CHAPITRE VII

DE LA CONTREBANDE DE GUERRE 1" RESTRICTION A LA LIBERTÉ DU COMMERCE DES NEUTRES.

SOMMAIRE. -- Contrebande marchande et contrebande de guerre. — Différentes raisons qui condamnent l'une et l'autre. — Distinction entre la contrebande de guerre faite par TEtat neutre et celle faite par ses sujets. — Contrebande active et contrebande passive. — Désignation et classification des articles qui constituent la contrebande de guerre. — Droit conventionnel et coutumier à ce sujet. — Contrebande par accident ou notification. — Soi-disant droit de préemption. — Transport de troupes et de dépêches pour le service d'un belligérant. — Construction et armement de navires sur territoire neutre. — Pénalités imposées à la contrebande de guerre. — Différentes opinions sur son étendue.— État indécis de la jurisprudence et manque de solution définitive pour résoudre toutes les éventualités sur la question de la contrebande de guerre.

La liberté donnée aux nations neutres de commercer avec les belligérants a pour fondement le droit qui résulte de Tétat de neutralité et qui permet de ne pas interrompre les relations avec les nations amies, vis-à-vis des nations belligérantes. Elles ont ce caractère d'amies puisque les relations réciproques continuent d'être pacifiques. Mais par cela même que la liberté du commerce est un droit résultant de la neutralité, elle ne peut se produire que dans certaines limites et de manière à respecter les devoirs imposés également par la neutralité. L'un de ces devoirs est certainement Timpartialité dans la conduite vis-à-vis des deux belligérants et, par conséquent, l'abstention de tout acte d'hostililé ou de tout concours à la

guerre en faveur de Tun et au préjudice de l'autre. Il y a, en conséquence, une restriction au libre commerce des neutres, et elle se rapporte à la contrebande de guerre.

Toute nation indépendante a toujours le droit de réglementer le commerce de ses sujets ; elle peut soumettre l'importation d'articles de production étrangère à des prohibitions ou à des impôts selon que varient les systèmes financiers et économiques auxquels elle obéit, selon qu'elle veut protéger certaines industries ou créer des revenus pour l'Etat, au moyen de tarife douaniers dont Tinfraction est punie de certaines peines.

Aussi, arrive-t-il souvent, que Tâpreté au gain donne lieu à un trafic clandestin dont le bénéfice peut compenser la pénalité à laquelle s'expose celui qui l'exerce. On appelle ce commerce clandestin qui introduit des marchandises prohibées ou tend à esquiver les droits fiscaux, la contrebande ; elle existe aussi bien en temps de paix qu'en temps de guerre.

Mais, l'état de guerre, qui crée des neutres et des belligérants, amène l'application de prescriptions spéciales, parce qu'il y a certains articles dont le commerce doit être prohibé, indépendamment des considérations fiscales et financières des temps de paix, et en conséquence de leur nature spéciale, de leur rapport direct avec les opérations militaires et la pratique de la guerre. On nomme ces articles contrebande de guerre.

La prohibition du commerce dont ils sont l'objet n'est plus un résultat des lois particulières d'une nation^ mais une conséquence de l'état de guerre et elle est faite en vertu de lois internationales généralement reconnues et fondées sur le principe qui interdit aux neutres tout acte favorable à un belligérant au détriment de l'autre.

En effet, la guerre ne pouvant être faite sans armes ni munitions, la fourniture et le transport de ces articles alun des belligérants équivaut à un concours favorable à la guerre, et ceci, même dans le cas où le neutre fournirait ces

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moyens de guerre aux deux belligérants ; d'un côté, il serait absurde de prétendre être neutre en prenant part à la guerre; de l'autre, il serait impossible d'user d'une parfaite impartialité dans le concours simultané que l'on peut prêter.

Si le gouvernement d'un État se disant neutre faisait pour son compte, à son ordre et par ses moyens directs des fournitures semblables à Tune des puissances belligérantes, il commettrait une violation flagrante de la neutralité. Ce procédé supprimerait, de fait, la neutralité et si le neutre était convaincu d'avoir agi ainsi, il serait dûment regardé comme l'allié de celui qu'il a secouru et demeurerait, par conséquent, exposé aux effets de la guerre.

Le cas est cependant difl^érent quand le commerce est fait par àe^ particuliers sujets d'un gouvernement neutre : celui-ci, sans déterminer ni protéger ce commerce, ne peut cependant s'opposer à ce qu^il soit exercé.

Mais, d'autre part, si ses sujets courent les risques inséparables de semblables opérations, le gouvernement neutre ne peut réclamer une immunité en leur faveur^ ni les couvrir de sa protection lorsqu'ils sont pris en flagrant délit. Ce qui revient à dire que le pavillon neutre ne couvre pas la contrebande de guerre, même quand cette contrebande appartient à des neutres. Par conséquent, toutes les nations belligérantes, malgré le devoir qu'elles ont de respecter le commerce des neutres, ont, dans toutes les eaux où elles peuvent exercer la guerre, le droit d'empêcher le transport de la contrebande de guerre destinée à leur ennemi en l'interceptant et en s'en emparant même sur des navires neutres. L'usage d'un tel droit ne comporte pas un acte d'hostilité contre la puissance neutre à qui appartiennent les navires contrebandiers ; de même, la rupture de la neutralité n'est pas entraînée par le fait que des sujets tentent individuellement ce trafic en courant les risques qui y sont attachés.

