LES CONSULS ET LE SÉ.NAÏ ET LA LOI MARTIALE

LÉiai en danger. Quoîque nous nous soyons déjà occupé du sénat en étudiant le danger dans lequel la cité peut être mise soit par les ennemis du dehors, soit par la guerre civile (1), il nous faut en outre étudier à part le rôle joué par lui, spucialeraent dans le second cas.

u.icMi.iicctsa Quand il y a force majeure, la règle est qu'on se fait justice iv'.n u... ^ soi-même: au cas extrême, tout citoyen a le droit de repousser la force par la force en face de l'ennemi du dehors ou du perturbateur comme en face d'un meurtrier ou d'un voleur h main armée. Mais les institutions des premiers temps de la République offrent, dans la dictature, qui peut être appelée à l'existence à tout moment par la volonté de l'un ou de l'autre des magistrats supérieurs et qui exerce une autorité illimitée même sur la vie des citoyens, un moyen de réaliser constitutionnellement l'augmentation de l'autorité rendue nécessaire par le péril public; et, dès une époque précoce, le sénat a influé, seulement en fait il est vrai, sur l'établissement de cette magistrature (p. 445). Les occasions d'en user soit contre les

(1) V. tome II, la théorie des Fonctions de magistral exercées par le citoyen au cas de force majeure.

ennemis du dedans, soit contre ceux du dehors n'ont certainement pas fait défaut; mais son fonctionnement appartient à une époque pour laquelle nous n'avons pas de tradition matérielle, et il nous échappe. L'institution a péri politiquement lorsqu'elle a été, vers le milieu du v« siècle, soumise à \a.provocatio(l). La preuve la plus claire qu'elle ne fonctionnait déjà plus sérieusement à l'époque de la guerre d'Hannibal, est que la marche d'Hannibal sur Kome en 543 ne provoqua pas l'établissement de la dictature. Depuis cette disparition de la dictature jusqu'au temps des Gracques, il n'y a pas eu dans l'histoire romaine de crises intérieures qui se soient aggravées jusqu'à mettre l'Etat en danger, et il n'y a eu qu'une guerre qui ait menacé son existence, celle avec le grand Carthaginois. Pour résoudre la question de savoir comment, à cette époque, l'État romain se comportait en face d'un cas de force majeure, nous en sommes donc réduit au tableau militaire présenté par la marche d'Hanniba'. Nous y voyons pleinement prévaloir l'initiative individuelle: la magistrature s'efface pendant ces quelques jours; les hommes considérés, sans préoccupation de compétence légale, prennent le gouvernement en main; le conseil de la cité donne le bon exemple aux citoyens et organise un régime provisoire appuyé jusqu'à un certain point sur les institutions régulières (2).

L'orage intérieur éclata après les premières décades du Le transfert des

pouvoirs

Vil' siècle et il se déchaîna avec une violence proportionnelle dictatorinux à la

^ ^ magistrature par

au calme antérieur. Les crises révolutionnaires, qui furent '^ 'énat. pour ainsi dire permanentes pendant trois générations, ont créé une pratique qui fonctionnait à côté du droit de légitime défense direct (3) et qui constituait jusqu'à un certain point un régime établi dominant cet état de dissolution. Le magistrat

(1) V. tome III, la théorie de la Dictature, sur sa soustraction à la provocation.

(2) V. tome 11, la théorie précitée, sur la force majeure dans le territoire domî.

(3) C'est sur un tel droit que s'appuyaient ceux qui défendaient la légalité de la catastrophe de Ti. GiMcchus et de celle de P. Glodiiis (cf. tome II, la luéine théorie, sur le cas de guerre civile).

j472 DROIT PUBLIC HO.M\IN.

pourvu d'une autorisation spéciale du sénat est regarde comme l'égal du dictateur de l'ancienne république et s'attribue les pouvoirs militaires illimités que posssédait ce dictateur. Le point de départ du système a été dans la façon dont le droit criminel traitait les citoyens romains passé à l'ennemi. Autant il est indubitable que la culpabilité morale du transfuge romain a été de tout temps considérée comme plus grave que celle de l'ennemi du dehors, autant il est certain que le droit de cité n'était pas anéanti de plein droit par le crime, que le transfuge ne pouvait pas être légalement regardé coinine étant à la similitude de l'ennemi dépourvu du droit de provocation : un tribun du peuple s'est opposé, en 493, à ce que la peine de mort fût exécutéepar voie de coercition contre de pareils prisonniers dans l'intérieur de la ville (1). Mais la passion a été plus forte que le sentiment du droit. C'est devenu un principe juridique reconnu que le citoyen qui a porté les armes contre son pays est un hostis et doit être puni au inoins à l'égal de l'ennemi du dehors. Le dangereux principe a à son tour engendré des rejetons. Si on ne peut pas le prouver positivement, il est, ainsi que nous l'avons déjà indiqué (p. 271)^ très vraisemblable que la répression publique a été exercée de cette façon dès une époque relativement précoce, dans des domaines secondaires et extrapolitiques, en face d'incendiaires, de brigands, de meurtriers, d'empoi.sonneurs, que l'on regardait comme entrés en guerre avec l'Etat auxquels ils appartenaient et comme ayant perdu leur droit de cité par l'effet même de leurs crimes. Les annales n'en parlent pas; mais, lorsque la lutte des partis sortit des formes légales et que les insurrections commencèrent, on les traita d'après le même principe, on étendit la notion de l'ennemi national aux adversaires politiques. C'était évi-

(1) Cf. tome I, la théorie du Commandement militaire, sur Vimperium militaire du triomphateur, et tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls, dans le territoire mllUiœ. Il est d'autant moins douteux que la protestation du tribun fut justifiée qu'elle est formulée en faveur des demi-citoyens campaniens, auxquels aucun Romain n'aurait accordé plus que leur droit strict ut dont lo droit do provocation était au moins discutable {VI, 2, p. 190).

demment illégal. Le jurisconsulte P. Mucius Sca;vola, consul en 621, se refusa à agir coulre Gracchus selon ce système ; il a été mis en pratique pour la première fois dans les procès capitaux dirigés sur le mandat du sénat par le successeur de P. Mucius contre les partisans de Gracchus. Le parti adverse protesta à la fois par voie législative et par voie de poursuites criminelles. G. Gracchus pros'oqua un vote du peuple renforçant le droit de provocation et réprouvant le sénatus-consulte quil'écartait (1). Mais la nouvelle théorie fut appliquée à lui-même et à ses partisans de la manière la plus énergique ; et la victoire a été décidée pour elle par l'échec de l'accusation formée en 634 devant le peuple contre ceux qui avaient, en vertu d'un pareil sénatus-consulte, exécuté des citoyens romains (2). Dans la période postérieure aux Gracques, non seulement les optimates maintiennent ce principe comme leur palladium (3), mais il n'a jamais été attaqué avec un succès durable par le parti populaire. Une accusation contraire formée en 691 n'a pas eu de résultat et est restée isolée. Le bannissement en 696 de Gicéron, qui avait en qualité de consul prescrit de pareilles exécutions ou, si l'on préfère, de pareils meurtres, n'a pas été un acte de juridiction pénale, mais un acte de violence des comi-

(1) La loi de C. Gracchvis, établissant un tribunal populaire s" -t; à'p'/wv a/.osTOv lxxîxr|p-j-/oï •jto/,;Tif)v, visait P. Popillius : OOto; vàp aTpatriywv (plutôt comme consul en 022) xoù; xoG Tiji^ptou oîXou; èlexr.p-j^î (Plutarque, Ti. Grncch. 4). Cf. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle, soustraite à la provocation des consuls de la Piépubliqae.

