CHAPITRE IX

REGIME SPÉCIAL AUQUEL EST SOUMISE L ALSACE- LORRAINE DANS l'empire (1)

§ 67. — Etat confédéré et Terre d'Empire.

Dans l'organisation constitutionnelle de l'Empire, l'Alsace-Lorraine occupe une situation à part, dont lexamen juridique est non seulement nécessaire pour compléter le tableau du Droit public de l'Em-

(i) Bibliographie : Lôning, Die Verwaltung des General -gouvernements im Elsass, Strassburg 1874, p. 178-265 ; Milscher, Elsass-Lothringen unter deutscher Verwaltung (dans les Preuss. Jahrbûcher, vol. XXXIII, p. 269 seq., 388 scq., 552 seq., vol. XXXIV, p. i seq. ; tirage à part, Berlin 1874); v. Stengel, Das ôffentliche Recht und die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Elsass-Lothringen. Dans les Annales de Hirth 1876, p. 808 seq., 897 seq. ; (anonyme) Das Recht der Wiedergewonnenen, Berlin i883; Kayser, Art. « Reichsland «dans le Rechtslexicon de v. Holtzendorff^ vol. III, p. 4o2 seq. ; Leoni dans le Handbuch des ôffentl. Redits de Marquardsen II, i, p. 2i5 seq. ; du même, Das ôffentl. Recht des Reichslandes Elsass-Lothringen, i'® partie : Verfassungsrecht, Freiburg 1892, 2« partie : Das Verwaltungsrecht par Leoni et Mandel 1890 ; Stôber dans l'Archiv fur ôffentl. Recht, vol. II, p. 646 seq.; Rosenberg, Die staatsrechtl. Stellungvon E.L., Metz 1896 ; JelUnek, tiber Staatsfragmente, Heidelb. 189G, p. 3i seq. Puis Scydel, Gommentar, p. 128 seq. ; u. Rônne I, p. 74 ; Zorn I, § 19 ; Lôning Verwaltungsrecht, p. 77 ; G. Meyer, § 71 et i38seq., Schulze II, p. 354 ; Meier, Einleitung (2^ éd.), § 79. Les documents (projets, exposé des motifs, rapports de la commission, débats du Reichstag) relatifs à la loi d'annexion du 9 juin 1871 se trouvent imprimés dans les Annalen de Hirth, vol. IV, 1871, p. 845-958.

RÉGIME SPÉCIAL DE l'ALSACE-LORRAINK 567

pire, mais essentiellement utile à rintelligence de la Constitution de l'Empire.

L'Etat fédéra tif, comme nous l'avons exposé plus haut, est, au point de vue du Droit public, une personne juridique, dont les Etats confédérés sont les membres ; il suppose un double pouvoir politique sur le pays et les sujets, l'Etat confédéré disposant d'une administration et jouissant d'une autonomie propre et au-dessus de lui l'Empire souverain. La Constitution de l'Empire allemand ne connaît pas de parties intégrantes de l'Empire qui soient soumises directement au pouvoir central, ou — ce qui revient au même — qui puissent être considérées simplement comme des objets du pouvoir de l'Empire ; cette Constitution suppose absolument qu'entre les différents territoires ou leurs populations et le pouvoir impérial, il y a un pouvoir politique et que ces Etats particuliers, dont l'organisme constitue le domaine et la population de l'Empire, ont part à l'Empire en qualité de membres de l'Empire, de sujets juridiques. Aux termes de l'art. I de la Constitution de l'Empire, le territoire de la Confédération comprend les Etats qui y sont mentionnés ; l'art. III et la loi du lei juin 1870 relative à l'acquisition et à la perte de la qualité de citoyen de la Confédération et de l'Etat confédéré supposent que tout sujet de l'Empire est sujet d'un Etat de la Confédération ; aux termes de l'art. VI, seq. le Bundesrath se compose des représentants des membres de la Confédération ; l'art. XIX traite des moyens coercitifs pour contraindre les membres de la Confédération à remplir leurs devoirs constitutionnels. L'art. XXXVI laisse à chaque Etat confédéré le soin de percevoir et d'administrer les douanes et les impôts de consommation, dans la mesure où il a exercé ce droit jusque-là ; aux termes de l'art. XLII, les gouvernements confédérés

S engagent à laisser administrer les chemins de fer allemands dans Tintérôt du trafic général comme un seul réseau. L'art. LIV mentionne les navires marchands, les ports de mer et les voies navigables de tous les Etats confédérés. Aux termes de Tart. LVIII, les frais et les charges de l'armée de tout 1 Empire sont supportés également par tous les Etats confédérés ; aux termes des art. LXII et LXX^ les contributions aux dépenses de l'Empire doivent être acquittées par les différents Etats de la Confédération. Toutes ces dispositions et un grand nombre d'autres encore (1) reposent sur cet axiome que l'Empire est simplement un ensemble d'Etats.

L'introduction de la Constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine (non seulement dans sa lettre, mais dans son esprit) n'était donc pas concevable, ni possible, à moins d'élever là un pouvoir politique différent du pouvoir impérial, c'est-à-dire à moins d'annexer ce territoire à un ou plusieurs Etats allemands ou d'en faire un Etat particulier. Les nécessités de la politique n'ont permis ni l'une ni l'autre de ces solutions (2) ; les territoires cédés par la France furent annexés à l'Empire allemand sous le nom de Terre d'Empire (Reichsland) (3). Malgré cela, la Constitution de l'Empire allemand a été introduite en

(i) Par exemple, les art. 33, 35, 38, Sg, 4i. 5i, 56, 59, 66, 67, 76, 77, 78, 9." al.

(2) V. le rapport de la commission du Reichstag du 16 mai 1871. Drucksachen, première session 1871, n° i33, p. 3 seq.

(3) L'expression « Terre d'Empire », « Terre d'Empire directe » est employée pour la première fois officiellement dans l'exposé des motifs du projet de loi relatif à l'annexion. Drucksachen, première session 1871, n° 61, p. 6. V. aussi Milscher, op. cit., p. 273. On n'était pas parfaitement d'accord au sujet de la dclinition juridique de la Terre d'Empire, comme on Ta avoué franchement souvent ; l'aveu le plus catégorique est celui du rapporteur au Reichstag, le député Lamey, le 90 mai 1871 (Stenogr. Berichte 1871, première session, p. 833).

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Alsace-Lorraine, avec quelques additions devenues nécessaires par suite de l'extension réelle de l'Empire, par la loi du 25 juin 1873, à partir du 1^' janvier 1874; et cela a donné lieu aune situation juridique qui présente, pour la théorie et la pratique, d'importantes difficultés.

Il serait aisé de les résoudre en se réfugiant dans le domaine de la fiction : on pourrait dire que l'Alsace- Lorraine est devenue un Etat, comme les autres Etats allemands. Dans un examen superficiel, cette solution pourrait peut-être trouver un accueil favorable à cause de sa simplicité. Comme, en réalité, la Terre d'Empire jouit, à bien des points de vue, d'un traitement analogue à celui des Etats confédérés, on peut aisément, en pratique, négliger ou considérer comme sans importance la différence profonde qu'il y a entre un Etat confédéré et une Terre d'Empire ; quant à la théorie, elle trouve à admettre la fiction en question un si grand avantage au point de vue de l'unité des principes fondamentaux du droit constitutionnel pour l'ensemble du territoire de l'Empire, que l'envie de s'en servir est presque irrésistible. Mais ici comme ailleurs, une fiction est incapable de supprimer des inégalités réelles ; elle ne peut éclairer ni la théorie, ni la pratique; elle ne peut que les rendre plus obscures ; elle ne résout pas la difficulté ; elle ne fait que l'éluder.

L'Alsace-Lorraine n'est, pas plus pour l'Empire que pour l'étranger, un Etat indépendant, investi légitimement de droits, de pouvoirs et de devoirs politiques ; par conséquent, elle est non pas un Etat, mais une partie d'Etat, un district soumis à l'administration de l'Empire. Que l'on se figure seulement tous les Etats allemands déclarés Terres d'Empire et placés dans les mêmes conditions juridiques que l'Alsace-Lorraine et l'on verra aussitôt que, par là, la

Constitution de l'Empire serait modifiée de fond en comble et qu'il n'en resterait pas le moindre paragraphe qui fût applicable dans son sens vrai et primitif.

La distinction entre Terre d'Empire et Etats faisant partie de l'Empire coïncide parfaitement avec la distinction entre l'idée d'Etat unitaire décentralisé et celle d'Etat fédératif Si tous les territoires des Etats allemands étaient déclarés Terres d'Empire, l'Allemagne ne serait plus un Etat fédératif et les territoires des Etats seraient de simples provinces de l'Empire, en admettant même que la législation et l'administration fussent encore moins centralisées qu'aujourd'hui ; si, au contraire, il subsiste, dans les Etats Confédérés allemands une souveraineté indépendante, un pouvoir politique qui n'ait pas sa racine dans le pouvoir impérial, le caractère fédératif de l'Empire est conservé, même en admettant que la compétence du pouvoir impérial fût étendue aux dépens de l'administration et de l'autonomie des Etats confédérés. La proportion de décentralisation peut être identique dans l'Etat unitaire et dans l'Etat fédératif; elle peut même être infiniment plus grande dans le premier; l'opposition entre Etat unitaire et Etat fédératif résultant de définitions précédentes n'en subsiste pas moins.

La comparaison entre la situation de TAlsace-Lorraine dans l'Empire et la situation des Etats confédérés dans l'Empire est donc particulièrement instructive et d'une très haute portée au point de vue du Droit public ; elle sert à fixer la notion de l'Etat fédéral et celle de l'Etat unitaire décentralisé, tandis que jusqu'ici la théorie s'est occupée exclusivement d'établir une ligne de démarcation entre l'Etat fédéral et la Confédération d'Etats.

La situation politique de la Terre d'Empire se distingue de la situation des Etats confédérés de l'Em-

l'alsace-lorkaine dans l'empirk 571

pire, au point de vue du droit public, sur les points suivants :

I. — Le pouvoir politique en Alsace-Lorraine est dans son essence d'une tout autre nature que le pouvoir politique dans les Etats confédérés allemands. Ce dernier, que nous appellerons, pour être bref, puissance territoriale, est, par sa base et son origine, absolument indépendant du pouvoir de TEmpire. Il n'a pas ses racines dans la souveraineté de l'Empire et il n'en dérive pas ; il est même antérieur au pouvoir de l'Empire. Ce n'est pas l'Empire qui a institué les pays confédérés, ce sont les Etats confédérés qui ont donné la vie au pouvoir de l'Empire par l'acte de la fondation de l'Empire ; ce n'est pas l'Empire qui a conféré aux souverains et aux villes libres une série de droits politiques, ce sont les Etats contédérés qui, parleur entrée dans l'Empire, ont délégué leur souveraineté à l'Empire et conservé leur autonomie dans la mesure fixée par la Constitution de l'Empire.

Sur tous ces points, la Terre d'Empire est dans la situation opposée. Avant son annexion à l'Empire, elle n'était pas un Etat politique, mais une partie du territoire de l'Etat français. Par l'art. I des préliminaires de paix du 26 février 1871, « la France renonce en faveur de UEmpire allemand à tous ses droits et à toutes ses prétentions sur les territoires situés à l'est de la frontière fixée plus bas ». ce L'Empire allemand possédera à jamais ces territoires en tous droits de souveraineté et de propriété. »

Par là, l'Empire était investi de la souveraineté pleine et entière sur ces territoires, au sens du Droit international et du Droit public (1). Il n'y avait pas en

(i) Le 2 mars 1871, jour de la ratification des préliminaires de paix^

face de l'Empire un Etat autonome et indépendant, qui possédait en propre la puissance territoriale sur l'Alsace-Lorraine ; la Terre d Empire était simplement un domaine à la disposition absolue du pouvoir de l'Empire.

Assurément, il aurait pu se faire que l'Empire érigeât la Terre d'Empire en Etat avant l'annexion de l'Alsace-Lorraine à l'Empire ou en même temps et lui eût conféré la personnalité politique. Mais les choses ne se sont pas passées ainsi. L'Empire a maintenu ses droits souverains sans restriction ni diminution. Lors de la réunion de l'Alsace-Lorraine à FEmpire, le gouvernement et le Reichstag étaient parfaitement d'accord sur ce point, que la Terre d'Empire ne devait pas prendre le caractère juridique d'Etat (1).

(Cf. Lôning, op. cit., p. 182 seq.,)est l'époque où fut cédée la souveraineté.

(i) Motifs de la loi d'annexion I : « Le territoire cédé par la France n'est pas destiné à constituer un Etat confédéré revêtu de l'autonomie propre ; la puissance publique sur ce pays appartient à l'Empire. » Puis V. le rapport de la commission du Reichstag, p. 3 seq. et p. 16. Voici comment s'exprima le Ministre Delbrâck à la séance du Reichstag du 20 mai 1871 (Stenogr. Bericht, p. 826) : «Les difficultés de forme que présente la situation d'un pays qui ne fait pas partie d'un Etat Confédéré et n'est pas lui-même un Etat Confédéré — ces difficultés de forme que je ne méconnais pas, — ne peuvent absolument pas, à elles seules, nous empêcher de donner à ce pays cette situation, si nous sommes convaincus que cette situation est équitable en elle-même. » V. encore les déclarations des membres du Reichstag, v. Treilschke^ Wagener, Lasker dans la même séance (Stenogr. Berichte 1871, première session, p. 8i5, 819, 828). Le Prince de Bismarck déclara aussi à la commission du Reichstag : (c L'idée d'une Terre d'Empire n'a rien de commun avec celle d'un Etat indépendant, » (2*= rapport du i'"^ juin 1871, Drucksachen, 11° 169, p. 6.) Parmi les écrivains qui ont traité du Droit public de l'Empire allemand, on ne rencontre que Seydel, Gommcntar, p. 3i, qui prétende que la Terre d'Empire est un Etat. Comme il part de ce principe qxie l'Empire allemand n'est pas un Etat collectif, mais une association ■d'Etats, la logique lui faisait une loi de considérer la Terre d'Empire