Nous devons observer que c'est le fait du tramport à

une desti7iatio7i ennemie qui donne au trafic le caractère de contrebande de guerre. Aussi, quand un État neutre permet à ses sujets le commerce passif de ces fournitures, c'est-à-dire, quand il autorise Vm\ et Tautre belligérant indistinctement aies acheter sur son territoire pour les transporter ensuite, à leurs risques et périls, on ne peut pas dire qu'il prend part à la guerre ; laissant ses ports ouverts à toutes les nations qui sont en droit d'y acheter ce qu'elles veulent, l'État neutre ne peut accepter pour les vendeurs la responsabilité de l'usage ultérieur des articles vendus et il ne peut prendre en considération ni les acheteurs, ni la direction, ni l'application donnée aux fournitures.

Il est donc évident, et c'est un principe général fondé en droit international primitif, qu'une telle restriction au commerce des neutres, en ce qui touclie la contrebande de guerre n'est applicable que parle fait du transport i^^vXe^ neutre des articles constituant ce commerce à destination d'un belligérant. Et l'autorité unanime des jurisconsultes, les ordonnances des différents États relatives aux prises, le droit conventionnel sont d'accord pour considérer comme articles de contrebande tous les instruments et matériaux dont l'application est exclusive à la pratique de la guerre ; mais, malgré cette uniformité d'opinion sur le principe, les divergences sont notables tant parmi les publicistes que dans la juridiction des différents États et dans les stipulations de nombreux traités lorsqu'il s'agit de désigner pratiquement les articles dont le transport peut constituer la contrebande de guerre.

La difficulté vient moins de la classification joosi7ii;e de ces articles que de la classification négative à laquelle ils donnent lieu ; mais elle est principalement due à ce que beaucoup d'objets sont de nature pour ainsi àiv^mixte^ pouvant constituer des matières premières applicables aux travaux de la guerre, applicables également et même nécessaires aux industries pacifiques.

Si Ton développait la spécification des objets qui constituent la contrebande de guerre en s'attachant uniquement à l'application indirecte qu'ils peuvent avoir à la guerre, on entraverait la liberté de commerce et on léserait les intérêts licites des neutres. Si Ton en restreignait outre mesure Ténumération, on compromettrait les droits légitimes des belligérants. Aussi, la détermination de justes limites conciliant des droits si opposés, a toujours été et est encore l'objet de difficultés pour la solution desquelles il faut prendre en considération non seulement les raisons de droit primitif, mais aussi celles qui relèvent du droit secondaire avec ses variations.

Appréciant la question au point de vue du droit primitif, des publicistes ont tenté de la résoudre d'une manière plus philosophique que pratique ; ils ont classifié, comme Ta fait Grotius tous les articles en trois catégories, à savoir : ceux qui peuvent seulement servir à la guerre; ceux qui ne peuvent pas servir à la guerre, et, enfin, ceux qui servent également pour la guerre et durant la paix. Cette classification ne fait qu'énoncer ce qui de soi est évident ; elle laisse subsister la difficulté pour la détermination des objets appartenant à la troisième catégorie, car comme l'observe Binkershoek, celle-ci renferme tout ce qui est susceptible d'achat et de vente.

Une classification positive et négative ne résoudrait donc pas le problème, parce qu'il reste entier pour les articles mixtes ou usus ancipitis. Et chaque jour la difficulté devient plus grande à mesure que les progrès de l'industrie et des sciences d'application et le perfectionnement extraordinaire auquel sont parvenus l'art de la guerre et les engins qu'on y emploie, déterminent l'appropriation des matières premières à des applications toujours susceptibles de varier ; la théorie ne peut plus prétendre à fixer d'une façon précise les objets dont l'emploi n'est pas double.

Si dans le but d'arriver à une désignation plus pratique,

d'aulres publicisies ont été d'avis qu'il fallait distinguer parmi les objets susceptibles d'être appropriés à la guerre ceux qui devaient ou non être prohibés, en laissant toutefois à la discrétion des belligérants le soin d'établir cette désignation selon les exigences de la guerre, ils n'ont pu avoir la prétention, par celte solution ou d'autres semblables, d'établir une règle générale de droit, ils n'ont fait que limiter le droit à l'arbitre et au caprice des intéressés.

C'est, en effet, uniquement dans la nature et dans la destination des objets, aussi bien que dans le rapport plus ou moins direct qu'ils peuvent avoir avec la pratique de la guerre que Ton peut trouver une base de distinction.

