CHAPITRE IV

Composition du corps législatif.

Le corps législatif représente la nation organisée; il en est rimage réduite. Ce principe, bien compris, permet de résoudre plusieurs difficultés :

lo Le prince en doit-il faire partie? L'antiquité et le moyen âge répondaient oui, sans hésiter. Le doute ne date que du jour où méconnaissant Tunion intime et vivante de Torganisme politique, Ton a opposé le législatif à Texécutif comme deux pouvoirs égaux et séparés, l'un construit d'en bas, l'autre d'en haut.

Si le corps législatif représente la nation entière, le chef de l'Etat^ le prince, doit y avoir la place qui dans le corps appartient à la tête, c'est-à-dire la place suprême et déterminante. Le droit public anglais est pénétré de ce principe. Nous lisons déjà dans l'ancien modus tenendi parliamentum : a Rex est caput, principium et finis parliamenti^ » La plupart des monarchies modernes attribuent aussi le pouvoir législatif au roi et aux chambres '.

* Mod. ten. parliam., c. XII. BlacksL I, 2. 2.

' Const. françaises de 1814 (15) et de 1830 (13) : « La puissance législative s* exerce collectivement par le roi^la chambre des pairs et la chambre des députés des départemento. » Gonst. de 1852 (11). Gonst. dei] Pays-Bas de 1815(105), de Bavière de 1818 (1), de Portugat de 1826 (13, 58, 74), de Belgique de 1831 (26), espagnole de 1837 (12 et 46), napolitaine de 1848 (4), sarde de 1848, prussienne de 1850 (62), impériale allemande de 1871 (5) [sous une distinction, voy. p. qq].

42 LE DROIT PUBLie.

Il en est autrement dans la république moderne ; le gouvernement, au moins dans la forme, n'y concourt pas à la législation, principe né d'une fausse intelligence de la distinction des pouvoirs, du goût de la démocratie pour les assemblées et de ses méfiances contre tout gouvernement fort. Mais les chefs républicains eux-mêmes conservent en fait sur la législation une grande influence, qui s'exerce, en Suisse, sous la forme de l'initiative surtout, dans l'Amérique du Nord [et en France], aussi sous celle du veto ^

2. La représentation, pour être complète, doit comprendre les dernières classes elles-mêmes ; elles aussi sont citoyennes. Le suffrage universel moderne a donc sa part de vérité « ; mais s'il paraît arithmétiquement parfait, il ne Test point organiquement. Cette perfection du nombre est trompeuse. Elle ne donne même pas aux minorités une représentation numériquement proportionnelle. Un parti formant peut être le tiers du pays peut rester sans représentants.

Mais ce système méconnaît surtout l'organisme naturel de l'État. Le résultat qu'il donne est loin d'être proportionnel en soi ; il ne respecte ni l'intelligence politique ni la valeur réelle. Le vote égal de tous, c'est le règne de la foule ignorante et gros-

* Gonst. des États-Unis^ 1787 (I. i.) : a Un congrès composé d'un sénat et d'une chambre des représentants sera investi de tout le pouvoir législatif. » (1.7) : « Tout bill... sera, avant de devenir loi, présenté au président des États-Unis. » Mêmes dispositions dans les constitutions des États de l'Union. En Suisse, les grands conseils des cantont ont seuls le pouvoir législatif, mais les gouvernants font les projets ou donnent leur avis. Gonst. fédér. de 1874 (80 et 102, 4*). Gonst. françaises de 1848 (20 et 58), [et de 1875,1. du 25 février, art. 1 : « Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées : la chambre des députés et le sénat, » art. 3 : « Le président de la République a l'initialive des lois concurremment avec les membres des deux chambres, » 1. du 16 juillet 1875, 7 : (( Dans le délai fixé pour la promulgation, le président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée.] n Le royaume de Norwège a accepté la solution démocratique tout en accordant au gouvernement l'initiative et le veto» (Gonst. 49 et 76.)

