CHAPITRE VI

DE Là LIBERTÉ DU COMMERCE DES NEUTRES ENTRE EUX ET AVEC LES BELLIGÉRANTS. DEUXIÈME DROIT DES NEUTRES.

SOMIIIAIRE. — Conflit entre les droits des neutres et des belligérants en ce qui concerne la saisie de la propriété sur mer. — Le pavillon neutre couvre- t-il la marchandise ennemie et le pavillon ennemi rend-il ennemie la cargaison neutre ? — Diflicul té de résoudre cette question par le droit primitif seul. — Opinions des publicistes et recours au droit coutumier et conventionnel. — Doctrine du Consulat de la Mer. — Ordonnances de Louis XIV. — Le droit conventionnel est en faveur du principe : navire libre, marchandise libre. — Neutralités armées ; leurs causes et leurs effets. — Influence des intérêts politiques sur les questions relatives aux droits des neutres. Conventions maritimes de 1801 et de 1807 et droit conventionnel après le congrès de Vienne (1815) en faveur de la doctrine que la cargaison suit le sort du pavillon. — Déclaration des représentants des grandes Puissances au congrès de Paris en 1856, établissant que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie et que le pavillon ennemi ne confisque pas la cargaison neutre. — La liberté du commerce des neutres devenue règle internationale.

Dès que deux ou plusieurs nations entrent en lutte, chacune d'elles a le droit de saisir sur mer la propriété et d'entraver le commerce de son ennemi.

Ce droit que Fétat de guerre donne au belligérant permet à celui-ci :

1° D'interdire à ses sujets tout commerce avec la nation avec laquelle il est en guerre ;

2** De prohiber, en général, tout commerce avec les pays occupés par lui ou soumis à sa domination ;

3* De prohiber, en général, tout commerce avec les ports

devant lesquels il a établi le blocus ou dont il a occupé le littoral.

Mais les nations qui, par le fait qu'elles sont neutres, sont étrangères à la guerre, denieurent en paix non seulement entre elles, mais aussi avec les belligérants; elles ne peuvent, par conséquent, être empêchées de cultiver leurs relations d'amitié ; d'où il résulte qu'elles sont en droit de maintenir leurs rapports commerciaux avec les belligérants. C'est le fondement du droit qui appartient aux neutres de commercer librement avec les nations en guerre.

Ce principe établi, une nation belligérante, devant respecter les droits des neutres, ne peut :

1"* Interdire aux neutres de commercer entre eux ;

2° Interdire aux neutres de commercer avec le belligérant son ennemi quand, dans ce fait, il n'y a pas violation de la neutralité.

Or, le commerce des neutres entre eux et avec les belligérants peut s'effectuer pratiquement de trois manière différentes :

1° Le navire et la cargaison peuvent appartenir au neutre ;

2"* Le navire peut appartenir à un belligérant et la cargaison à un neutre ;

3° Le navire peut être neutre et la cargaison appartenir à un belligérant.

Dans la première hypothèse la condition neutre étant identique pour le navire et la cargaison, tout motif de conflit est supprimé, excepté dans le cas de contrebande de guerre. Mais c'est là une situation spéciale, comme on le verra, qui ressort de la qualité de la cargaison et non de sa condition de propriété neutre ou ennemie.

Dans les deux autres hypothèses, où, en ce qui concerne le navire et la cargaison, les deux natures, neutre et ennemie, sont réunies, il y a possibilité de conflits : le droit du belligérant de saisir la propriété ennemie, et le droit du neutre de faire de cette propriété ennemie Tobjet de son trafic et de commercer avec les nations belligérantes, se

trouvent en présence, par le fait que le neutre se trouve en paix avec les belligérants.

A première vue, il y a là deux principes opposés, le droit de guerre qui favorise la prise par le belligérant, et le droit résultant des relations pacifiques qui favorise l'immunité du neutre.

Lequel de ces deux droits doit prévaloir?

La solution du problème dépend des questions suivantes :

l**Le pavillon neutre couvre-t-il la marchandise?

2** Le pavillon ennemi rend-il ennemie lacargaison neutre?

Question fort complexe que les intérêts et la conduite des nations maritimes ont souvent résolue différemment, et que la difficulté de mettre d'accord ces intérêts et cette conduite, ont fait souvent juger bien diversement par les publicistes.

Ceux qui ont prétendu discuter et résoudre la question en s'appuyant sur les simples règles et théories du droit naturel ou primitif, ont pris pour point de départ la nature hostile ou non hostile de l'objet; ils ont fait dépendre la prise ou la liberté, de la qualification de Mes hostium ou Besamicorunif en déclarant la première sujette à la prise et la seconde libre.