(2) Plutarque, C. Gracch. 18 : OOto; (Opimius) [aévtoi upôi-roç èïo-jTta Sr/.Toc- Twpo; èv ûitaxïîx yç)r^(jâ.]}.c-i'i:,. Cf. tome III, la théorie de la Dictature, sur sa soustraction à la provocation. La controverse est formulée juridiquement avec plus de rigueur dans le procès qui fut intenté de ce chef en 634 par le tribun P. Decius contre Opimius et qui détermina probablement la théorie du droit public postérieur. Cicéron, De oral. 2, 30, 13:2: Interfecit Opimius Gracchum. Quid facit causain? Quod rei publics causa, cum ex senatus consulta ad arma vocassel. Hoc lolle : causa non erit. Al ipsum negat contra leges licuisse Decius. Véniel iç/itur in judicium : licueritne ex senalus consulto servandse rei publicie causa?

(3) C'est à ce point de vue qu'il faut considérer l'exil de Gicéron : il mettait pratiquement en question l'élément décisif du gouvernement du sénat, et la totalité du parti favorable au maintien des institutions existaiiles avait toutes les raisons possibles do réagir énergiqucment et rapidonient contre lui.

474 UKOIT PU13LIC ROMAIN.

ces souverains. A prendre les choses en bloc, cette pseudo-dictature établie par le sénat est regardée comme une institution politicjue introduite au temps des Gracques (1). Le parti populaire s'en est également servi quand il a eu la haute main dans le sénat (2), et César et les Césariens le traitent eux-mêmes comme ayant une existence légale, tout en blâmant l'usage (|ui en est fait (3). Le pouvoir du sénat de soumettre les citoyens à la loi martiale, avec les conséquences illimitées de l'époque royale,

(1) Nos autorités traitent communément le senatiis consultum ulllmum, comme un droit reconnu du sénat, par exemple relativement au meurtre de Saturninus et des siens, Cicéron, Pro Rab. ad pop. (prononcé avant l'exécution des Catilinaires). 7, 20. 21 ; Asconius, In Pison. éd. Orelli, p. 6 ; Appien. 1, 32; De viris ill, 67. Les déclarations postérieures de Cicéron sont assurément un témoignage fourni par lui dans sa propre cause ; mais elles lie permettent pas de douter que, dans sa conviction, le consul et le sénat pouvaient légalement agir comme ils l'avaient fait. Ainsi par exemple il déclare à Catiliiia, dés le principe (1, 13, rapproché d'Asconius, in Pison. p. 6) qu'il aurait déjà dû le faire exécuter, mais que le sénatus-consnlte n'a pas encore été rédigé par écrit (p. 213, note 2) et il dit en outre Pro Mil. 26, 70 : Qiiis hoc credat Cn. Pompeium juris publici, moris majontm, rei denique publica- peritissimum, cum senalns ei commiseril, ut viderct, ne quid res publica detrimenti caperet, quo itno versiculo satis armati semper consules fueruvtetiam nulUs armis datis, hune exercitu, htinc dilectu dato judidiim expectaturum fuisse in ejusconsiliis vindicandis, qui vi judicia ipsa tolleretfVen importe que ce mos majorum n'ait été introduit que soixante-dix ans auparavant.

(2) Le sénat de Marius décréta, en 671, ut curarent consules [Norbanus et Scipio), ne res publica acciperet detrimenlum (Exuperantius, c. 7.)

(3) Dans le vote sur les complices de Calilina, César reconnaît le droit du sénat, mais détourne d'en faire une application capitale (p. 481, note 2). Lorsque le sénat lui applique le même principe après sa rupture avec lui, il n'attaque en la forme (B. c. 1, ~j que la violation du droit d'intercession, mais non le droit du sénat dont il s'agit : Quoliciiscuinque sitdecrelum, darent operum magistraius, ne quid respublica detrimenti caperet, qua voce et quo senatus consulto populus Romanus ad arma sit vocatus, factum in perniciosis le- {fibus, in vi tribunicia, in secessione populi templis locisque edilioribus occu})atis, atque hœc superioris œtatis exempta expiata Saturnini atque Gracchorum casibus docet ; quorum rerum illo tenipore nihit factum, ne cogitatum quidem, nulla lex promulgata, non cum populo agi cœptum, nulla secessio fada. Le Gésarien Salluste définit de même en détail ce dioit du sénat, probablement d'après une tradition de droit public établie, c. 29 : Senatus decrevil, darent operam. consules, ne quid detrimenti res publica caperet : ea potestas per senalwn more Romano magistratui maxuma permittitur, exercitum parare, bellum gerere, coercere omnibus modis socios atque cives, domi militi/eque imperium atque judicium summum habere : aliter sine populi Jussu nullius earum rerum consuli jus est: et toute son exposition a pour base l'existence de ce droit. Willem", qni considère, 2, 252, note 6, ce passage comme interpolé, regarde aussi le De domo comme de la fabrication d'un rhéteur.

n'a pas été sérieusement contesté dans le dernier siècle de son gouvernement.

Les pleins pouvoirs ainsi conférés étaient en vénérai donnés Bénér.Liaires des

Ai ^ pleins pouvoirs.

par le sénat à tous les magistrats supérieurs présents à Rome ou en Italie; on ne rencontre pas ici d'extension à des particuliers considérés telle que celle prescrite par le sénat lors de la venue d'Hannibal. Les tribuns du peuple étaient aussi nommés, mais ils étaient pratiquement tout à fait rejelés au second plan par suite du caractère militaire de la procédure. Même au cas le plus extrême, les magistrats en fonctions par le voto du peuple s'imposent au choix du sénat; il n'a même pas le droit de trier arbitrairement parmi eux les personnes compétentes (1) ; cependant les magistrats infidèles à la constitution peuvent être écartés et suspendus de leurs fonctions (2). Le rôle directeur appartient toujours aux consuls ou à leurs représentants, auxquels la hiérarchie romaine subordonne les préteurs et les promagistrats qui peuvent se trouver en Italie (3); s'il n'y a

(1) Cotte restriction prêtait souvent à objection ; qu'on se rappelle le rôle au moins équivoque du consul Marins en face du mouvement de Saturninus et celle d'Antoine en face de celui de Catilina.

(2) V. tome II, la théorie des Fonctions de magistrat exerxées par le citoyen en cas de force majeure, sur la force majeure dans le territoire domi. Après la concession des pleins pouvoirs faite en G92, le préteur César et le tribun Metellus allèrent si loin que ambo administvalione rei publicae decrelo palrum submoverentur, ce qui fut d'ailleurs bientôt retiré pour le premier (Suétone, Cœs. Ifi ; Dion, 37, 43). Lorsque en 706, à la suite des désordres provoqués par io préteur M. Ceelius, le sénat concède les pleins pouvoirs au consul P. Servilius I sauriens seul présent, 6 (aèv oOSèv iv. toutou tm Kat- XJw ûiz xal aTpaTT,yoûvTi Tipa^a-. £^r|X£v, àX>,à Ta t£ TcpoffrixovTa Tri àp"/"^ àÙToO aXku) Tw Twv ffTpaTïiYÔ» irpoTSTa^s xat aÙTÔv âxEÏvov toO te CTUVcSpiou elpEs xa'i àiio Toy PriixaTO? xaTaPoàJVTot ti y.a.zéana.az, tov ts 5tq>pov aÙToG (TuvéTpi'|/£v (Dion, 42, 23). César, B. c. 3, 21 : Senalus Ccelium ab re publiea removendum censint : hoc decreto cum consul senatu piohibuit et conlionanlem de rostris deduxit. On procéda de même contre Glaucia et Saturninus. C'est là une suspension des fonctions et non une abrogation; elles peuvent être reprises et la place n'est pas attribuée à un autre.

