CHAPITRE n

SOMMAIRE. — Propriété ou domaine sur les ports, baies, fleuves, détroits et mers intérieures. — Ligne de respect. — Mers territoriales. — Immunités et délimitations de ces mers.

n y a certaines parties de la mer dont la situation, la conformation à proximité d'un territoire ne permettent pas d'invoquer toutes ou partie des raisons d'ordre physique et moral qui s'opposent à la propriété ou au domaine. Ce n'est paà là une dérogation au principe générique et absolu de la liberté de la haute mer ; c'en est, au contraire, la confirmation ; de telles exceptions ont lieu, en effet, dans l'hypothèse où les raisons qui s'opposent à la propriété ou au domaine de la haute mer, cessent d'exister. La cause disparaissant, l'effet disparait.

Le cas se présente :

l"" Pour les ports et anses ;

2° Pour les golfes et les baies ;

3"" Pour les détroits et les mers intérieures ;

4* Pour les portions de mer qui baignent les côtes.

Ports. — Aucune des raisons invoquées contre la propriété ou le domaine de la haute mer ne petit s'appliquer aux ports et anses situés sur le territoire d'un État, qui en possède les rives et l'entrée.

Effectivement, il n'y a pas d'impossibilité à occuper, à défendre et à maintenir ces portions de' mer dans une

possession exclusive et permanente et à en détourner toute action étrangère. De même, il n'y a pas cT inconvénient j pour un État en particulier ou pour tous, puisque les ports ne sont pas un élément indispensable à Tutilisation de la mer par les autres nations : ils ne constituent pas une voie pour la navigation ; ils ne sont que le point où aboutit une voie.

L'exclusion qui résulterait de l'interdiction d'un port à d'autres nations pourrait porter préjudice aux intérêts de la nation qui le possède, mais n'affecterait pas la liberté qu'ont les autres de naviguer en pleine mer et d'échanger réciproquement leurs produits. On ne peut donc mettre en doute que les ports et anses appartiennent, à titre de propriété, à la nation maltresse de leurs rives et que de ce droit de propriété, procède également le droit de domaine.

De là découle la faculté, pour toute nation qui possède un port, d'en interdire l'accès en le déclarant fermé ou d'en permettre Tentrée, en le déclarant libre ou même franc.

Dans les ports ouverts ou ports libres, un État peut soumettre les navires à ses lois de police et règlements fiscaux. Il exerce par là son droit de propriété et de domaine, sans, pour cela, mettre obstacle aux communications des autres nations avec lui. Dans les ports francs, au contraire, tout navire est admis avec la liberté de négocier son chargement, sans être soumis à des droits de douane.

II faut que dans les ports libres, comme dans les ports francs l'application des lois soit égale et impartiale, et que l'on n'exclue pas certaines nations des facultés concédées à d'autres ; que l'admission soit étendue à tous les navires qui sont en règle et qui appartiennent à une nation constituée et amie, quelle qu'elle soit.

L'accord des nations a admis également le principe que les ports d'un État doivent être ouverts aux navires de guerre des nations amies, s'il n'existe pas de traités mettant des restrictions à cette admission et la réglant ; ou si ces ports ne sont pas purement militaires ou sièges

d'arsenaux destinés à la construction et à rarmemoni des forces navales ; auquel cas ils sont fermés au commerce et interdits aux étrangers.

D est, parfois, indispensable, pour la sécurité de la navigation, d'entrer dans un port : si Tentrée était refusée, il en coûterait la perte d'existences ou de valeurs, ou il en résulterait d'une manière quelconque, un obstacle aux communications entre différents peuples. De là, il ressort comme conséquence, que c'est un devoir international, fondé sur le droit naturel et sur la nécessité, d autoriser l'entrée même des ports fermés, dans les cas de relàclie forcée.

Golfes qX Baies, — Les considérations ci-dessus exposées s'appliquent également aux golfes et aux baies dont les rives appartiennent à une même puissance, quand l'entrée ou l'embouchure ne s'en élargit pas au point de ne pouvoir être commandée par les feux croisés de l'artillerie ; ou quand ils sont défendus, naturellement, par des iles, dos bancs ou récifs qui en rendent possible la possession permanente ou effective.