Ceux qui prenaient pour base de leurs appréciations les différentes spéculations sur l'indépendance des nations, l'immunité des neutres, les traditions et les convenances générales du commerce, toujours diverses et souvent opposées, en jugeaient différemment.

Les uns émettaient l'opinion que le pavillon ennemi, autorisant la prise du navire, n'affectait pas la propriété neutre trouvée à bord, c'est-à-dire que le pavillon ennemi ne rendait pets ennemie la cargaison neutre; d'autres étaient d'avis que les neutres, chargeant leurs marchandises sur des navires belligérants assujettissaient la cargaison au sort du navire, c'est-à-dire que le pavillon ennemi rendait ennemie la cargaison neutre.

Relativement aux navires neutres portant une cargaison

enaemie, il y avait aussi divergence d'opinions. Les uns considéraient que Timmunité du navire entraînait la neutralisation de la cargaison ennemie, c'est-à-dire, que le pavillon couvre la marchandise; d'autres, partant du point de vue restreint du Bes hostiumy Res amiconim, préféraient admettre que le pavillon neutre ne couvrait pas la marchandise ; ils en venaient même à produire des arguments tendant à la prise du navire neutre lui-même quand il porte des marchandises ennemies, c'est-à-dire que le bien d'ennemi confisque le bien d'ami.

Dès que les simples indications du droit naturel ou les spéculations de la théorie ne produisaient pas une solution uniforme, capable de concilier des interprétations si différentes, et de satisfaire des intérêts si divers, cette solution ne pouvait se rencontrer que dans le droit secondaire, sanctionné par la coutume la plus généralement suivie, ou même consigné par les progrès successifs du droit conventionnel.

On avait la doctrine du droit coutumier dans le Consulat de la Mer^ le premier code international des nations maritimes de la Méditerranée et qui régla ces questions du xiv' au xvn*' siècle.

Le Consulat de la Mer considérait les objets qui constituent en mer la propriété privée, comme pouvant être de trois natures différentes, à savoir;

L'objet qui transporte ;

L'objet transporté ;

Et le prix du transport.

C'est-à-dire, le navire, la cargaison et le fret ; et partant du principe du droit primitif et de la qualification de Res hostium^ Res amicorum^ il plaçait ces trois espèces de propriété sous la sauvegarde de la coutume, pourvu, toutefois, qu'elles appartinssent à des amis (la qualification de neutre n'était pas encore employée dans le langage du droit maritime). Et d'accord avec ces principes, il établissait la doctrine suivante :

La cargaison ennemie sur navire ami pouvait être saisie, mais non le navire. Dans ce cas, le capitaine du navire était indemnisé du fret.

La cargaison amie sur navire ennemi n'était pas saisie (mais le navire Tétait). Dans ce cas, le saisissant conduisait le navire dans un de ses ports et recevait le fret de la marchandise qu'il remettait.

La règle du Consulat de la mer équivalait, on le voit, à celle que Ton formule de la manière suivante : le pavillon neutre ne couvre pas la marchandise ennemie et le pavillon ennemi ne confisque pas la marchandise neutre,

La doctrine du Consulat de la mer a réglé la procédure des guerres maritimes jusqu'au milieu du xvn® siècle ; puis quand le commerce, par son développement, prit un nouveau caractère de réciprocité et d'activité, on reconnut l'utilité de modifier cette doctrine, en renfermant le droit de capture ou d'immunité dans une autre formule et en l'entourant de règles qui fussent plus facilement applicables dans la pratique. Il résulta de ce besoin que non seulement les ordonnances de différentes nations, mais aussi le droit conventionnel vinrent successivement introduire des modifications à la règle du Consulat de la mer.

Le premier exemple de ces modifications remonte à la convention de 1604, entre Henri IV de France et la Sublime-Porte. Il y était établi que le pavillon français protégerait contre la prise des navires de guerre ottomans les marchandises de propriété ennemie de la Porte. Cet accord servit de base à différents traités entre la Turquie et d'autres nations maritimes, et entre ces nations et les Etats barbaresques qui adoptèrent 1 e principe : navire libre , marchandise libre , c^est-à-dire le pavillon couvre la marchandise.

Les traités de Westphalie en 1648, ayant pour objet principal de résoudre des questions de politique et de limites territoriales à la suite de la guerre de Trente ans, ne stipulèrent rien sur les règles du droit maritime, de sorte que pendant le xvu'' siècle et jusqu'à la paix d'Utrecht, le droit

conventionnel entre les différentes nations maritimes fut le ' dépositaire de la doctrine de la liberté de la marchandise sous pavillon libre. Nous citerons les traités que TAngleterre conclut sous la domination de Cromwel avec le Portugal, en 1654; avec la France, en 1677; et avec la Hollande, en 1674 et 1688.