(3) V.tome III, loc. cit. Pour la conjuration de Catilina, il n'y a que les consuls de nommés expressément (Salluste, Cat. 29, etc.) ; mais ia suite des choses (en particulier Salluste, Cat. 42 ; Drumann, 5, 452 et ss.) montre que les préteurs et les proconsuls ad urbem étaient compris. On peut encore bien moins déduire l'existence d'une formule dillorente de ce qu'il n'est fait allusion qu'aux consuls ou au consul dans les résolutions semblables

476 DltOIT PUBLIC ROMAIN.

pour le moment qu'un consul à Rome, comme L. Opimius en (333, ou même qu'un consul en fonctions, comme Cn. Ponipeius en 702, sa situation se rapproche de ce qu'était la dictature avec ses pleins pouvoirs primitifs (1). Cette compétence consulaire extraordinaire diffère de la puissance constituante en ce qu'elle ne donne pas plus que la dictature primitive le droit d'organiser librement TÉtat pour l'avenir. Caractère dos Les plcius Douvoirs sout touïours donnés en termes fféné-

pleiDs pouvoirs. ' *■ ^ •' <^

raux en vue de défendre l'Etat et de l'empêcher de subir de préjudice (2). C'est à ceux qui les reçoivent de savoir comment ils doivent les appliquer et relativement à quelles personnes. Les sénatus-consultes, qui invitent en 633 le consul Opimius et en 6o4 les consuls Marins et Flaccus à agir d'après les lois de la guerre, ne désignent pas l'ennemi public duquel il s'agit; mais les consuls le font ensuite en conséquence (3). Cependant le sénat s'immisce toujours davantage dans le domaine de l'exécution. Plus tard, les pleins pouvoirs des magistrats ne sont pas sans doute limités à des personnes déterminées; mais ils en mentionnent certaines expressément. On a ajouté pour la première fois à la proclamation de la loi martiale en 007, lors de la première restauration de Sulla, que les deux Marius, le père et le fils, et dix autres citoyens désignés devraient êtreconsidérés comme des ennemis publics (4). Depuis, la même

de 633 (Gicéron, Phil. 8, 4, 14), de 692 (Dion, 37, 43) et do 702. La collégialité égale limite les pouvoirs du magistrat supérieur, l'inégale les augmente.

(1) V. tome IV, la théorie des Pouvoirs constituants extraordinaires, sur le Consulat de Pompée de 702.

(2) Cf. tome III, loc. cit. Dans la résolution de 633, reproduite textuellement par Gicéron, Phil. 8, 4, 14, il y a : Uti L. Opimius consul rem jniblicam defetideret, que Plutarque, C. Gracch. 14 (de même, Cic. 13) traduit par çw^^iv Tï)v lîôXiv oTTw: 6-jvaiTO y.a\ -/aTaXyeiv touç tupavvo'j;. Le discours de Philippus en 617 dans Salluste, Hist. 1, 49, est la proposition d'un tel sénatus-consulte.

(3) Plutarque, C. Gracch. 17. C'est sans doute par un simple hasard qu'on ne trouve pas l'expression hostis publicns pour l'individu mis hors la loi par un édit consulaire en vertu d'un sénatus-consulte général; l'expression hostis judicatus appliquée à Ti. Gracchus dans Val. Max. 4, 7, 1, est en tout cas inexacte.

(4) Tite-Live, 77 : Ex qua (faclione Sulpici et Mari) XII a senatu hostes, inier f/uos C. Marius pater et filius, judicali sunt. Val. 1, 5, 5. Plutarque, Sttll. 10, app'^lle incnn-fctement cet acte une condaninalion à mort prononcée par le sénat coiitre Marius.

conséquences.

chose s'est produite fréquemment (1). Lors du mouvement de Gatilina, les pleins pouvoirs généraux ont été donnés aux consuls à la fin d'octobre et les deux chefs de l'armée des insurgés Gatilina et Manlius ont été déclarés ennemis publics en novembre (2). En 711, le sénat décrète la loi martiale en février et il proclame ennemis publics, Dolabella en mars, après la catastrophe de Trebonius, Antoine en avril, à la nouvelle de la bataille de Mutina (3). La déclaration peut même être exprimée contre quelqu'un sous une forme conditionnelle (4) ; en particulier on peut, à l'explosion d'une guerre civile, déclarer ennemi public celui qui restera dans l'armée insurgée postérieurement à un jour déterminé (5), Il est dans la nature des choses que le sénat ait le pouvoir de retirer la mise hors la loi prononcée par lui et de restituer le droit de cité ainsi anéanti.

La proclamation de la loi martiale met les personnes qui y Leurs sont expressément désignées ou auxquelles les magistrats chargés de l'exécution la rapportent dans la situation oii sont les membres d'un État en guerre avec Rome qui se trouvent sur le territoire romain et ne sont pas en la puissance des Romains : les citoyens ont le droit et le devoir de les saisir et de les mettre à mort (6). C'est là que se montre surtout clairement la parenté intime de ce gouvernement émancipé des consuls et du sé-

(1) Appien, l, 86, sur l'an 671 : Kâppwv... MéteUôv te -/.at xoùç aXXouç ôo-ot ovTsç i-Ko Tïiç povÂriç Tw S'jXXa ff-JVTjcav, i<]iy]yil^t-o elvat TtoX£(/,tou;. Dion, 41, 3. 46, 39. Gicéron, Ad fam. 12, 10, 1, etc.

(2) Salluste, Cat. 36, etc. Drumann, 3, 430. 476.

(3) Drumann, 1, 234 et ss. 269 et ss. 306. Les témoignages décisifs sont : pour la prise du costume militaire, Gicéron, Phil. 8, 1, pour la mise hors la loi de Dolabella, le même, Phil. 4, 9. c. 6,13. c. 12, 29; pour celle d'Antoine, Tite-Live, 119, etc. L'importance politique du dernier acte réside notamment en ce que la proclamation générale de la loi martiale laisse ouvertes les négociations sur le pied de paix avec toute personne isolée, tandis que le s-înat ne peut plus envoyer d'ambassadeurs à l'onnemi public.

(4) Selon Dion, 37, 42, le sénat menace de traiter comme ennemi public quiconque accuserait ceux qui ont participé à l'exécution des Gatilinaires.

(3) Au cas d'insurrection, l'impunité est en général promise à ceux qui quitteront l'armée insurgée avant un terme extrême, Salluste, Hist. 3, 63, éd. Dietsch : Post reditum eorum, quitus senalus helli Lepidani gratiam fecerat. Le même, Cat. 36. Gicéron, Phil. 8, in fine. Dion, 46, 29, 51.

(6) Il suffit de rappeler la catastrophe du second des Gracques. Vita Gord. \ 1 : Ilosles publicos qui occident praemium merealur.

478 DHOIT PUBLIC ROMAIN.

nat et de celui des magistrats constituants : ces mises hors la loi sont, en fait et en droit, sur la môme ligne que les proscriptioncs (1). En conséquence, les pleins pouvoirs donnés ainsi aux magistrats par le sénat s'étendent bien au delà du droit de légitime défense qui se comprend de lui-même dans tout État en face du citoyen insubordonné. Selon la théorie et la pratique du siècle de la révolution, les consuls et le sénat ont le droit et le devoir non seulement de frapper celui qui résiste à l'autorité légitime pendant qu'il le fait, mais de le dépouiller de tout droit, comme ennemi public, à raison de cette résistance et de procéder contre lui en conséquence, ou même de lier ce résultat juridique à l'accomplissement d'actes déterminés commis ou à commettre. L'extension de l'état de guerre au territoire qui ne lui est pas constitutionnellement soumis fait naître pour le magistrat le droit et le devoir d'appeler le peuple aux armes, de conduire les opérations militaires et de rendre la justice militaire.

