CHAPITRE XIII

Validité des lois.

Le pouvoir législatif, sans être absolu, est le plus élevé dans l'État * . Si donc le droit public peut l'organiser avec le plus grand soin, il peut difficilement lui marquer des bornes externes, qui sembleraient vaines.

Ce pouvoir peut cependant trouver maintes entraves à son arbitraire dans Tordre général existant.

1. Les autres pouvoirs publics, qui doivent appliquer la loi ou s'y conformer, ont certainement le droit d'examiner si elle existe en la forme, si elle a été élaborée dans les formes constitutionnelles. Ainsi, que dans une monarchie les chambres se permettent de promulguer une loi non sanctionnée par le prince, ou le prince une loi non consentie par les chambres, gouvernement et tribunaux refuseront avec raison de l'appliquer *.

^ Comp. sup., C.7.

2 Puchta, Pandecten, § 15. Beselefy Deutsches Privatrecht, 1,71. La question a été de nouveau discutée en Allemagne. Comp. Seuffert, dans Archiv. fur Enlsch. der obersten Gerictshôfe, IV, n" 250, et Vollert, dans la Revue des sciences politiques de MohI, X, p. 328 et 1. On Texamine souvent trop exclusivement au point de vue du tribunal, devant qui la nullité d'une loi en la forme serait invoquée, et qui doit naturellement examiner si elle émane bien de la législature. Mais la question se pose aussi devant V administration; et de plus, il ne faut pas oublier qu'elle est de droit puhliCj qu'ainsi la reconnaissance subséquente {>ar la législature est déterminante.

Mais ont-ils aussi le droit d'examiner si la chambre était ou non régulièrement constituée, si le vote de tel de ses membres n'aurait pas dû être annulé, etc. Nous ne le pensons pas. Ce sont là des questions intérieures du ressort de la chambre ellemême, soustraites au contrôle des autorités administratives ou judiciaires.

2. La question est plus douteuse quand la loi est inconstitutionnelle par son objet.

Le corps législatif, même s'il viole la constitution, ne peut, on le conçoit, ni être poursuivi et puni, ni même en général être accusé dans l'État dont il représente Tensemble. C'est une impossibilité, même dans les constitutions qui proclament la responsabilité du chef de l'État. Le législateur résume l'État entier ; les autres autorités ne sont que des organes particuliers. Comment la partie jugerait-elle le tout * ?

Aussi notre droit moderne lui-même n'oflfre-t-il guère de recours contre un loi inconstitutionnelle par son objet. Le législateur n'est-il pas le juge le plus autorisé de la conslitutionnalité des lois qu'il édicté ? Quoique ne statuant que sur des espèces, les tribunaux ne peuvent donc se refuser à les appliquer. Comp., vol. I, p. 446 [et vol. III, p. 264].

Cette règle, qui s'appuie sur la nécessité de maintenir l'unité et l'harmonie dans l'organisme de TÉtat, est reconnue par toutes les nations de l'Europe. L'Amérique du Nord la rejette cependant. Elle autorise ses tribunaux à refuser d'appliquer une loi qu'ils jugent inconstitutionnelle par Tobjet «. Elle se fait gloire de ce principe comme a d'un remède nouveau contre les égarements du législateur lui-même '. » « Le pouvoir de la nation, » disait le Fédéraliste, a est au-dessus du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire ; la constitution l'emporte sur le statut, la

* Cela est vrai même dans les républiques. Story, Comm,,HI, p. 38. Contraire* ment à ce principe, les tribunaux de Luccrne ont condamné les membres d'un grand conseil violemment dissous, qui avait fait une alliance politique [le Sonder*^ bund], et cela en dépit des consultations des facultés de Zurich et de Munich, et des textes les plus clairs de la constitution luceriroise elle-même.

2 Const. fédérale, IH, 2 : « Le pouvoir judiciaire s'étend à tous les cas de droit ri d'équité qui s'élèveront conlre la constitution, les lois et les traités. »

