des administrations supérieures de l'Empire placées sous les ordres du Chancelier ou par l'intermédiaire de commissaires. Le droit de contrôle comprend la faculté de se rendre compte complètement, en détail, de la gestion des Etats confédérés et, à cette fin, d'adjoindre aux administrations de ces Etats des commissaires de l'Empire, comme cela se produit dans le domaine de l'administration des douanes et des impôts, de procéder par inspections, comme l'a prévu le troisième alinéa de l'art. LXIII de la Constitution de l'Empire à propos des contingents militaires, ou encore de demander des rapports aux gouvernements confédérés. Au droit de contrôle de l'Empire sur les gouvernements confédérés correspond le devoir pour ces gouvernements de rendre des comptes au gouvernement impérial. Il va sans dire que tout moyen licite autre que la reddition de comptes peut être employé pour prendre connaissance de l'activité déployée par les gouvernements pour appliquer les lois de l'Empire. Si l'Empereur, c'est-à-dire son ministre, le Chancelier de l'Empire, trouve l'application d'une loi de l'Empire défectueuse ou fausse, il a la faculté d'appeler à cet égard l'attention du gouvernement intéressé et d'exiger qu'il remédie à cet état de choses.

Mais si le gouvernement confédéré estime que sa conduite et celle de ses administrations ne sont pas en contradiction avec la loi de l'Empire et conteste l'in- II 36

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terprétation donnée à la loi par le gouvernement impérial, c'est le Bundesrath qui doit régler le litige. Tel est le sens, comme nous l'avons développé t. I, p. 381 seq., de la disposition de l'art. VII, alinéa 3 de la Constitution de l'Empire : « Le Bundesrath est chargé de juger des fautes commises dans l'exécution des lois de l'Empire ou des dispositions ou des règles mentionnées plus haut. »

4" L'administration directe est l'affaire des Etats confédérés. Ils l'assurent non pas en vertu d'une délégation de l'Empire ou en tant qu'organes de l'Empire, mais en vertu de leur droit personnel et en leur nom propre. Ce principe entraîne les trois conséquences importantes qui suivent :

a) Les traités que les administrations des Etats confédérés concluent à l'occasion de leur gestion, engagent non les finances de l'Empire, mais celles de leur pays, et c'est à elles seules qu'ils servent de justification. Il peut arriver, sans doute, que les affaires administratives soient traitées pour le compte de l'Empire; telle est, par exemple, l'administration militaire et, dans une mesure plus restreinte, l'administration des douanes ; de sorte que la caisse de l'Empire rembourse au fisc des Etats les sommes payées par lui ; mais vis-à-vis des tiers, c'est le fisc des Etats qui est obligé de tenir ses obligations, puisque le traité a été conclu non au nom de l'Empire et par délégation, mais au nom de l'Etat confédéré. C'est un point d'une très grande importance pour la question de la recevabilité et de la compétence en cas de procès, quand le traité donne lieu à des contestations.

b) Les décrets administratifs ne sont pas des manifestations du pouvoir impérial, mais l'expression du pouvoir des membres de la confédération. Par suite, ils sont soumis, à moins de dispositions spéciales d'une loi de l'Empire, aux règles du Droit public de

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l'Etat confédéré ; cela s'applique en particulier au pouvoir officiel (compétence) des différentes administrations, aux formes que doivent observer les décrets, aux recours auxquels ils peuvent donner lieu, aux conséquences de la transgression de l'ordre donné par le décret, etc.

c) La direction de F administration appartient aux administrations centrales des Etats confédérés et non à l'Empire. Les administrations chargées de la gestion administrative directe sont des administrations des pays confédérés ; elles reçoivent leurs ordres et leurs instructions des gouvernements confédérés, et, en dernier ressort, des souverains (1). Le Chancelier de l'Empire ne peut pas leur intimer directement des ordres officiels ; il ne peut que s'adresser au gouvernement de chaque Etat et l'inviter à veiller à l'observation des instructions données par l'Empire et à l'imposer à ses adininistrations. Donc, l'Empire ne peut ni annuler, ni modifier les instructions émanant des administrations des Etats confédérés, ni agir contre les fonctionnaires ; il peut seulement, en vertu de l'art. XIX de la Constitution de l'Empire, prendre des mesures exécutoires contre le membre de la Confédération qui n'a pas rempli ses devoirs constitutionnels. Car l'Etat, qui ferme les yeux sur la violation d'une disposition de la loi de l'Empire par ses administrations ou qui l'approuve ouvertement, manque à son devoir d'obéissance envers l'Empire ; par contre, le fonctionnaire de cet Etat, qui, dans son activité officielle, va à l'encontre des lois de l'Empire, manque à ses devoirs envers l'Etat auquel il appartient.

5° Ces discussions nous donnent la clef de la solution de la question de la responsabilité dans les

(i)V. plus haut, p. Sa.

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affaires administratives dont il s'agit ici. L'administration directe, l'exécution et la direction sont le fait de l'Etat confédéré ; le contrôle de cette administration est une fonction de l'Empire. Par conséquent, le Chancelier est responsable envers l'Empereur et le Reichstag de l'exercice de ce contrôle; il doit garantir qu'il a été réalisé loyalement avec le soin et les précautions voulus. Il ne peut être remplacé que par un représentant général ; on ne saurait admettre des représentants pour une seule branche de l'administration (V. supra p. 34). Par contre, les Ministres des Etats confédérés sont responsables envers leurs souverains et leurs Landtags de la gestion légale et opportune de l'administration directe (1). Gela ne change rien à ce fait que les lois réglant cette administration soient des lois de l'Empire. Car, d'une part, le Chancelier ne peut pas être rendu responsable d'actes qu'il n'est à même ni d'ordonner ni de défendre ; d'autre part, la responsabilité des ministres des Etats confédérés ne se borne pas à Fobservation des lois du pays ; elle porte, en général, sur les lois en vigueur, par conséquent, en première ligne, sur les lois de l'Empire qui ont la préséance sur les lois des Etats confédérés.