Mais, s'il y a des objets qui dans leur état primitif peuvent servir immédiatement et directement à la guerre, il y en a d'autres qui ont besoin d'être transformés. Aussi, à un autre point de vue, peut-on établir une distinction enire les articles qui servent directement à la guerre et ceux qui peuvent y être employés indirectement, c'est-à-dire qui concourent au résultat, mais ne suffiraient pas pour le déterminer. Ils ne servent pas d'armes pour l'attaque ou pour la défense, mais ils peuvent contribuer à la victoire. Et dans cette catégorie assez étendue, on introduirait tout ce qui peut servir à l'équipement, à l'habillement, à l'alimentation du soldat en campagne, et pour les forces nava- . les tout ce qui est nécessaire à la construction et à l'armement d'un navire. Il suffit d'entamer l'énumération pour Be convaincre que si Ton avait à classifier d'une manière absolue comme contrebande de guerre, tous les objets dont la condition est mixte, fort peu seraient exclus ; la seule application des principes du droit primitif ne suffit donc pas, on le comprend, pour résoudre la question. 11 faudrait souvent évaluer de la même manière le concours direct qui arme le bras du belligérant et F assistance indirecte, qui supplée à la faiblesse des arsenaux et des parcs. Il ne serait pas rare de juger moins coupable de violation de la neutralité celui qui fournirait à reiuiçmi des

instruments de combat que celui dont Tintelligence et rhabileté lui fournissent la théorie nécessaire pour les utiliser. Il serait nécessaire de peser chaque circonstance, de scruter chaque intention pour décider raisonnablement, au milieu d*une telle diversité de cas. Mais, au lieu d'une règle générale dont on reconnaît la nécessité, on n aurait alors que des décisions particulières comme, s'il s'agissait d'uue justice relative et non absolue.

C'est pourquoi la simple raison du droit naturel est insuffisante pour résoudre à priori ce problème du droit des gens.

Ce que l'on peut conclure, en tout cas, de cette difficulté de définir, en certains cas, la contrebande de guerre, c'est que d'après le droit naturel et primitif, aucun doute ne peut être élevé sur les armes, les engins et les munitions de guerre. Mais quant aux articles qui pedvent donner lieu à des interprétations ambiguës, et sur lesquelles le droit primitif ne peut pas se prononcer, c'est au droit conventionnel à donner une solution non à priori, mais en s'appuyant sur des précédents que l'on puisse regarder comme créés par la coutume.

Les traités visant cette question peuvent être classés en trois catégories. Les uns restreignent les prohibitions au commerce et au transport des armes et munitions d'un usage immédiat pour la guerre. Les autres étendent la limite de ces restrictions. Les derniers, enfin, ont supprimé toute restriction et donné au commerce liberté entière.

Pour juger l'une de ces catégories établies par le droit secondaire des nations, il suffit de remonter au xvu* siècle, époque à laquelle le droit maritime prit une importance en rapport avec l'intérêt que les États d'Europe portèrent au commerce et à la navigation.

Un des traités les plus remarquables et qui fut considéré longtemps comme fixant la jurisprudence internationale sur cette question, est celui de 1659 connu sous le nom de

traité des Pyrénées. Il établit la classification de la contrebande de guerre en énumérant seulement toutes sortes d'armes à feu et les munitions qui s^ rapportent tels que : canons, mousquets, mortiers, pétards, bombes, grenades, étoupes, compositions goudronnées, affûts, fourchettes d'arquebuse, bretelles, poudres, mèches, salpêtre, balles, lances, épées, casques, cuirasses, halebardes, dards, chevaux, harnais, fontes, baudriers, etc.

Un autre article déclare libres tous les autres objets, même ceux d'alimentation.

Les traités internationaux qui suivirent celui des Pyrénées consignèrent presque tous les mêmes dispositions.

Un demi-siècle plus tard, le traité dXtrecht (1713) terminait la guerre de la succession d'Espagne. Ce traité, ainsi que la convention commerciale y annexée constituèrent durant le xviu* siècle la base du droit public maritime en Europe. Reprenant l'énumération du traité des Pyrénées, les négociateurs ont indiqué par une classification positive ce qui devait dans toutes les circonstances être considéré comme contrebande de guerre.

Pour les articles non prohibés ils ne firent pas de classification néyative ou par exclusiori, parce que le détail en eût été impossible. Cependant, en ce qui concerne certains articles de cette catégorie, d'un usage égal pendant la paix et pendant la guerre, tels que les métaux, les substances alimentaires, le tabac et les matières premières pour la construction des navires, le traité déclarait qu'il n'y aurait pas contrebande de guerre chaque fois que Tarticle n'aurait pas pris la forme de l'instrument destiné à la guerre sur terre ou sur mer.

Les conventions postérieures qui étendirent ou restreignirent la désignation des articles de contrebande de guerre ou même qui consignèrent la suppression de la contrebande, peuvent être regardées comme des exceptions qui n'annulent pas une règle généralement suivie; elles if eurent de valeur que pour les parties contractantes et dans les

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limites fixées pour leur durée, et ne peuvent constituer une règle permanente de droit international.

Concluons donc que le droit secondaire et positif reconnaît comme contrebande de guerre les objets désignés comme tels par le droit primitif, c'est-à-dire les armes et les munitions de guerre.