3 Paroles du rcprc>cnlant Boudinot.

volonté nationale sur celle de ses agents. Lors donc que la volonté du législateur, exprimée dans le statut, est contraire à la volonté de la nation, exprimée dans la constitution, c'est celle- >ci que les juges suivront Entre deux lois contraires, on préfère la plus récente. De même, entre deux actes contraires, on doit préférer celui qui émane du pouvoir originaire et le plus élevé. En vain dira-t-on que c'est là permettre aux tribunaux de mettre l'arbitraire de leur volonté au-dessus des décisions même constitutionnelles du législateur. Les tribunaux ont à examiner le caractère vrai de la loi. S'ils veulent faire prévaloir leur volonté et non leur jugement, ils peuvent toujours la substituer à celle du législateur* » Et la cour suprême de TUnion ajoutait : « Nier que la constitution doive être regardée par le juge comme la règle déterminante, c'est affirmer qu'il doit l'oublier pour ne voir que la loi ; c'est considérer comme réellement obligatoire un acte nul dans la théorie de notre système de gouvernement ; c'est valider un acte législatif qui viole une défense expresse ; c'est donner à la législature une toute-puissance effective, dans le temps même qu'on la dénie; c'est lui marquer des limites et l'autoHser à les fouler aux pieds. »

Il y a du vrai dans ce raisonnement, et la tentative américaine mérite certainement l'attention des hommes d'État. Le danger de voir le juge usurper sur le législateur est d'ailleurs faible, et l'on pourrait adhérer sans trop de crainte, s'il ne s'agissait que de donner aux tribunaux le droit de réparer un oubli, d'appeler un nouvel examen des chambres.

Mais si l'on réfléchit que presque toujours le législateur n'aura pas commis un oubli, mais sera profondément convaincu delà parfaite constitutionnalité de la loi qu'il édicté, le système européen quoique imparfait comme toutes les choses humaines, paraîtra néanmoins préférable. En permettant à ses tribunaux de trouver inconstitutionnel ce que le législateur a jugé constitutionnel, l'Amérique assure le triomphe définitif d'une autorité inférieure. La représentation de la nation entière est vaincue par un organe particulier. Le trouble et la division remplacent l'unité. Nos tribunaux dans leur organisation actuelle, ne sontils pas appelés à connaître surtout des droits privés, et facile-

ment dominés par une logique formaliste? Faut-ii leur confier les plus graves intérêts du droit public? Le législateur n'est-il par le meilleur gardien de la constitution * ?

La constitution napoléonienne de 1852 innove en prescrivant au sénat de s'opposer à la promulgation des lois inconstitutionnelles. Mais comme ce veto devait précéder celles-ci, il n'offrait guère plus de garantie que le simple assentiment des deux chambres (a).

3. Le législateur doit également respecter le droit naturel; la loi en est essentiellement Texpression et la manifestation. Mais s'il oublie ce devoir ou se trompe, c'est encore lui seul qui peut se corriger. La loi même injuste est loi pour les tribunaux, organes inférieurs.

4. Le législateur doit respecter les droits acquis {jura qusBsita)^ c'esf-à-dire les droits qui appartiennent en propre à une personne déterminée, individu ou association. Mais il faut ici bien distinguer :

* L'idée américaine a trouvé en Europe de sérieux défenseurs dans le belge Verhagerif Des lois constitutionnelles, Bruxelles, 1850, et dans notre Fr. v. Mohl, Statsrecht, Vôlkerr. und Politik, I, p. 66 et ss., et Deulsches Statswôrlerbuch, v* Gesetz. Ce dernier a cependant mal compris la raison pratique déterminante qui me fait, pour le moment du moins, préférer le système européen. Je n'ai pas dit à Taveugle que les chambres respecteront toujours la constitution; mais je pense que nos tribunaux actuels sont bien moins aptes qn*elles à juger de la constitutionalité des lois. Le parlement m'offre bien plus de garanties politiques. Les cas où les chambres usurpent ouvertement sont très rares; mais les cas oii la loi limite ou modifie un principe général de la constitution sont très fréquents. Faut-il qu'ainsi la question constitutionnelle puisse à chaque instant être débattue devant les tribunaux? Une argumentation purement logique conduirait souvent ces derniers à des décisions négatives, alors que toutes les circonstances convainquent le législateur de la parfaite constitutionalité de sa loi. Ma plus grave objection tomberait si nous parvenions à instituer une haute cour (TÉtat, versée dans toutes les sciences politiques. Le principe du sénat français [Const. de 1852, art. 25 et 26] répondait à cette idée, mais son organisation était peu faite pour rassurer les droits et les libertés pubUques. Au reste, la pratique américaine admet elle-même, depuis les lois de reconstruction (1866 et 1867), queTautorité des tribunaux doit céder à celle du congrès si le conflit persiste. [Comp. vol. lll, p. 263 et 264.]