2 Lamartine dit des Français de 1848, qu'ils se sont emparés du suffrage universel comme des lettres de noblesse de la nation retrouvées sous les débris du trêne. On comprend cette formule enthousiaste si l'on songe au système plutocratique qui précédait. Mais pourquoi faire du suffrage universel un suffrage égal? C'est sur cette base que les communistes et les socialistes ont fondé lenri tentatives de « république rouge, n et Louis-Napoléon son empire.

sière sur les minorités cultivées. Le nombre brutal place les fils au-dessus des pères, les ouvriers au-dessus des patrons, les serviteurs au-dessus des maîtres, les jeunes au-dessus des vieux, les pauvres au-dessus des riches, les ignorants au-dessus des sages. Il trompe les masses en les flattante « L'injuste représentation de la seule majorité, au lieu delà juste représentation de tous», » est le principe de la démocratie absolue.

Ce système est cependant accepté en France, en Suisse, en Italie [?], dans l'Empire allemand. Il pénètre rapidement aux États-Unis. L'Angleterre elle-même tend à s'en rapprocher. Il répond aux tendances démocratiques de notre époque, à Tégalité des droits, à la participation de tous à la vie publique. Il relève les grandes classes populaires par le sentiment de leur valeur politique, et marche parallèlement avec les progrès de la civilisation générale et le service militaire imposé à tous.

L*avenir aura à rechercher les moyens de conserver ses avantages tout en corrigeant ses défauts.

3. La représentation doit être justement proportionnelle. L'Assemblée nationale française l'oublia, quoique le principe eût été nettement formulé par Mirabeau, le 30 janvier 1789 : « Les États sont au peuple ce qu'est une carte pour le pays. L'image doit reproduire les rapports exacts du tout et des parties. » Une carte représente en miniature, les montagnes et les vallées, les fleuves, les champs, les villes. La représentation doit faire de même. Chaque élément doit y avoir sa place suivant son importance dans et pour le tout.

4. Le système des deux cAam6r« est-il préférable à celui d'une chambre unique ?

Presque tous les États modernes répondent affirmativement. Le second système n'a guère été pratiqué par un grand peuple que dans les époques troublées où le parti triomphant voulait briser toute contradiction ; ainsi, en Angleterre après l'exécution de Charles I", en France de 1789 à 1795 et de nouveau en 1848, en Espagne en 1810, en Allemagne en 1848. On le ren-

* Voy. les excellentes observations de Sismondi, Études sur la const. des p. libres, I. p. 48 et 141.

2 Expression de St, Mill, Gouvernement représentatif, p. 85.

contre d'ailleurs sans inconvénient dans de très petits États, comme les cantons suisses et certaines principautés allemandes, où les oppositions sociales ne se présentent pas sur une grande échelle *.

Une chambre unique semble au premier abord un système plus simple et plus un. Sans être à elle seule toute la nation, car celle-ci comprend aussi le prince, elle représente, lui excepté, FÉtat entier, semblable au corps placé sous la tète.

Mais Texpérience est peu favorable à cette solution. CEuvre de la nature elle-même, les assemblées des premiers Germains nous présentent déjà dans les princes et le reste du peuple une division aussi décidée que celle de nos deux chambres, et la réflexion en montre bientôt les avantages :

a) Deux yeux voient mieux qu'un seul, surtout lorsqu'ils ne regardent pas du même point de vue. Une double délibération des lois par deux chambres basées sur un principe différent, est donc naturellement bonne.

b) Le corps législatif ordonne des rapports permanents ; le gouvernement, des besoins passagers. La rapidité des décisions législatives n'est donc ni nécessaire, ni même désirable. Une seconde chambre est une garantie contré la précipitation, l'erreur, la passion, et contre cette tendance dangereuse des grandes assemblées à se rendre omnipotentes et despotiques '.

c) Un sénat ou une chambre des pairs est une importante barrière contre la mobilité démocratique de la chambre des députés, ses excès de pouvoir, son abâtardissement possible, l'oppression ou la persécution des minorités.

d) Dans la monarchie constitutionnelle spécialement, le prince, en face de la chambre unique des députés, serait en-

* On a fait le calcul que le système des deux chambres régit en Europe une population de 173 millions, celui d'une chambre unique une population de 9 millions. La Suisse, comme État fédéral, est rangée dans la première catégorie.

