III. — La. suppléance du Chancelier de V Empire

1° La Constitution de l'Empire n'a réglé la suppléance du Chancelier qu'en ce qui concerne la présidence au Bundesralh et la direction des affaires du Bundesrath, art XV, section 2 (voir ci-dessus, t I, p. 415 et s.) ; elle n'a pas réglé la suppléance du Chancelier comme ministre de l'Empire (2).

La raison en est dans l'organisation projetée

|i) A côté de la surveillance exercée par l'Empire, cette responsabilité i^ubsiste, avec cette modification, naturellement, que l'acte d'un gouvernement fédéral que l'Empire reconnaît comme conforme aux lois de l'Empire ne peut pas être déclaré contraire à ces mêmes lois par les organes d'un Etat particulier.

(2) Si l'on fait abstraction d'une remarque rapide de v. Martitz, Betraclitungen, p. 49> on peut dire que c'a été l'opinion unanime de tous les écrivains de Droit public allemand que l'article XV de la Constitution ne vise que le Bundesrath et la direction des affaires du Bundesralh. Contrairement à cette 'opinion, Joël, op. cit. p. '102 ss. ; p. 7t)4 et Hensel, p, 3 ss., ont essayé d'établir que « direction des affaires » signifie la direction de toutes les affaires de l'Empire, et désigne par conséquent aussi les affaires ministérielles. Cette opinion exprimée aussi par le prince de Bismarck dans la séance du Reichstag du 5 mars 1878 (comptes rendus sténogr., p. 342) a été démontrée fausse par G. ^Jcvrr, § i35, note 5, et surtout par flaiiel, op. cit., ('f. aussi Scydel, Holtzendorff's Jahrb. III (187})), j). 2()4 ; Zorii l, p. 202 ; ScliaJze, § 270 : Preuss, p. 433, et le jugement du Tribunal (ri^nq)ire, Entschcidungcn in Strafsaclien, tome W\, p. 087.

l'organisation de la puissance d'empire 33

d'abord dans le i)lan de (^oiistiUilioii fédérale (voir ci-dessus p. 21 el s.). Comme tout chef de service, le Chancelier peut bien^ même sans autorisation légale, confier la gestion des alfaires qui lui incombent à d'autres Ibnctionnaires, institués pour le seconder, (secrétaires d'Etat, directeurs, conseillers, etc.); mais, si ces remplaçants sont responsables devant lui de la gestion attentive, prudente et conforme à ses instructions, de toutes les affaires qui leur ont été confiées^ le Chancelier reste seul responsable devant l'Empereur, le Bundesrath et le Reichstag, au sens où le sont les ministres, d'après le Droit public constitutionnel et le Chancelier de l'Empire, d'après l'art XVII de la Constitution allemande. Il ne peut pas échapper à cette responsabilité en faisant gérer les affaires publiques par d'autres personnes, puisque la Constitution ne connaît qu'un seul chef de l'administration qui soit responsable, le Chancelier de l'Empire. En face de la disposition formelle de l'art. XVII, on devait regarder comme très douteux qu'une ordonnance ou un décret de l'Empereur puisse être valablement contresigné par un suppléant du Chancelier de l'Empire, bien que d'ailleurs la chose eût été faite plusieurs fois. Le besoin se faisant donc sentir d'un suppléant qui prendrait la responsabilité du Chancelier, celui-ci en étant déchargé temporairement, la loi d'Empire du 17 mars 1878 (Bull, des lois, p. 7) établit la suppléance régulière du Chancelier de l'Empire (1). Cette loi vise seulement la suppléance du Chancelier en tant que ministre de l'Empire et, comme il est spécifié au § 4, ne touche pas à la disposition de l'art. XV de la Cons-

(i) Cf. sur celte loi les délibérations du Reichstag, comptes rendus sténogr., 1878, p. 021 ss., o'j'S ss., /|3i ss., et le Projet accompagné des motils au n° 34 des imprimés. Parmi les ouvrages à consulter il faut surtout citer la dissertation de Joël dé'yd signalée, p. 761 ss.

34 l'organisation de la puissance d'empire

titution (suppléance de la présidence et de la direction des afl'aires du Bundesrath).

2^ Les suppléants sont nommés par l'Empereur, et non pas, comme dans le cas de l'art. XV, parle Chancelier lui-même. Mais le droit de l'Empereur de nommer des suppléants est limité de deux façons : il ne peut l'exercer qu' « en cas d'empêchement )> du Chancelier et, d'autre part, seulement « sur sa demande y> (Loi § 1). Le Chancelier de TEmpire constate donc lui-même s'il est ou non empêché et il a le droit d'initiative ; il peut demander des suppléants, mais il n'est pas tenu de s'en laisser désigner. Par c( empêchement », il faut, suivant les motifs de la loi et les délibérations du Reichstag, entendre non seulement le cas où, pour des raisons passagères, le Chancelier se trouve empêché de remplir ses fonctions, mais aussi les circonstances durables qui peuvent l'empêcher d'en remplir une partie, en particulier une trop grande étendue de ses attributions, le défaut des connaissances techniques nécessaires pour certaines catégories d'affaires, etc.. La suppléance prend ainsi, dans le système des autorités de l'Empire, le caractère d'une institution permanente (1).