Louis XIV, parmi les mesures qu'il prit pour élever la France à la hauteur d'une grande puissance navale, promulgua les célèbres ordonnances de 1681 ; en même temps que de nombreuses dispositions empruntées de longue date au droit coutumier, et des règlements antérieurement adoptés, ces ordonnances consignèrent une doctrine sur les prises plus austère que celle du Consulat de la mer. Tandis qu'elles établissaient, comme le Consulat, que la marchandise ennemie était saisissable sur navire neutre, elles réglaient, d*autre part, que par ce seul fait, le navire qui les portait, quoique neutre, devait être saisi et elles formulaient la règle que le pavillon neutre ne couvrait pas la marchandise, que le pavillon ennemi confisquait la marchandise, et qu'en outre, la propriété ennemie rendait ennemie la propriété neutre.

Ces divergences dérègles, le manque de généralité dans les traités qui établissaient le principe de pavillon libre, marchandise libre, les grandes guerres maritimes des xvu** et xvni'' siècles, les rivalités entre puissances maritimes contribuèrent à faire varier indéfiniment le droit sur la prise des navires ou de la cargaison, non seulement selon les époques, mais selon les tendances des États en guerre : chacun suivait sa législation ou son système spécial et le modifiait seulement par les res^trictions du droit conventionnel.

Ainsi, la France maintint les principes de l'ordonnance de Louis XIV jusqu'en 1744; à cette époque, elle rétablit la règle du Consulat de la mer, c'est-à-dire que la marchandise ennemie est saisissable sur navire neutre, sans que le navire soit soumis à la prise.

Testa, Dr. int. mar. 13

194 RELATIONS PENDANT LA ttUERRE. — CHAPITRE VI.

L'Espagne suivit Texemple de la France ; les autres États proclamaient à l'ouverture des hostilités, la conduite qu'ils suivraient.

La Prusse maintenait le principe que la cargaison suivait toujours le sort du pavillon.

L'Angleterre adoptait comme règle générale, à l'égard des nations avec lesquelles elle n'avait pas de traité, la doctrine du Consulat de la mer. Bien plus, durant la guerre de Sept ans, de 1756 à 1763, cette puissance proclama et maintint une nouvelle restriction au commerce des neutres en leur interdisant, sous peine de saisie de leurs navires avec leurs cargaisons, tout autre commerce que celui qu'ils faisaient avant la guerre.

Le but que l'Angleterre voulait atteindre en proclamant ce principe, que l'on appela la Règle de la guerre de Sept ans, était d'empêcher que les nations coloniales avec lesquelles elle était en guerre pussent maintenir leur commerce avec leurs colonies, en abolissant le droit exclusif de pavillon et en autorisant les navires d'autres États à faire un commerce réservé Jusque-là à leurs propres nationaux.

Malgré cette diversité de procédés touchant une question où une règle uniforme présentait tant d'utilité, il y avait déjà au xvn* siècle une tendance en faveur du principe qui liait le sort de la cargaison à celui du pavillon. Cette tendance se manifesta davantage encore au cours du xviu* siècle ; non seulement les traités d'Utrecht de 1713, mais aussi de nombreux traités de commerce et de navigation consignèrent la double règle, — navire libre, marchandise libre, — navire ennemi, marchandise ennemie. Plus tard encore, en 1748, les mêmes dispositions furent ' insérées dans les traités d'Aix-la-Chapelle.

Au commencement de la guerre des États-Unis d'Amérique, la France devenant l'alliée du nouvel État et prenant part à la guerre par le traité de 1778, introduisit dans ce traité et dans ses ordonnances de marine le même priu-

cipe et en étendit l'application à tous les États neutres.

La formation sur le continent américain d'un grand État indépendant, soutenant cette doctrine favorable aux neutres, ne fut pas seule à la fortifier. Il faut au;5si en attribuer le développement à un événement presque contemporain de cette guerre qui érigea en système ce qui jusque-là n'avait été que le simple résultat de circonstances accidentelles.

Ce fut la première neutralité armée de 1780^; pacte par lequel, sur l'initiative de la Russie, les nations de la Baltique formèrent une ligue défensive et proclamèrent leur neutralité avec la résolution de maintenir parmi les nations ces principes favorables aux neutres, de les appuyer solidairement par la force et de convier les autres nations à leur donner leur adhésion.

