I. — Période de l'occupation mililaire

1^ Les maximes juridiques applicables à cette période reposent sur un principe de Droit international : au point de vue juridique, le régime politique d'un territoire occupé par l'ennemi n'est pas annulé ou modifié; mais, en fait^ l'exercice du pouvoir politique est suspendu et passe à la Puissance qui occupe le territoire (1). Jusqu'à la conclusion de la paix, l'Al-

(i) V. à ce sujet les discussions de Lôning, Die Verwaltung des Generalgouvernements im Elsass, Strasbourg 1874, p. 8 seq.

sace-Lorraine a été une partie de la France et non de l'Allemagne ; mais le pouvoir politique français n'a pas pu s'exercer efficacement sur les territoires occupés par les armées allemandes ; ce pouvoir est tombé entre les mains du généralissime des armées allemandes, c'est-à-dire du roi de Prusse. La suspension du gouvernement politique de la France entraînait l'impossibilité de légiférer utilement ; sur les territoires soustraits à la domination française, la volonté du gouvernement français ne pouvait pas obtenir une sanction juridique, il en était par conséquent de même des lois. Par contre, le généralissime des armées allemandes était en mesure de remplir les fonctions comprises dans le pouvoir politique ; par conséquent, de publier des lois impératives, et les limites qu'il s'est imposées dans ce domaine ont été simplement celles qu'établit l'usage international (1). De ce principe découlent les conséquences suivantes :

' a) Le pouvoir législatif de la France n'a pas cessé sur le territoire de la Terre d'Empire en vertu d'un acte juridique unique, d'un seul coup ; il s'est éteint peu à peu, au fur et à mesure des progrès des armées allemandes. Ce qui est décisif sur ce point, ce n'est pas le fait qu'un pays a été occupé par les troupes allemandes, c'est sa soustraction à l'action du gouvernement français. Il n'est pas absolument nécessaire que ces deux faits coïncident; les localités qui, sans être occupées par les troupes allemandes, se trouvaient sous leur domination, étaient soustraites à l'action du gouvernement français. La fixation du moment où une localité a passé des mains de la France sous la domination réelle de rAllemagne, est une quœstio facti. Les lois françaises publiées pendant la

(i) Lôning, op. cit., p. 2C scq. ; Sclmlze II, p. Sbg.

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guerre pouvaient donc avoir encore une autorité juridique dans une partie de l'Alsace-Lorraine, tandis que ce n'était plus possible dans une autre.

Mais on ne peut pas conclure de là, que ce régime soit réellement entré en vigueur partout où l'occupation par les troupes allemandes n'était pas encore un fait accompli. Là, où les actes législatifs de la France étaient encore possibles, il était nécessaire de remplir les conditions que le Droit français lui-même exige pour que des lois acquièrent une autorité juridique ; de ce nombre se trouve la condition de la publication contenue à l'art. I du Code civil, dont nous avons parlé déjà p. 371 et s. ; elle consiste en ce fait que la promulgation de la loi doit être notifiée sous une forme authentique, c'est-à-dire par la publication du Bulletin des Lois. Dans les places cernées par les troupes allemandes, il a donc pu exister une période où le haut commandement allemand n'était pas encore investi de l'exercice du pouvoir législatif, parce qu'en fait, il n'avait pas encore soumis ces places à sa domination ; en même temps, les lois françaises ne pouvaient plus acquérir une autorité juridique, parce que les communications entre la France et le territoire resté sous sa domination étaient rompues et qu'il était impossible d'y faire parvenir le texte de loi authentique (1).

b) Les territoires occupés ne furent pas soumis, pendant la guerre, au régime allemand, qui ne fonctionna que le l^i janvier 1871 ; ils se trouvaient simplement sous la domination militaire des armées confédérées. Par conséquent, le roi de Prusse, en sa qualité de généralissime des forces allemandes, avait dans les territoires occupés, des pouvoirs relevant du Droit international et non du Droit public ; en admi-

(i) Cf. V. Richthofen dans les Hirth's Annalen 1874, p- 534 seq.

nistrant les territoires français, ce n'était pas le pouvoir de TAllemagne, mais celui de la France qu'il exerçait (1). Aussi, ne faut-il pas voir, dans les ordonnances publiées pendant l'occupation, des actes émanant de la volonté de F Empire Allemand, mais des actes que le généralissime allemand exécutait au lieu et place du gouvernement français suspendu. Elles sont donc sur le même pied que les lois françaises en vigueur en Alsace-Lorraine, c'est-à dire qu'elles ont l'autorité non du Droit de l'Empire, mais du Droit particulier.