Il faut par conséquent excepter de cette catégorie les golfes ou baies de grande étendue qui, malgré la dénomination qu'ils tirent de leur configuration géographique sont de grandes portions de mer : le golfe de Biscaye, le golfe de Guinée, du Lion, etc, qui par leurs conditions ne sauraient être soumis à la juridiction, et encore moins à la propriété des États qu'ils baignent.

Les détroits^ qui font communiquer deux mers, doivent être libres comme ces mers elles-mêmes. Si les côtes adjacentes appartiennent à un même État et si les eaux peuvent être commandées par l'artillerie dans toute la largeur du détroit, il y a possibilité matérielle de possession. Mais alors même que cette raison àe possibilité existe, le droit de propriété ne peut être acquis parce que l'autre condition fait défaut : la convenance. Les détroits servant, en eiïet, de communication entre deux mers, tout obstacle à Tusage

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de cette communication constituerait un empêchement à la navigation dans ces mers et rendrait illusoire le principe de liberté de la haute mer.

Toutefois, si le droit de propriété ne doit pas être admis dans ces conditions, d'autres droits plus restreints, reconnus par raccord des nations, peuvent être établis ; la nation riveraine a, en effet, le droit et Tobligation de veiller à sa sécurité et à sa défense et d'empêcher que Fusage ne devienne un abus préjudiciable à ses intérêts ou un péril pour sa sûreté.

En outre, dans ces parages, la navigation est souvent difficile, elle réclame des phares, des pilotes, des points de repère, des stations de vigies et de secours ; il est donc juste qu'elle soit soumise â certains règlements établis par le droit conventionnel ou coutumier; ces considérations ont déterminé la reconnaissance d'un droit de Juridiction appuyé non plus seulement sur la raison de possibilité^ mais aussi sur celle de convenance.

Mers intérieures, — Pour qu'une nation ait un droit exclusif de propriété et de domaine, sur une mer intérieure, cette mer doit, nécessairement, être enclavée dans le territoire, de telle manière qu'elle en fasse partie intégrante et qu'elle ne puisse absolument servir de moyen de navigation et de commerce qu'entre les individus de la même nation. Dans ce cas, c'est une mer fermée et on l'assimile aux ports : citons, par exemple, la mer Caspienne.

Mais lorsque le littoral d'une mer intérieure appartient à diverses nations, aucune d'elles, même celle qui en possède l'entrée, ne peut s'en déclarer propriétaire, ni en refuser Tusage aux autres nations.

Ce droit d'usage dépend donc de conditions géographiques ou politiques.

Le droit conventionnel modifie quelquefois cet état de choses. Ainsi, tant que le littoral et l'embouchure de la Mer Noire appartinrent exclusivement à l'Empire ottoman^ elle demeura mer intérieure. Dans la suite, une par-

lie du littoral, passant sous la dominatioa de la Russie, cette mer fut déclarée libre; mais en vertu de conventions confirmées au Congrès international de Paris, en 1856^ les eaux et les ports en furent déclarés formellement et perpétuellement interdits aux navires de guerre, à quelque nation qu'ils appartinssent, sans excepter ceux des nations propriétaires du littoral ; les navires indispensables pour le service de police furent seuls autorisés à y naviguer. La Mer Noire demeura, malgré cela, ouverte au commerce de toutes les nations. C'est ce qu'on désigne par « neutralisation » de la Mer Noire (1).

Eaïuc territoriales, — Toutes les nations, en vertu de leur droit d'indépendance et du juste motif de leur sécu^ rite et de leur propre défense, peuvent établir des règles pour Tadmission des étrangers sur leur territoire et prendre toutes les mesures de vigilance qu'elles jugent convenables sur les frontières. Or, les frontières maritimes étant, parleur nature, susceptibles d^agressions ou d'invasions à l'improvisle, ayant besoin d'être surveillées pour la répression du commerce prohibé ou pour l'efficacité des règlements sanitaires , il en résulte qu'une nation a besoin d'exercer sa vigilance sur les navires qui tenteraient d'aborder son littoral ou s'en approcheraient dans quelque but peu licite.