La loi de l'Empire du 9 juin 1871, S «^, 1*' al., dit: « C'est l'Empereur qui exerce en Alsace-Lorraine le

aupsi comme un Etat. Fieliin, Annalcn i885, p. 72, se range à son avis. Leoni arrive aussi à un même rcsallat (Marquardscn, p. 228 scq. ; Oellentl. Redit I, p. 3 seq.). Il part de ce fait que le pouvoir de l'Empire n'est qu'un pouvoir restreint, qui a ses limites légales dans les dispositions de la Constitution de l'Empire, et ses limites naturelles (sic !) dans le but de l'Etat Confédéré. Donc, le traité de paix a eu pour conséquence de réunir dans la personnalité juridique de l'Empire deux pouvoirs politiques nullement identiques, le « pouvoir limité de l'Empire » sur les Etats Confédérés, et « le pouvoir illimité sur l' Alsace-Lorraine ». Ce point de départ est faux ; il est en contradiction avec l'idée de l'Etat Confédéré et la souveraineté de l'Empire, dont la nature consiste dans l'étendue illimitée, dans ce que l'on a appelé la compétence de compétence, dans « l'intégrité idéale du but». Deux pouvoirs politiques sur le même domaine, qui sont réunis en une seule personne, ne forment en réalité qu^un pouvoir politique. L'Empire est le successeur juridique de la France ; par suite, le pouvoir politique plein et entier de la France a passé à l'Empire. Puis Leoni déduit de là (p. 22/1) que l'Empire, en confiant par le § 3 de la loi du 9 juin 1871 l'exercice du pouvoir politique à l'Empereur, a^fait de l' Alsace-Lorraine a un Etat spécial, sous le régime monarchique ». En cela il oublie que, par cette loi, ce n'est pas le détenteur du pouvoir politique qui est changé, mais l'Empereur qui est désigné comme l'organe par lequel l'Empire exerce son pouvoir politique. Leoni. ajoute fp. 226) que l'Empire a conservé la souveraineté. Ce n'est pas spécial à la Terre d'Empire, attendu que tous les Etats allemands sont soumis à la souveraineté de l'Empire. Mais Leoni en tire cette conclusion que l'Alsace-Lorraine n'est pas « autonome » et il voit là une opposition entre l'Alsace-Lorraine et les autres Etats Confédérés. Il fait suivre cette affirmation de cettQ remarque : « C^est avec raison que l'on refuse par conséquent à V Alsace -Lorraine la dénomination d'Etat » ; mais il ajoute aussitôt « que tous les rapports d'un Etat naissant qui sont soumis aux mêmes conditions que dans l'Etat complet, doivent être jugés conformément aux mêmes principes. Donc, l'Alsace-Lorraine doit être constituée en Etat monarchique particulier, mais elle ne doit pas — puisqu'elle n'est pas autonome — prendre la dénomination d'Etat ; toutefois, il y a lieu de la traiter en Etat naissant d'après les principes applicables aux Etats [nasciturus pro jam nato?) Enfin (p. 229), il ajoute que la différence « significative » entre la situation de l'Alsace-Lorraine et celle des autres Etats de l'Empire ne coïncide pas avec l'opposition théorique entre l'Etat unitaire décentralisé et l'Etat fédéral, mais avec l'opposition entre l'Etat fédéral, qui est né, par suite d'un traité, de la

pouvoir polilique. » Il y a là une délégation ; c'est la désignation de l'organe dont se sert TEmpire afin d'exercer son pouvoir politique. L'Empereur n'est pas le souverain de l'Alsace -Lorraine, comme il est le souverain de la Prusse (1) ; l'Alsace-Lorraine n'est pas dans une union personnelle avec la Prusse. L'Empereur n'est pas membre de l'Empire en qualité de représentant de l'Alsace-Lorraine ; il est, en qualité de représentant de l'Empire, détenteur des droits politiques souverains sur l'Alsace-Lorraine. Le pouvoir politique en Alsace-Lorraine a ses racines dans le pouvoir impérial ; il est l'émanation de ce pouvoir, qui a sa base dans le traité de paix avec la

réunion d'Etats souverains auparavant, et l'Etat Confédéré qui se forme, par la Aoie législative, d'un Etat unitaire. Cette différence a pour conséquence juridique, que l'Alsace-Lorraine n'a pas de droits spéciaux. Malheureusement, cela n'explique pas comment on peut imaginer que la définition de l'Etat Confédéré varie et va d'un extrême à l'autre suivant la marche historique de sa formation concrète et c'est aussi une énigme pour nous que l'existence ou l'absence de droits spéciaux puisse être une (( conséquence juridique » de cette différence. Il n'y a pas lieu de s'étonner si une théorie aussi parfaitement obscure et contradictoire n'a pas eu de succès dans la littérature spéciale. Par contre, l'opinion que la Terre d'Empire n'est pas un Etat est admise, par la plupart des auteurs, parce que l'on s'est rangé à la thèse développée ici ; ainsi, par V. Stengel, Hirth's Annalen 1876, p. 8i5 seq. ; v. Rônne I, p. 7G ; Kayser, op. cit., p. 407 seq. ; Zornl, p. 55i seq.; Lôning, p. 77; Joël, Hirths Annalen 1878, p. 772 seq. ; G. Meyer, | 71, i38 ; Schulze II, p. 365, 873 seq. ; Hdnel, Staatsrecht I, p. 826 seq. et en particulier Stôber dans l'Arciiiv fur offentl. Recht I, p. 646 seq., dont le raisonnement est très concluant.

(i) Cette différence a pour conséquence que les offenses faites à un membre de la maison de Prusse par des sujets autres que les Prussiens €n Alsace-Lorraine sont jugées conformément au § i85 seq. du Code pénal de l'Empire et non conformément aux § 96, 97. V. le jugement de la Cour suprême tenant lieu de Cour de Cassation pour l'Alsace-Lorraine du i5 mai 187^ dans la Zeitschrift fiir franz. Civilrccht de Puschcll, vol. V, p. 128 seq. De même, le Tribunal de l'Empire (Entschcidungon in Slrafsachcn X, p. 3i2 seq. et vol. XVII, p. 334). Clf. 0/s/iflusen, Commentar zu §96, rem. 2.

l'alsage-lorraink dans l'emimue 575

France; il n'est pas l'objet d'un droit existant en face de l'Empire exercé par un souverain autonome et indépendant (1). « L'Empereur » est un organe de l'Empire ; c'est un élément de la Constitution de l'Empire ; il n'est pas un droit de l'Empereur qui ne soit, par sa nature, un droit de l'Empire; le sens d'Empereur, au point de vue du Droit public, est inséparable de celui d'Empire, comme celui de Bundesrath et de Reichstag. Par le fait que l'exercice du pouvoir politique est confié à FEmpereur et que le Bundesrath et le Reichstag ont été investis de fonctions juridiques dans les affaires de F Alsace-Lorraine, l'idée d'un pouvoir politique particulier, différent du pouvoir de l'Empire est purement inadmis • sible. Comment pourrait-on trouver une meilleure expression de ce fait que le pouvoir politique d'un pays est identique au pouvoir de l'Empire, qu'en disant qu'il est exercé par les organes de FEmpire ? Ainsi, FAlsace-Lorraine n'est pas une monarchie (2), car elle n'a pas de souverain personnel; ce n'est pas davantage une république, car la masse des Alsaciens-Lorrains, n'est pas détentrice du pouvoir politique. Cest une partie intégrante ou une province de lEmpire.Le détenteur du pouvoir en Alsace-Lorraine, c'est FEmpire, c'est-à-dire la masse des Etats réunis en Empire dans leur unité théorique, dans leur personnalité politique (3).

(i) Lôning, op. cit., p. i85 ; Mitscher, op. cit., p. 278 ; B. Meyer, p. 893 ; surtout Stôber, p. 65o seq. ; v. Stengel, p. 817 ; v. Rônne I, p. 79, n. 4 ; Hânel, p. 83l.

(2) Ce n'est pas non plus u une espèce de monarchie » comme dit Mitscher, p. 279 et comme ont semblé l'admettre quelques membres du Reichstag, tels que v. Treitschke et Rômer dans la discussion de la loi d'annexion. Cette expression était sans doute simplement destinée à éviter une confusion avec le régime républicain.

(3) V. aussi Meyer, Staatsrecht, p. 29 ; 187 (5^ édition). La différence entre l'idée d'Etat fédératif et celle de Terre d'Empire se retrouve

Mais la distinction entre pouvoir de l'Empire et pouvoir territorial en Alsace-Lorraine n'est pas vaine ; seulement, au point de vue du Droit public, elle a un autre sens que dans le reste de l'Empire. Le pouvoir territorial en Alsace-Lorraine désigne l'ensemble des droits de législation et d'administration qui, dans le reste de l'Empire, appartiennent non à l'Empire, mais aux Etats confédérés, par opposition avec les pouvoirs de Droit public qui, de parla Constitution, reviennent au pouvoir central. Au sens objectif, la distinction entre pouvoir de l'Empire et pouvoir territorial en Alsace-Lorraine correspond très exactement à la délimitation que la Constitution établit entre la compétence de l'Empire et celle de l'Etat confédéré ; mais au sens subjectif, les deux classes de pouvoirs administratifs dans la terre d'Empire reviennent à la même personne et non, comme dans le reste de l'Empire, à deux personnes difTérentes.

IL Dans toutes les relations internationales, la Terre d'Empire a le rôle non d'Etat, mais de partie intégrante de l'Empire. La Terre d'Empire ne peut ni accréditer, ni envoyer des ambassadeurs ou des diplomates, chargés d'affaires ; elle ne peut pas conclure de traités internationaux ni avec une puissance étrangère, ni avec un Etat de l'Empire. L'Empire seul peut conclure des traités internationaux joo«r le territoire de la Terre d'Empire, mais toujours en son propre nom (1). Le gouvernement de la Terre d'Eni-

tlans le Droit public de l'Union de l'Amérique du Nord entre Etats et territoires. V. à ce sujet Riïtt'unann, Nordamer. Bundesstaatsrecht II, a, p. 236 seq. ; Hdnel, p. 825. Par contre la comparaison que Lingg, Archiv fur ofl'cntl. Recht, vol. V, p. 620 seq. établit entre la Terre d'Empire et les rapports juridiques de la Bosnie et de l'Herzégovine ne me semble pas exacte.

(i) Exemples : le traité a\ec le Luxembourg du 3 juillet 1872 au su-

pire a simplement le droit de conclure des conventions avec les administrations d'autres Etats au sujet de questions administratives, par exemple la construction et l'entretien de ponts sur le Rhin, l'établissement de routes, canaux, chemins de fer, etc. (1), comme cela se produit fréquemment à l'intérieur d'un même Etat entre différentes administrations ou entre associations régionales et provinciales voisines (2).

Si, par là, certains droits sont institués, certains devoirs imposés, les autorités d'Alsace-Lorraine qualifiées pour conclure ces conventions agissent comme représentants de l'Empire et si les traités sont contractés avec, des administrations des puissances étrangères, ils n'ont que l'Empire pour les protéger au point de vue international.

III. — Quanikune administrationaiitonome, au sens où les Etats confédérés la possèdent comme nous l'avons exposét . I, p. 171 seq., t. II, p. 562,1a Terre d'Empire ne l'a pas, ne peut pas l'avoir. Car cette administration autonome est un droit des Etats confédérés kr égard de l'Empire. Les fonctionnaires, qui en sont chargés dans les Etats confédérés de l'Empire, ne gèrent pas les affaires de l'Empire, mais celles de leur pays ; ils sont responsables envers leur pays de la légalité de leur gestion ; ils sont soumis, il est vrai, à la surveillance suprême de l'Empire par Vin-

jet de l'extradition des criminels (Gesetzbl., p. 565 j ; la convention avec l'Autriche-IIongrie, au sujet de l'hospitalisation des nationaux malades et-la prise. en charge des nationaux expulsés, en date du '29 avril 1874 (Gesetzbl., p. i3j ; le procès-verbal du 7 oct. 1874 sur la délimitation des diocèses entre l'Allemagne et la France (Gesetzbl. p. 33), etc.

(i)A celte catégorie appartient par exemple une entente avec la Prusse au sujet de la visite des bateaux qui circulent entre Sarrebrùck et l'Alsace-Lorraine.

(2) A ce point de vue, l'autonomie financière de la terre d'Empire est d'un intérêt capital. V. plus loin, p. SgS seq.

Il 37

termédiaire de leur pouvoir central, mais leur chef de service n'est pas un fonctionnaire de l'Empire. Au contraire, dans la terre d'Empire, l'administration peut assurément être dcceniralisée dans la môme mesure que dans le reste de l'Empire ; les autorités supérieures de la terre d'Empire peuvent prendre des décisions indépendantes, en dernier ressort, dans une sphère aussi vaste que celle qui appartient aux gouvernements des Etats confédérés ; mais cette administration décentralisée est et demeure une administration de l'Empire et non une administration autonome. L'Empire n'exerce pas un contrôle suprême sur cette administration, il la gère lui-même. L'Empereur est chargé en Alsace-Lorraine de toute l'administration, absolument comme dans le reste de l'Empire il est chargé de l'administration dans les ressorts qui ne sont pas de la compétence de l'administration autonome des Etats confédérés (1).

(i) Lôning, Verwaltungsrecht, p. 77, dont le développement est reproduit par Sclmlze, Deutsches Staatsrecht II, p. 874, appelle la Terre d'Empire une communauté organisée en corporation, qui est soumise au pouvoir politique de l'Empire, mais qui est investie par l'Empire de droits d'autonomie et d'administration très étendus. Bien que la Terre d'Empire soit, au point de vue du Droit public, dans la situation d'une province vis-à-vis de l'Empire, elle possède pourtant, dit-il, une législation et une administration indépendantes (!!), et ses institutions administratives correspondent non à celles d'une province, mais à celles d'un Etat. Mais comme Lôning admet lui-même que le pouvoir politique en Alsace-Lorraine appartient à l'Empire, il n'est pas possible de l'attribuer, en même temps, à une personne juridique différente de l'Empire, à la Terre d'Empire organisée en communauté, en corporation. L'administration et la législation de la Terre d'Empire n'ont pas, à un point de vue quelconque, la moindre analogie avec l'administration indépendante et l'autonomie d'associations provinciales ou d'autres communautés ; elles sont la réalisation d'un pouvoir d'Etat vrai et véritable, pourvu de tous les droits souverains, et c'est celui de l'Empire. — Prenss, Gemeinde, Slaat, Reicli, p. 877 seq. applique à la Terre d'Empire sa définition de la « corporation territoriale ». V. à ce sujet plus haut, § 8. Mais en admettant même que cette définition fut fondée, elle ne con-

l'alsack-lorhaink dans l'empire 579

C'est uniquement parce que TEmpire ne possède qu'une seule Terre d'Empire, que Ton ne voit pas que l'administration de l'Alsace-Lorraine n'est autre que l'administration del'Empire décentralisée, qu'elle est non pas l'administration d'un Etat de la Confédération,mais l'administration provinciale de l'Empire (1).

IV. — On peut appliquer à la législation des principes identiques. La Terre d'Empire ne possède pas une aiiionomie dans le sens d'un droit d'autonomie législative, comme il existe pour les Etats confédérés, et il n'est pas possible de la lui reconnaître tant qu'elle sera Terre d'Empire. Ce n'est pas l'Alsace- Lorraine qui se donne des lois à elle-même ; elle les reçoit de l'Empire. La loi d'annexion du 9 juin 1871, § 3, 4c al., le reconnaît avec la plus grande netteté :

« Après l'introduction de la Constitution de l'Empire (2), l'Empire restera investi, jusqu'à réglementation ultérieure, du droit de légiférer même dans les affaires qui, dans les pays confédérés, ne sont pas de la compétence législative de l'Empire. »

La législation de l'Alsace-Lorraine n'est pas nécessairement soumise aux formes imposées, aux termes de la Constitution, à la législation de l'Empire. Le Reichstag et même le Bundesrath peuvent n'être pas appelés à y prendre part et l'on peut demander la collaboration de représentants de la population alsacienne-lorraine ; mais, de toute façon,

viendrait pas à la Terre d'Empire, puisque celle-ci n!est pas une corporation. V. aussi Hànel, p. 83o,»rem. i.

(i) La loi du 3o déc. 1871 relative à l'organisation de l'administration (Gesetzbl., 1872, p. 49). parle très justement au § 5 « des autorites de l'administration du pays » ; c'est-à-dire qu'il y a des autorités de l'Empire préposées à l'administration du pays.

(2) Jusqu'à cette épot[ue la législation était déléguée à l'Empereur qui devait, dans l'exercice de ce droit, obtenir l'assentiment du Bundesrath. Loi du 9 juin 1871, § 3, 2" al. Y. plus loin, § G9.

c'est l'Empire qui reste législateur, c'est-à-dire détenteur du droit législatif, ou en son nom l'Empereur qui le représente. En d'autres termes: il peut y avoir aussi une décentralisation de la législation de l'Empire pour les affaires particulières de la Terre d'Empire. Nous exposerons plus loin, § 69, l'évolution qu'ont subie, depuis 1871 les formes de la « législation particulière» de T Alsace-Lorraine; mais en dépit de ces changements, cette législation particulière n'est pas devenue une autonomie, au sens développé plus haut, t. I, p. 177 et s. et t, II, p. 274 seq. ; elle est restée la législation d'une province de l'Empire.

