II. — Le Chancelier de VEmpii^e comme minisire d'Empire

de l'Empereur.

Tandis que le Chancelier de l'Empire est, au Bundesrath, fondé de pouvoir prussien, il est, en dehors du Bundesrath, autorité d'Empire, et, comme nous l'avons déjà expliqué, le seul ministre responsable de l'Empire (1). Mais, dans l'Empire, les pouvoirs ministériels ne sont pas tout à fait les mêmes que dans l'Etat unitaire, à cause du caractère fédéral de lEm-

(i) Excepté pour rAlsacc-Lorraino. \o'u- ci-dessous chitTrc 5, p. atj. Que la loi des fonctionnaires de l'Empire soit applicable au Chancelier, c'est ce qui n'est pas douteux. Cf. Ilcnsel, p. 5 ss.

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pire. Le principe foiidamenlal peut se formuler ainsi : comme ministre et auxiliaire de l'Empereur, le Chancelier de l'Empire a à accomplir tous les actes qui constituent la prérogative de l'Empereur. Les fonctions du Chancelier peuvent donc se ramener ,aux catéi^ories suivantes :

1^ Comme l'Empereur est le représentant de l'Empire allemand, il s'en suit que, vis-à-vis des Etats étrangers et en général des tiers avec lesquels l'Empire est entré ou veut entrer en rapports de droit, le Chancelier est légitimement fondé pour exercer les droits de 1 Empire, diriger des négociations, conclure des traités, remplir les engagements de l'Empire et recevoir ce qui lui est dû. Régulièrement, le Chancelier n'a besoin pour cela d'aucune procuration spéciale, bien qu'il ne soit pas cependant inadmissible que l'Empereur lui en donne une pour des négociations d'une importance particulière. Si, au contraire, ce n'est pas le Chancelier, mais un autre fondé de pouvoir quelconque qui doit représenter l'Empire (l'Empereur) devant des tiers, il doit régulièrement être investi pour cela de pouvoirs particuliers qui lui sont délivrés soit par l'Empereur sous le contreseing du Chancelier, soit par le Chancelier, en vertu de ses pleins pouvoirs généraux (pouvoirs de substitution). Mais il convient d'excepter toutes les affaires qui entrent dans le cercle d'action légal ou traditionnel des autorités d'Empire subordonnées au Chancelier (Ambassades, consulats, autorités administratives^ autorités financières) ; les autorités compétentes ont tous pouvoirs pour traiter elles-mêmes ces affaires valablement et régulièrement au nom de l'Empire ; la nomination d'un fonctionnaire d'Empire implique en même temps tous pouvoirs donnés pour représenter l'Empire dans le cercle des attributions de chaque service. Mais, de même que les auto-

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rites administratives de l'Empire sont subordonnées au Chancelier comme à leur chef, de même aussi leurs pleins pouvoirs pour représenter TEmpire dérivent des pleins pouvoirs généraux du Chancelier et leur sont, en quelque sorte, subordonnés.

Tout cela est vrai, non seulement des traités internationaux et des contrats de Droit public, mais aussi des actes d intérêt pécuniaire du fisc de l'Empire.

2® Comme l'Empereur est chargé de maintenir et de régler l'activité des autres organes de l'Empire, les actes nécessaires (1) pour cela incombent au Chancelier. C'est à lui de prendre les mesures nécessaires pour que le Bundesrath et le Reichstag, s'ils sont convoqués^ puissent tenir leurs séances; c'est à lui de donner les ordres que nécessite l'exécution des décisions du Bundesrath (2) ; à lui de vérifier les pouvoirs des fondés de pouvoir (3) ; à lui de transmettre au Reichstag les projets arrêtés par le Bundesrath (4) ; de même, les décisions du Reichstag, les interpellations, les vacances de mandats au Reichstag sont notifiées au Chancelier de l'Empire (5) auquel il appartient de les porter à la connaissance du Bundesrath et de présenter à l'Empereur son rapport sur les décisions du Bundesrath et du Reichstag.