Ce pacte établissait :

Que les navires neutres pourraient commercer librement avec les nations belligérantes ;

Que les marchandises des belligérants seraient libres sur navire neutre, à l'exception de la contrebande de guerre ;

Que la désignation de contrebande de guerre était celle établie dans les traités déjà existants ;

Que le blocus d'un port ne serait valable que lorsqu'il serait maintenu par la présence de rjavires le rendant ejïectif.

La circonstance qu'il n'était pas fait mention du sort de la marchandise neutre à bord du navire ennemi confirmait la coutume de lui attribuer le sort du navire ; c'était une concession aux belligérants, en compensation des garanties données aux neutres.

Invitées à adhérer à ces principes, la France, l'Autriche. l'Espagne, Naples, le Portugal et les États-Unis y consen-

* V. Appeûdice, IX,

tirent; l'Angleterre fit une réponse ambiguë et ne voulut jamais se départir de la règle du Consulat de la mer, d'après laquelle le pavillon neutre ne couvrait pas la marchandise ennemie.

Quelques années plus tard, en 1793, éclatait la terrible lut^e entre la France et TAngleterre. On y prit moins garde aux questions de droit maritime et de liberté des neutres qu'aux grands intérêts politiques qui se débattaient. Les nations se considérant comme menacées par les doctrines proclamées par la Révolution française se rangèrent du côté do l'Angleterre, champion de leur indépendance. Les principes delà première neutralité armée, on le comprend, ne furent pas maintenus. Mais, en 1800, les nations du Nord, pour opposer une digue aux vexation:^ dont elles avaient été victimes pendant leur neutralité, renouvelèrent le pacte sous le nom de seconde neutralité armée. Elles y reproduisirent les principes de la première et y ajoutèrent l'immunité des navires convoyés parles navires de guerre neutres. L'application de ce nouveau pacte fut de peu de durée. La recrudescence des grandes luttes continentales et les violentes crises que subit la politique générale de l'Europe amenèrent la Russie, non seulement à se désister de son rôle, mais encore à signer avec l'Angleterre la convention de 1801, stipulant que le pavillon ne couvrait pas la marchandise, c'est-à-dire que la liberté du commerce des neutres n'entraînait pas l'immunité des marchandises ennemies à bord des navires neutres.

La Russie s'était déjà déliée de cette convention, quand, en 1807, eut lieu l'attaque de Copenhague et la prise de la flotte danoise par l'Angleterre qui redoutait une troisième neutralité armée. La Russie, alors, revint à ses principes par une déclaration en faveur des neutres ; mais, de son côté, le gouvernement anglais, par une contre-déclaration, proclama de nouveau les principes contraires à ceux de la neutralité armée, en maintenant ceux du Consulat de la mer, pour la partie qui établit que le pavillon ne couvre pas la

marchandise. Telle fut la règle qui prévalut en Angleterre durant les guerres maritimes que cette puissance soutint contre la France sous la République et sous Napoléon I", guerres durant lesquelles furent commises , de part et d*autre, des violences et des excès de pouvoir qui renversèrent tous les préceptes du droit maritime et du droit des gens.

Entin, le Congrès de Vienne (1815) assura à l'Europe une longue période de paix. Les questions de droit maritime que Ton y débattit se rapportèrent seulement à la traite, et depuis, il ne se présenta pas de guerre maritime qui put donner Toccasion de soulever des questions relatives au commerce des neutres. Ce ne sont pas les seules raisons du silence fait alors autour de la neutralité maritime ; le droit conventionnel entre nations établit peu à peu et sans secousse le principe que le pavillon neutre couvre la marchandise. Malgré les réserves expresses dont celte adoption était accompagnée en prévision de quelque guerre avec les États qui n'avaient pas reconnu ce principe, il est certain que la tendance des neutres paraissait se limiter à la généralisation d'une règle établissant que la cargaison doit toujours suivre le sort du pavillon sans qu'il faille s'occuper du sort de la marchandise neutre sur navire ennemi ; en faisant dépendre la nationalité de la marchandise de celle du navire, l'inconvénient de la prise de la propriété neutre pouvait être évité par l'abstention des neutres de charger leurs marchandises sur des navires belligérants. La visite et la prise se limitaient alors à la vérification de la nationalité du navire, ce qui était beaucoup plus facile en pratique que la reconnaissance et la preuve de la nationalité de la cargaison ; ces réserves introduites par le droit conventionnel en prévision d'une guerre avec des États qui ne suivraient pas les mêmes principes, étaient, disons-le, motivées surtout par l'attitude constante de la Grande-Bretagne qui, depuis 1807, comme nous l'avons vu, avait toujours soutenu le principe con-

traire comme étant son droit en même temps qu'une nécessité pour le maintien de sa prépondérance maritime et de ses intérêts commerciaux.