V. — Le contraste qui existe entre la Terre d'Empire et les Etats confédérés, membres de l'Empire, se manifeste d'une façon éclatante par ce fait que l'Alsace-Lorraine n'a pas la qualité de membre de la Confédération. La mission que l'Empire est chargé de remplir, la protection qu'il doit assurer au territoire de la Confédération et au Droit en vigueur dans les limites de ce territoire, le souci de la prospérité du peuple allemand, il s'en acquitte aussi pour l'Alsace- Lorraine ; matériellement, la Terre d'Empire prend une part illimitée à la vie politique de l'Empire allemand, mais au point de vue delà forme elle n'est pas membre de la Confédération, elle en est une province. C'est au Bundesrath principalement que les Etals font valoir et exercent leurs droits de membres de la Confédération, et, par conséquent, il n'est pas un Etat de la Confédération qui n'ait sa voix au Bundesrath. La Terre d'Empire, au contraire, n'a pas de voix au Bundesrath.

Lors de la réunion de l'Alsace-Lorraine à l'Empire, le gouvernement avait l'intention d'accorder d'une façon quelconque à l'Alsace-Lorraine une part au Bundesrath (1). Mais cette intention n'a pas

(i) V. les motifs de la loi ({"annexion, U, et le rapport de la commission

LALSAGE-LOHKAINE DANS l'EMPIIΠ581

reçu de réalisation et il en sera nécessairement ainsi tant que l'Alsace-Lorraine restera Terre d'Empire. Assurément, en vertu d'une ordonnance du 14 mai 1875(1), le Président Impérial d'Alsace-Lorraine a été nommé par le Roi de Prusse plénipotentiaire au Hundesrath, et, après l'institution d'un Ministère à Strasbourg, un de ses membres en a pris la place ; mais au point de vue du Droit public, il ne faut pas voir dans ce fait une concession de la Prusse qui aurait cédé à la Terre d'Empire une des 17 voix dont elle dispose et qui serait sous la direction de l'Empereur comme tel, c'est-à-dire non en sa qualité de roi de Prusse. Car aux termes de l'art. VI de la Constitution de l'Empire, les voix dont disposent les Etats confédérés doivent former un bloc. Donc, la Constition s'oppose à ce qu'au Bundesrath les 17 voix de la Prusse se répartissent à un moment donlté en 16 voix de la Prusse et 1 voix de l'Alsace-Lorraine. Mais logiquement, il est impossible que l'on institue au Bundesrath pour l'Alsace-Lorraine une ou plusieurs nouvelles voix et que l'on en confie la direction à l'Empereur comme tel. En effet, l'Empereur, comme tel, est un organe de l'Empire ; or, l'Empire ne peut pas exercer envers lui-même des droits de membre de la Confédération, pas plus qu'une autre personne juridique quelconque ne peut être membre d'elle-même.

VI. — De même que la Terre d'Empire n'a pas de droits de membre, de même elle n'a pas de droits

du Relchstag à propos du 2* alinéa du 5; 2. De plus, le Prince de Bismarck déclara, dans la séance du Reichstag du 3 juin 1871, qu'il désirait que les gouvernements confédérés admissent les Alsaciens comme membres du Bundesrath avec voix consultative (Sten. Bericht, p. looi). C'est ce qui a eu lieu à partir de 1879. ^ • P^^^ haut, t. I, p. 36o. (i) Bulletin des lois, p. 219.

spéciaux. Par contre, rien ne s'oppose à ce qu'il existe, pour la Terre d'Empire, des exceptions aux dispositions de la Constitution de l'Empire; par là, elle se trouve, en fait, dans la situation que leurs Droits spéciaux assurent aux Etats confédérés. Et c'est ce qui arrive dans la réalité. La loi du 25 juin 1873, S 4, exclut l'Alsace- Lorraine de la convention relative aux impôts sur la bière et le § 5 de la même loi autorise jusqu'à nouvel ordre la continuation de la perception de l'octroi en Alsace-Lorraine. Mais par cette disposition, la terre d'Empire n'a pas été placée, au point de vue du Droit public, dans la même situation que les trois Etats du Sud de l'Allemagne relativement à l'impôt sur la bière ; elle jouit d'un traitement analogue à celui des zones franches prussiennes, c'est-à-dire que les dispositions qui s'appliquent en particulier à l'Alsace Lorraine ne constituent pas un Droit subjectif ou personnel, mais sont simplement des dispositions juridiques particulières. Au point de vue du Droit public, cette différence se manifeste en ce que, si la situation spéciale à l'Alsace-Lorraine est supprimée par une loi, la disposition du deuxième alinéa de l'art. LXXVIII de la Constitution, d'après laquelle « l'assentiment de l'Etat confédéré compétent » est nécessaire, ne sera pas applicable (L).

VIL — La terre d'Empire n'ayant pas de Droits subjectifs, il s'en suit qu'elle n'a pas non plus de devoirs subjectits envers l'Empire. Elle supporte, il est vrai, dans la même mesure que les autres parties de l'Empire, les charges militaires et financières qui sont nécessaires pour que l'Empire remplisse sa mission ;

(i) Primitivement, la Terre d'Empire ne faisait pas non plus partie do la convention relative à l'impôt sur l'cau-de-Aie. La loi du iG mai iS'^ly (Geselzbl. fiir Elsass-Lothringcn, p. 07}, a mis fin à cette situation ipéciale.

l'alsace-loruaine dans l'empire 583

mais clic ne supporte pas ces charges dans les formes que le Droit public impose à un membre de l'Etat fédératif, elle est dans la même situation qu'une portion territoriale d'un Etat unitaire.

Ce fait se manifeste, en pratique^ par l'impossibilité d'appliquer l'art. XIX de la Constitution de l'Empire ; il n'est pas possible de concevoir une exécution contre la Terre d'Empire ; ce serait une exécution de l'Empire contre lui-même. Il n'y a que les membres de la Confédération qui, ayant à l'égard de l'Empire une existence politique indépendante, une personnalité propre, peuvent être contraints, par voie d'exécution, à remplir leurs devoirs constitutionnels ; il n'en est pas de même de la Terre d'Empire qui, par sa situation juridique normale, se trouve déjà dans la situation à laquelle serait réduit un Etat confédéré, si l'on procédait à son égard à l'exécution dans toute sa rigueur.

VIII. — S'il est exact que la Terre d'Empire n'est pas un Etat, la conséquence inévitable c'est qu'il n'y a pas non plus de nationalité alsacienne-lorraine. La différence théorique entre les Droits civiques de l'Etat confédéré et les Droits civiques de l'Empire, que nous avons développée à propos de tous les Etats allemands, § 14, seq., n'a pas de raison d'être pour la Terre d'Empire ; les Alsaciens- Lorrains sont allemands exactement comme les Poméraniens et les Brandebourgeois sont Prussiens.

Gela semble en contradiction avec ce principe, que la loi relative à l'acquisition et à la perte de la qualité de citoyen de la Confédération et d'un Etat confédéré du l^'" juin 1870 a été introduite en Alsace- Lorraine par la loi du 8 janvier 1873, puisqu'aux termes du 1er paragraphe de cette loi la qualité de citoyen de la confédération est acquise par là même

que l'on est citoyen d'un Etat confédéré et cesse avec la perte de ce droit. Mais l'introduction de cette loi en Alsace-Lorraine n'a, au point de vue pratique, qu'une seule conséquence : c'est que les mêmes faits, qui déterminent dans les Etats confédérés l'acquisition ou la perte de la nationalité particulière et inévitablement aussi celle de la nationalité allemande, produisent en Alsace-Lorraine directement l'acquisition ou la perte de la nationalité allemande ; au point de vue formel, les autorités de la Terre d'Empire observent la même ligne de conduite que les autorités des Etats confédérés dans le reste du territoire de l'Empire (1).

Par contre, il n'y a pas de droits civiques alsacienslorrains différents des droits civiques de l'Empire, qui auraient une nature à part et des effets spéciaux. Au § 17 nous avons distingué quatre effets juridiques spéciaux des droits civiques des pays confédérés.

1** Le devoir d'obéissance au pouvoir de lEtat confédéré. Comme en Alsace le pouvoir politique ne fait qu'un avec le pouvoir de l'Empire, qu'il n'existe pas de pouvoir d'Etat confédéré différent du pouvoir de l'Empire, il n'y a pas non plus, à côté du devoir d'obéissance envers l'Empire, qui tient 'à la natio-

(i) La thèse exposée ici a été adoptée par Zorn I, p. 559, Schulze II, p. 370, Hànel I, p. 882 seq. ; Bornhak, Preuss. Staatsrecht I, p. 247. Jellinek, p. 3i, et le même Staatenverbindungen, p. 279, etc. (V.Meyer, § 75, note 11) ; G. Meyer, Hirth's Annalen 1876, p. 678 seq. a développé une théorie divergente à laquelle Leoni, OefTentl. Recht I, p. i5 seq. s'est rangé. Meyer essaie de pallier ce qu'il y a d'illogique à admettre une nationalité sans l'existence d'une nation ; pour cela, il appelle la nationalité alsacienne-lorraine « nationalité provinciale », et il lui concède la même efficacité et la même importance, au point de vue du Droit public, qu'à la vraie nationalité, ce qui est jouer avec les mots. Chez Leoni, ce procédé est généralisé ; il part de ce fait que l'Alsace- Lorraine n'est pas, il est vrai, un Etat réel ((( indépendant »), mais qu'il est traité comme tel juridiquement. V. plus haut, p. 572.

l'alsace-lorrainb: dans i/empire 585

nalité allemande, de devoir d'obéissance envers un pouvoir politique particulier qui s'en dislingue théoriquement ou en fait.

2° Le droit à la protection à l étranger. Gomme TAlsace-Lorraine n'a pas d'existence internationale, elle ne peut pas prétendre à ce droit, fût-ce dans la mesure très restreinte où il existe encore pour les Etats confédérés de l'Empire allemand ; c'est l'Empire seul qui est qualifié pour intervenir à propos des sujets alsaciens-lorrains, de sorte qu'ici encore la nationalité alsacienne-lorraine se fond absolument dans la nationalité allemande.

3° Le droit de domicile sur le territoire de lEtat particulier. Il a été absorbé, comme nous l'avons exposé 1. 1, p. 251 seq., en exécution de la loi sur la liberté d'établissement, qui a été appliquée aussi à l'Alsace-Lorraine, par le droit de domicile sur le territoire de r Empire.

4* L exercice des droits politiques et en particulier la faculté juridique de contribuer à la constitution des corps représentatifs, le droit d'élection. C'est sur ce point entre tous que se manifeste, comme nous l'avons montré t. I, p. 254, la persistance des droits civiques dans les Etats confédérés ; le Droit d'élection et l'éligibilité aux fonctions politiques qui subsistent à l'intérieur des Etats confédérés, voilà spécialement €n quoi ils consiste-nt ! Dans ces élections, il serait possible de faire valoir des droits civiques alsacienslorrains, par opposition à la nationalité allemande, si ces droits existaient. Or, la loi du 24 janvier 1873, § 3 et 6 décide à ce propos : « Est électeur tout ailemand qui a 25 ans révolus et qui jouit pleinement des droits civiques dans son pays ; il vote dans la commune où il a son domicile (1). »

(i) L'éligibilité est fixée d'une façon analogvie. « Est éliglble tout ■électeur, qui a son domicile dans le district ou le cercle, ainsi que tout

De même, la nouvelle loi communale de 1895, § 30 exige la possession de la « nationalité allemande » pour l'électorat et l'éligibilité.

Donc, ce qui est capital, ce n'est pas la nationalité particulière, mais la nationalité allemande. Tout Allemand, quel que soit l'Etat dont il est sujet, jouit des droits d'électeur en Alsace-Lorraine, pourvu qu'il réside dans la Terre d'Empire. Par conséquent, la loi du 1^^ juin 1870 a pu être introduite au point de vue formel en Alsace-Lorraine ; matériellement, c'est le principe opposé, en vigueur dans l'Amérique du Nord, qui a été appliqué ; d'après ce principe, le droit de citoyen de la Confédération est le droit primaire, et le droit de citoyen d'un Etat confédéré en est la conséquence et l'effet, c'est à-dire que le citoyen de la Confédération aie droit d'exercer (1), dans l'Etat où il réside, ses droits d'électeur et les autres droits qu'ont pu conserver les citoyens de l'Etat confédéré.

Il résulte de là que le droit de citoyen de l'Alsace - Lorraine, en face de la nationalité allemande ou des droits de citoyen de l'Empire, serait un droit purement illusoire et sans effets juridiques ; ce serait violer toutes les règles rationnelles juridiques, que d'imaginer un droit de cette nature.

On arrive au même résultat par une autre considération. Lorsque l'Alsace-Lorraine fut cédée à l'Allemagne par le traité de Francfort, il n'y avait incontestablement pas d'Etat alsacien- lorrain, ni de citoyens alsaciens-lorrains. Jusqu'au traité, les habi-

Allemand qui a 25 ans révolus et jouit pleinement des droits civiques dans son pavs, pourvu qu'il paie dans le district ou le cercle un impôt direct. » L'éligibilité au Landesausschuss (Diète) est fixée de la même manière. Loi du 4 juillet 1879, ti i4, 4* al. (Ueichsgcsctzbl., p. 168).

(i) V. plus haut, t.l,p. a.'îo. /?(if^fma/j/i, Nordamcrikan. Bundesstaalsrecht I, S 94-

l'alsace-lorraine dans l'empire 587

tants de ces territoires étaient Français et ils sont devenus, par le traité qui a cédéàFEnipire allemand la souveraineté sur le i)ays et lesgens^ des Allemands, pourvu toutefois qu'ils ne fissent pas usage de la liberté d'émigration qui leur était concédée (option). La paix n'a incontestablement pas créé d'Etat alsacien-lorrain et on peut en dire autant de la loi d'annexion du 9 juin 1871. *

La convention additionnelle de la paix de Francfort du 11 décembre 1871 distingue, dans les différents articles qui concernent la nationalité entre la nationalité allemande et la française, les « Angehorigen der abgetretenen Gebietstheile » mentionnés dans le texte allemand à Fart. II sont désignés dans le texte français comme c< individus originaires des territoires. cédés », par conséquent comme sujets non en vertu de la qualité de membres d'un Etat politique, mais en vertu de leur extraction ou origine (1) ; la fin de l'art. VI parle en termes formels d' « individus originaires des territoires cédés, qui seront devenus sujets allemands {2) . » Donc, les sujets de la terre d'Empire ont été d'abord directement sujets de l'Empire et non, comme les sujets des autres Etats, sujets de leur pays d'origine et par ce fait sujets de l'Empire. C'est seulement par l'introduction de la loi du 1^'^ juin 1870 en Alsace-Lorraine par la loi du 8 juin 1873 que l'idée d'une nationalité alsaciennelorraine opposée à la nationalité allemande a trouvé en apparence une justification légale. Or^ cette loi déclare, au § 3, que par droit de naissance les enfants

(i) Dans la majorité des passages, le texte allemand dit aussi : « individus originaires des territoires cédés » (Personen, Avelche ans den abgetretenen Landestheilen herstammen). Par exemple, art. II, S*" al. ; art. IV ; art. X. Procès-verbal final, r*' al.