S*' Aussi loin que s'étend l'administration propre de FEmpire, le Chancelier de l'Empire est, en sa qualité d'auxiliaire et de représentant de l'Empereur, le chef suprême et le, directeur. Sous ce rapport, sa situation correspond complètement à celle d'un ministre dans l'Etat unitaire (6). Cependant, il n'est pas

(i)(]f. l'exposé dolalUc âc llenscl^ p. 12 ss., i5 ss. {1) Règlement révisé du Bundesrath, § 2'\. (')) Tome I, p. 37/i.

(4^ (jcla vient de ce que ces projets « sont transmis au Reichstag au nom de l'Empereur ». Constitution de l'Empire, art. \YL (5) llèglcmcnt du Reichstag, § 82, 34, OG, Gc). (G) C'est ainsi (piil lui appartient de rendre des ordonnances adminis-

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limité à un seul ressort ; il n'a pas de collègues qui auraient des droits égaux aux siens et avec lesquels il partagerait les alïaires ; sa compétence a la même étendue que la compétence administrative de l'Empire.

4° Dans le domaine d'administration propre reconnu aux Etats particuliers par la Constitution, l'Empereur a à surveiller Texécution des lois de l'Empire (Constitution, art. XVII) et le Chancelier à prendre les mesures nécessaires pour cela. Les plaintes et dénonciations portant sur des violations des lois de rEmpire dans les Etats particuliers doivent être, par conséquent, adressées au Chancelier ; il procède aux constatations de fait nécessaires et adresse aux gouvernements les ordres. Si les décisions à prendre dans des cas de ce genre sont, d'après l'art VII, chiffre 3, de la compétence du Bundesrath, le Chancelier adresse une proposition au Bundesrath et veille à l'exécution et à l'observation de la décision prise par lui (1).

5° Le Chancelier de l'Empire était enfin le ministre dirigeant et responsable pour l'Alsace-Lorraine, puisque la loi du 9 juin 1871 avait confié à l'Empereur l'exercice de la puissance d'Etat dans le Pays d'Empire. Au § 4 de cette loi, il est spécifié que tous les décrets et ordonnances rendus par l'Empereur en exercice de cette puissance d'Etat doivent,

tratives clans la mesure où la Constltulion ou les lois de l'Empire en ont chargé l'Empereur ou le Chancelier directement. Il adresse des instructions aux autorités ; il prépare les actes que signera l'Empereur pour nommer des fonctionnaires d'Empire ou en relever de leurs fonctions ; il statue en dernier ressort sur les plaintes portées contre les autorités subordonnées de l'Empire ; il décide sur les rapports des autorités; il prépare les projets de lois et le budget etc. On trouvera dans Hensel^ p. 33 ss. une étude et une éiiuniération des pouvoirs et des obligations du Chancelier de l'Empire, (i) Voir tome l, p. 38G ss.

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pour être valables, porter le contreseing du Chancecelier qui en prend ainsi la responsabilité. Mais la loi d'Empire du 4 juillet 1879 § 2 (Bull, des lois, p. 165) a disposé que les obligations et les pouvoirs attribués par lois ou décrets au Cbancelier de l'Empire relativement aux afïaires qui concernent l'Alsace-Lorraine sont conférés désormais au statlbalter d'Alsace-Lorraine. Ce dernier a, par conséquent, pris dans ce ressort la place du Cbancelier de l'Empire (Cf. ci-dessous, ^ 68).

6° La responsabilité du Cbancelier dont parle l'art. XVII de la Constitution ne porte, bien entendu, que sur son activité de ministre d'Empire et non pas de fondé de pouvoir au Bundesratb. Cette responsabilité n'a pas reçu la forme d'une institution de Droit ; il n'y a pas de règles qui indiquent à quels objets elle s'étend, qui aie droit de la mettre enjeu, quelle procédure on aurait alors à suivre, quels en sont les effets? La responsabilité du Cbancelier n'est donc qu'un principe politique qui attend encore les bases réelles de la réglementation juridique, mais qui n'est cependant pas sans effets et constitue môme le fondement de ce qu'on appelle la responsabilité politique ou morale du Cbancelier de l'Empire. Sa conséquence pratique essentielle, c'est que le Chancelier ne peut se soustraire à la nécessité politique de s'expliquer et de répondre, au Bundesratb (1) et au Reiscbtag, aux attaques dirigées contre sa gestion (2).