a) L'auteur fait allusion à l'art. 25 : « Le sénat est le gardien 'du pacte fondamental et des libertés publiques. Aucune loi ne peut être promulguée sans lui avoir été soumise. » Mais l'art. 29 va plus loin : a Le sénat maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens. ))

a) Les droits purement poliliques appartiennent bien à des personnes déterminées, la souveraineté au prince, la succession au trône aux agnats, la juridiction au seigneur, la pairie au lord, les droits de la fonction au fonctionnaire, etc. Mais ces droits leur appartiennent moins pour eux-mêmes que pour l'État; leur existence dépend de TÉtat ; hors de lui, ils n*ont plus ni sens ni valeur; en contradiction avec son existence ou son bien, ils perdent leur légitimité. Peu importe ici que ces droits aient été acquis à titre onéreux, comme des droits privés, manière fréqufente au moyen âge; ils ne deviennent pas pour autant des droits privés. Le législateur peut donc les supprimer ou les mo^ di/ier suivant les voies constitutionnelles, et s'il indemnise les ayants-droit, c'est moins obligation que prudence et modéralion ^

b) Mais il en est déjà autrement des avantages et des jouissances essentiellement individuelles qui se lient aux droits publics, comme le rang que donne la dignité politique dans la société, les droits des princes sur leurs apanages, des bourgeois d'une ville sur ses établissements d'art ou de bienfaisance, de cer* laines familles à l'exploitation des régales, par exemple des postes. Il y a ici mélange de droit public et de droit privé, et pour une part, droit acquis que le législateur doit respecter ou indemniser *.

ç) C'est dans le domaine du droit privé que la notion a toute son importance. Les droits privés appartiennent en propre à Tindividu. Le législateur qui les blesse empiète dans une sphère

* Pour V Allemagne y on lira avec intérêt la décision de la dépntation de l'Empire (25 février 1803). Robert Peel, discours du 5 mai 1829 : « J'accorde toute sa Torce à Tobjection faite contre la partie du projet qui retire à quelques francs-tenanciers leur droit actuel de vote. Sans doute ce droit leur a été valablement donné, mais il diffère par sa nature des droits de fortune. Il constitue un droit public, qu'il ne faut entamer qu'avec prudence, mais qui doit être sacrifié si le bien public le réclame. » La conception de Radowits (Gesprâche iiber Kirche und Stat, p. 243) est bien trop étroite : (( La loi a essentiellement pour mission de compléter le droit coutumier, d'en résoudre les contradictions, de résumer le droit. Si elle va p!us loin, si elle change ou blesse des droits acquis, elle est injuste, quelqu'en soit Tauteur. »

2 Comp. aussi Stahl, Statslehre, 11, p. 475 et ss. La plupart des droits du moyen âge présentent ce caractère; seciis dans l'État modero •.

98 LE DROIT F^UÔLlC.

étrangère, qu'il a mission de protéger. Sans doute, ces droits eux-mêmes peuvent être restreints, si l'existence, les droits ou la mission supérieure de l'ensemble l'exigent. Ainsi, dans l'intérêt de la sécurité ou des convenances publiques, le législateur réglementera la liberté de construire, déterminera de nombreux rapports de voisinage, de commerce, d'industrie. Mais plus le droit privé est indépendant et individuel, moins l'État peut intervenir, plus il doit se rappeler qu'il doit indemnité *.

Ce droit d'indemnité va de soi. Ce n'est pas la loi qui le crée, et il peut être poursuivi judiciairement comme tout autre droit privé. Seulement, comme le juge doit se conformer à une loi même injuste, il ne pourra ni accorder une indemnité que la loi refuse formellement ni dépasser celle qu'elle flxe^.

5. Un droit acquis fondé sur un traité inlernational est protégé par le droit des gens. Si le législateur de l'un des pays contractants le viole, l'ayant-droit peut, sans manquer à ses devoirs de fidèle sujet, invoquer la protection de l'État garant. Il use ainsi d'un moyen juridique accepté par son pays lui-même. Cependant cet appel pourra être peu patriotique.

Un traité conclu entre les membres d'un même État ne permet pas d'invoquer un secours étranger.

Le droit public américain protège également par ses tribunaux les ayants-droit dont les décisions du congrès violeraient les droits acquis par des traités conclus ou garantis par l'Union ^.