Si nous voulons, parmi tant d'opinions, déduire des principes du droit primitif et des pratiques du droit secondaire une conclusion qui puisse constituer la meilleure règle de conduite, nous partagerons Tavis de M. Ortolan et nous dirons que Ton peut considérer aujourd'hui comme plus généralement acceptées et suivies les règles suivantes:

r Les armes et engins de guerre aussi bien que toute espèce de munitions pouvant servir exclusivement à Tusage de ces armes sont les seuls objets dont le transport au belligérant doive toujours et nécessairement être considéré comme contrebande de guerre.

2"* Les matières premières ou marchandises de toute espèce propres à des usages pacifiques mais pouvant servir à la confection des armes, engins ou munitions de guerre, ne doivent pas être considérées comme contrebande de guerre ; bien plus, on ne peut admettre qu'une puissance belligérante qualifie comme telle une marchandise que lorsqu'une circonstance particulière vient autoriser cette exception ; circonstance limitée au cas où la marchandise serait une contrebande dissimulée revêtant un caractère de fraude et, par conséquent, de nature à confirmer la règle et non à la détruire.

3* Les vivres ni les objets de première nécessité ne peuvent, en aucun cas, et sous aucun prétexte, être considérés comme contrebande de guerre, sauf lorsque le droit de les prohiber résulte du blocus.

4** Enfin l'énumération textuelle des objets qui devront être regardés comme armes ou munitions directement et exclusivement propres à la guerre est susceptible de varier par le fait que la science et la théorie ne peuvent Testa, Dr, int, mar, 14

fixer d'avance ce qui ressort des progrès de Tart militaire.

La première de ces règles a été consacrée aux temps modernes par les instructions du gouvernement français au moment de la déclaration de la guerre d*Orient ; il y était établi que la qualification de contrebande de guerre s'appliquait aux objets suivants quand ils étaient destinés à ï ennemi : bouches et armes à feu, armes blanches, projectiles, poudre, salpêtre, soufre, effets d'équipement, de campement et de harnachement militaire et tous autres articles fabriqués pour la guerre.

Quant à la seconde règle, il convient de noter que pour la désignation des articles de classification douteuse, de même qu'il faut savoir si par leur nature ils peuvent servir à la guerre, et dans ce dernier cas, s'ils sont effectivement destinés aux belligérants, de même, il faut chercher si la nature et les conditions spéciales du port de destination, port de commerce ou port d'armement, peuvent influer sur la manière de les classer. On peut citer pour exemple le charbon ; c'est maintenant un article indispensable pour une infinité d'applications pacifiques : fabriques, chemins de fer, navigation à vapeur, éclairage, etc ; interrompre le commerce de cet article serait un grave inconvénient et porterait un trouble incalculable chez les nations civilisées ; pour cette raison, et parce qu'il n'est pas un article d'usage exclusif pour la guerre, quoiqu'il soit indispensable pour les navires à vapeur, le charbon ne peut être considéré comme contrebande de guerre. Mais, quand il a pour destination un point où il n'existe pas d'établisse-* ments commerciaux ou industriels, où stationnent seulement des forces navales belligérantes, manquant de cet indispensable élément moteur et ne pouvant s'en fournir sur les lieux, il paraît indubitable que cette circonstance de la destination ne peut exempter cet article du caractère de contrebande de guerre.

Quoique la nature et la destination de la marchandise puissent, dans des circonstances spéciales, comme dans le

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cas que nous venons de donner comme exemple, la faire considérer comme contrebande de guerre, cela ne suffit pas pour faire adopter comme une règle la désignation de la contrebande par accident ou par notification ; on a voulu établir par là que certains articles d'un usage commun en temps de guerre et en temps de paix, tels que les vivres et les approvisionnements maritimes, pouvaient être regardés comme contrebande moyennant une notification préalable. Si, à des époques troublées et sous Tinfluence de l'oubli de tonte idée de justice vis^à- vis des neutres, on a agi ainsi^ une telle pratique ne peut être considérée que comme une perversion des principes généraux du droit des neutres. Si on admettait comme règle un tel système, il n'y aurait pas de marchandise dont on ne pût déclarer le transport prohibé ; ce serait établir l'arbitraire, la contrebande ad libitum.

Ce système arbitraire paraissait, du reste, si nuisible aux gouvernements qui y recouraient qu'ils n'hésitaient pas à en adoucir la pénalité en soumettant la contrebande, non à la prise, mais à la préemption^ c'est-à-dire au droit de la saisir en payant toutefois sa valeur, calculée au lieu de destination et en laissant le navire libre.

Ce prétendu droit de préemption appliqué aux vivres et autres articles qui ne sont pas proprement de contrebande n'a jamais constitué une règle généralement reconnue, parce que c'était une attaque à la liberté et à l'indépendance du pavillon neutre. L'intérêt que le belligérant peut avoir à priver son adversaire de ces articles n'est pas une raison suffisante pour léser les droits des neutres ; en certains cas déterminés, le droit international admet en faveur des belligérants la restriction de ce commerce au moyen du blocus, mais les règles relatives à la contrebande de guerre fondées sur d'autres principes doivent être étrangères à cet état de choses.