(2) Texte allemand : « Angehorigen der abgehetrelenen Gebiete, "welche deutsche Lnterthanen geworden sind. » De même, art. XV.

légitimes d'un Allemand acquièrent la nationalité particulière du père, et les enfants illégitimes d'une Allemande celle de leur mère ; elle ne confère donc à aucun individu, né avant la publication de cette loi, une nationalité particulière qu'il ne possédât pas déjà auparavant. De même, Its § 4 et 5 supposent que le père qui reconnaît un enfant illégitime ou riîomme qui se marie a déjà une nationalité particulière. Mais il n'y a pas une seule disposition de la loi qui dise que toutes les personnes qui sont nées avant rintroduction de cette loi d'un père habitant r Alsace-Lorraine ou ont été reconnus par lui ou encore qui ont épousé un habitant de la terre d'Empire, acquièrent la nationalité alsacienne-lorraine. Les § 3 à 5 ne sont donc applicables en Alsace-Lorraine, abstraction faite des sujets des autres Etats confédérés immigrés en Alsace-Lorraine, que si on remplace la « nationalité restreinte » par la nationalité allemande. Les habitants de la terre d'Empire sont devenus Allemands, citoyens de l'Empire, par le traité de Veisailles ou de Francfort, et non par un des motifs cités dans la loi du 1^^ j^in 1870 sur l'acquisition de la nationalité ; cette nationalité allemande est transmissible aux enfants et aux femmes légitimes aux termes des J^ o à 5 de la loi citée. Donc, il ne pourrait être question de l'acquisition d'une nationalité alsacienne-lorraine, aux termes de la loi du le' juin 1870, que pour les personnes qui l'ont acquise par adoption, naturalisation ou nomination. D'après cela, iln'y aurait qu'une infime fraction de la population alsacienne-lorraine qui posséderait la nationalité spéciale à côté de la nationalité allemande, et, de plus, le sens de la loi du Ic'^juin 1870 serait complètement altéré. Car toutesles causes d'acquisition de nationalité fixées par elle n'auraient pas, comme c'est l'intention de la loi, le même effet juridique ; les

l'alsace-lorraine dans l'empire 589

motifs d'acquisition par droits de famille auraient un tout autre effet que par l'adoption et la naturalisation. Ainsi, même dans la loi du 1*^' juin 1870, on ne peut pas considérer la qualité d'Alsacien-Lorrain comme une nationalité restreinte, mais au contraire, ainsi que la loi du 24 janvier 1873 l'a établi pour le droit d'élection, comme la nationalité allemande, qui tient à la résidence dans la terre d'Empire. Mais aux termes de cette loi, le transfert du domicile dans un autre Etat confédéré ou le séjour à l'étranger, pourvu qu'il ne dépasse pas dix années consécutives, ne font pas perdre la nationalité allemande. Donc, une personne, qui a acquis la nationalité allemande en Alsace-Lorraine et établit ensuite sa résidence en dehors de la terre d'Empire, peut être sujet de l'Empire, sans appartenir à un Etat allemand, et par là le principe qui forme la base de la loi du 1er juin 1870 se trouve considérablement modifié. Cette loi montre clairement, ainsi que d'ailleurs la Constitution de l'Empire, qu'une loi qui suppose des Etats fédérés et qui est rédigée pour eux, ne peut pas être, du jour au lendemain, introduite dans une terre d'Empire, sans donner lieu à des différences et à des inconséquences juridiques.

Mais l'idée d'un citoyen de TAlsace-Lorraine a encore son importance à d'autres points de vue que celui des droits civiques particuliers. La législation française attache à la qualité de Français de nombreuses conséquences juridiques et cette législation a conservé en partie sa vigueur dans la terre d'Empire. De là, la question suivante : dans les cas où le droit français exige « la qualité de Français », qu'estce qui en tient lieu dans la terre d'Empire ? Pour résoudre cette question, il importe de considérer les points suivants.

Aux termes des art. VII et VIII du Code civil qui

établissent une distinction entre les (( droits civils » et les « droits politiques », tout Français jouit des droits civils^ mais la possession des droits politiques dépend « de la qualité de citoyen, laquelle ne s'acquiert et ne se conserve que conformément à la loi constitutionnelle ». Tout Français n'est pas en même temps citoyen; donc, il faut traduire ((Français» par Inlànder et non par Staatsbûrger. Les dispositions du Code civil relatives à l'acquisition et à la perte de la qualité de Français (Alsacien-Lorrain) ont été particulièrement en vigueur dans la terre d'Empire jusqu'à l'introduction de la loi de l'Empire du 1^' juin 1870 ; l'acquisition et la perte de la qualité de citoyen, au contraire, sont réglées par les lois constitutionnelles françaises qui ont cessé d'être applicables dès la conclusion de la paix avec l'Allemagne et la cession du territoire de la Terre d'Empire. Tout homme qui n'est pas Français ne peut jamais jouir des droits politiques, car il ne peut jamais être citoyen ; mais il peut jouir, comme tout Français, des Droits civils, s'il a, avec la permission de l'Etat, son domicile en France et s'il y est établi (Code civil, art. XIII). Mais le droit français suppose, il est vrai, que tout Français est aussi sujet de l'Etat français ; tout homme qui choisit une autre nationalité perd non seulement la qualité de citoyen français, mais aussi la qualité de Français, Code civil, art. XVII, (1).

Ainsi, même pour la Terre d'Empire, la qualité de national dépend de la qualité de sujet du pouvoir

(i) En conscqucuce, il sest olabll, en France, la jurisprudence sul- A^ante : quand une partie du territoire français est cédée à un autre Etat, les habitants du territoire cédé perdent la qualité de Français, s'ils conservent leur domicile sur le territoire cédé. \. Dalloz et Vergé. Code civil annoté, n°* 97 et seq. relatifs à l'art. XVII (vol. I, p. 65). Voir aussi Lôning, op. cit., p. 197, où se trouvent de nombreux renseignements bibliographiques.

LALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 591

politique existanl dans la Terre d'Empire. Mais il ne s'ensuit nullement qu'il doive nécessairement y avoir un pouvoir politique alsacien-lorrain. Le délenteur du pouvoir politique en Alsace-Lorraine, c'est l'Empire allemand. Donc, la qualité d'Alsacien-Lorrain ne suppose pas une nationalité différente de la nationalité allemande, mais simplement la qualité de cito3^en de l'Empire allemand.

D'autre part, il ne faut pas rendre l'expression de « Français » des lois françaises^ par « jeder Deutsche » (tout allemand) pour la Terre d'Empire. Les lois françaises sont, en effet, pour la Terre d'Empire, par rapport au droit en vigueur dans toute l'Allemagne, des lois particularistes, et, par conséquent, les termes « nation » et « national » doivent être interprétés par les principes juridiques édictés par ce Droit particulariste et dans les limites du territoire où ce droit particulariste est en vigueur. Or, les personnes soumises à un Droit positif déterminé sont celles qui ont leur domicile sur son territoire. 11 en résulte que là où, dans les lois françaises, il est question de « Français », il laut entendre pour l'Alsace-Lorraine les A//emands qui résident dans la Terre dEifipire. Par l'introduction de l'art. III de la Constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine, tous les Allemands se trouvent, en somme, il est vrai, au point de vue des droits civils dans la terre d'Empire, dans la même situation ; par suite, la distinction entre nationaux alsaciens-lorrains et autres Allemands est devenue sans objet dans ses traits essentiels. Mais, malgré cela, il subsiste encore des dispositions légales qui ne s'appliquent pas le moins du monde à tous les Allemands, mais simplement aux nationaux Alsaciens-Lorrains. Dans ces cas-là, la nationalité ne consiste pas à être sujet d'w/i Etat particulier, mais à habiter un territoire juridiquement spécial.

On sait que, même dans un Etat unitaire, il peut y avoir plusieurs territoires juridiques et que la qualité d'habitant d'un de ces territoires peut avoir une grande importance au point de vue du Droit. L'Alsace- Lorraine se trouve, à ce point de vue, par rapport à l'Empire Allemand, exactement dans la situation de la province Rhénane par rapport à la Prusse et de même que, dans la province rhénane, il faut traduire Français par « Rheinpreusse » c'est-à-dire Prussien résidant dans la province rhénane, sans qu'il y ait pour cela « une nationalité rhéno-prussienne », de même, dans la Terre d'Empire, il faut rendre Français par « Allemand résidant en Alsace-Lorraine ». Cependant, il faut remarquer que, depuis l'introduction du Code civil de TEmpire, cette question a perdu la plus grande partie de son importance.

— Le contraste entre la Terre d'Empire et les Etats confédérés se manifeste avec sa plus grande clarté quand il s'agit de la puissance territoriale ; ce contraste est ici évident. 11 n'y a pas, dans les territoires cédés par la France, de puissance territoriale que l'on puisse distinguer de la souveraineté territoriale propre à lEmpire, comme on distingue une puissance territoriale spéciale des Etats confédérés sur leur territoire respectif. L'Empire a juridiquement le droit de diviser la Terre d'Empire en plusieurs circonscriptions administratives absolument distinctes, d'en céder des parties à des Etats confédérés voisins ou à une puissance étrangère ou de les échanger, de l'annexer à un Etat de la Confédération ; il possède sur la Terre d'Empire en un mot non seulement les droits souverains qui, aux termes de la Constitution, sont de la compétence de l'Empire, mais aussi tous les droits souverains que comprend la souveraineté, dans toute leur étendue. Le seul nom de Terre directe

l' ALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 593

d'Empire donné à l'Alsace-LoiTaine caractérise nettement la distinction qni existe entre la situation juridique de ce pays et celle des autres parties du territoire de la Confédération. SiFAlsace-Lorraine n'était pas la seule terre d'Empire, si surtout elle n'était pas enclavée sur toute la longueur de ses frontières dans des territoires soumis à un souverain, on verrait plus nettement que l'Alsace-Lorraine n'est pas le territoire d'un Etat confédéré, mais une province, une circonscription administrative de lEmpiie ; car alors, pour des raisons de commodité, on réunirait peut-être des parties de la terre d'P^mpire avec d'autres terres d'Empire limitrophes pour constituer des circonscriptions administratives.

X. — Nous avons constaté une profonde différence entre la terre d'Empire et les Etats confédérés sur les points que nous venons de traiter; au point de vue financier, au contraire, la terre d'Empire jouit du même traitement que les Etats confédérés. Cela vient de ce qu'il ne s'agit pas ici de droits politiques souverains,de fonctions publiques, mais de droits et d'obligations du domaine du droit de propriété. Si tout Etat est nécessairement investi du droit de propriété, rinverse n'est pas vrai et Ton ne peut pas dire que toute communauté de Droit public revêtue de la personnalité juridique au point de vue du Droit privé ait le caractère d'un Etat. C'est précisément parce que toute province, toute circonscription peut être, au même titre que l'Etat, détenteur du droit indépendant de propi'iété, qu'il est possible de traiter, à propos de toutes les affaires qui intéressent les fmanccs, la terre d'Empire exactement comme un Etat confédéré (1).

(t) V. Loniacj, op. cit., p. 187. Ma dissertation dans llirth's Annalen 1878, p. 5G2 seq.

En conséquence, la caisse de l Alsace-Lorraine est distincte du fisc de TEmpire ; de même, la propriété de TAlsace-Lorraine est distincte de la propriété de l'Empire existant dans la terre d'Empire. La loi du 25 mai 1873, relative à la situation juridique des objets destinés à Tusage et au service d'une administration de l'Empire, a été introduite dans la terre d'Empire par la loi du 8 décembre 1873 (Gesetzbl., p. 387) ; par là, la terre d'Empire est assurée d'un traitement identique à celui qui est accordé aux Etats confédérés, non seulement au point de vue de la propriété financière, mais aussi au point de vue de la propriété administrative. De même qu'il y a un actif alsacien-lorrain, il y a aussi des dettes de la terre d'Empire qui se distinguent d'une part des dettes des districts ou des cercles et d'autre part des dettes de lEmpire. Ces dettes sont supportées par la caisse (le fisc) de l'Alsace-Lorraine, par la terre d'Empire, en tant que personne juridique jouissant du Droit de propriété. C'est le fisc de l'Alsace-Lorraine qui répond de ces dettes, le fisc de l'Empire ne les garantit pas.

Cette séparation du régime financier de l'Alsace- Lorraine d'une part, de celui de l'Empire d'autre part a des effets très divers et donne parfois à l'Alsace-Lorraine l'apparence non d'une terre d'Empire, mais d'un véritable Etat. Il faut envisager ici les points suivants :

lo Les traités internationaux, que l'Empire conclut à l'intention de l'Alsace-Lorraine et qui se rapportent à des matières en dehors de la compétence constitutionnelle de l'administration centrale, sont traités, dans leurs conséquences financières, comme s'ils avaient été contractés par l'Alsace-Lorraine. Au point de vue du Droit public et du Droit international, ils sont des traités de l'Empire ; au point de vue financier, ils sont traités comme des conventions

l'alsach-lohhaink dans l'kmpiiu:: 595

conclues par la caisse de l'Alsace Lorraine. L'exemple le plus important, c'est la convention additionnelle du traité de paix conclue à Francfort sur-le-Main avec la France le 11 décembre 1871. Par Fart. II, elle règle le devoir de payer les pensions ; par l'art. V, le paiement des frais de justice, ainsi que la perception des amendes et des frais ; par l'art. VIIî, la livraison de documents, registres, pièces etc. ; par l'art. XIII, l'exécution de contrats que le gouvernement français avait signés avec des entrepreneurs etc. (1) ; par l'article XIV, la prise en charge des frais nécessités par l'installation et l'entretien des canaux etc. Pareillement, les conventions conclues avec le duché de Bade au sujet de la construction et de l'entretien de ponts sur le Rhin et les émoluments du personnel surveillant, l'entente conclue avec la Prusse au sujet des frais d'entretien de la partie du canal de la Saar, commune aux deux pays de Sarreguemines à Gûdingen, les traités relatifs à la navigation sur le Rhin et en particulier à la commission centrale de navigation sur ce fleuve, sont, au point de vue des parties contractantes, traités de l'Empire ; au point de vue des effets pécuniaires ce sont des traités de la caisse de r Alsace-Lorraine.

2° Les frais de la gestion administrative en Alsace- Lorraine sont supportés par la caisse de ce pays ; à ■ce point de vue, l'administration provinciale est nettement séparée de l'administration de l'Empire. En conséquence, l'Empire n'a pas, en Alsace-Lorraine, d'autres sources de revenus que celles qu'il a aussi

(i) C'est à propos d'un cas de ce genre qu'a été rendu le jugement du tribunal de Mulhouse du 20 nov. 1872 (Zeitschrift f. franz. Givilreclit de Puchelt IV, p. 189 seq.), sur la question : dans quelle mesure les créances et les dettes du gouvernement français ont-elles été transmises par la cession de l'Alsace-Lorraine a la caisse particulière de ce pays. Voyez Loning, op. cit., p. 202 seq.

dans les autres parties de l'Empire, abstraction faite des chemins de fer qui sont la propriété de l'Empire ; d'autre part, c'est la caisse alsacienne-lorraine, qui fait face aux dépenses que, dans les Etats confédérés, l'autonomie administrative met à la charge de ces Etats.

Les lois concernant r Alsace-Lorraine se servent, en règle générale, pour désigner le fisc de la terre d'Empire, du terme « caisse alsacienne-lorraine » (Landescasse) (1).

3" Les frais de la législation particulière, qui correspond à l'autonomie propre aux Etats confédérés, sont supportés, eux aussi, par la caisse alsaciennelorraine ; ce sont les frais occasionnés par le Bulletin des lois de l'Alsace-Lorraine et les dépenses de la délégation (Landesaiisschuss). De plus, la fixation du budget est elle-même l'objet de cette législation. Le budget de l'Alsace-Lorraine n'est nullement un élément du budget de l'Empire ; il est soumis à la délibération du Landesausschuss, fixé par une loi spéciale et publié dans le Bulletin des lois de l'Alsace-Lorraine.