Appel aux ,11 nip«. 1- Lcs cousuls OU celui qui les remplace appellent le peuple aux armes en vertu du sénatus-consulte (2). L'apparition des citoyens non plus en toge, mais en costume militaire, le sago sumere (3) est l'expression extérieure de l'établissement

(1) V. tome V, la théorie des Magistrats constituants extraordinaires, sur leurs pouvoirs illimités en matière pénale.

(2) C'est pourquoi la mesure est désignée par les mois popii lion Romanum ad arma vocare dans Clésar, p. 414, note 3, en général, dans Cicéron, De or. 2, 30, 132, Tite-Live, Ep. 61, et Plutarque, C. Gracck. 14, relativement à G. Gracclnis (cf. Cicéi'on, Phil. 10, 9, 19). Le tumuUus se rencontre souvent sans la proclamation de l'élat de guerre, mais la seconde ne se rencontre jamais sans le premier (Cicéron, Vhil. 5, 12, 31. 6, 1, 2. Dion. 4G, 29). Si Dion, 37, 31, représente le sénat comme décrétant successivement la xapa/r,, le lumultus, puis la çvAaxri t?,; te 7r6).ewç -/al twv ôXwv a-jT/i? upaytJiaTwv consulaire, enfin S'.à cppovTtSo; a-JTO"Jî c/sïv, ôjaiî !xr,8E[j.;av àuoTpifiriV xCo ûr,;i.0(7i(o aujApriVat, les deux premiers actes ne sont proprement qu'une détermination qui va de soi du troisième.

(3) Saga sumere: Tite-Live, 72. 118. Orose, 5, 18, 15. Cicéron, Phil. 5, 12, 31. 6, 1, 2. c. 6, 16. 8, 2, 6. 12, 7, 16. 13, 10, 23; ad saga ire: Cicéron, Phil. 6, 3, 9: Est ila decretum, ut, si ille auctoritati senatus non paruisset, ad saga irelur. 14, 1, 1. Velleius, 2, 16, 3. Dion, 37, 43. 40, 50. 41, 3, pour la déclaration de guerre contre César en 70o : nivTs; (les sénateurs)... èSe)>66v- T£ç èvc TO'j «T'jveSptoy xa\ tt^v (tto).T|V (xeTapa).ôvTe; è(Tr)).6ov aviSiç xal itepl Tijiojptaç a-jTôiv È^o-j/E-jovio. 40, 29. 31 : Ti? -e ■/lx\i.\)ùoi.i xà; (TxpaTiw-ixàç uàvreç xa"t oî

LA LOI MARTfALE. 4"9

du régime d'exception. On emploie là le mode abrégé de recrutement de l'armée par le magistrat, le tumultus. Si les magistrats s'y refusent, comme cela arriva pour le cas de Ti. Gracchus, le recrutement de l'armée qui n'est pas fait par un magistrat, Yevocatio elle-même (1) peut venir y suppléer. La suspension de la justice [justitium) est toujours liée avec l'appel accéléré des hommes propres au service (p. 267, noie 1). L'appel s'adresse naturellement eu première ligne aux citoyens actuellement présents à Rome et il en résulte une troupe formée comme le permettent les circonstances (2). Les pleins pouvoirs comprennent celui de prescrire sans nouveau sénatus-consulte la levée de légions en forme; mais on n'en arrivait naturellement là que quand l'insurrection ne pouvait pas être étouffée à Rome même et en général seulement après d'autres délibérations avec le sénat (3), — Le péril écarté, l'ordre de quitter le costume militaire est donné dans la même forme (4).

2. Le magistrat peut à sa guise ordonner des mesures de conduite de la

^ i- o guerre.

guerre proprement dite à Rome et au dehors (5). S'il se trouve

[x-fl ÈxG-TpaT£-JTavT£- f|[iiT;o-/ovTo. c. 44. oO, 4. La senalus auctoritas sagarla dans Sisenna (fr. 12, éd. Peter) n'est pas certaine critiquement. Les consulaires n'avaient pas coutume de quitter la toge en pareil cas (Gicéron, Phil. 8, H, 32; le même Ad Caes. jun. dans Nonius, p. 332: Pridle non. Febr... descendi ad forum scif/atus — Mss. : togatus — cum reliqui consulares togati vellent descendere).

(1) V. sur le tumultus et Vevocatio, tome II, la théorie des Fonctions de magistrat exercées par le citoyen en cas de force majeure, sur la force majeure dans le territoire domi.

(2) Une image animée de celle de 633 et surtout de celle de 634 est donnée par les descriptions de Gicéron, ProRab. ad pop. 1, 20. 21. PhiL 8, 4, 14. 15, 0 Appien, B. c. i, 32.

(.3) Gicéron distingue en ce sens Pro Mil. 26, 70 (p. 474, note 1) la concession ordinaire des pleins pouvoirs nulUs armis datis et celle de 702 dilectu data. Selon Salluste (p. 474, note 3), l'exercitum parare est au contraire contenu dans les pleins pouvoirs et le magistrat pouvait certainement y procéder sans nouvelle interrogation du sénat, si cela lui paraissait nécessaire; mais en général il s'en faisait donner l'autorisation expresse par le sénat, comme fit Pompée en 702. On a procédé de même en 691 (SaUuste, Cat. 30).

(4) Saga ponere ou deponere: Tite-Live, Ep. 73. Orose, lac. cit. Gicéron, Phil. 14, 1,1. Dion, 46, 39.

(3) Ordres de ce genre à Rome : SaUuste, Cat. 30 ; Gicéron, Pro Mil. 23, 61 ; Dion, 42, 29. 32. 46. 44.

480 DROIT PUBLIC HOMAIN.

au cours de l'exc'ciilioii de son mandat, dans le cas d'employer les armes contre une cité alliée, il n"a pas besoin pour cela d'une déclaration de guerre des comices (1).

Justice 3. La situation exceptionnelle se manifeste de la manière la

militaire.

plus énergique pour la coercition et la justice, qui se retrouvent alors, comme à l'origine, confondues {2) et illimitées (3). Le magistrat, entre les mains duquel tombe le citoyen auquel s'appliquent ses pleins pouvoirs, peut le traiter comme un prisonnier de guerre et, par conséquent, d'après les lois militaires des Romains, prononcer contre lui n'imjiorte quelle peine, même la mort (4). Ce droit subsiste pour les magistrats, même après que le costume de guerre a été déposé, jusqu'à leur retraite de charge, à moins que les pleins pouvoirs ne leur aient été retirés auparavant, ce dont nous n'avons aucun exemple. Les pleins pouvoirs s'appliquent sans autre forme à ceux qui ont été déclarés nominativement ennemis publics soit par le magistrat en vertu du sénatus-consulte, soit par le sénatusconsulle lui-même et qui sont ainsi jugés par anticipation (3). Quant aux autres, le magistrat les juge par voie decognitio^en se faisant assister, s'il veut, de conseillers (6). La remise de la décision par le

(1) Le hélium gercre de Salluste (p. 474, note 3) en corrélation avec le populi jiissu qui suit ne peut être compris que dans ce sens; et avant l'extension du droit de cité à toute ritulie, la faculté reconnue au consul d'user du droit de la guerre contre toutes les villes italiques en vertu de ces pouvoirs avait parfaitement une signification.