Du côté de la mer, les limites naturelles d'un pays sont les côtes qui la bordent. Mais, pour que la protection et la vigilance indispensables puissent être exercées avec efficacité, il est admis, entre les nations, non seulement par la lettre de nombreux traités, mais aussi par l'usage général, que les frontières maritimes d'un État sont déterminées par une ligne imaginaire tirée à une distance convenable de la côte et en suivant les contours.

Cette ligne imaginaire a reçu le nom de ligne de respect^

Les eaux territoriales sont celles qui remplissent l'espace compris entre la ligne de respect et le littoral.

(1) Voir à la fîn du chapitre la note du traducteur*

Tout navire qui se trouve en deçà de cette ligne, par rapport à la terre, est dit dans les eaux d'un État.

Le droit de toute nation à Texercice de la vigilance sur les eaux qui baignent ses côtes, est donc fondé sur le droit qu'elle a de se défendre et de garantir ses intérêts. De là ressort pour FÉtat le droit d'édicter les règlements indispensables à cet effet, et d'employer la force pour maintenir son autorité, quand elle n'est pas respectée.

Mais, si une nation, maîtresse des côtes a le droit de fermer ses ports, elle ne peut élever la prétention de fermer la mer territoriale ou d'en interdire le passage. En aurait-elle le moyen matériel^ qu'elle ne pourrait mo~ ralement se rendre possesseur de ces eaux, qui font partie d'un chemin ouvert à la navigation.

Il résulte de cet ensemble de circonstances que si un État n^a pas le droit de propriété sur les eaux territoriales il y conserve, cependant, un droit de domaine ou de juridiction qui ne peut lui être légitimement contesté. Ce droit ne doit être exercé que dans les limites où les actes d'agression ou de lésion peuvent être effectifs et où Tautorité territoriale peut exercer son action , du territoire même.

S'inspirant de ces considérations , les publicistes ont émis une opinion, qui est le plus généralement adoptée : c'est que la ligne de respect y limite de la frontière maritime, est déterminée par la plus longue portée de canon et comprend, comme eaux territoriales l'espace de mer qui peut être commandé par les moyens d'action du territoire ; c'est-à-dire, l'espace dont on peut, de la terre, interdire l'entrée ou dont l'extrémité marque le point d'où les côtes peuvent être menacées. La meilleure démarcation de cette limite est, on le voit, la portée du canon. Bynkershoeck l'a établi dans cet aphorisme : « Terrœ potestas finitur, ubi finitur armorum vis. »

Cet usage de tracer la ligne de respect à la limite de la zone où l'attaque et la défense sont possibles a non seulement l'a-

vantage d'être le plus généralement adopté, mais d'être plus pratique et plus rationnel que ceux proposés par Valin et par Rayneval. Le premier voulait considérer comme eaux territorides toute portion de mer baignant la côte jusqu*à la limite où la sonde toucherait le fond ; le second, prenait comme limite Thorizon visuel.

Ces systèmes manquent de précision et d'uniformité dans leur tracé et ils seraient difficiles à mettre en pratique.

Ainsi, la plus grande portée de canon est la mesure généralement adoptée comme règle internationale ; mais rien ne s'oppose à ce que des Puissances assignent conventionnellement des étendues diverses à leurs mers territoriales dans un but de commune utilité et pour la bonne réglementation de leurs intérêts commerciaux respectifs. Ces stipulations, évidemment, n'ont de valeur que pour les nations contractantes.

Les mesures tendant à empêcher les fraudes ou la contrebande ou à maintenir la police locale, sont déterminées par l'État dominant dans les eaux territoriales et tous les navires des nations qui s'y rendent doivent s'y assujettir.

C'est un principe légitime, quoique contesté par quelques-uns, que le navire infracteur des lois fiscales d'un État, dans les eaux territoriales de celui-ci, peut, non seulement y être retenu, mais aussi être poursuivi et capturé sur la haute mer ; il faut, dans ce cas, que la poursuite ait été commencée dans les eaux territoriales et qu^elle soit continuée, sans interruption, et sans que le navire chassé soit perdu de vue ; de manière que la contravention, une fois prouvée, il ne puisse être élevé de doute sur l'identité de l'infracteur.