4o Bien que la Terre dEmpii e, n'étant pas membre de la Confédération, n'ait, à légard de l'Empire, ni droits de sociétaire, ni droits spéciaux, ni devoirs, la caisse de l'Alsace-Lorraine est cependant traitée

(i) Dans les premiers temps, on trouve quelquefois dans les lois le terme « état», (iesetzbl., 1872, p. 55 : « La caisse principale du district centralise tous les revenus du district qui reviennent à VEtat. » Cette expression tient certainement ici à une raison de style. On a voulu éviter de dire : a La caisse principale du district centralise tous les revenus qui reviennent à la caisse principale du pays. » La loi du i5 oct. 1873, relative aux cautionnements des fonctionnaires, contient la même expressions, parce qu'elle est une reproduction précise de la loi prussienne du 95 mars 1878. Suivant une pratique constante et très ancienne, on évite au contraire, dans la rédaction des lois de l'Empire, le terme d'Etat pour désigner l'Alsace-Lorraine : on veut souligner par là la difi'ércnce entre les « Etats Confédérés » et l'Alsace-Lorraine et donner un nom spécial à la Terre d'Empire.

l'alsace-lohhaine dans l'empjre 597

dans toutes les questions de Droit de propriété, absolument comme le serait le fisc d'un membre de la Confédération. Par analogie avec les droits de sociétaire, elle a obtenu la participation aux bons du trésor de l'Empire dans la mesure où ils intéressent la terre d'Empire (l) ; par analogie avec les droits spéciaux, la caisse d'Alsace-Lorraine paie Yaversiim de Timpôt sur les brasseries ; par analogie avec les devoirs des Etats confédérés, elle acquitte à la caisse de FEmpire 'les contributions matriculaires et il lui est attribué, de même qu'aux Etats confédérés, au prorata de sa population, une part proportionnelle dans les excédents des douanes et des impôts de consommation. 5^ D'ailleurs cette séparation du fisc de TAlsace- Lorraine du fisc de l'Empire n'existe que par la volonté de VEmpire. L'Empire a la faculté, en usant de son droit de législation, de disposer des biens appartenant en propriété à F Alsace-Lorraine, de donner ou d ôter au fisc de FAlsace-Lorraine des sources de recettes, de lui imposer des dépenses, de fixer son budget entier. Au point de vue du droit financier public, la situation de FAlsace-Lorraine, vis-à-vis de FEmpire est donc tout à fait différente de la situation des Etats confédérés.

§ 68. — Organisation de la Terre d Empire.

L — Flistorique. — Comme, en vertu de la définition de la Terre d'Empire, le pouvoir politique ne fait qu'un, en Alsace-Lorraine, avec le pouvoir de FEmpire, ce sont aussi les organes de FEmpire qui sont appelés à exercer le pouvoir politique en Alsace- Lorraine. C'est ce principe qui a inspiré les disposi-

(i) Cf. Loi du 25 déc. 1874, § 4 (Gesetzbl., p. 58).

tions de la loi d'annexion du 9 juin 1871 et les lois qui s'y rapportent. « Le pouvoir politique est exercé en Alsace-Lorraine par l'Empereur. » (§ 3, 1er al. op. cil.) Or, comme la Constitution de l'Empire ne connaît qu'un seul Ministre de l'Empereur, le Chancelier de l'Empire, il s'en est suivi naturellement que le Chancelier devait devenir aussi le Ministre du gouvernement impérial de la terre d'Empire, à moins qu'une loi de l'Empire ne vint à formuler une autre disposition. Or, la loi du 9 juin 1871 ne contenait rien de semblable; elle confirmait, au contraire, en termes formels, la compétence du Chancelier en stipulant au § 4 : « Les décrets et règlements de l'Empereur doivent porter, pour être valables, le contreseing du Chancelier de l'Empire qui, par là, en prend la responsabilité». Cette disposition de la loi est empruntée textuellement à la teneur finale de l'art. XVII de la Constitution de l'Empire et a évidemment le même sens. La nomination d'un Ministre spécial pour la terre d'Empire ou l'institution d'un Conseil de Ministres pour ce pays était écartée ; le Chancelier seul était déclaré responsable envers l'Empereur comme envers le Reichstag et il était, par conséquent, le chef suprême et unique de tous les ressorts de l'administration de la terre d'Empire.

On donna aussi au Chancelier, pour l'assister dans sa tâche de Ministre de l'Empire, l'office de la Chancellerie impériale; en conséquence, cette administration devint aussi radministration suprême de l'Alsace-Lorraine.

On lui ajouta en vue de ces fonctions une division spéciale (III). Cette division n'eut pas le caractère d'administration indépendante, mais elle devint une partie intégrante de la Chancellerie de lEmpire. Elle ne fut pas chargée, non plus, de toutes les affaires intéressant la terre d'Empire. La division centrale

l'aLSACE LORRAINE DANS l'eMPIRE 599

devait collaborer à la réglementation de toutes les matières d'un intérêt politique, commercial ou financier général ; les décrets relatifë aux questions de postes et télégraphes étaient du ressort de la 1^^ et de la2c division; la justice en général fut confiée à la 4^ division instituée en 1875 ; les affaires étrangères étaient du ressort du Ministère de Textérieur; les questions militaires étaient réglées par le Ministre de la guerre de Prusse. La 3^ division ne conserva, en somme, que ce Ton appelait les affaires intérieures; et de plus, on lui attribua la direction de l'administration des chemins de fer de l'Empire ; mais un décret du 27 mai 1878 la lui enleva pour la confier à un Ministère spécial.

Mais le principe, que la Chancellerie devait expédier les affaires ministérielles de l' Alsace-Lorraine, ne fut pas appliqué logiquement à l'administration intérieure. Les présidents de district qui remplacèrent les préfets français ne dépendirent pas directement de la Chancellerie, comme ils dépendent du Ministère dans l'organisation française ; par la loi du 30 décembre 1871 (Gesetzbl., 1872 p. 49) concernant l'organisation administrative, on interposa entre les présidents de district et le Ministère une autorité d'un caractère tout spécial : le premier président d'Alsace-Lorraine à Strasbourg.

Ce fonctionnaire ne fut pas, au point de vue du Droit public, dans la situation d'un Ministre ; il ne fut pas responsable au sens constitutionnel ; il n'avait pas le pouvoir de réprésenter le Chancelier ; il ne pouvait pas contresigner un décret impérial ; il devait obéissance aux instructions officielles du Chancelier et il était placé sous sa surveillance. La loi, § 4, l'appelle l'autorité suprême en Alsace-Lorraine ; mais, dans aucun ressort, il n'était l'autorité suprême de l'Alsace-Lorraine ; en tout et partout, il était subor-

donné au Chancelier comme à son chef hiérarchique réel.

Les pouvoirs qui lui sont confiés par les § 5 et 6 de la loi administrative du 30 décembre 1871 ne se distinguent pas essentiellement de ceux que l'instruction prussienne du 31 décembre 1825 confère aux premiers présidents prussiens, et la pensée primitive du législateur tendait manifestement à mettre le premier président d'Alsace-Lorraine sur le même pied que les premiers présidents prussiens. Mais la loi administrative § 6 autorisait le Chancelier à déléguer, en tout ou en partie, au premier président les pouvoirs que les lois françaises en vigueur confiaient aux ministères. Le Chancelier fit un usage très large de cette autorisation, en conférant par une publication du 29 février 1872 (Gesetzbl., p. 122) au premier président de Môller (personnellement) les pouvoirs ministériels intégralement et en bloc, en tant que ces pouvoirs n'étaient pas réglés par des lois spéciales ou par des règlements impériaux ou n'étaient pas de la compétence des Ministres des affaires étrangères ou de la guerre ou n'avaient pas pour objet l'administration des contributions indirectes. Parla, le premier président avait remplacé le Ministère dans tout le domaine de l'administration intérieure, à peu d'exceptions près (1), et, par suite, le personnel de conseillers, fonctionnaires et employés subalternes qui lui était adjoint était si considérable que la « première présidence » ressemblait, par son orga-

(i) Administration des forets (Loi du 3o déc. 1871, § i), administration des Mines (Loi du 16 déc. 1878, § 167)» Université (Loi du 28 avril 1872), Mais même pour ces administrations, le premier président était investi de pouvoirs étendus en vertu d'une délégation du Chancelier, V. au sujet de l'administration des forêts la décision du Chancelier du 21 fév. 1872 dans le Recueil nommé v. INIollersche Sammlung der elsass-lothringischen Gesetze, vol. III, p. 198.

l'alsace-lohraine dans l'empire 601

nisation extérieure, bien plus à un ministère qu'à une première présidence prussienne.

Il en résulta une contradiction entre l'importance réelle et la situation du premier président au point de vue du Droit public. Il était une instance suprême de toute 1 administration intérieure de l'Alsace-Lorraine ; il était compétent pour publier presque tous les arrêtés qui sont, d'après le Droit en vigueur, de la compétence des ministres ; il était chargé d'établir le budget alsacien-lorrain, de préparer les projets de lois et d'ordonnances, de donner les instructions et les règlements officiels aux présidents de district et aux autres autorités du district. Mais il n'était investi de la majeure partie de ces fonctions qu'en vertu d'un ordre administratif du Chancelier ; il était sans responsabilité spéciale au point de vue du Droit public, et restait sous la dépendance du Chancelier.

En conséquence, la Chancellerie conserva toute son importance dans toutes les affaires qui étaient laissées par un décret spécial à la compétence du Chancelier ou qui devaient, en raison de leur importance, être portées à sa connaissance et soumises à sa décision. Il y avait donc ensemble deux Ministères superposés : la première présidence qui réglait les détails et avait une connaissance plus claire des situations locales et des personnes, et la Chancellerie de l'Empire qui se distinguait par un pouvoir juridique plus étendu et par un contact plus étroit avec les administrations centrales de l'Empire, ainsi qu'avec le Bundesrath et le Reichstag.

Afin de fortifier sa situation et de faire de plus en plus de Strasbourg le centre du gouvernement, le premier président se fit conférer, par décret impérial du 29 octobre 1874 (Gesetzbl., p. 37), le pouvoir de réunir autour de lui un comité sous le nom de LandesaiisschusSj composé de membres des conseils

de district; les projets de loi pour l'Alsace-Lorraine, relatifs à des questions que la Constitution n'a pas réservées exclusivement à la législation de l'Empire, y compris le budget, pouvaient être soumis à la discussion et à Yauis de ce comité, avant de venir en délibération devant les facteurs compétents de la législature (1) Ce décret n'a pas créé un principe de Droit; il n'avait, à l'origine, d'autre importance que celle d'une instruction; même si le décret n'avait pas existé, rien n'eût empêché le gouvernement de solliciter des avis au sujet de projets de loi^ et, d'autre part, l'avis favorable n'avait pas la valeur d'une condition juridique que devait remplir une loi de l'Alsace-Lorraine. Le décret n'avait pas non plus été publié dans la forme légale indispensable pour créer un principe de Droit. La loi du 2 mai 1877 (Gesetzbl.. p. 491) a donné cependant au comité une situation importante au point de vue du Droit public, en transformant l'avis favorable en un assentiment donné aux lois alsaciennes-lorraines, et en lui conférant le pouvoir de remplacer l'assentiment du Reichstag. En même temps le décret fut publié dans le Bulletin des lois de TEmpire comme annexe à la loi et il acquit formellement par là force de loi.

Puis, ce qui compliqua les rapports du premier président avec le Chancelier de l'Empire, ce fut la

(i) Le décret est adressé au Chancelier^ et par conséquent ne contient, à vrai dire, qu'une autorisation en sa faveur ; mais il établit que les propositions sont soumises au Landesausschuss par le premier président qui a le droit d'assister aux séances plénières et aux délibérations des commissions et de s'y faire représenter par des commissaires. Le même décret contient les dispositions relatives à la composition, à la convocation et à l'ordre du jour du comité ; le décret du i3 fév. 1877 (Reichsgesetzbl., p. 49^)' modifia le précédent en autorisant l'élection de deux vice-présidents. Les dispositions nécessaires à l'exécution du décret ont été prises par le Chancelier par arrêté du 23 mars 1875 (Gesetzbl., p. 63).

l'alsace-lorraine dans l'empire 603

transforma lion de difTérentes divisions de la Chancellerie en anlorités snprémes de l'Empire, indépendantes, et, depuis le 1'^'' janvier 1877 1a constitution de la 3^ division en Chancellerie de l'Alsace-Lorraine et de la 4^ en Ministère de la Justice (1). En vertu de la loi relative à la représentation du Chancelier^ les chefs de ces Ministères furent institués représentants responsables du Chancelier. Dès lors, il n'y eut plus seulement le premier président entre le Chancelier et le président de district ; entre le premier président et le Chancelier se trouva encore le chef de la Chancellerie de TAlsace-Lorraine, investi de pouvoirs indépendants de représentation du Chancelier. Des trois degrés établis par la législation du pays et de l'Empire on en avait fait cinq. De plus^ les ressorts de l'administration et de la justice étaient scindés et confiés à deux autorités centrales absolument distinctes. Les difficultés qui en résultaient exigeaient une réforme.

La direction que devait prendre cette réforme était tracée par la création de la délégation nommée « Landesausschuss ». On ne pouvait ni ne voulait supprimer cette institution ; et comme il n'était pas possible d'avoir une diète qui siégeât à Strasbourg, tandis que l'autorité suprême avait son siège à Berlin, il ne resta pas d'autre alternative que de fixer le siège de l'autorité suprême de la terre d'Empire à Strasbourg. On réalisait en même temps par là les désirs vivement manifestés par les habitants de la terre d'Empire.

La loi de l'Empire du 4 juillet 1879 (Reichsgesetzbl. , p. 165) § 3 établit que la chancellerie de l'Alsace-Lorraine, ainsi que la première présidence, étaient sup-

(i) V. plus haut, p. Sg seq.

(2) V. Joël, Hirth's Annalen 1879, p. 773.

604 régimp: spécial auquel est soumise

primées et qu'il était institué à Strasbourg, sous le nom de « Ministère de l'Alsace-Lorraine », une autorité qui aurait à remplir les fonctions exercées précédemment par la Chancellerie de l'Alsace-Lorraine et le Ministère de la Justice dans l'administration de la terre d'Empire, ainsi que par le premier président. Mais en fixant le siège de l'administration centrale dans la terre d'Empire elle-même, il fallait supprimer sa subordination au Chancelier de l'Empire ; sinon, on se heurtait de nouveau aux inconvénients qui résultaient de la subordination de la première présidence à la Chancellerie de l'Empire. Aussi, la loi de l'Empire du 4 juillet 1879 établit-elle de plus que l'on installerait à Strasbourg un gouverneur (Statthalter), auquel seraient transmis tous les pouvoirs et les fonctions que les lois et les ordonnances confiaient au Chancelier de l'Empire à propos des affaires de l'Alsace Lorraine et auquel TEmpereur peut déléguer l'exercice de ses pouvoirs souverains. En même temps, on apporta des modifications à la composition du Landesausschuss, qui fut investi de pouvoirs plus importants ; on restreignit la compétence du Bundesrath en matière administrative et l'on ordonna l'inslitution d'un Conseil d'Etat (Staatsrath) qui devait émettre son avis sur les projets des lois et des ordonnances.