Il y avait donc deux pratiques opposées entre elles, l'une suivie par l'Angleterre, l'autre par la France et la plupart des nations, lorsqu'après une longue période de paix éclata la grande guerre d'Orient en 1854 ; les deux puissances rivales auparavant, firent alors cause commune et leurs flottes durent opérer de concert. Il devenait donc urgent d'en arriver à un accord et de mettre en harmonie les principes.

Dans les échanges de vue qui précédèrent la déclaration de guerre, l'Angleterre et la France s'engagèrent à renoncer au droit de prise de la marchandise ennemie à bord des navires neutres. La Russie et les États-Unis d'Amérique consignèrent les mêmes principes dans un traité et quand vers la fin de la guerre en 1856, les plénipotentiaires des grandes puissances réunies en congrès à Paris établirent une doctrine uniforme sur les points jusque-là en litige, la Grande-Bretagne renonça définitivement à sa règle do prise à condition que les autres puissances accéderaient à la suppression de la course.

Les grandes puissances, par la déclaration finale du 16 avril 1856, publièrent comme un principe international de droit maritime en temps de guerre, outre lespropositions relatives à l'abolition delacourse,etaux conditions de validité des blocus, celle qui statuait que le pavillon neutre couvre la marchandise à l'exception de la contrebande de guerre et que la marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sur navire ennemi, ce que l'on exprime par la formule : le pavillon couvre la marchandise mais ne la confisque pas *.

Ces principes, proclamés collectivement, furent acceptés par toutes les nations maritimes, à l'exception des États-

Unis, de l'Espagne et du Mexique ; mais les réserves de ces puissances ne signifièrent pas qu'elles ne voulaient pas accéder au principe de la liberté du commerce des neutres, elles eurent seulepient pour motif le refus d'accéder à l'ensemble des déclarations, ces trois États n'ayant pas accepté l'abolition de la course.

En jetant un coup d'œil sur les usages internationaux, les précédents historiques et le droit conventionnel, on voit que, selon les différentes époques ou les périodes politiques, c'est sur l'immunité des navires et des cargaisons quand elles appartenaient à des neutres et à des belligérants qu'ont varié le principe et la pratique de la prise. Le résumé suivant fait ressortir les modifications successivement apportées aux principes :

1* Consulat de la mer : Marchandise ennemie sur navire neutre est saisissable.

Marchandise neutre sur navire ennemi n'est pas saisissable, (c'est-à-dire le pavillon ne couvre pas la marchandise et ne la confisque pas).

2* Ordonnance de 1681 : Marchandise ennemie sur navire neutre est saisissable.

Marchandise neutre sur pavillon ennemi est saisissable (c'est-à-dire, le pavillon ne couvre pas la marchandise et la confisque ; ou propriété ennemie rend ennemie la propriété neutre).

3** Droit co7iventionnel et Ordonnance de 1778. Marchandise ennemie sur navire neutre nest pas saisissable.

Marchandise neutre sur navire ennemi est saisissable (c'est-à-dire, le pavillon neutre couvre la marchandise et le pavillon ennemi la confisque, ou navire libre, marchandise libre, navire ennemi, marchandise ennemie.

4* Déclaration du Congrès de Paris 1856.

Marchandise ennemie sur navire neutre n'est pas saisissable.

Marchandise neutre sur navire ennemi n'est pas saisis-

sable (c'est-à-dire le pavillon couvre la marchandise, mais ne la confisque pas).

Celte dernière formule, devenue aujourd'hui la règle commune et conventionnelle du droit maritime international, fixe le droit universel, puisqu'il y a accord de toutes les nations maritimes sur ce point.

Les neutres sont ainsi garantis dans leur pleine liberté de commercer, tant sous leur propre pavillon lorsqu'ils conduisent des marchandises ennemies, que sous le pavillon du belligérant lorsque celui-ci transporte des marchandises neutres. Le principe qui affirme la pleine liberté du commerce des neutres, étant un principe général de droit international, ne peut souffrir de restriction qu'en présence des devoirs imposés par la neutralité ; tels sont ceux qui prohibent la contrebande do guerre et la violation des blocus.

Mais ces restrictions n'affectent pas la liberté du commerce quand il est licite et exercé par des neutres qui respectent les droits les belligérants. Ce sera donc une garantie de plus du respect que des belligérants devront, à leur tour, aux droits des neutres dans les guerres maritimes.