A la vérité, si une nation affranchit ses eaux pour les navires de toutes les nations intéressées au commerce et aux transactions légitimes, il est juste qu'elle n'éprouve ni risques ni dommages pour ses intérêts, de la part de ceux qui, à l'ombre d'un pavillon étranger, viennent porfiter de

ces avantages. Voilà pourquoi uu tel abus de bonne foi doit entratner un châtiment.

Le même principe est applicable, et plus légitimement encore, quand il s'agit d'une atteinte à la sécurité d'un État, d'un acte véritable d'hostilité commis dans les eaux territoriales et à l'abri des immunités et du pavillon d'une nation amie.

Dans ce cas, le droit de saisir l'offenseur partout où on le rencontre, pourvu que ce ne soit pas dans les eaux territoriales d'une autre puissance, est indéniable. Dans ce cas aussi, le souverain du pays dont le navire a été ainsi capturé, même en dehors de la ligne de respect, ne peut, avec justice, protéger un sujet qui s'est servi d'un emblème de bonne foi pour pratiquer un acte criminel ou illégal. Pourra-t-il, davantage, se présenter comme défenseur ou complice d'un attentat aussi odieux sans manquer à sa dignité? Assurément non. La règle ainsi conçue se comprend : si la poursuite de l'agresseur ne pouvait s'opérer que jusqu'à la ligne de respect, le droit de maintenir l'immunité des eaux territoriales serait illusoire ; les occasions seraient rares où un navire poursuivi ne pourrait dépasser la ligne de respect avant d^être atteint, et l'impunité en serait toujours la conséquence.

En temps de guerre, l'obligation pour les belligérants de respecter les eaux territoriales d'un État neutre est un principe sanctionné par le droit coutumier, ainsi que par le droit conventionnel, dans un grand nombre de traités anciens et modernes. Toutefois, tous les traités ne concordent pas en ce qui concerne l'étendue et les limites des mers neutres ; les uns les fixent à la portée de canon ; les autres, à deux ou trois lieues du littoral.

Fleuves navigables, — Les fleuves, dont la source, l'embouchure et les rives, se trouvent sur le territoire d'un même pays, en sont la propriété. Mais s'ils séparent ou traversent des territoires de nations différentes, la juridiction sur les eaux, s^étend alors, pour chacune des nations,

maîtresses des rives , jusqu'au milieu du cours de ces fleuves.

Quand les fleuves mettent en communication différents États, la navigation doit en être libre, même si les rives de Tembouchure appartiennent à un seul État. Ces fleuves se trouvent alors dans des conditions identiques à celles des miîrs intérieures dont le littoral appartient à plus d'un État. Toute restriction qui serait faite à ce principe serait contraire à la liberté de la navigation entre nations indé*pendantes. {Voir la note suivante.)

Neutralité de certaines mers et fleuves, — Le droit conventionnel ne s^est pas occupé seulement de la Mer Noire, et il nous semble important de compléter sur ce point les observations de l'auteur.

La neutralité au sens objectif du mot est^oomme le dit Perels/i la mise hors de Tétat de guerre de certaines personnes ou choses, comme les individus, les objets et les institutions consacrées aux soins des blessés, ou bien aussi de parties entières de territoires.

C*est de cette dernière classe que nous ferons la nomenclature.

{0 La Mer Noire, ainsi que l'indique M. Testa, a été déclarée neutre par le traité de Paris, du 30 mars 1856, (art. ■11-12.),

20 Les Bouches du Danube sont soumises au môme régime, en vertu de Tarticle 12 de l'acte de navigation du 2 novembre 1865, et de l'article ly des traités de Londres, du 13 mars 1871.