C'est sur ces bases que repose l'organisation actuelle de la terre d'Empire. Le principe fondamental subsiste : à savoir que, même aujourd'hui, il n'existe pas en Alsace-Lorraine de pouvoir politique indépendant, c'est-à-dire différent du pouvoir de l'Empire; par conséquent que l'Alsace-Lorraine n'est pas un Etat ; mais que tous les droits souverains appartiennent directement à l'Empire et que tous les organes qui en sont investis sont des organes de l'Empire.

l'aLSACE LORRAINE DANS l'eMPIRE ()05

IL — Les instiliitions actiiellemenl en vigueur dans la terre d'Empire sont les suivantes :

l'^ \J Empereur. — II exeree le pouvoir politique en Alsace-Lorraine, c'est-à dire qu'il a toutes les prérogatives que le Droit en vigueur en Alsace-Lorraine confère au cliefde l'Etat. Mais il n'en jouit pas comme souverain ; il possède ces droits en tant qu'organe de l'Empire. Le titre juridique, sur lequel repose le droit impérial, est passé dans la loi de l'Empire du 9 juin 1871 et cette loi n'a pas annulé le droit de l'Empire qui repose sur le traité de paix de Francfort, elle n'a pas fait de l'Empereur le successeur juridique de l'Empire (1); elle suppose, au contraire^ la persistance du droit de l'Empire et règle la manière dont l'Empire l'exerce. Il n'y a pas de couronne ou de dynastie d'Alsace-Lorraine ; la terre d'Empire n'est pas une terre de la couronne impériale (2). Cette affirmation trouve son expression juridique, sa preuve indiscutable, au point de vue du Droit public, dans ce fait que l'Empereur accomplit tous les actes politiques qu'exige l'exercice du pouvoir politique en Alsace-Lorraine (( au nom de l'Empire ». A cela, la loi du 4 juillet 1879 n a apporté aucune modification ; les motifs de cette loi déclarent, en termes exprès, « que le régime appliqué à la terre d'Empire, lors de l'annexion, reste le même dans ses traits essentiels (3)». Cette assertion a trouvé une expression

(i) C'est ce que prétend Leoni, Marqviardsen, p. 22G. Il a été largement réfuté et d'une façon péremptoire par Stober, p. G5o seq., 658. Voir aussi Apei, Die landesherrl. Gewalt des Kaisers in Els-L., Spandau 1895, p. 34 seq. et Ernst Mayer dans Hirth's Annalen 1896, p, 2 5o scq., 260 seq.

(2) V. plus haut, p. 571 seq.

(3) Drucksaclien des Reichstages 1879, VI, i532. A la séance du Reichstag, le représentant de la Chancellerie de l' Alsace-Lorraine dé. clara : « La souveraineté, dont est investi V Empire, aux termes du traité de paix et de la loi d'annexion, lui est conservée ; le pouvoir politique,

typique dans l'ordonnance impériale du 18 février 1883 (Gesetzbl. fûrElsass. Lotliringen,p. U) dans laquelle 1 Empereur approuve deux brefs du pape, « sans préjudice de tous les droits souverains dont Nous sommes investi en Alsace-Lorraine au nom de r Empire ». Mais les formes et les conditions d'exercice de ces droits souverains sont soumises à des règles spéciales qui diffèrent des dispositions juridiques en vigueur pour l'Empire dans son ensemble. Les affaires de l'Empire et les affaires de Tx^lsace-Lorraine sont objectivement distinctes comme la compétence de l'Empire et celle des Etats confédérés ; chacune de ces deux sphères est soumise à des règles juridiques spéciales.

Pour ce motif.il n'est pas indifférent que l'Empereur agisse dans les limites de la sphère créée par la Constitution de l'Empire, intéressant l'Empire comme tel, ou dans les limites du cercle des affaires de l'Alsace-Lorraine. Dans ce dernier cas, sa situation à l'égard du Bundesrath et du Reichstag est en partie différente ; il existe, pour ces deux ordres de choses, une organisation administrative particulière et un régime financier séparé, et la législation de l'Empire est complétée par le Droit particulier du pays.

C'est ce dernier qui fait autorité, quand il s'agit de déterminer qiiels sont les actes administratifs qui font exception à la délégation générale en faveur des autorités, par conséquent qui nécessitent une déclaration de volonté spéciale du chef de l'Etat ^1). Mais la loi du 30 décembre 1871, § 18 établit que les pouvoirs réservés dans les lois françaises au chef de

que l'Empereur doit exercer au nom de l'Empire, reste acquis à l'Empereur ; il n'est ni modifié dans le titre d'où il dérive, ni étendu ou restreint dans sa compétence. Stenogr. Berichte II, 1617. Stobery op. cit., p. 653.

(i) Cf. Otto Mayer^ Théorie des franz. Verwaltungsr., p. 35 seq.

l'alsack-lorhaine dans l'empire (i07

l'Etal peuvent être délégués, par ordonna née imj)ériale,aux autorités centrales ou du district (1); et la loi du 4 juillet 1879, S 1, autorise l'Empereur à déléguer à un gouverneur les pouvoirs souverains, dont il est investi en vertu de l'exercice du pouvoir politique en Alsace-Lorraine (2).

Le Droit français impose, dans de nombreux cas, comme condition aux actes administratifs du chef de TEtat, que le Conseil d'Etat examine l'affaire au préalable et donne son avis (3). La loi du 30 décembre 1871, § 9, troisième alinéa, confia les fonctions administratives du Conseil d'Etat, pourvu toutefois qu'elles ne fussent pas assignées par des lois à d'autres autorités, au premier président ; elles sont devenues, par la loi du 4 juillet 1879, § 3, les attributions du Ministère de F Alsace-Lorraine (4). Mais comme le Conseil d'Etat français ne peut avoir une action personnelle, aussi bien formelle que matérielle, qu'en tant qu'organe indépendant vis-à-vis du Ministère et distinct de celui-ci, la délégation de ses

(i) Gomme applications de cette autorisation, citons les ordonnances du 5 mai 1878 (Gesetzbl., fiir Elsass-Lothringen, p. 85) et du 10 fév. 1875 (Gesetzbl., p. 76); cette dernière en faveur du président de district.

(2) On peut se demander si, par là, le § 18 de la loi de 1871 est abrogé ou est encore en vigueur concurremment avec le § i de la loi du 4 juillet 187g ; il y a lieu de se prononcer dans ce dernier sens, car la loi de r87i se rapporte à une tout autre sorte de délégation que la loi de 187g. Cette autre sorte de délégation laisse intact le caractère d'actes du clietde l'Etat qui est particulier aux affaires déléguées, tandis qu'une délégation en vertu du ^18 détache les affaires de la compétence du chef de l'Etat et les transforme en affaires des autorités. Même avis chez Leoni^ Oeffentl. Recht I, p. 87, note 2.

(3) Voir les détails dans 0. Mayer, op. cit., p. 72 seq.

(4) Le Conseil d'Etat institvié par cette loi (v. plus loin) n'a rien de commun avec le Conseil d'Etat français ; en particulier, il n'a pas de fonctions administratives.

fonctions au premier président, ou au Ministère s'est trouvée l'équivalent d'une suppression (1).

L'exercice du pouvoir politique dans la terre d'Empire n'est pas accompagné de droits pécuniaires au profit de l'Empereur ; il n'y a pas de liste civile alsacienne-lorraine.

2° Le Bundesrath. — En déléguant à l'Emipereur Texercice du pouvoir politique, la loi du 9 juin 1871 excluait le Bundesrath de toute part à ce pouvoir. Mais, en même temps, il était établi que jusqu'à l'entrée en vigueur de la Constitution de l'Empire, l'Empereur serait tenu d'obtenir lassentimenldu Bundesrath dans V exercice du pouvoir législatif et qu'après l'introduction de cette Constitution,jusqu'à ce qu'une loi de l'Empire apportât une autre réglementation, le pouvoir législatif appartiendrait à V Empire, même dans les questions qui ne sont pas de la compétence de la législation de l'Empiie dans les Etats confédérés. Par là, les organes qui entrent en jeu dans hi législation de l'Empire dans les limites de la compétence constitutionnelle, furent appelés à prendre part aussi à la législation de l'Empire dans les autres questions (législation particulière) Cf. §69. La législation ultérieure n'a rien clian^fé à cette fonction du Bundesrath. Par pouvoir législatif, c'est de la forme de loi que l'on veut parler. Donc, le Bundesrath prend part à toutes les manifestations du pouvoir politique qui ont lieu sous cette forme ; il prend donc part aussi en particulier à la fixation du budget particulier du pays et, par suite, a sa part d'influence surfadministration de la terre d'Empire. En vertu de la loi du 25 juin 1873, § 8 (Gesetzbl. fur Elsass-Lothringen, p. 131), la publication d'ordonnances impériales ayant provisoirement force de loi

(i) Leoni, op. cit., p. 5i,

l' ALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 609

est soumise à la condition de rasscntiment du Hundesrath. V. § 69.

En outre, le Bundesrath est investi, en vertu de dispositions spéciales de la loi, de Ibnctions déterminées dans les affaires administratives de l'Alsace- Lorraine. Il peut exercer, à l'égard des fonctionnaires préposés à l'administration de la Terre d'Empire, les mêmes pouvoirs dont il dispose, en vertu de la loi relative aux fonctionnaires de l'Empire, vis-à-vis des fonctionnaires de l'Empire ; cependant, la loi du 4 juillet 1879, § 8 a conféré au Ministère les droits du Bundesrath relatifs au paiement des traitements et pensions, réglés par les § 5, 39, 52 et 68 de la loi sur les fonctionnaires. C'est aussi le Bundesrath qui juge des recours pour abus dans les questions ecclésiastiques, après avoir pris l'avis du Comité de la justice ; à ce point de vue, il a remplacé le Conseil d'Etat français (1).

Au sujet du comité du Bundesrath pour l'Alsace- Lorraine, v. plus haut t. I, p. 436.

3° Le Reichstag et le Landesaiisscliiiss. — La loi de l'Empire du 9 juin 1871 a exclu, jusqu'à l'introduction de la Constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine, le Reichstag de toute part dans les affaires particulières de la Terre d'Empire ; il était fait exception, cela va sans dire, pour les cas où un emprunt ou une prise de garantie imposerait des charges à l'Empire : alors, l'assentiment du Reichstag devenait nécessaire. Mais, chaque année, on devait communiquer au Reichstag un rapport sur les lois et les décrets généraux publiés ainsi que sur la marche de l'administration (2). Avec l'entrée en vigueur de la Constitution de l'Empire (1^'' janvier 1874), le Reichstag pre-

(i) Loi du 3o doc. 1S71, § g, i'''" al.

(2) Loi de l'Empire du g juin 1871, § 3, al. 2 et 3.

nait possession, dans toutes les questions qui, dans le reste du territoire de l'Empire, sont de la compétence des Etats confédérés, des pouvoirs et des fonctions^ qui sont de son ressort dans les limites de la compétence constitutionnelle. Toutefois, la loi du 2 mai 1877 (Gesetzbl., p. 491) a ordonné que les lois particulières à l' Alsace-Lorraine, y compris le budget annuel, fussent publiées par l'Empereur avec l'assentiment du Bundesrath et du Landesausschuss et que les comptes se rapportant au budget fussent soumis pour décharge au Bundesrath et au Landesausschuss. En outre, la loi du 4 juillet 1879, § 21 conférait au Landesausschuss le droit de proposer des lois dans les limites du domaine de la législation particulière et de renvoyer au Ministère les pétitions qui lui seraient adressées. Le sens de la loi du 2 mai 1877 au sujet de la législation sera indiqué à fond au paragraphe suivant ; il ne s'agit ici, avant tout, que de la situation juridique et de la composition du Landesausschuss.

a) En ce qui concerne le caractère juridique du Landesausschuss, il est absolument faux et inadmissible de le mettre sur le même pied qu'un Landtag provincial (1). Le Landesausschuss a un droit complet de collaborer à la législation, à la fixation du budget ; il jouit, dans toute leur étendue et dans leur pleine vigueur, de tous les droits, qui sont ordinairement de la compétence de la représentation nationale dans l'Etat constitutionnel ; à ce point de vue, il forme un contraste complet avec les conseils de district de la Terre d'Empire ou encore avec les Landtags provinciaux de Prusse (2). De même, il est impossi-

(i) C'est à cette idée que conduit la théorie de Lôn'ing et de Schahe, qui voient dans la terre d'Empire une association communale. Meyer, S i/ji, f^st ausssi de cet avis. V. plus haut, p. 678, n. i.

(2) Cf. Uecht der Wiedergewonnenen, p. 78 seq. ; Leoni, p. Gi et surtout Stôber, p. C61 seq.

l'alsace-lorraine dans l'empire 611

ble de comparer le Landesnusscluiss aux diètes des Etals confédérés de l'Allemaiiiiîe (1). Elles sont, en efTet, des organes des Etals ; l'existence d'un pouvoir politique dilTérent du pouvoir de l'Empire et indépendant constitue, pour eux, une condition essentielle. Puisque la Terre d'Empire n'est pas un Etat, elle ne peut pas avoir d'organes politiques, de Landtag alsacien-lorrain. Non, le Landesaiisschuss est un organe de l Empire, un corps spécial représentant le Reiclistag général, dont il remplit les fonctions dans les affaires d'Alsace-Lorraine (2). Sa création n'a pas eu pour effet de rendre le Reiclistag incompétent. Bien que la loi de l'Empire de 1877 ait établi le principe, que le Landesansschuss fonctionne régulièrement pour établir la législation alsacienne-lorraine, fixer le budget et examiner les comptes de l'Alsace- Lorraine, il n'en a pas moins explicitement réservé au Reiclistag la publication de lois alsaciennes-lorraines par la voie de la législation de l'Empire et la décharge du gouvernement (3). Quand il est fait usage de cette réserve, le Reiclistag agit non comme représentant du Landesansschuss, — il ne tient pas ses pouvoirs de la Constitution alsacienne-lorraine, — mais il use de son propre droit, qui a sa base dans la Constitution de l'Empire. Le Landesansschuss, au contraire, tient de l'Empire l'autorité de ses décisions ; toute son existence dépend de la législation de l'Empire ; il joue le rôle de suppléant du Reiclistag. Tout cela est en parfaite harmonie avec ce que nous avons exposé à propos de la nationalité alsacienne-lorraine. Il n'y a pas, dans la Terre d'Empire, de droits civiques distincts des droits de citoyen de l'Empire ; la population de l'Alsace-Lorraine ne cons-

(i) Tel est l'avis de Leoni, op. cit.

(2) Même avis chez Hunel I, p. 83r.

(3) Loi du 2 mai 1877, § 2 et § 3-

titue pas une « nation » comme celle des Etats confédérés. Le Landesaiisschiiss est la représentation constitutionnelle de la population de l Empire allemand en tant qu'habitant dans la Terre d'Empire, et ayant, par suite, un intérêt spécial dans les afTaires de ce pays. Par conséquent, et à la différence du Reichstag, il est une représentation spéciale de la population alsacienne-lorraine, mais il est aussi bien que le Reichstag un organe de l'Empire.

/;) La composition du Landesausschuss est réglée actLiellement de la manière suivante : Sont élus 34 membres des conseils de district^ 20 des cercles alsaciens-lorrains (Landkreise), 4 des conseils municipaux de Strasbourg, Mulhouse, Metz et Colmar. Les conseils de district choisissent les membres dans leur sein ; si l'élu cesse d'être membre du conseil de district, il perd aussi la qualité de membre du Landesausschuss. Les députés des 4 villes sont choisis par les conseils municipaux dans leur sein ; s'ils ne font plus partie du conseil municipal, leur mandat expire en même temps. Dans les cercles, les élections sont faites par des délégués choisis par les conseils municipaux parmi leurs membres. Est éligible aux fonctions de député dans les cercles, quiconque jouit de ses droits d'électeur dans les communes et a son domicile dans le district. Les élections des délégués et des députés ont lieu au scrutin secret et sont valables pour 3 ans (1). La vérification des élections a lieu dans les formes prescrites pour les élections aux conseils de district c'est-à-dire conformé-

(i) Loi (lu /j juillet 1879, § 12-17. Les dispositions relatives aux élections par les conseils de district sont contenues dans l'ordonnance du Chancelier du 23 mars 1870 (Gesctzbl., p. 63) ; les élections des délégués et des députés des cercles et les élections des députés des 4 villes sont réglées par l'ordonnance impériale du i" ocl. 1879 (Gesctzbl., p. 89). Cf. Leoni, p. ();> scq.

l'alsace-lorraine dans l'p:mpire 613

ment à la loi du 22 juin 1833, art. 50, seq. Par suite, c'est le conseil de la présidence du district qui juge l'élection contestée pour inobservation des conditions et des formalités prescrites ; c'est la justice qui est saisie de l'affaire, si l'on allègue l'incapacité légale du député élu (1). En conséquence, le LandesaiisscliLiss n'a pas le droit d'examiner l'éligibilité de ses membres. L'exercice du mandat de député a pour condition la prestation du serment de fidélité à l'Empereur et d'obéissance à la Constitution (2).

c) La convocation, la prorogation et la dissolution du Landesausschiiss sont le droit exclusif de l'Empereur (3). La dissolution entraîne celle des conseils de district, mais elle ne tait pas perdre aux électeurs des cercles leur qualité. Le Landesausschuss élit, au début de la session, un président et deux vice-présidents, ainsi que les secrétaires nécessaires (4). Les débats sont publics ; la langue officielle est l'allemand (5). Le Landesausschuss peut nommer pour la préparation de ses décisions, des commissions et des rapporteurs; il fait son règlement intérieur (6). Les membres du Ministère et les fonctionnaires délégués pour le représenter ont le droit d'être présents aux débats du Landesausschuss, de ses divisions et de ses commissions. Ils doivent être en-

(i) Ordonnance du i*^i" oct. 1879, § ^9- ^^- "• ^^^^^9^^ Annalen 1876, p. 827 seq. ; Leoni, p. 65 seq.