Le prétendu droit de préemption, ne pouvant s'appuyer sur aucune notion exacte de contrebande qui pût le justifier, on a invoqué dans certains cas analogues la raison de

la nécessité comme constituant un droit; mais la nécessité peut avoir pour effet d'excuser la violation des droits étrangers, elle ne peut fonder un droit proprement dit. L'idée d^excuse comporte l'idée d'infraction ; la nécessité, par conséquent, ne peut créer de droits et il n'y a pas de juge impartial qui puisse dire quand elle existe et quelles sont ses limites. Un tel juge a toujours été et sera toujours la prépondérance de la partie intéressée.

On rencontre dans certaines conventions une clause qui interdit aux neutres de transporter sur leurs navires des militaires de terre ou de mer au service de l'ennemi. Indépendamment de toutes les conventions, il est de règle générale, en droit international, que le trajisport de troupes peut être empêché par le belligérant opposé ; par conséquent, le navire neutre employé à ce transport est saisissable comme étant au service de l'ennemi.

A la vérité, il y a dans le transport des troupes beaucoup plus de gravité que dans celui d'article de contrebande de guerre ; si, en effet, ce dernier a été peut-être considéré comme une spéculation mercantile, le transport de troupes revêt décidément un caractère hostile ; le navire perd, ipso facto^ son caractère de neutre et peut être traité comme un ennemi par le belligérant opposé.

Le même sort est réservé au navire qui, pour le service exprès du belligérant, se prête au transport de dépêches officielles relatives aux opérations. Souvent, en effet, cette transmission peut influer sur l'issue de plans militaires ou de combinaisons diplomatiques et internationales, et constituer ainsi un service équivalent à ceux que peut rendre un acte hostile. A un autre point de vue encore, l'exemple cité dans le chapitre II de cette section, relatif à l'amiral Nelson, montre l'importance que peut avoir en certains cas la transmission de nouvelles sur les opérations militaires.

On doit sous-entendre toutefois que les règles restrictives quant à la contrebande par transport d'hommes et de

dépêches ne doivent pas avoir une acception si rigoureuse qu'il faille les appliquer quand le transport, la destination, la situation personnelle et le nombre restreint des individus transportés n'ont pas un rapport direct avec le service militaire ou avec une mesure conduisant à renforcer les belligérants. Il doit en être de même pour le transport de correspondances particulières et les services postaux, parce que dans ces cas ainsi restreints et déterminés, il n'y a à voir qu'une destination habituelle des navires neutres marchands ou des paquebots portant les malles et des passagers. Ce service est devenu aujourd'hui si régulier, si étendu et si fréquent entre les nations civilisées des différentes parties du monde, qu'on le considère généralement et par convenance universelle comme méritant le respect et l'inviolabilité*.

Parmi les questions relatives à la contrebande de guerre, on a soulevé celle de la construction des navires de guerre dans les ports neutres.

En effet, les navires dans ces conditions qui, au moyen de contrats fictifs ou de quelque dissimulation tendant à en cacher la destination à un belligérant, parviendraient frauduleusement à effectuer leur sortie, devront être qualifiés contrebande de guerre comme étant de véritables moyens d'alimenter la lutte.

• Les ageats de puissances belligérantes quand ils ont mission de prêter leurs concours aux opérations militaires et d'acquérir des engins de guerre sonl-il réputés contrebande de guerre et doivent-ils être arrêtés? C'est, on s'en souvient, la question qui fut posée à Toccasion de la prise du Treni durant la guerre de sécession des États-Unis d'Amérique.

Le cas est discuté; Bluntschli, Harcourt etHeffter s'inscrivent contre toute idée de contrebande. Perels déclare que la contrebande n'existe pas dans la matière, mais qu'il s'agit simplement de savoir si un belligérant est en droit de s'opposer à ce que le neutre favorise les intérêts de son ennemi, en dehors de la véritable contrebande de guerre. C*est poser la question sans la résoudre. Il paraîtrait équitable de dire que tout service rendu en connaissance de cause à l'un des belligérants est une violation de neutralité, que le service consiste dans le transport d'agents du belligérant, ou dans toute autre manifestation de l'intérêt que le neutre porte plutôt à l'un qu'à l'autre des belligéirants. (Note du traducteur).

21 't RELATIONS PENDANT LA GUERRE. — CHAPITRE VH.

Ils sont par là même susceptibles de saisie sans qu'il y ait pour cela offense à TÉtat neutre dont les sujets auraient fait la construction. Si cependant Tarmement a été fait publiquement et avec le but déclaré d'augmenter les forces d'un belligérant et si lé gouvernement neutre n'y a pas mis d'entrave, il faut regarder cette conduite comme une violation des devoirs de la neutralité.

Le cas est bien différent quand il s'agit de navires construits et armés en port neutre pour le compte d'un gouvernement qui a entamé une campagne après que les contrais de construction ont été passés. Alors le gouvernement neutre sur le territoire duquel ces navires se trouvent en construction ou en armement doit en empêcher la sortie dès que la guerre a été publiée et que le gouvernement auquel ils sont destinés est passé à la condition de belligérant. Cette interdiction est maintenue pendant toute la durée de la guerre.