6. Il est plus facile de poser des bornes externes au pouvoir législatif de Y État particulier d'une forme composée. Ici, la cons-

* Comp. Gode civil prussien^ introduction, g 74 : « L'État ne peut supprimer les privilèges que pour des raisons prépondérantes et moyennant complète indemnité, surtout s'ils ont été acquis à titre onéreux. » § 75 : « L'indemnité sera fixée à l'amiable ou en justice. »

2 Plusieurs écrivains récents n'accordent un droit d'indemnité que si la suppression du droit privé provient d'un acte administratif; si elle est l'œuvre d'une loi, l'indemnité ne serait due qu'autant que la loi elle-même l'accorderait. Ainsi, Stahl, Statsiehre, II, p. 469; Zôpfl, Slatsrecht, § 496; Besder, D. Privatrecht I, p. 72; Constitution de Hanovre de 1833, g 37. Comp. Kliibery Oeff. R. d. D. Bundes, § 551 et 552. On ne voit pas comment la théorie exposée au texte renverserait la subordination naturelle du juge au législateui* ; elle reconnaît simplement le droit privé aussi longtemps que l'État ne lui a pas retiré sa ()rotection.

8 Const. fédér., UI, 1. Story, lll, g 229,

titution fédérale ou impériale possède des organes supérieurs, dont la compétence s'étend au territoire entier. Telle était la Reichskammergericht (cour suprême de l'empire) dans la dernière constitution de l'ancien empire allemand. Telle est encore, avec une compétence plus étendue, la cour suprême de YUnion américaine. Cependant les Américains, qui aiment tant à étendre les pouvoirs du juge, les restreignent assez étrangement quant aux prétentions que les particuliers auraient à faire valoir contre l'Union ou contre les États particuliers. Malgré ce que semble dire la constitution de 1787, plusieurs de leurs hommes d'État ont pensé qu'un État souverain ne peut pas être actionné, et un amendement à la constitution de 1793 introduisit cette règle injuste, que les créanciers de l'État n'ont de recours qu'en sa bonne foi '. Les Romains eux-mêmes admettaient que l'État créancier ou débiteur ne joue sous le nom de fisc que le rôle d'une personne privée. En Suisse^ Yassemblée fédérale assume « la garantie des constitutions des cantons, intervient par suite de cette garantie », et le tribunal fédéral connaîtra des réclamations pour violation des droits constitutionnels des citoyens «. » La constitution du nouvel empire allemand (art. 76) confie au conseil fédéral la solution des difficultés de droit public entre États confédérés, et l'arrangement amiable des contestations relatives à la constitution de chaque État dans son intérieur; si cet arrangement ne peut être amené, la question est tranchée par une loi d'empire.

Les progrès du droit des gens pourront offrir dans l'avenir d'autres voies de recours juridiques, et atténuer les inconvénients certains du pouvoir illimité de nos législateurs.

7. Enfin les lois n*ont pas ni ne peuvent avoir d* effet rétroactif; en d'autres termes, les actes et contrats doivent être appréciés suivant les lois en vigueur lorsqu'ils se sont produits, et la loi nouvelle ne porte pas atteinte aux droits acquis

« Story, 0. c. g 235, 237. Schubert, Veifassungsurkunden, I, g 321.

2 [L*auleur cite m les art. 74, 105, 106 de la constitution suisse de 18 i8; ces dispusitions ont été sensiblement modifiées dans la constitution de 1874, et nous avons modifié le texte en conséquence. Voy. les art. 56 et ss., loi du 27 juin 1874 sur roPjTanisalion judiciaire fédérale, cités vol. HT, p. 204, noie]

iOO LE DROIT PUBLIC.

qui en découlent'. Au reste, une loi purement interprétative pourra fort bien s'étendre aux faits antérieurs, à moins de plausibles raisons pour la restreindre à l'avenir.

C'est donc là une règle d'interprétation^ qui se rattache à une limitation naturelle du pouvoir législatif. Elle souffre exception par une disposition formelle delà loi nouvelle ou lorsque l'application de celle-ci aux faits antérieurs est toute favorable, par exemple en matière pénale quand la loi nouvelle est plus douce que l'ancienne.

* L. 7, 6. [Theodosius et Valent,) De Leg. : « Leges et constitutiones futuris cerium est dare formam negotiis, non ad fdcta praelerila revocari, nisi nominatiai et de preterito tempore et adhuc pendentibus negotiis cautum sit. » Code français, art. 2 : « La loi ne dispose que pour l'avenir. » Code autrichien, arr. 5. LandrecïU prussien^ introd., J 14 et ss. landrecht bavarois, 1, t, { 8.