(2) Loi du 4 juillet 1879, § 10, correspondant à la loi constitutionnelle du i4 janv. ,i852, art. XIV. Sénatus-Consulte du 25 déc. i852, art. XVI. V. aussi l'ordonnance du 6 août 1878 (Gcsetzbl, fur Elsass- Lothringen, p. 187).

(3) Décret du 29 oct. 1874. Loi du 4 juillet 1879, § 19, i"" al.

(4) Décrets du 29 oct. 1874 et du i3 fév. 1877 (Gesetzbl., p. 9).

(5) Loi de l'Empire du 28 mai 1881 (Reichsgesetzbl., p. 98.

(6) Décret du 29 oct. 1874. A propos du règlement intérieur, calqué sur celui du Reiclistag, v. Leoni, p. 74 seq.

tendus, quand ils en manifestent le désir (1). d) Les dispositions des lois de l'Empire relatives à la protection des représentations nationales et de leurs membres sont applicables au Landesaiisschiiss. Citons surtout les dispositions des i^ 105, 106 et 339, deuxième alinéa du Code pénal (2). Ce point est d'autant plus certain que la loi de l'Empire du 30 août 1871 , relative à l'introduction du Code pénal en Alsace- Lorraine, déclare à l'art. ï, que les dispositions du Code, où il est question des Etats confédérés ou de leurs corrélatifs, sont applicables aussi à l' Alsace- Lorraine et à ses corrélatifs. Quelque opinion que l'on ait au sujet de la nature juridique du Landesaiisschiiss, il est hors de doute qu'au point de vue de la législation et de l'établissement du budget il exerce des fonctions analogues à celles des diètes des Etats confédérés, qu'il est par conséquent « un corrélatif ». D'après cela, on ne peut pas douter davantage que les § 11 (immunité parlementaire) et 12 (impunité de comptes-rendus fidèles à la vérité) du Code pénal s'appliquent aussi aux membres au Landesausschuss et aux débats de cette assemblée. Il est vrai que la thèse contraire a été soutenue au Reichstag et que toutes les demandes en vue d'obtenir la reconnaissance explicite de l'impunité ont été rejetées ; mais cela n'enlève pas leur valeur aux dispositions de lois en vigueur (3).

(i) Loi du 4 juillet 1879, § ^^'

(2) Dispersion d'une Assemblée législative, violences en vue d'obtenir une décision, d'empêcher un membre de se rendre au lieu de réunion.

(3) V. das Redit der VViedcrgewonncnen, p. 60 seq. Leoni, p. 72 ; Stobcr, Archiv I, p. 628 seq. Merkel, Strafrecht, p. 282. Olshaiiscn, Gommentarz. Strafgesetzbuch, Su, note 2. Zorn I, § 20, remarque 26. L'avis opposé est soutenu par Marquardsen, débats du Reichstag du 27 avril 1881. Stenogr. Bcricht I, p. 853 ; G. Meycr, Staatsrecht, S i4i> note 17 ; Kajser, Rechtslexicon III, p. ^07 ; Schnlze II, p. 383.

l'alsack-lorraine dans l'kmpiiœ 615

Ce qui est vrai des dispositions du Code pénal, doit naturellement l'être aussi des ;:; 382, 402, 904, 90") du Code de procédure civile et des § 49 et 72 du Code d'instruction criminelle (relatifs aux auditions de témoins et aux arrestations).

Par contre, les dispositions qui se rapportent spécialement au Reichstag et à ses membres, ne sont pas applicables aux députés du Landesaiisschuss. C'est vrai, en particulier, de l'interdiction de recevoir une indemnité ; les membres du Landesaiisschuss reçoivent de la caisse alsacienne-lorraine 20 marks par jour d'indemnité et les frais de voyage (1).

4^ Le gouverneur impérial {Kaiserlicher Statthalter (2). — La loi du 4 juillet 1879 stipule au § 1 : « L'Empereur peiz^ déléguer à un gouverneur les pouvoirs de chef d'Etat dont il est investi, en vue d'exercer le pouvoir politique en Alsace-Lorraine » ; et au § 2 : (( Le gouverneur est investi des pouvoirs et des fonctions conférés, dans les questions intéressant l'Alsace- Lorraine, au Chancelier par les lois et les ordonnances ; il dispose aussi des pouvoirs extraordinaires reconnus au premier président par le § 10 de la loi du 30 décembre 1871. » Les pouvoirs du gouverneur sont donc en partie ceux d'un souverain, en partie ceux d'un Ministre. Mais il y a, entre ces deux catégories, une différence capitale. Tandis que l'attribution des pouvoirs souverains est facultative et peut faire défaut, il n'y a pas de gouvernement possible sans les pouvoirs du Chancelier. Ces pouvoirs sont inhérents aux fonctions de gouverneur, sont leur raison d'être permanente ; les pouvoirs de chef d'Etat, au contraire, sont conférés personnellement à chaque gou-

(i) Décret du 29 oct. 1874. Loi du 2 mai 1877, § 4- Loi du 4 juillet 1879, § 21, 2" aL

(2) Otto Mayer, in v. Stengel's Wôrterbuch des Verwaltungsrcchts II, p. 538 seq.

veriieur. Enfin, retendue des pouvoirs et des devoirs ministériels est fixée par des principes objectifs : au contraire, l'étendue des pouvoirs souverains est déterminée dans chaque cas particulier par un décret de l'Empereur (1). Par conséquent, les pouvoirs ministériels du gouverneur sont essentiels, les pouvoirs souverains sont accessoires ; les premiers entrent seuls en ligne de compte dans la définition juridique. Donc, quand on se demande si le gouverneur doit être qualifié de régent (vice-empereur) ou de fonctionnaire (ministre), c'est dans ce dernier sens qu'il faut se prononcer. Cette théorie est confirmée par la législation de l'Empire ; la loi de l'Empire du 28 avril 1886 attribue au gouverneur le droit à la pension en cas de retraite ou de mise en disponibilité.

Quant aux rapports du gouverneur avec le Chancelier, il y a lieu d'observer que le Statthalter n'est pas le représentant du Chancelier au sens où la loi du 17 mars 1878 entend ce mot ; la nomination d'un gouverneur n'a pas lieu dans les cas d'empêchement du Chancelier, sur la demande du Chancelier ; ce ne sont pas certaines parties des fonctions de ce dernier qui peuvent être déléguées au gouverneur et le Chancelier n'a pas qualité pour entreprendre luimême des actes officiels qui font partie de ces fonctions. Les fonctions du Chancelier sont, comme l'indiquent les motifs de la loi de 1879, séparées de sa personne et confiées à un autre agent et cette disposition a été nettement exprimée au § 2 de la loi. Le gouverneur a remplacé le Chancelier, non comme délégué, mais comme successeur (2). La compétence du Chancelier a été divisée par la loi de 1879 en deux parties : la compétence dans les questions générales

(i) Loi du 4 juillet 1879, § ^> 2" ^^•

(2) Même thèse cliez Zorn I, p. 542 ; Luning, p. 78 ; Schulze II, p. 379.

l'alsace-lorraine dans l'empire 617

intéressant l'Empire, et la compétence dans les qnestions relatives à l'Alsace-Lorraine ; c'est cette deuxième partie qui a été enlevée au Chancelier pour être confiée au gouverneur. Le principe constitutionnel qui dit qu'il n'y a qiiiin Ministre de l'Empire, a été modifié par la loi de 1879 ; depuis lors, il y en a deux : \e gouverneur est le Chancelier de l'Empire pour V Alsace-Lorraine, comme le Landesausschuss est un Reichstag pour l'Alsace-Lorraine. Le Chancelier et le gouverneur ne peuvent pas se représenter réciproquement.

Pour le détail, voici les principes qui règlent les fonctions du gouverneur :

a) Le gouverneur est nommé et relevé de ses fonctions par l'Empereur (1). La nomination est contresignée par le Chancelier ; il en est de même de l'ordonnance relative à l'attribution des pouvoirs souverains (2). On s'est demandé si la nomination d'un gouverneur était indispensable ou facultative (3). Ce doute tient à la rédaction maladroite de la loi de 1879. Il n'y a que la délégation des pouvoirs de chef d'Etat qui soit facultative ; mais le fait que cette disposition se trouve en tête de la loi, devait donner lieu à cette interprétation erronée, que la nomination d'un gouverneur est facultative. Cette affirmation est en contradiction avec la disposition du § 2 et avec ce fait que le gouverneur est investi, aussi bien par la loi de 1879 elle-même que par la législation ultérieure de l'Alsace-Lorraine, de fonctions permanentes, c'est-à-dire

(i) Loi du .4 juillet 1879, § 1,1" al.

(2) Reichsg-esetzbl., 1879, p. 282 ; i885, p. 278 seq. ; 1888, p. 189 ; 1890, p, 2 ; 1894, p. 529. Enumération de ces pouvoirs conférés, Leoni, p. 87.

(3) En faveur de la nomination facultative : Zorn I, p. 538 ; Lôning, p. 78, note 3 ; Schulze, p. 878 ; G. Mcyer, Jj 189, n. 3 ; Reclit der Wiedergevvonnenen, p, 90.

qui reviennent régulièrement (1). La révocation n'est soumise à aucune restriction ; le gouverneur fait partie des fonctionnaires énumérés au § 35 de la loi relative aux fonctionnaires de l'Empire. Au point de vue du traitement de disponibilité et de la pensions les dispositions des lois et du budget en vigueur pour le Chancelier de l'Empire sont applicables au gouverneur (2). Tant que la place est vacante, c'est l'Empereur lui-même qui doit remplir ses fonctions souveraines ; le secrétaire d'Etat pour FAlsace-Lorraine (v. plus loin) s'acquitte des fonctions ministérielles (3) .

b) Quand le gouverneur exerce les pouvoirs du chef de l'Etat, il n'agit pas avec la responsabilité d'un fonctionnaire, mais avec la qualité juridique du chef de l'Etat lui-même, exactement comme un régent (4), c'est-à-dire libre de toute responsabilité constitutionnelle. C'est pour ce motif que ses actes doivent être contresignés par le secrétaire d'Etat, qui, par là, en assume la responsabilité (5).

A tous les autres points de vue, le gouverneur a, pour

(i) Loi du 4 juillet 1879, § 7 et ^ 10. Ordonnance du i" oct. 1879, § I (Gesetzbl,, p. 89), du 25 oct. 1880, § 20 (Gesetzbl., p. i4i^. Loi du 7 fév. 1881, § II (Gesetzbl., p. 8). Ordonnance du 29 juillet 1881, § 2 (Gesetzbl., p. 95). Ordonnance du 21 avril 1882, § 2 (GesetzbL, p. 67), etc.

('.>) Loi de l'Empire du 28 avril 1886 (Reichsgesetzbl., p, 129).

(3) Leoni, p. 86. Le décret de Sa Majesté du 29 juin i885 (Gesetzbl., p. G3) dit la môme chose. Autre thèse chez Lôning, p. 78, note 3 ; de môme, Schulze, p. 378.

(4) Les ordonnances ont aussi exactement la même forme que les décrets impériaux, que le prince héritier a signés comme représentant de l'Empereur.

(5) Loi du 4 juillet 1879, § 4, i"' al- Quant à la possibilité, pour le Secrétaire d'Etat, de se faire représenter par le Sous-Secrétaire d'Etat en contresignant les décrets du gouverneur, elle est douteuse au point de vue d'une interprétation stricte de la loi ; mais dans la pratique, on ne tient aucun compte de ce scrupule, comme le prouvent de très nombreuses ordonnances publiées dans le Bulletin des lois de l'Alsace-Lorrainc.

l' ALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 619

ses actes, la même responsabilité que le Chancelier. 11 est spécialement nécessaire qu'il contresigne les ordonnances impériales « relatives aux afTaires de l'Alsace-Lorraine » (Loi du 4 juillet 1879, §2). Il n'est pas douteux qu'il faille y comprendre les affaires qui, dans les Etats confédérés, sont de la compétence de l'Etat confédéré (1). Mais dans la pratique^ on a renversé le principe d'une façon curieuse. Quand une loi relative aux affaires du pays est publiée par la voie de la législation de l'Empire, elle est contresignée aussi par le Chancelier de l'Empire, qui, par là, en assume la responsabilité et veille à son exécution (2) Dans tous les actes où le gouverneur joue le rôle de Chancelier de l'Empire pour TAlsace-Lorraine, le secrétaire d'Etat est qualifié pour le représenter, avec les droits et la responsabilité d'un représentant substitué au Chancelier, conformément à la loi du

(i) Gela ressort clairement de la loi du 9 juin 1871, § 3, 4^ al., du décret du 29 cet. 1874 et de la loi du 2 mai 1877, § i et 2, et aussi du S 7 de la loi du 4 juillet 1879. Même avis chez Leoni, p, 89 et 167 seq. La thèse opposée, apj^liquée dans la pratique, est représentée par /vajser, Rechtslexikon, III, p. 4o5 et par Meyer, § 189, 7*^ al. Le motif cité ici, à savoir que la faculté de publier des lois particulières dans les formes de lois de l'Empire, ne devait pas être atteinte par la loi de 1879, n'est pas concluant ; car, alors même que le contreseing- du ministre de l'Empire fait partie de la forme de la législation de l'Empire, ce n'est pas la même chose que la question de savoir quel est celui des deux ministres de l'Empire, le Chancelier ou le gouverneur, qui doit contresigner ? Ce n'est pas là une question de forme, inais une question de compétence.

(2) Telles sont, par exemple, les lois publiées chaque année au sujet du contrôle du budget de l'Alsace Lorraine ; la loi de l'Empire du 28 mai 1881 (Reichsgesetzbl., p. 98) relative à la publicité des débats et à la langue officielle du Landesausschuss ; la loi de l'Empire du 28 avril 1886 relative à la pension et au traitement de disponibilité du gouverneur. De même, les ordonnances impériales du 28 juillet 1879 (Reichsgesetzbl.,. p. 282) et du 28 sept. i885 (Reichsgesetzbl., p. 278). Puis, la loi du 4 juillet 1887 (Gesetzbl. fur Elsass-Lothringen, p. 67) et la loi du 7 juillet 1887 (Reichsgesetzblatt, p. 877). La loi du 18 mai 1896 (Gesetzbl. f. Els. Lothr., p. 57) et l'ordonnance du i3 janvier 1896 (ib., p. 2).