(2) V. tome I, la théorie de la Coercition du magistrat, sur la coercition et la juridiction.

(3) Salluste (p. 474, note 3) : Coercere omnibus modis socios algue cives, domi milili œque... judicium summum fiabere.

(4) Salluste, Jug. 33 : Régi infesta plebs eral... juhehat pars... more majorum de hoste suppliciiœi siani. Tite-Live, 26, 31, 2 : Quidquid in hoslibus feci, jus belli défendit. Cela s'applique pareillement à la guerre civile ; cum ipsius victorise condicione, dit Cicéron à César {Pro Marc, i, 12), omnes victi occidissemus, tua clementia conservati sumus.

(5) C'est là ce à quoi pense Cicéron, lorsqu'il se reproche à lui-même, In Cal. i, 1, 2. 2, 2, 3, de n'avoir pas immédiatement fait mourir Catilina en vertu des pleins pouvoirs que lui a donnés le sénat.

(6) V. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls de la République au cas de suspension de la provocation. Cicéron, Lo'l. 11, 37 : C. Blossius Cumani/s (donc citoyen romain). . cum ad me, quod aderam Lsnati et Rupilio consulibus in consilio, deprecatum venisset. Plularque, Ti. Gracch. 20 ; 'O ôè K-jp-aïo; BXôo-aio; àvr,-/Or, [xàv èul xou; ûudt-o-j;.

magistrat non pas à un consilium, mais au sénat tout entier comme fit Gicéron pour les partisans de Catilina qui étaient emprisonnés, est un acte qui n'est justifié par aucun précédent (1), et qui est également contraire à l'usage et à la nature de l'institution; cette dernière admet l'autorisation par le sénat d'une libre juridiction du consul, mais non la juridiction du sénat. C'était le dernier pas, et un pas de faiblesse, dans cette voie périlleuse par laquelle le pouvoir exécutif passa de la magistrature à la majorité du sénat. Le sénat avait sans doute déjà anticipé sur la justice depuis le temps de Sulla; mais c'était une mauvaise aggravation d'un mauvais commencement que désormais le collège dirigeant, non content de mettre hors la loi les citoyens qu'il n'avait pas en son pouvoir, prescrivit à la majorité des voix aux bourreaux de faire leur office contre ceux qu'il avait en son pouvoir. — La décision, de quelque façon qu'elle soit rendue, est considérée comme un jugement; l'exécution du jugement anticipé reçoit cette aggravation déjà signalée (p. 477, note 6) que, tant que le condamné n'est pas tombé en la puissance du gouvernement, chaque citoyen peut et doit exécuter sur lui la condamnation à mort. Il y a grâce, si la peine de mort n'est pas exécutée (2), et la sentence capitale entraine forcément de plein droit la confiscation de la fortune (3).

(1; Le silence de Cicéron suffit à le prouver. Il invoque assez souvent le fait que le sénat a condamné Lentulus et autres et qu'il n'a fait qu'obéir au sénat (par ex. In Pis. 7, 14. Phil. 2, 8, 18), et il parle en ce sens au judicium senatus aut populi capital (De domo, 13, 33) ; mais il ne s'appuie nulle part sur l'exemple d'une justice analogue du sénat.

(2) Salluste, Cat. 42: Complures Q. Metellus Celer prsetor ex senatus consulta causa cognitaiii vincula conjecerat. 51, 43, César Yote publicandas eorum (de Lentulus et autres) pecunias, ipsos in vinculis habendos per municipia (cf. p. 426, note 1). C'est l'ajournement jusqu'à nouvel ordre de l'exécution de la peine de mort signalé p. 273, qui peut pratiquement conduire à sa transformation en détention perpétuelle, et Cicéron comprend ainsi la proposition de César, In Cat. 4, o, 10 : Homo mitissimus... non dubilat P. Lentulum aeternis tenebris vinculisrjue mandare.

(3) Salluste, Cat. 31, 4? (note 2). Plutarque, C. Gracch. 17. Gicéron, Ad fam. 10, 21, 4. Dion, 46, 39. Vila Marci, 24. Cassii, 7. Albini 12 (p. 482, note 2). Le principe est encore ici que les hostes sont dépouillés de leurs biens comme delà vie.

Droit Publ. Rom., t. VII. 31

Proclamation de Les Douvoirs des consuls et du sénat qui se rattachent à la

la loi marliale '-

PHncVît '"^^ martiale ont perdu de leur importance sous le Principal par suite du changement des circonstances politiques; mais ni ses conditions ni ses conséquences légales n'ont été essentiellement modifiées. Lorsque l'empereur est renversé avec la participation du sénat, la forme régulière employée consiste à le déposer et à le déclarer ennemi public (1). D'autre part, la juridiction anticipée exercée par le sénat en déclarant un individu ennemi public a été fréquemment utilisée par les empereurs comme un instrument plus efficace que la procédure criminelle proprement dite (2). Il est encore fait allusion sous Auguste, en l'an 734 de Rome, à une application sérieuse de la loi martiale faite contre des troubles intérieurs de la ville sous la direction du consul alors en fonction (3) ; sous le Principat , cela ne se présente que dans des essais isolés d'écarter ce dernier et de revenir au gouvernement républicain du sénat. Mais, quant à la forme, les sénats de l'ancienne et de la nouvelle Rome ont encore, en présence de crises intérieures, prononcé des mises

(i) V. tome V, la théorie de la Fin et du renouvellement du Principal,, sur la poursuite criminelle du prince déposé.

(2) Suétone, Gai. 7 (cf. Tib. 34) : Neronem et Drusum senatus Tiberio criminante hosles judicavit. Vita Commodi, 6 : Perennis... hostis appellatus lacerandusque militibus est deditus. Vita Albini, 12 : (Sévère) omnes illos, quorum litteras (à Albinus) repperit, hosles judicari a senatu fecit... et ipsos interemit et bona eoriim proposait et in œrarium publicum rettulit. Cette procédure diffère delà justice criminelle des consuls et du sénat en ce que cette dernière demande que les accusés soient présents et entendus et qu'ici les deux choses disparaissent.

(3) Le sénat de Gonstantinople mit ainsi Stilicho hors la loi en 397 : 'AvaiTîiÔEi (Eutrope) 5ri xbv paaùia (Arcadius), xéw; o-yvayaYÔvxa xf|V yepo'jfftav xoivw Sôytiatt xr,; Paaiî-sia; ito/ifitov aùxbv Ttpoffî'.Tiîïv (Zosime, 5, 11). Peu après, le sénat de Rome mit hors la loi le gouverneur d'Afrique Gildo. Symmaque, Ep. 4, 5 [4] : Leclis d. n. Honorii Aug. litteris atque sententiis derursisque omnibus paginis, quœ Gildonis cinminacontinebant... consulti... in senatu more majorum — neque enim sine légitima ordine judicii auctoritas stare potuisset — ingenti causse devotis sententiis satisfecimus, ce qui est ensuite désigné comnime une ?'ei damnatio. Glaudien, De cons. Stilichonis, 1, 326: Non ante fretis exercitus adstilit ultor, ordine quam prisco censeret bella senatus: neglectum Stilicho per lot jam saecula morem rettulit, iil ducibus mandarent prœlia patres decreloque patrum felix legionibus iret tessera. Roniulese leges rediere, fatemiir, cum procerumjussis famulantia cernimus arma.

hors la loi (i) et invité les citoyens à prendre le costume de guerre, à la fin du iv' siècle.