3o Le Bosphore et les Dardanelles^ étaient déjà neutralisés par la convention de Londres, du 13 juillet 1841. Puis Intervint le traité de Paris du 30 mars 1856, dont Tarticle 10, consacra Tinterdiction à tout navire de guerre étranger de pénétrer dans les détroits ; il y avait toutefois exception pour les navires de guerre de petit tonnage, destinés au service des ambassades, et à la police sur le Danube, pour lesquels, le sultan pouvait délivrer un flrman de passage. En 1871, à la conférence de Londres, le principe de la neutralisation fut de nouveau affirmé ; mais le sultan est dès lors en droit d'ouvrir en temps de paix les détroits aux navires de guerre des puissances amies et alliées dans le cas où la Sublime-Porte le jugerait nécessaire pour assurer l'exécution des stipulations du traité de Paris de 1856. Le traité du 13 juillet 1878, (congrès de Berlin), à la suite du conflit turco-russe, n'a en rien changé ces dispositions.

4o La Baltique, n est pas à proprement parler une mer neutre, mais sa neutralisation éventuelle a fait l'objet de stipulations diverses au siècle dernier et de nos jours. En 1759, la Russie et la Suède déclaraient la Baltique fermée à toute espèce d'hostilités. Dix ans plus tard, en 4770, le Danemarck et la Russie proclamaient le même principe qui était formellement admis par la France. En 1781 le même système était adopté par

76 RELATIONS PENDANT LA PAIX. — CHAPITRE Tt.

la Russie et la Prusse et le 27 mars 1794, le Danemarck et la Suède inscrivaient la neutralité de cette mer parmi les clauses de leur traité.

On le voit, durant la deuxième moitié du xvin« siècle aucun fait de guerre ne s'est passé dans le nord de TEurope sans que la Baltique fût, de commun accord entre les alliés ou les belligérants déclarée neutre et ouverte à tout commerce. Depuis lors le droit de fermer cette mer a été rarement mis en pratique, (l'Angleterre en 1866, a interdit la course dans la Baltique); l'Europe a surtout discuté l'éventualité de cette neutralisation et les jurisconsultes ont groupé autour de la question des opinions diverses. Plusieurs comme Martens, Jacobsen, ont considéré la Baltique comme mare clausum dans ce sens que si les riverains à qui elle appartient sont tous d*accord pour la fermer, personne ne pourrait s'opposer à cette mesure. C'est aussi la théorie de Neumann ; Hautefeuille de son côté admet l'éventualité de la fermeture de la Baltique, mais se refuse à lui donner le caractère de mare clausum ; Ortolan n'admet pas que la dénomination de mare clausum telle que l'entendait Selden soit possible, mais il regarde la fermeture de la Baltique comme une mesure salutaire et un moyen d'atténuer les rigueurs de la guerre. De Cussy reconnaît implicitement aux Puissances riveraines le droit de fermer la Baltique. Wheaton accepte cette manière de voir et Phillimore déclare que la Baltique est mer fermée. Perels émet l'avis que les circonstances devront guider les Puissances neutres de la mer Baltique. « Dans les guerres futures, dit-il, les Puissances neutres de la mer Baltique, apprécieront selon les circonstances s'il y a lieu d'user de leur droit et de fermer cette mer aux opérations militaires. Elles n'en ont point usé pendant la guerre d'Orient de 1854, parce que cela convenait à l'attitude politique qu'elles avaient prise, et aussi à cause de l'énorme supériorité des Puissances occidentales, aux flottes desquelles on n'aurait même su opposer avec chance de succès une résistance passive. Ce droit ne dut pas être exercé davantage pendant la dernière guerre franco-allemande, mais cela ne change rien à la chose. »

Cela change si peu à la chose, en effet, que dans le courant de Tannée 1885, il a été question de ne plus soumettre la fermeture de la Baltique, ajx circonstances, et que VAllgemeine Zeitung a publié un article développant les raisons de droit international qui militaient en faveur de la neutralisation. L'impression, à la suite de cette publication, a été que le gouvernement allemand secondé par la Russie et les États- Scandinaves, était sur le point d'entreprendre une campagne diplomatique dans ce sens. A cette époque le conflit anglo-russe paraissait imminent, l'adoption d'une telle mesure eût été un échec grave pour rAngleterre,privée dès lors d'un point d'attaque important contre la Russie. En résumé, si la Baltique n'est pas encore fermée, tout porte à croire qu'elle le sera bientôt.