2^ L'administration de l'Alsace-Lorraine (c'est-àdire le régime de l'occupation) fut confiée par le généralissime des armées allemandes au « gouverneur général de l'Alsace (2) » . Les attributions furent réglées par une instruction rédigée par le Ministère de la Guerre de Prusse de concert avec le Chancelier de la Confédération de l'Allemagne du Nord et approuvée par le généralissime de la Confédération (3). Cette

(i) Toute la polémique de Zorn I, p. 5i8, aux fins de combattre cette affirmation, repose sur un emploi erroné du mot debellatio. Ce mot signifie non la victoire, mais la soumission complète (anéantissement) de l'Etat ennemi et par exemple du Hanovre dans la guerre de 1866. Cf. Schulze, Einleitun-g in das deutsche Staatsrecht 1867, § i23 ; Hefftery Vôlkerrecht (7^ éd.), p. 270. Ce qvie Zorn avance dans la 2* éd. « sur ridée de la debellatio » est inadmissible. — En affirmant que le gouverneur général a exercé le « pouvoir allemand » dès le début, c'est-à-dire dès le i4 août 187,0, Leoni est en contradiction avec la réalité : il n'y avait pas « d'Etat allemand » avant le i^'' janv. 1871.

(2) Ordre de cabinet de Sa Majesté du i4 août 1870. Au début, les territoires soumis à son autorité se composèrent des districts alsaciens occupés ; mais, par une ordonnance du 21 août 1870, on y ajouta les arrondissements lorrains de Sarrebourg, Ghàteau-Salins, Sarreguemines, Metz et Tbionville (Verordnungen und Amtliche Nachrichten fur Elsass Lothringen, n. 2 et 3).

(3) Cette instruction a été rendue le 21 aoiit, comme il ressort d'un ordre de cabinet du 2C août 1870. Verordnungen imd Amtliche îVachriclilen, n° 4.

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instruclion n'a pas été publiée ; dans la proclamation du gouverneur général, comte de Bismarck-l^ohlen, du 30 août 1870, ce fonctionnaire déclare que « le gouvernement impérial français est déchu dans les territoires de son ressort et qu'il est remplacé parles puissances allemandes » et que lui-même a été nommé pour « agir en leur nom (1) » . Les pouvoirs du gouverneur général comprenaient donc toutes les attributions du gouvernement français. Bien que l'instruction relative à la manière dont il devait faire usage de ces pouvoirs, lui donnât probablement des ordres plus précis, son pouvoir était illimité au point de vue formel. Par conséquent, il pouvait prendre des dispositions ayant force de lois au sujet de matières du domaine de la législation. En d'autres termes : pendant la période d'occupation la forme dans laquelle le pouvoir législatif fut exercé en Alsace-Lorraine, celait r ordonnance du gouverneur général {2). De ce pouvoir^ le gouverneur général fit très largement usage.

Afin de publier ces ordonnances, on fonda, à partir du l''"' septembre 1870, les •< Amtliche Nachrichten fur das Generalgouvernement Elsass ». Une ordonnance du 9 septembre 1870 dispose que toutes les ordonnances ou règlements du gouverneur général et du commissaire civil (qui lui fut adjoint par un ordre de cabinet du 26 août 1870) acquerraient force de loi pour tout le monde par la publication dans les « Amtliche Nachrichten », qu'elles fussent rédigées en

(i) Yerordnungen und Amtliche Nachrichten, n° 6.