(1) Lorsque fut fait à Rome, en 394 après J. G., sous l'empereur Eugenius, le dernier essai de rétablir l'ancienne religion, cette procédure fut encore observée selon le témoignage de la remarquable poésie contemporaine (Bâhrens, Poet. Lat. min. 3, 287), vers 32. 33 : Quis tihi justitium incussit, pulcherrima Roma ? Ad saga confugerent, populus quœ non habet olim.

Le conseil de la cité romaine, auquel il appartenait seulement, Le Sénat de d'aorès les institutions primitives, de confirmer les résolutions

Sulla. ^ "^ .

du peuple et de conseiller la magistrature dans ses décisions, a fini par arriver, au cours de révolution de la République, à dominer l'Etat, à réduire pratiquement le droit de résolution du peuple souverain à une formalité et à lier le droit de décision de la magistrature à sa consultation préalable et à son assentiment pour toutes les questions importantes qui ne rentraient pas directement dans le pouvoir exécutif. Sous la constitution de Sulla, il a été définitivement émancipé de la magistrature par l'établissement de l'inamovibilité des sénateurs (p. 34).

Les contrastes s'attirent entre eux. La réalisation du gouvernement des optimales provoqua comme réaction une émancipation de la magistrature par rapport au sénat, qui, avec la dictature de César, aboutit à une autocratie théorique et pratique complète.

L'organisation politique d'Auguste est un compromis. Elle met l'un à côté de l'autre le gouvernement de Sulla, d'une part, et, d'autre part et surtout, l'autocratie de César. Les deux institutions sont en principe inconciliables; mais cependant, dans les trois siècles qui s'étendent de la bataille d'Actium à Dioclétien,

Le Sénat de César.

Le Pénal du Hrincipat.

sinon l'équilibre, auquel on n'a jamais pu arriver, du moins la coexistence du gouvernement impérial et de celui du sénat a formé le régime constitutionnel. Le souvenir du pouvoir illimité exercé par le sénat à la fin de la République n'a pas disparu durant ce long statu quo (1), où le peuple, oublié comme titulaire de la souveraineté, ne figure que comme représenté par le sénat. Les crises dans lesquelles le sénat a cherché à se débarrasser de la prédominance du prince (2) ou dans lesquel-

(1) La transition, lentement accomplie et compliquée de nombreux détours, qui a conduit l'opinion publique de l'Italie et de la moitié latine de l'empire de la foi en la vertu bienfaisante exclusive de la R publique à la conception monarchique pure, ne peut être exposée par le droit public. On peut mentionner le langage, immédiatement relatif aux élections sénatoriales, d'un sénateur du temps de Trajan (Pline, Ep. 3, 20, 12) : Siint quidem cuncta suh unius arbitrio, qui pro utilitate communi solus omnium curas laboresque suscepit ; quidam tamen salubri temperamento ad nos quoque valut rivi ex illo benignissimo fonte decurrunt. En général, les écrivains romains appartenant aux sphères élevées regardent le gouvernement du Principat comme un état de décadence par rapport au gouvernement sénatorial de la République, mais en même temps comme une nécessité inévitable (v. les paroles de Galba, Tacite, Hist. 1, 16, tome V, dans la théorie de la Fin et du renouvellement du Principat, sur les vacances entre les principats). Quant aux lettrés en sousordre, en particulier à ceux de la ville de Rome, non seulement les formules, comme celles selon lesquelles Auguste a rétabli la /{owana res piiblica, si reparata dici potest liber tate deposita (Vita Cari, 3) et la monarchie a perdu l'État (Vita Albini, 13 : Sisenalus p. R.suum illud velus haberet imperiumnec in unius pofestale res tanta consisteret, non ad Vitellios neque ad Nerones neque ad Domilianos publica fata venissent),mdi\s en outre les rêves millénaires du sénat empereur [ipsum senatum principem factum: Vita Taciti, 12; cf. tome V, la théorie des Affaires extérieures, sur la participation du sénat), dont le prince sera le général (selon le continuateur de Dion, Emilien écrit au sénat : Tïiv PacrcXecav ùfiiv xaTa)>t[ji,Trâvw xàyw à atpaxYiyoç û(j.£i:£poi; TiavTa-/OTJ àYwv;'o[j.at) OU du dernier prince qui soumet tous les barbares et restitue ensuite au sénat le gouvernement d'après les anciennes lois {Vita Floriani, 2 : Postea senatui reddat imperium el antiquis legibus vivat) sont chez eux choses courantes.

(2) Toutes les dynasties ont fini par un essai de renouvellement du gouvernement du sénat (v. tome V, la théorie de la Fin et du renouvellement du Principat, sur les vacances entre les principats) soit celle des Julii, après la catastrophe de laquelle le sénat a exercé le gouvernement en fait pendant quelques jours, soit celle des Claudii, dont la crise fut provoquée par Galba, en qualité de legatus senatus populique Romani (Suétone, Galb. 10)^ où les lésrions de Germanie, avant de faire leur empereur, jurent fidélité au sénat (Suétone, Galb. lô'i, et où Vitellius dépose son autorité entre les mains des consuls (Tacite, Hist. 3, 68 ; cf. tome II, la théorie du Costume militaire des magistrats, sur l'épée), soit aussi pareillement celle des descen-

les au contraire celui-ci s'est mis en voie de se débarrasser complètement d'un cogouvernant toujours incommode (1) n'ont pas non plus fait défaut. Naturellement la conformation pratique de la dyarchie, qui n'a pas plus de base formulée que le gouvernement antérieur du sénat, a subi l'influence de 1 individualité des divers souverains encore plus fortement que ce n'est le cas pour une monarchie pure. Puis, après que le compromis eut été dénoncé et que Gallien eut exclu les sénateurs des hauts postes militaires et en même temps de la participation au pouvoir (2), les deux termes extrêmes, constitués

dants de Nerva, après l'issue de laquelle Pertinax essaya de gouverner comme fondé de pouvoirs du sénat (cf. Viia, 13 : Fuit in ciiria honorificentissimus, lia ut senatum faventem udovaret et quasi prœfectus urbi cum omnibus sermoncm parliciparet, etc), et où le sénat dirigea la haute administration intérimaire après la mort de Julien (v. tome V, loc. cit.). Ces restaurations de la République, tout intérimaires qu'elles aient éié, ne doivent pas être rabaissées dans leur portée. Ce sont des applications pratiques de la théorie selon laquelle la légitimité fait défaut au .Principal et il ne constitue légalement rien de plus qu'une succession de magistratures extraordinaires restreignant l'autorité proprement légitime qui est celle du sénat.

(1) C'est à quoi arrivent tous les gouvernements considérés comme inconstitutionnels, celui de Gains (Dion, 59, 23 : "H/Oeto (asv t\ (j.txpâ Tiva 4'T'i?'ffôeîï) — témoignages honorifiques du sénat — v/Oero 8à xa\ et [aei^w... o-jSè yàp o-j8k âf5oû).eTo Soxeïv rt twv TtfjLwv aÙTw çlpeiv twv èit' a-jxotç w; xal xpeittoo-iv aÙToO o-jat xa\ -/aptaaaôa! ot w; xat ViTTovi uipiov ovxt Syvajiévot; eïvat), qui reçoit des appels de décisions du sénat (v. tome III, la théorie du Consulat, sur les consuls comme juridiction d'appel, in fine) ; celui de Néron, qui s'arrogea le droit réservé au sénat d'émettre des monnaies de cuivre (v. tome V, la théorie de la Monnaie, sur les rapports du prince et du sénat en matière monétaire) et qui méditait de supprimer le privilège sénatorial en matière d'occupation du commandement, fondement propre de la coautorité du sénat (Suétone, A'e/'. 37 : Negavit quemquam principum scisse quidsibi liceret... sœpejecil... se... eum... ordinem — des sénateurs — sublaturum quandoque e re publica ac provincias et exercitus equiti Romano ac libertis permissurum ; cf. aussi p. 495, note 4); celui de Perennis sous Commode, qui commença pratiquement ce retrait du commandement, mais qui succomba à la tâche. (Vita Commodi, 6 : Perennis... quod bello Britannica mililibus equesiris loci viros prœfecerat amotis senatoribus... fioslis appellatus). Les catastrophes provoquées par de telles tentatives montrent combien profondes étaient, même eu pratique, les racines du gouvernement commun.