3^ La loi autorise, au§ 2, deux sortes de suppléants responsables :

a) Un suppléant général (vice- chancelier) « pour tout rensemble des affaires et des obligations du Chancelier de l'Empire ». La loi ne fixe aucune condition pour le choix de ce suppléant.

b) Des suppléants spéciaux (Ressortstellvertreter), pour les branches d'affaires qui se trouvent dans Tadministration propre et immédiate de TEmpire. Il ne peut donc pas y avoir de suppléants responsables

(i) Cf. Joël, p. 7G4 ss.

l'organisation de la puissance d'empiri: 35

pour les branches d'affaires qui dépendent de radniinistration propre des Etats particuliers et ne sont soumises qu'à la haute surveillance de l'Empereur (1). Seuls peuvent être nommés suppléants spéciaux les fonctionnaires placés à la tête des autorités supérieures de l'Empire subordonnées au Chancelier ; ils sont nommés, soit pour l'ensemble de leur service, soit pour certaines parties seulement (2). Il n'y a jamais pour chaque « ressort », à un moment donné quelconque, qu'une seule personne qui ait qualité pour être nommée suppléant spécial ; mais les pouvoirs de suppléant spécial ne sont pas pour cela attachés nécessairement et a p77ori aux fonctions de directeur d'une autorité supérieure de l'Empire ; ils doivent être conférés personnellement, suivant les prescriptions du ^ 1 de la loi.

4° Les suppléants ont pouvoir de contresigner les décrets et ordonnances de l'Empereur et de remplir les autres attributions qui incombent au Chancelier de l'Empire d'après la Constitution et les lois (S 1 de la loi). Le suppléant est politiquement responsable de ses actes gouvernementaux et, du même coup, la

(i) Joël, qui étudie ce point en détail, p. 766 ss., 772 ss. donne là dessus de fort bonnes explications.

(2) Dans l'organisme actuel des autorités d'Empire on ne peut donc nommer suppléants spéciaux que les fonctionnaires placés à la tôte de l'Office de l'Intérieur, de l'Office des Affaires étrangères, de l'Office de la Marine, de l'Administration des chemins de fer de l'Empire, de l'Office des Postes de l'Empire, de l'Office de la Justice et de la Trésorerie. Si dansées « Offices », et c'est le cas dans la plupart, certaines affaires ont trait à l'administration directe et les autres à la surveillance de l'administration propre des Etats, les pouvoirs de suppléance ne s'étendent qu'aux affaires d'administration directe, Joël, p. 768. Sur la suppléance du Chancelier en matière de Banque d'Empire, cf. les dispositions spéciales delà loi deBanque du i4 mars 1875, § 26, 27, section 2 ; conformément à la règle « lex generalis non derogat legi spcciali priori )) ces dispositions n'ont pas été annulées par la loi du 17 mars 1878. Joël, p. 788, 784 est d'un autre avis. Sur l'Alsace-Lorraine voir, § 68.

36 l'organisation de la puissance d'empire

responsabilité du Chancelier se trouve dégagée. Mais, pour que la direction centrale et supérieure des alîaires gouvernementales qui est aux mains du Chancelier n'en soit pas atteinte et que la plénitude de ses pouvoirs ne soit pas diminuée, le .^ 3 de cette loi lui réserve le droit « de remplir toute fonction de sa charge, même pendant la durée d'une suppléance » .

Par là tous les « ressorts » demeurent, malgré la nomination de suppléants, soumis à la direction et même à l'ingérence directe du Chancelier ; mais, par suite, il reste lui aussi responsable dans une certaine mesure. En effet, la responsabilité s'étend aussi aux omissions et on jDeut, par conséquent, en appliquer encore le principe en alléguant que le Chancelier n'a fait aucun usage de la faculté que lui laisse le § 3 de la loi.

Les suppléants sont donc bien personnellement responsables, comme le sont les ministres du système constitutionnel, mais ils n'ont pas la l^situation de chefs suprêmes de service et sont subordonnés au Chancelier dans la gestion des affaires de leur charge ; on peut donc les caractériser en les appelant des c( sous-ministres » responsables. C'est là une organisation qui a, à certains égards, son modèle dans la constitution du cabinet anglais.