(2) Naturellement, cela n'excluait pas la possibilité « pour le généralissime des armées allemandes » lui-même de publier des ordonnances. Comme exemples, on peut citer les ordonnances relatives aux tarifs postaux du 28 oct. 1870 et les ordonnances relatives à la pénalité encourue (dans le cas de connivence avec les forces ennemies du i5 déc. 1870 Verordnungen u. Amtliche Nachrichten, n° 36, 77).

allemand ou en français. Cette force de loi partait, à moins de disposition contraire des ordonnances, pour le département du Bas-Rhin du lendemain de la publication des « Amtliche Nachrichten » dans la résidence du gouverneur général ; pour le département du Haut-Rhin du surlendemain ; pour le département de la Moselle du troisième jour après la publication. Chaque numéro portait l'indication du lieu et de la date de l'édition.

A partir du 19 octobre 1870, les « Amtliche Nachrichten » parurent sous le titre de « Strassburger Zeitung und Amtliche Nachrichten fur das Generalgouvernement Elsass(l) ».

Elles ont remplacé, pour l'Alsace-Lorraine, le « Bulletin des lois », et constituent le recueil de lois officiel pour la période d'occupation. La première présidence à Strasbourg a publié un recueil de toutes les ordonnances et proclamations qu'il contient, sous le titre : « Verordnungen und Amtliche Nachrichten fur Elsass Lothringen aus der Zeit vom Beginn der deutschen Occupation bis Ende Mârz 1872. » Strasbourg, 1872(2).

3^ Après la conclusion de la paix avec la France l'occupation militaire effective des territoires cédés à r Allemagne fut transformée en une domination juridique; son titre juridique, ce n'était pas le droit de la guerre, mais la transmission des pouvoirs aux termes d'un traité. Les territoires acquis par l'Allemagne ne furent pas cependant immédiatement incorporés dans la Confédération allemande, ils ne furent pas non plus érigés en un Etat particulier ; la situation provisoire créée par la guerre subsista encore quel-

(i) Verordnungen u, Amtliche Nachrichten, n° 3o. (•i) Cette édition a été citée précédemment. Elle n'a pas un caractère d'authenticité.

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que temps. Cq n'est que par la loi de l'Empire du 9 juin 1871 ; que fut consommée l'annexion de l'Alsace-Lorraine à l'Empire allemand ; cette loi a été publiée parle Bulletin des lois de l'Empire le 14 juin 1871, elle a, par conséquent, acquis force de loi le 28 juin 1871, aux termes de l'art. II de la Constitution. Assurément, elle n'a été publiée en Alsace-Lorraine que le 5 juillet 1871 par le l^"^ numéro du Bulletin des lois de l'Alsace-Lorraine ; mais comme il était impossible que la loi proclamant Tannexion entrât en vigueur à deux dates différentes pour l'Alsace- Lorraine et pour l'Empire allemand, et comme cette loi était un acte d'autorité de l'Empire allemand sur les territoires qui lui étaient cédés^ c'est-à-dire une manifestation de sa volonté, ayant l'Alsace-Lorraine pour objet, il faut bien admettre que la loi est entrée en vigueur, même pour l'Alsace-Lorraine, le 28 juin 1871 (1), et que, par conséquent, à partir de ce jour, la législation de l'Alsace-Lorraine doit être appréciée au point de vue des règles établies par la loi du 9 juin

Bien que les fonctions de gouverneur général aient subsisté jusqu'au 5 septembre (2), la compétence ne fut plus, à partir du 28 juin, exclusivement déterminée par l'instruction du généralissime de la Confédération, mais en première ligne par les dispositions de la loi du 9 juin 1871. Les pouvoirs du gouverneur général, qui lui donnaient le droit de modifier par des ordonnances le droit en vigueur en Alsace-Lorraine, expirèrent le 28 juin 1871.

(i) Il eût été assurément plus correct que le gouvernement eût veillé à ce que la publication eût lieu au moment opportun en Alsace-Lorraine.

(2) Verordnungen u. Amtliche Nachrichten, n° 297, 299.