17 mars 1878 (1). Il ressort de là, qu'un sous-secrétaire d Etat du Ministère de l'Alsace Lorraine n'a pas qualité pour contresigner les décrets de l'Empereur (2).

c) Au sujet de la responsabilité parlementaire du gouverneur, les auteurs sont unanimes à admettre qu'elle existe à l'égard du Reichstag et non pas à l'égard du Landesausschuss ; à l'appui de cette thèse, on peut citer le fait que le gouverneur a remplacé le Chancelier. Mais dans la pratique, le gouverneur et son représentant responsable, le secrétaire d'Etat, n'ont pas de rapports avec le Reichstag, tandis que le Landesausschuss, à propos de la fixation du budget, de l'examen des comptes, de la discussion des pétitions etc., est à même de critiquer les mesures du gouvernement et le gouvernement ne peut justifier sa conduite, exposer les motifs de ses propositions que devant le Landesausschuss. En fait, la responsabilité n'existe que vis-à-vis du Landesausschuss ; et si l'on se range à l'opinion développée plus haut, à savoir que le Landesausschuss est un suppléant du Reichstag, rien n'est plus aisé à justifier juridiquement que la proposition suivante : même au point de vue de la responsabilité parlementaire du gouvernement en matière de questions alsaciennes-lorraines, le Landesausschuss fonctionne comme représentant du Reichstag.

(i Loi du 4 juillet 1879, § ''^» ^^ ^^•

(2) L'ordonnance du 28 juillet 1879, § 10, qui règle la représentation du Secrétaire d'Etat à l'intérieur du Ministère, n'entre pas en ligne de compte ; car le contreseing, par suite de la responsabililt' qui y est inhérente, n'est pas l'objet de « l'organisation du Ministère » et l'ordonnance ne peut pas modifier le § 4 de la. loi de l'Empire. Dans les Ministères de l'Empire, la représentation est soumise aussi à des dispositions identiques; et pourtant, le Bulletin des lois de l'Empire ne contient pas, depuis la loi de 1878, un seul cas où une ordonnance impériale ait été contresignée par un Sous-Secrétaire d'Etat ; en Alsace-Lorraine, au contraire, on s'est maintes fois écarté de ce principe.

l'alsace-lorraine dans l'empire 621

50 Le Ministère de F Alsace-Lorraine est une aiUorité supérieure de l'Empire; il est absolument sur le même pied que le Ministère de l'Intérieur, de la Justice etc. Seulement, il est sous les ordres non du Chancelier, mais du gouverneur ; le secrétaire d'Etat, les sous-secrétaires d'Etat et les conseillers sont nommés par l'Empereur sous le contreseing du gouverneur (1), et tous les fonctionnaires du Ministère sont fonctionnaires de FEmpire au sens de la loi du 31 mars 1873 (2) (V. plus loin). A la tête du Ministère est placé le secrétaire d'Etat, qui se trouve, vis-à-vis du gouverneur, exactement dans la même situation que les secrétaires d'Etat à la tête des autres Ministères vis-à-vis du Chancelier de l'Empire. Les différentes divisions sont sous les ordres de sous-secrétaires d'Etat. Les dispositions des §§ 25 et 35 delà loi sur les fonctionnaires de l'Empire (mise à la retraite, mise en disponibilité) sont applicables au secrétaire d'Etat et aux sous-secrétaires d'Etat (3). Les détails relatifs à l'organisation du Ministère sont réglés par ordonnance impériale (4).

Les attributions du Ministère comprennent toutes

(i) Loi du 4 juillet 1879, § 6, i'''" al. — Elle exclut le contreseingdu Chancelier de l'Empire, mais elle ne s'oppose pas — comme le soutient faussement G. Meyer, Staatsrecht, § 189, note 6 — à la représentation du gouverneur par le Secrétaire d'Etat.

(2) Loi du 4 juillet 1879, § 6, 3" al.

(3) Loi du 4 juillet 1879, § 6, 2« al.

(4) Loi du 4 juillet 1879, § 5. Ces dispositions sont établies par l'ordonnance du 23 juillet 1879 (Gesetzbl., p. 81). Mais elle a subi plusieurs modifications. Par l'ordonnance du 21 avril 1882 (Gesetzbl., p, 67) et du 5 juin 1882 (Gesetzbl., p. 8t), le Conseil supérieur de l'Enseignement fut détaché du Ministère. Par l'ordonnance du 26 avril 1887 (Gesetzbl., p. 43), la 4*^ division fut supprimée et ses attributions furent réparties entre la 1'"= et la 3^ division. Tout récemment (1895), on a rétabli la 4^ division et procédé à \ine nouvelle répartition; en 1900, le Conseil supérieur de l'Enseignement a été réuni avec le Ministère.

les fonctions de l'ancienne Chancellerie de l'Alsace- Lorraine, plus celles qui étaient remplies par le Ministère de la Justice dans l'administration de la Terre d'Empire, plus toute la compétence de l'ancien premier président, à l'exception des pouvoirs extraordinaires (1) conférés par le § 10 de la loi du 30 décembre 1871, et enfin la compétence qui lui a été reconnue depuis 4879 par la voie de la législation particulière. Cette détermination de compétence fait naître une question particulièrement difficile ; à savoir : convient-il ou non de considérer le gouverneur comme une autorité différente du Ministère et une instance placée au-dessus de celui-ci au sujet des affaires administratives? Comme le Chancelier a été le véritable chef de la Chancellerie et du Ministère de la Justice et n'a pas constitué une instance distincte au point de vue du Droit public, que par contre la première présidence était une autorité absolument distincte de lui et soumise à lui, nous arrivons théoriquement à la conclusion suivante : dans tous les cas où le Ministère a remplacé la Chancellerie de l'Alsace-Lorraine et le Ministère de la Justice, le gouverneur n'est pas une instance qui s'en distingue juridiquement ; il n'en est pas de même quand il s'agit des attributions qui étaient autrefois de la compétence de la première présidence. Mais en pratique, on ne peut pas maintenir cette distinction, parce que la compétence du premier président reposait en partie sur une loi, en partie sur la délégation du Chancelier du 29 janvier 1872 et du 21 février 1872, et que la séparation de ces attributions est impossible en fait (2). On peut donc étabhr comme rède

Ci) Loi du 4 juillet 1879, § 3.

(p.) Il est fait exception pour (Quelques cas, où un recours formel au Ciiancclicr contre la (Iccision du premier [)résident a été accordé. V. Leoni, p. 92 scq.

L ALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 623

que le gouveriiciir n'est pas une instance supérieure au Ministère.

Le Ministère comprend dans son ressort toutes les autorités judiciaires et administratives de la Terre d'Empire, pourvu toutefois qu'elles ne soient pas du domaine soumis à l'administration directe de l'Empire (postes et télégraphes, chemins de fer de l'Empire, banque impériale et armée) (1).

6° Le Conseil dEtat. — Il a été institué par la loi du 4 juillet 1879 pour donner son avis sur les projets de lois et les ordonnances générales que nécessite l'exécution des lois, et sur toutes les autres questions que le gouverneur lui soumet. Il peut, en outre, être investi par la voie de la législation particulière, d'autres fonctions, principalement de fonctions délibératives (2). Le Conseil d'Etat se compose du gouverneur président, du secrétaire d'Etat, des sous-secrétaires, du président du tribunal d'appel de l'Alsace- Lorraine et du procureur général et de huit à douze membres nommés par TEmpereur pour trois ans : trois d'entre eux sont proposés par le Landesausschuss. Le règlement de procédure est fixé par l'Empereur (3).

7o La Cour des Comptes de l'Empire Allemand a été chargée annuellement, par des lois spéciales, du contrôle financier du budget de l'Alsace -Lorraine.

III. — Situation juridique des fonctionnaires de r Alsace-Lorraine .

D'après la définition du fonctionnaire de l'Empire

(i) Au sujet de l'organisation des autorités administratives, V. Leonij p. gi seq., 96 seq.

(2) Il n'a pas été fait usage de ce pouvoir. La juridiction contentieuse administrative que le Droit français attribue au Conseil d'Etat a été conférée « au Conseil impérial de l'Alsace-Lorraine. » Loi du 3o déc. 1871, § 8. Loi du 4 juillet 1879, § 11.

(3) Loi du 4 juillet 1879, § 9» ^^' ^- ^(^oni, p. gS.

au § 1 de la loi du 31 mars 1873, tout fonctionnaire nommé par l'Empereur est fonctionnaire de l'Empire ; cette définition comprend, par conséquent aussi, les fonctionnaires chargés d'administrer la Terre d'Empire. Au sens du Droit public, ces fonctionnaires sont aussi, en réalité, des fonctionnaires de l'Empire; car l'Empereur est leur chef hiérarchique suprême, en sa qualité d'organe de l'Empire, puisqu'il exerce comme tel le pouvoir politique en Alsace Lorraine (1). Les fonctionnaires de la Terre d'Empire sont donc au service de l'Empire. En conséquence, la loi d'Empire sur les fonctionnaires du 31 mars 1873 a été déclarée, par la loi du 23 décembre 1873, applicable à la situation juridique des fonctionnaires de l'Alsace-Lorraine. Mais ce principe n'a pas nécessairement pour conséquence de soumettre les fonctionnaires de ce pays, à tous les points de vue, complètement et exclusivement aux mêmes règles que les fonctionnaires de l'administration de l'Empire. Il y a même, parmi ces derniers, des groupes nombreux, qui sont soumis, dans une plus ou moins large mesure, à des dispositions spéciales, par exemple les fonctionnaires judiciaires, les diplomates, les militaires. Les fonctionnaires de l'Alsace-Lorraine constituent aussi une subdivision de ce genre parmi les

(i) V. plus haut, p. 58i, 6o5'; v. Stengel, Annalen, p. 908, Rem. i ; G. Meyer, § i44, n. 4 ; Hdnel I, p. 83 1. Autre avis chez Leoni, p. 128 seq. L'argument qu'il fait valoir (le §1 de la loi sur les fonctionnaires suppose, à son avis, que le droit de nomination de l'Empereur « est déduit de la Constitution ou d'une loi d'Empire ») n'est pas admissible ; en effet, la loi du 9 juin 187 1, qui confère à l'Empereur l'exercice du pouvoir politique en Alsace-Lorraine et par conséquent le droit de nommer les fonctionnaires, n'estelle pas une loi de l'Empire ? La thèse de Leoni est admise par Rchm, Hirth's Annalen i885, p, 72 scq. et Schulze II, p. 372 seq. Lôning, Verwaltungsrecht, p. 78 considère le» fonctionnaires de la Terre d'Empire, comme des fonctionnaires médiats de l'Empire.

l'ALSACE LORRAINE DANS l'eMPIHE 625

fonctionnaires de l'Empire. Ils se distinguent, en particulier de tous les autres fonctionnaires de l'Empire, en ce que leur traitement, leur pension, leurs émoluments de disponibilité, leurs frais de voyage, leurs indemnités etc., leur sont dus, non par la caisse de l'Empire, mais par la caisse alsacienne-lorraine, et que c'est envers cette caisse qu'ils répondent des déficits et des dommages dont ils sont les auteurs. Par suite, c'est aussi à cette caisse, et non pas à la caisse de l'Empire, qu'ils déposent leur cautionnement (1). Ajoutez à cela que l'administration alsacienne lorraine comprend de nombreux services qui font défaut dans l'administration de l'Empire, et qu'à ce point de vue il semble nécessaire de compléter et de modifier la loi sur les fonctionnaires de l'Empire. Enfin, il y a, entre le droit des fonctionnaires et les principes généraux de la Constitution, de l'organisation des autorités et de l'administration, une si étroite connexion que les institutions particulières de la Terre d'Empire ne sont pas non plus sans influence sur la situation officielle des fonctionnaires préposés à son administration. En conséquence, l'Empire n'a pu se borner à poser simplement cette règle générale, que les dispositions relatives à la situation officielle des fonctionnaires de l'Empire s'appliquent aussi aux fonctionnaires de fAlsace-Lorraine ; il a sanctionné spécialement ces dispositions en ce qui concerne les fonctionnaires de la Terre d'Empire par la loi du 23 décembre 1873. Assurément, cette loi reproduit mot pour mot la loi sur les fonctionnaires de l'Empire ; elle a simplement été complétée par certaines dispositions, rendues nécessaires par ce fait que l'administration de l'Alsace-Lorraine contient certaines branches qui

(i) Loi du i5 oct. 1878, Gesetzbl., p. 278.

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manquent à l'administration centrale de l'Empire. Mais par là, on n'a créé un droit commun aux deux catégories de fonctionnaires qu'au point de vue matériel ; au point de vue formel, on a établi un Droit particulier aux fonctionnaires de l'Alsace -Lorraine. Ce fait a un double effet : d'une part, les dispositions relatives aux fonctionnaires de l'Empire, établies par une loi ultérieure, ne sont pas applicables à un fonctionnaire de r Alsace-Lorraine, s'il n'est pas dit explicitement que la loi s'applique aussi à eux, car lex generalis non derogat legi speciali; et d'autre part, les dispositions relatives à la situation officielle des fonctionnaires de l'Alsace-Lorraine peuvent être complétées et modifiées même par la voie de la législation de l'Alsace-Lorraine. En fait, ces deux effets se sont réalisés (1). de sorte qu'actuellement la distinction entre fonctionnaires de l'Empire et fonctionnaires de la Terre d'Empire, a son importance, abstraction faite de la séparation du budget de l'Empire et du budget de l'Alsace-Lorraine. On établit aujourd'hui la distinction entre ces deux groupes de fonctionnaires, grâce à deux critériums très simples : les fonctionnaires alsaciens-lorrains dépendent du

(i) Ainsi les lois du 20 avril 1881 (loi relative aux survivants), du l5 mars 1886 (accidents professionnels) et du 20 avril 1886 (loi sur les pensions) ne s'appliquent pas aux fonctionnaires de l'Alsace-Lorraine ; d'autre part, il y a des lois qui ne s'appliquent qu'à eux, telles que les lois du 24 déc. 1878 et du 25 déc. 1878 (pensions des survivants), loi du 24 mars [881, § 18 et du 19 mars 1886, § 12 (indemnités de résidence), du 3i mars, du 4 avril et du 4 juillet 1887 (Gesetzbl., p. 87, 4i, 67) ; loi du 7 mars 1898 (p. 11. Pension des veuves et orphelins) ; Ord. du 28 mars 1898 ; du 3i mai 1898 ; du 18 févr. 1899. Ordonn. du 7 avril 1899 ; loi du 26 sept. 1899. De plus, la loi du 4 juillet 1879, i^ 2 et § 8 a établi une différence considérable entre les fonctionnaires de l'Empire et ceux de l'Alsace-Lorraine ; enfin, les nombreuses ordonnances relatives aux cautionnements, aux congés, aux indemnités, aux frais de déménagements, etc., ont été publiées spécialement pour les fonctionnaires de l'Alsace-Lorraine.

l' ALSACE-LORRAINE DANS l'eMPIRE 627

gouverneur ; les fonctionnaires de l'Empire, du Chancelier; — les uns reçoivent leurs émoluments et les autres indemnités de la caisse de l'Alsace-Lorraine; les autres de la caisse de l'Empire.

§ 69. — La législation relative à l Alsace-Lorraine.

Le régime spécial auquel est soumise la Terre d'Empire entraîne aussi, au point de vue de la législation, des particularités^ aussi bien quant aux formes dans lesquelles la volonté du législateur se manifeste d'une manière efficace, qu'en ce qui touche la situation réciproque de la législation de l'Empire et de la législation de l'Alsace-Lorraine. L'évolution historique permet de distinguer trois périodes, dans lesquelles des principes différents ont été en vigueur. La première commence à l'occupation du pays par les troupes allemandes; la deuxième a pour point de départ l'annexion à l'Empire Allemand du territoire cédé en vertu du traité de paix du 26 février 1871 ; la troisième, l'introduction de la Constitution allemande dans la Terre d'Empire.