(i) Rosenberg, p. 3i ss. conteste que le Chancelier soit aussi responsable devant le Bundesralli, mais ses raisons sont insuffisantes ; en ce qui concerne la sauvegarde des intérêts généraux de l'Empire visk-vis des autorités administratives, le Bundesrath et le Reichstag sont des organes jouissant de droits égaux. C'est aussi l'avis de Prc^^ss,l^. V'»4 ; de Zorn I, p. 258 .

(2) Hciisel, p. ôi ss. va sans doute trop loin, (piand, d'accord avec Seydel, (lonuiientar (i'" édition), p. 129, il prétend que la responsabilité du Chancelier n'est qu'une simple phrase et conteste qu'il v ait là uii(>

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Si ron veut élucider la qucslion del'étcudue de cette compétence, les explications précédentes présentent quelque utilité ; on peut en déduire la ditïérence entre la responsabilité du Chancelier de l'Empire et la responsabilité du ministre d'un Etat particulier. L'étendue de la responsabilité est la même que celle de la compétence. Dans le domaine de l'administration propre de FEmpire, le Chancelier veillera donc, sous sa responsabilité, à ce que l'activité totale des autorités de l'Empire soit conforme aux lois et toute pénétrée des idées fondamentales qui président à l'ensemble de la politique extérieure et intérieure de l'Empire (1). Au contraire, dans le domaine de Tadministration propre des Etats particuliers, le Chan-

responsabilité ministérielle au sens du Droit public constitutionnel ; sa responsabilité serait, selon Hensel, tout à fait identique à la garantie demandée à chac|ue fonctionnaire par la loi des fonctionnaires de l'Empire suivant lacpielle ils doiA-ent répondre de la légalité de leurs actes. Mais ce n'était pas là le sens ni le but assignés à la disposition de l'art. X.VII ; cela ressort indubitablement des délibérations du Reichstagconstituant. Cf. Comptes rendus sténogr., p. Saô ss. ; Hdnel, op. cit., p. 20 ss ; V. Ronne I, p. 390 ; Zorn I, p. 208 ; § Meyer, §i8G ; Schiilze,^ § 269, et surtout Preuss, p. 434 ss. Quant à savoir si la responsabilité est politic[ue ou juridique, ce n'est qu'une c|uerellede mots ; en fait, il n'y a pas de différence entre les deux. Il est indubitable que, même si elle est juridique, cette responsabilité repose sur une lex imperjecta et qu'il n'y a pas de moyen légal de l'appliquer ; dans ces conditions, que le devoir du Chancelier de rendre raison de ses actes au Ueichstae' soit considéré comme devoir juridique ou comme devoir politic{ue, il n'y a pratiquement pas de différence.

(i) Sur ce point, le Chancelier lui-même fît, à la séance du Reichstag du i^r décembre 1874, les remarques suivantes : « A mon avis, je dois veiller, sous ma responsabilité, à ce c[u'il y ait à la tête des diverses branches de l'administration de l'Empire, des gens qui, de toutes manières, mènent les affaires selon le sens du courant oii les tendances actuelles de l'esprit allemand et des esprits allemands entraînent la vie politique de la nation allemande... je dois veiller surtout, sous ma responsabilité, à ce que toute place qui doit être occupée le soit par quelqu'un qui, suivant l'expression usitée, soit à la hauteur de son rôle. »

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celier doit seulement veiller, sous sa responsabilité, à ce que le droit de surveillance attribué à l'Empire soit efficacement exercé. Quant à l'activité officielle des autorités d'Etat dans les limites de l'administration propre laissée aux Etats particuliers, le Chancelier n'a pas à en répondre ; les principes qui s'appliquent ici, ce sont ceux du Droit public des Etats sur la responsabilité des ministres (1).