Il y a là une circonstance qui peut donner lieu à une intervention diplomatique et la solution ne dépend pas tant de la question de savoir s'il y a contrebande de guerre que du principe d'inviolabilité du territoire neutre. En eflfet, si l'inviolabilité constitue un droit pour l'État neutre, si elle fait du territoire neutre un territoire intact, si elle le soustrait aux actes de guerre^ elle impose aussi à l'État neutre un devoir corrélatif qui est d'empêcher que son territoire soit mis à profit par un belligérant pour des actes d'hostilité préjudiciables à l'ennemi.

Tout ce que nous avons dit sur la détermination de ce que l'on peut ou non regarder comme contrebande de guerre, prouve que cette question de droit international maritime a été l'objet des opinions les plus contraires et qu'il est difficile de donner une solution capable d'en faire une règle généralement acceptée*.

Une égale diversité d'opinion s'est manifestée à propos

^ Voir la note du traducteur à la fin du chapitre.

DE LA GONTREBÀNBE DE GUERREii 215

de là pénalité à imposer au transport de la contrebande de guerre ; c'esl-à-dire, à propos de la question de savoir si la prise doit être limitée aux articles qui constituent la contrebande ou si elle doit être étendue aux navires qui en sont porteurs, et dans quelles circonstances.

Il n'y a pas à s'étonner que les opinions des publicistes varient sur ce point selon la tendance qu'ils marquent en faveur de la liberté du commerce des neutres ou de la libre action des belligérants.

La cause des neutres est, certainement, des plus sympathiques, lorsqu'elle représente essentiellement la cause de la paix, du commerce, de la civilisation et des bonnes relations internationales, mais il ne faut pas qu'elle couvre la fraude et la mauvaise foi ; entre le belligérant qui, faisant usage des armes, court les périls de la guerre et le neutre qui vend les engins et se couvre de l'impunité, la position la plus digne d'intérêt est bien celle du belligérant loyal et découvert qui risque sa propre vie et non celle du fauteur actif mais caché de la guerre qui expose seulement son capital dans l'espoir de le doubler.

En somme, d'après les diverses interprétations fournies à la question, les objets que l'on peut distinguer comme confiscables en l'état actuel du droit international, sont ceux dont le transport et le commerce constituent indubitablement la contrebande de guerre.

En ce qui touche la pénalité, les précédents établis avant la guerre d'Orient nous montrent que lopinion la plus générale est la suivante : si la contrebande consiste dans des articles applicables à la guerre, elle est saisissable, mais non le navire, à moins que la contrebande ne constitue la totalité ou plus des trois quarts du chargement ; dans ce cas le navire est également confisqué. Lorsque la contrebande consiste en transport de troupes ou de dépêches officielles pour l'ennemi, il y a lieu de saisir le navire parce qu'il est alors considéré comme un auxiliaire direct de l'ennemi. Dans ces circonstances, pour que la saisie du

navire puisse être opérée, il faut aussi que les objets constituant la contrebande soient à bord au moment de la prise, qu'ils soient destinés à un port appartenant à Tennemi ou occupé par lui ; ou si cette destination n'est pas déclarée, que le navire soit rencontré dans des parages voisins d'un de ces ports et suivant une ligne qui marque bien une direction opposée à celle consignée dans les livres du bord. Dans tous les cas où il existerait, de fait, à bord des articles de contrebande de guerre, il faut considérer que d'après le droit naturel et d'accord avec les prévisions du droit conventionnel et coutumier, la désignation de contrebande n'est pas applicable aux articles d'armement rencontrés à bord d'un navire de commerce en nombre à peine suffisant pour parer à la défense de l'équipage ; la sécurité de la navigation réclame un semblable armement dans des parages hantés par des peuplades sauvages et adonnées au pillage.

La question de la contrebande de guerre, tant dans sa généralité que dans ses détails, est si importante et d'une application si fréquente durant les guerres maritimes qu'elle donnera lieu souvent à de grandes difficultés d'appréciation outre qu'elle se présentera avec la nécessité d'être promptement résolue. Ces difficultés naissent nonseulement des conflits possibles entre les devoirs et les droits réciproques des neutres et des belligérants, mais aussi de l'impossibilité de spécifier, d'après l'accord universel, les objets qu'il faut classer comme articles de contrebande de guerre, impossibilité qui subsistera, tant que les progrès de la science et de l'industrie rendront incessante l'application des inventions humaines à l'art de la guerre.

Le congrès de Paris de 1856 inscrivant dans ses déclarations de droit maritime le terme « contrebande de guerre * n'a pas voulu le définir d'une manière positive; il prévoyait, sans doute, les difficultés pratiques qu'il rencontrerait s'il tentait de passer de la généralité du principe au détail de Tapplication.

Dans Tel al actuel du droit international c'est une queslion sur laquelle Taccord des nations maritimes est encore à établir; il y a là une lacune à combler.

Au milieu de toutes les divergences d'opinions, quelques esprits inclinent vers une solution radicale qui consisterait à abolir toutes les restrictions et à ne limiter le commerce des neutres que dans le cas de blocus. Mais cette théorie ne résisterait pas à l'expérience de la première guerre, elle contient en elle la négation d'un droit naturel et supérieur aux conventions humaines, le droit de légitime défense; ce serait faire violence au droit naturel que d'assister impassible au transport et à la remise entre les mains de son ennemi d'armes destinées à être employées de suite contre soi. Quel que soil le dernier mot sur la contrebande de guerre, jamais une règle durable do droit ne sera établie sur une théorie qui, ayant la violence pour fondement, serait une déviation des plus simples prétextes de la loi naturelle.