(2) P. 72, note 2. Cette transformation n'atteignit pas seulement l'ordre sénatorial, mais, quoique avec une moindre vigueur, l'ordre équestre (VI, 2, p. 160). Les empereurs de ce temps cherchent à gouverner en dehors des deux ordres jusqu'alors privilégiés, et le soldat sorti du rang, le primipilaire, est la base du système.

par les princes qui gouvernaient sans le sénat et contre lui et par ceux qui ne voulaient être que ses généraux, ont alterné pendant quelques dizaines d'années jusqu'à ce que la monarchie gréco-orientale n'acquit une base solide sous Dioclétien par le transfert hors de Rome du centre de gravité de l'empire et qu'une classe sénatoriale appropriée à cette monarchie ne fut introduite sous le gouvernement de Constantin (1). — Nous devons ici tracer le rôle politique que joue le Sénat sous le Principat, comme nous avons l'habitude d'appeler la dyarchie d'après son élément le plus fort; nous le ferons d'ailleurs en laissant de côté une portion pratiquement importante de la part prise par le sénat au gouvernement, les privilèges des sénateurs et spécialement leur droit exclusif aux magistratures militaires (p. 72) et en restreignant notre exposition aux droits exercés par le corps lui-même sous le Principat. Quoique ces droits aient déjà tous trouvé leur place, soit par opposition, dans l'étude du Principat, soit par corrélation à létude des pouvoirs du sénat de la République, dans les chapitres qui précèdent, il nous a cependant paru à propos de rassembler ici dans une récapitulation les contrastes du gouvernement impérial. Avant de décrire les droits propres du sénat du Principat, nous allons exposer la situation occupée théoriquement et terminologiquement par le sénatdu Principat soit eu face de la magistrature et du peuple de la République, soit en face de la puissance impériale.

Relativement à la magistrature de la République, il n'y a Jf^**'°é3,denr rien de changé. Ce qui est la conséquence et le signe distinctif du gouvernement sénatorial républicain, l'effacement dans le sénatus-consulte de l'élément représenté par la magistrature, la transformation du décret, pris par le magistrat d'accord avec la majorité du sénat, en un acte du corps, dans lequel le président joue à peu près le même rôle que le président moderne dans une résolution du parlement, subsiste sans mo-

(l) Sur la transformation par Constantin de ce gouvernement de l'officier inférieur, mis dabord à la place du système d'Auguste, en l'aristocratie de cour postérieure, cf. Eph. ep. V, 137.

488 DROIT PUBLIC HOMAIN.

dification sous le Principal, même lorsque c'est l'empereur qui préside (1). Le changement ])lus fr'qujntdu président a même dCl nécessairement avoir pour résultat pratique de rabaisser encore son influence sur la marche des allai res. Relations avec le PaF rapport aux comlces, le sénat ne conserve pas seulement

peuple.

les droits qui lui avaient été attribués par Sulla : il se met progressivement à leur place. Tandis que, du temps de la République, lorsque la loi et le sénatus-consultc sont rapproché?, la première est mise légalement au premier rang (2), à moins

(1) Il n'est dit nulle part que les résolutions prises sous la présidence de l'empereur (p. 85, note 2) présentent une singularité quelconque; il ne faut pas confondre la présidence avec la proposition orale ou écrite faite par l'empereur (pp. 165 et 107, note 1).

(2) Cet ordre est suivi dans le décret de L. PauUus de l'an 566 concernant la reprise par une loi ou un sénatus-consulte du sol concédé aux ilastenses (VI, 2, p. 364, note 3, cf. VI, 2, p. 37D,-note 2) ; dans Polyije, 21, 10, 8, relativement à la confirmation de la paix (par conséquent dans l'ordre inverse de l'ordre chronologique) ; dans l'alliance avec Astypahea de 649 aussi bien relativement au territoire soumis au peuple et au sénat (VI, 2, p. 213, note 2) que relativement aux changements qui plairaient à l'un ou l'autre; même encore chez Auguste, dans son inscriplion commémorative, aussi bien, 1, 31 = G/'. 3, 2, relativement à la dictature qui lui a été « donnée » par le peuple et le sénat ^où c'est sans doute à tort qu'il est question, dans mon commentaire, d'une simple démonstration du peuple, et où il s'agit sans doute d'une loi préalablement délib'''rée par le sénat), que 2, i, r-dalivemont à la création de nouveaux patriciens (où j'entendrai aussi aujourd'hui le jussu popitli et senatus du. sénatus consulte préparatoire de la loi SîBnia). Pour les déclarations de guerre et les actes analogues de souveraineté où le peuple et le sénat concourent (p. 294), l'infraction dos magistrats à ce principe est à plusieurs reprises représentée comme un acte fait injussu populi ac (aut dans Cicéron, In Pis. 21, 50, est une fausse lecture) senatus : Cicéron, Verr. l. 2, 5, 14. /. 3, 8, 19. In Pison. 20, 48. 21. ."iO. De off. 3, 30, 109. Tite-Live, 1, 49, 1. Ep. 64 (au coT\.\.rA'\v& jussu senatus aut populi, Sallaste, Jw^'. 112; senatus Romani pop uUve jussu, Tite-Live, 41, 21, 11). Cette façon de s'exprimer est peut-être, comme remarque Weissbrodt, Miscellanea epif/raphica, Braunsberg, 1883, p. 12, zeugmatique en ce sens que jussus ne s'applique au sens technique qu'au peuple, quoique jussu ou injussu senatus se trouve aussi dans Cicéron Verr. 4, 39, 85. c. 61, 137. In Cat. 3, 4, 8) ; mais la prépondérance du peuple reste toujours prouvée par le fait qu'on ne dit pas senatus populif/ue jussu ou injussu, mais jussu ou i}ijussu populi et senatus. Il faut comprendre de même les mots de Cicéron, De l. açjr, 1, 4, 12 : Amplissimo populi senatusque judicio exercitus habuistis et bellu gessistis, quoiqu'il puisse aussi être question là de l'ordre chronologique de succession de l'élection des comices et de la détermination des provinces. — Chez les écrivains postérieurs, on ne rencontre le peuple mis au premier rang qu'exceptionnellement: Salluste, Jug. 41, 2; Vitruve, Prâsf. 1, 1; Tite-

que l'ordre inverse ne soit justifié par un rapport chrooologique ou de causalité (1); tandis qu'à cette époque, on dislingue rigouieusetneut l'action du sénat et colle des comices en ce sens que le sénat peut bien accomplir un acte obligatoire pour le peuple, mais non faire de cet acte un acte du peuple, les deux points deviennent terminologi(piemeiit incertains dans la période de transition qui conduit au Principal. Des alTirraations matérielles, concernant l'État en général, sont rapportées dans des sénatus-consultes, certainement aux derniers temps de la République et peut-être beaucoup plus tôt, au sénat et au peuple, de telle sorte que le [ remier s'exprime pour le compte