5o Cours et embouchure des fleuves^Congo et iVtgf^r.— La conférence de Berlin (1884-85) a consacré le principe de la neutralisation pour les fleuves Congo et Niger et leurs embouchures. Voici les termes dans lesquels s'exprime à cet égard M. Engelhart, plénipotentiaire français, dans son rapport au ministre des affaires étrangères sur les travaux du congrès.

« Le principe de la liberté du traHc fluvial en cas de guerre, que le <c Congrès de Vienne avait négligé et qui n'était prévu que dans quelques- « unes de ses applications par les règlements auxquels Tacte de 1815 « avait donné naissance, a été nettement posé, dans son accep- « tion la plus large, par les deux conventions relatives au Congo et « au Niger. Ces fleuves, leurs affluents, comme la mer territoriale que « commandent leurs embouchures, demeureront accessibles en tout « temps pour Tusage commercial, et la neutralité la plus absolue cou- « vrira le personnel, ainsi que les ouvrages et établissements dépendant « du service de la navigation,

« Les bâtiments commerciaux des Puissances belligérantes jouiront « des mêmes immunités que ceux portant pavillon neutre, c'est-à-dire, « qu'ils seront inviolables, au même titre que la propriété privée dans « les guerres continentales. Cette disposition, d*un caractère exception- « nel, est plus libérale que celle à laquelle le Congrès de Paris a donné « sa sanction par la Déclaration finale du 16 avril 1856.

« Le transport des munitions de guerre ou des articles que le droit « des gens considère comme contrebande de guerre, a été naturellement, « exclu de ce bénéfice. »

Et plus haut, en ce qui touche les affluents de ces deux fleuves :

« Suivant TActe final du Congrès de Vienne, les affluents d'un fleuve « international ne sont soumis aux lois qui président à la navigation de 4< ce fleuve qu'autant qu'ils relèvent eux-mêmes de plusieurs États, « L'Acte de Berlin ne fait pas cette distinction en ce qui concerne les « affluents du Congo et du Niger. Tous, voire même les lacs et les « canaux,sont ouverts au trafic général dans les mêmes conditions que la f< voie principale à laquelle ils se relient,

« Pour la première fois des routes, des chemins de fer et des canaux « seront assimilés, sous le rapport conventionnel, au fleuve dont ils sui- « vent les rives. Tel sera le régime des voies de communication artificiel- « les qui seront construites le long du Congo et du Niger, dans le but de « suppléer à leur innavigabilité ou à leurs imperfections locales. »

Jamais application plus libérale n'a été faite des principes adoptés jusqu'ici par les congrès de l'Europe. (Voir l'appendice XVI).

6o Le canal de Suez. — L'œuvre de neutralisation se poursuit également de ce côté : l'Institut de droit international avait déjà formulé les résolutions suivantes :

« a) Il est de l'intérêt de toutes les nations que le maintien et l'usage du canal de Suez pour les communications de toute espèce soient autant que possible protégées par le droit des gens conventionnel.

b) Dans ce but il est à désirer que les États se concertent à Teffet d'éviter autant que possible toute mesure par laquelle le canal et ses dépendances pourraient être endommagés ou mis en danger, même en cas de guerre.

c) Si une Puissance vient à endommager les travaux de la Compagnie universelle du canal de Suez, elle sera obligée de plein droit à réparer aussi promptement que possible le dommage causé et à rétablir la pleine liberté de la navigation du canal* »

78 RELATIONS PENDANT LA PAIX. — CHAPITRE n.

Les événements qui ont agité l'Egypte durant les dernières années ont prouvé aux Puissances Tintérdt d'une solution. L'entente s'est faite pour ta réunion d'une conférence k Paris, k l'effet d'élaborer un règlement qui donne satisfaction aux intérêts multiples engagés dans cette question. (Note du traducteur).

(Voir à l'appendice l, le projet de neutralisation présenté à la conférence de Paris, mai 1885.)