Dans le chapitre qu'il consacre à la contrebande de guerre, M. Testa déplore la difficulté que Ton a éprouvée de tout temps à déterminer d'une façon précise ce que Ton peut entendre par objets ayant caractère de contrebande de guerre ; il reviendra sur cette idée dans sa conclusion, où il qualifiera de « lacune dans la jurisprudence du droit international », Tétat d'indécision où Ton est encore sur ce point. Personne ne le contredira, personne moins que lui ne déplorera Tincertitude qui règne sur la matière mais on ne pourra jamais, tant que la guerre sera la guerre, et que d'autre part l'industrie progressera, fixer définitivement la nomenclature de la contrebande.

Nous venons d'en avoir la preuve à l'occasion des derniers événements de l'Extrême-Orient. Le conflit franco -chinois ayant pris, de l'avis du gouvernement anglais les proportions d'un état de guerre de facto et de jure, le cabinet de Londres décida dans les premiers jours de février fS85, que par application du Foreign Enlistment act, de 1870, le charbon rentrerait dans la catégorie des choses susceptibles de servir directement à l'attaque ou à la défense en temps de guerre et que, par conséquent, les navires de guerre français qui opéraient dans les mers du Céleste-Empire ne pourraient se pourvoir de charbon dans les ports de S. M. B. à portée des mouvements de la flotte française que dans une mesure très restreinte.

Pendant ce temps^ le délégué anglais à la conférence de Berlin pour les

318 RELATIONS PENDANT LA. GUERRE- — CHAPITRE vn.

affaires de l'Afrique occidentale, demandait que le charbon entrât dans la nomenclature des objets de contrebande de fait. Cette motion était d'ailleurs écartée.

En présence de l'attitude prise par l'Angleterre, le gouvernement de la République qui, jusqu'à la publication des mesures de VEnlistment act n'avait pas exercé tous ses droits de belligérant prit le parti de déclarer le rix, contrebande de guerre.

Voici les raisons juridiques sur lesquelles il s'est appuyé pour motiver sa décision :

« D'après la déclaration de Paris du 16 avril i856, dont le Gouvernement français s'est engagé à observer les prescriptions^^ le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à Vexception de la contrebande de guerre. » Il s'agit par conséquent de savoir si le riz est ou peut être déclaré contrebande de guerre.

« On peut dire qu'actuellement encore les lois internationales ne consacrent aucune classification rigoureuse des objets qu*un belligérant est fondé à traiter comme contrebande de guerre. La théorie et la pratique sont d'accord pour comprendre sous cette désignation « les objets transportés à Tun des belligérants dans le but de faciliter les opérations militaires et dont il peut se servir pour faire la guerre ». Dans cette classe sont comprises, sans contestation possible, les armes et munitions de guerre et tous autres objets qui, par leur nature même, sont d'un usage spécial à la guerre et servent directement à l'attaque ou à la défense. Les instructions adressées aux commandants de nos forces navales, en donnent l'énumération suivante : « Bouches et armes à feux, armes blanches, projectiles, poudres et autres matières explosibles, salpêtre, soufre, objets d'équipement, de campement, de harnachement militaire et tous instruments et objets quelconques fabriqués à l'usage de la guerre. »

« Mais, à côté de ces articles, il en est d'autres qu'un belligérant peut avoir un égal intérêt à intercepter, soit parce que son adversaire est en mesure de les approprier directement à la guerre, soit parce que la privation de tels approvisionnements le met hors d'état de continuer la lutte. Dans nos rapports avec la Chine, le nz fait incontestablement partie de cette seconde catégorie : par sa nature même, il n'est pas compris dans la contrebande de guerre proprement dite ; mais peut-on Py faire rentrer par une déclaration expresse comme contrebande accidentelle?

« Si, dit Grotius, je ne puis me défendre qu'en interceptant les choses envoyées à mon ennemi, la nécessité me donnera le droit de le faire, à moins qu'une autre cause ne survienne. »

« Vattel est plus explicite ; « Les choses, dit-il, qui sont d'un usage particulier pour la guerre et dont on empêche le transport chez IVnnemi s'appelleront marchandises de contrebande. Tels sont les armes, les munitions.,., les vivres mêmes, en certaines occasions où Von espère réduire V ennemi par la faim.

(c Tous les auteurs qui ont écrit depuis lors sur la matière admettent qu'elle ne comporte pas de règle absolue. Cependant ils inclinent pour

laplupart à restreindre autant que possible les droits de belligérants. Pinheiro Ferreira, se plaçant au point de vue de ces derniers, déclare « quHlest loisible à toute puissance belligérante de déclarer contrebande de guerre les objets dont elle est sûre que la privation amènera V ennemi à faire la paix ou ceux dont elle a les motfens de lui couper V approvisionnement, »

w Les publicistes anglais James Reddie, Philimore, Pratt Moseley, en^ saignent que les belligérants peuvent comprendre dans la contrebande de guerre :

« Les objets qai, quoique Ton ne s'en serve généralement dans les vues de guerre comme les grains, les provisions de bouche,,., peuvent cependant venir en aide à ces desseins, particulièrement lorsqu'ils sont destinés à ravitailler et à secourir des armées.

a Le droit conventionnel et les législations intérieures des États ne fournissent pas d'éléments de décision plus précis que les dissertations des auteurs.