2 Des politiques américains (comp. Story, Comm. III, St. VIII, 82, dans BusXy I. 222, s.) ont fait observer avec raison que, même dans la démocratie, ce sont quelques individus qui mènent l'assemblée, et que ces meneurs ne sont que trop disposés à écouter leurs intérêts ou leurs passions, à opprimer, à écraser leurs adversaires. Laboulayef États-Unis, III. c. 12, défend excellemment les deux chambres.

LES ORGANES DE Lk LÉGISLATION ET LA LOI. 45

traîné dans la lutte des partis; il deviendrait presque forcément enclume ou marteau. En présence de deux chambres, dégagé des luttes directes, il sera comme le régulateur des partis; il maintiendra l'équilibre, et la monarchie n'en sera que plus digne.

Ces avantages sont décisifs pour la pratique. Mais la théorie elle-même achève de les corroborer. L'opposition interne du démos et de V aristocratie se rencontre en effet chez tous les peuples civilisés, comme la quaniUi s'oppose à la qualité dans la nature. Au moyen âge, l'équilibre était rompu au profit de l'aristocratie ; dans les temps modernes, il Test plutôt au profit de la chambre basse qui, sans être la foule elle-même, en sort et repose sur elle. C'est le défaut inverse. La qualité éminente appartient naturellement à une minorité. Pourquoi l'écarter? Ne faut-il pas que le prince soit entouré de toutes les classes de la nation ?

5. Les constitutions du continent ont généralement adopté la règle anglaise : chaque chambre vote et délibère séparément, et le refus de Tune rend les décisions de l'autre sans effet. Cet accord nécessaire ne met-il pas en péril l'unité de l'État?

En Angleterre, l'esprit politique du parlement corrige ce défaut organique. En fait, l'obstination de l'une des chambres n'y a jamais empêché longtemps une réforme nécessaire. Les lords se sont toujours gardé d'opposer un veto entêté aux décisions réitérées des communes soutenues par l'opinion. La sagesse est moins grande sur le continent. Qu'un conflit surgisse, et l'unité semble rompue, l'État mis en péril. Une chambre pousse en avant, l'autre tire en arrière, comme feraient deux chevaux attelés en sens contraire. Quelques rares constitutions ont essayé de prévoir les moyens de sortir de cette impasse*.

< Const. du royaume de Saau, 1831, a. 131 : « Si les chambres ne se mettent pas d'aecord après une première délibération, elles nommeront une députation commune qui délibérera sur la manière d*accorder les opinions. » 92 : « Si le conflit persiste, le projet de loi ne sera rejeté que si l'une des deux chambres le repousse à une majorité des deux tiers. » Const. suisse de 1848, a. 80 [et de 1874, a. 92] :

[Observation. En Espagne, la constitution monarchique de 1876, qui a remplacé la constitution démocratique de 1869 attribue également le pouvoir législatif aux certes d'accord avec le roi (art. 18). Au Brésil f ce pouvoir est exercé par les chambres « sous réserve de la sanction royale » (const. de 1824 a. 13).]

(( Chaque conseil délibère séparément. Toutefois, lorsqu'il s*agit des élections, d'exercer le droit de grâce ou de prononcer sur un conflit de compétence, les deux conseils se réunissent en commun sous la direction du président du conseil national, et c'est la majorité des membres votants des deux conseils qui décide. » [Const. française de 1875, I. du 25 fév., art. 2 : « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés. » Cooip. art. 8, qui exige Tassentiment séparé des deux chambres pour qu'il puisse être procédé à une révision, puis ajoute : (( Après que chacune des deux chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en assemblée nationale pour procéder à la révision. »]