« Un décret hollandais de 1689, rendu pendant la guerre contre le Portugal, classait parmi les articles prohibés ; « les grains, les farines, les viandes et en général toutes les céréales et les substances alimentaires, »

« Au xvm« siècle, le plus grand nombre des conventions qui ont trait à la matière limitent la prohibition aux armes et aux munitions de guerre; dans les temps plus rapprochés, de nombreuses conventions étendeiit bien au-delà la liste des prohibitions, tandis que d'autres stipulent pour les neutres une entière liberté de commerce. En 1795, le Gouvernement anglais expédia un ordre en Conseil qui enjoignait aux croiseurs d'avoir à s'emparer de tous les navires qu'ils rencontreraient chargés de vivres à destination de la France ; mais cette mesure donna lieu à des réclamations. Il intervint entre l'Angleterre et les États-Unis une convention (1796) portant qu'en raison de la difficulté de préciser les cas dans lesquels les provisions de bouche et autres articles analogues constituaient réellement la contrebande de guerre, il était convenu que chaque fois que ces articles seraient capturés, il ne serait pas permis de les confisquer, et que l'on indemniserait les propriétaires.

« Dans le sens de la prohibition du commerce des vivres, on peut citer encore plusieurs ordonnances de l'Angleterre en 1689, en 1793. Mais ce qu'il importe surtout de retenir, c'est l'ensemble des Déclarations faites devant le parlement anglais en 1870, lors de la discussion du Foreign Enlistment act, qui précisent l'opinion du Gouvernement britannique sur la matière. Il en résulte que la qualification des articles de contrebande de guerre n'est pas du ressort du droit des gens, et que la question se rattache au domaine de la loi municipale ou interne. « Lorsqu'il prend lui-même part aux hostilités, soit directement, soit comme allié de l'un des belligérants, le Gouvernement anglais prétend devoir ne tenircompte que de ses lois municipales, et avoir la faculté d'édicter telles prohibitions qri'il juge utile pour atteindre le but de la guerre, et d'étendre ou de restreindre à son gré la liste des articles compris sous le nom général de contrebande de guerre. » ^

% Le droH international (tome IV), par M. Charles Galvo.

a Le 21 juillet 1870, M. Gladstone, répondant à une question posée à la Chambre des Communes, se refusait à définir les objets qui constituent la contrebande de guerre, « parce qu'une semblable définition serait une tâche trop difficile ». Il est, disait-il. des articles qui, « bien que d*une importance vitale dans la conduite des opérations belligérantes, ne peuvent être définis dans leur nature que par les circonstances du cas qui se présente ». En même temps, il citait une lettre du Foreign office^ du i8 mai 1859, d'où il résulte que la Cour des prises de l'État capteur est seule compétente pour décider si la marchandise est ou non contrebande de guerre.

« Les cours d'amirauté de la Grande-Bretagne ont consacré cette doctrine par plusieurs arrêts et elles ont décidé notamment « que les souverains ont le droit de déclarer quelles sont les marchandises qui doivent être réputées contrebande et qu'ils ont de tout temps fait ainsi ;

« Que les princes déclarent souvent contrebande des objets qui ne sont pas tels par leur nature, et qu'en cas pareil il doit en être donné notification aux autres souverains ». *

« Des indications qui précèdent, on peut conclure tout au moins qu'aucune règle formellement consacrée par le droit des gens ne s'oppose à ce que le m soit a^; ûdentellement traité comme contrebande de guerre. Des motifs suffisants, tirés des circonstances mêmes de la lutte engagée entre la France et la Chine, peuvent être invoqués à Tappui de la mesure prise par le Gouvernement de la République et notifiée par lui aux Puissances maritimes. »

Il est difficile d'invoquer l'opinion de jurisconsultes plus compétents et de se couvrir d'autorités plus reconnues. Ajoutons toutefois, pour être complet, que le système français n'est pas en rapport avee la théorie de Bluntschli qui considère la pratique ù%\îLf>îûs\Q^Q^ vivres de contrebande de guerre, comme contraire à la morale, et va jusqu'à dire que le belligérant ne serait pas en droit de saisir les vivres que le neutre transporterait à son adversaire et dont lui-même aurait un pressant besoin. M. Perels répond à ceci : « Nous ne pouvons absolument pas adhérer à cette opinion ; Tofficier qui dans un cas semblable ne saisirait point, au détriment de ses propres soldats, encourrait certainement une grave responsabilité. Au surplus, le débat n'est pas clos sur cette grave question et nous avons tenu à citer cet exemple récent pour indiquer les difficultés auxquelles on se heurte chaque fois qu'on agite la question de la nomenclature de la contrebande en temps de guerre (Note du traducteur).

i Prati, Law of eontraband ofwar.