Live, 7, 31, 10. 24, 37, 1. 29, 21, 1 (immédiateuient après, l'ordre inverse). L'habitude de langage récente étudiée plus loin prédomine constamment depuis le temps de César : Bell. Alex. 68 ; Salluste, Juff. 9, 2. 21, 4. 104, Ij. 111, 1 ; Tite-Live, très souvent et même dans des formules anciennes comme 22, 10, 3. 6. 36,1, 2. c.2, 4. — Relativement à d'autres villes, on trouve chez Gicéron l'une et l'autre construction : (Fe?v. 3, 45, 108 : Senatus et popidus Centuripinus... noluit ; l. 2, 21, 50 : Invito populo senatucjue Syracusano). — Il faut bien distinguer de là les textes où populus n'est pas employé pour désigner l'État romain en général, mais comme équivalent de plebs à côté de senatus {cî. outre les textes cités VI, 2, p. 51, note 1, Tacite, A7in. 1,7: Senatus milesque et populus ; H, 30 : Populus et senatus et miles; cf. 14, 11 : Mllili patribusque et plebl) ou bien ceux où, comme chez Tacite, Hist. 1, 4. 35, le peuple, séparé en qualité de populus et de plebs par des qualifications déterminatives en gens comme il faut et bas peuple, est opposé aux deux classes supérieures.

(1) Quand, dans les adresses de lettres, on nomme à côté des magistrats et du sénat populus plebsque Romaiia (Gicéron, Ad fam. 10, 8. Ep. 35, rapproché de VI, 1, p. 0, note 1; aussi, relativement à d'autres villes, Gicéron, Cal. 3, 5, 10. Il), ces derniers occupent toujours la dernière place parce que le peuple reçoit connaissance de la lettre par un sénatus-consulte comme le sénat en reçoit connaissance par les magistrats. Lorsque, dans Polybe, tandis que le peuple et le sénat confirment la paix, 21, IC, 8, les ambassadeurs pacifiques sont immédiatement après envoyés 21, 17, 9, au sénat et au peuple ; quand un emplacement de sépulture est donné à L. Poblicius Bibulus senatus consullo poptilique jussu {C. 1. L. Vl, 1319); lorsque, selon Gicéron, Pro Plancio 17, 42, senatus censuit populusque jusslt, c'.st l'ordre chronologique qui est déterminant; de même la désignation anticipée des fils d'Auguste a lieu d'après lui {Ancyr. 3, 1) par le sénat et le peuple, parce que le s'^nat leur accorde d'abord leur dispense et que le second les élit ensuite. Gésar, B. c. 1, 9 : Libéra comitia atque omnis res publica senatui populoque Romano permittatur pense aussi aux sénatus-consultes qui préparent les élections populaires.

du second (1), les deux étant rassemblés comme une unité et gouvernant par suite le singulier, et le peuple étant môme mis le plus souvent au second rang comme étant la partie repré- %7Toman^'!' scutée. iXoD Seulement le langage habituel suit cet usage, tout au moins dès le temps de Cicéron, et écrit senatiis populus que Romaîuis, en le faisant suivre du singulier, partout où le le sénat et le peuple sont réunis sans distinction et où il s'agit de l'Etat sans égard à l'action spéciale de l'une ou l'autre des parties (2); mais on a même rapporté, en partant de l'idée que l'acte du sénat peut être regardé en môme temps comme un acte du peuple (3), les résolutions du sénat à ce double facteur (4).

(1) Le sénatus-consulte" concernant les ïibui'tins (p. 429, note 1) rentre déjà dans cet ordre en ce que les excuses présentées au sénat sont désignées comme suffisantes par rapport au peuple. Le sénatus-consulte d'Asclépiade porte expressément, ligne 11 : Tr,v <Tyvx),r,Tov xa\ tov ôfijiov xov 'Pw(j.ata)v 6ia- Xavpivetv ^:r^^ toÛtwv èpyaaiav xa).^'-- [veY]ov|vat (au contraire immédiatement après TYjv o-'jvx>.r|Tov xpivetv) ; en outre les sénatus-consultes chez Cicéron portent senatui populoque Romano gratum esse (Phil. 5, 13, 36 ; de même 3, 15, 38. 10, 11, 25. 11, 12, 31. 31, 21, 30). Dans la proposition faite par le dictateur César pour les Juifs dans Josèphe, 14, 10, 7, le sénat est de même nommé deux fois avant le peuple et une fois après; la construction alterne également relativement à une décision analogue dans Cicéron, Ad fam. 15, 2, 4. 5 : Sahttem ejus régis populo senatuique magnœ curae esse et ensuite senatui populoque Romano tanlse curse esse.

(2) Cicéron, Verr. l. 1, 37, 68. 5, 4, 9 ; De l. agr. 2, 33, 90: In oculis senatus p. q. R. ; In Cal. 3, 8, 20; Pro Mur. 11, 24 ; Pro Sulla, 9, 26 ; Pro Flacco, 40, 101 ; De domo, 24, 64: Vivo senalu populoque Romano; De har. resp. 11 , 22; Pro Sestio, 5, 12. 23, 51 ; Pro Balho, 4, 10: Cui (à Pompée) senatus populusque Romanus amplissimae dignitatis praemia dédit non poslulanli ; Pro Plane, 10, 26. 37, 90 : Qualis futurus in me retinendo fuisset senatus populusque Romanus ; Pro Rah. Post. 2, 4. Dans les Philippiques, celte formule se trouve à toutes les pages.

(3) Cicéron, Verr. l. 2, 49, 121 : Quas leges sociis aynicisque dat is qui habet imperium a populo R., auctoritatem legum dandarum ab senalu, hx debenl et populi Romani et senatus existitnari, et de même Pro Balbo, 16, 35 : Quod si hoc fœdus, quod populus Romanus auctore senalu... volunlate et sententiis suis comprobat, idem suffragiis comprobasset.

(4) Dans une série de passages des Verrines, 2, 3, 9. c. 39, 90 (VI. 2, p. 364, note 2) 3, 13, 38 (VI, 2, loc. cit.). c. 16, 40. c. 75. 173, des règlements relatifs à la province de Sicile qui n'ont certainement pas été soumis aux comices sont attribués au sena^iw populusque Romanus; cette formule est encore employée avec la même valeur pour la reconstruction du Capitole par Catulus (Cicéron, Verr, 4, 31, 69) et pour la déclarntion ae guerre contre Mithradates [Pro Mur. 16, 34). Il ne peut non plus s'agir que du sénatus-consulte dans le plus ancien exemple épigraphique qui nous en soit

Cette mise en parallèle du peuple et du sénat et le premier rang attribué au second, môme lorsqu'il ne parle pas lui-même et n'est donc pas au premier plan en qualité de principal acteur, sont contraires à la nature de Tinstitution et étrangers au langage ancien (1). On peut observer chez Cicéroii lui-même, comment la substitution àwsenatus populusque liomanus au populus Romanus marche de conserve avec le développement de la souveraineté du sénat (2). Lorsque cette souveraineté est arrivée, sous lePrincipat, à une reconnaissance en forme, la double désignation acquiert également un caractère officiel. L'acte concret de l'assemblée ne peut naturellement pas être rapporté au jt?opulus {^), et le soiatus consultiwi iTa.dil\on\]e\ subsiste; mais lorsque le sénat dédie quelque chose (4) ou fonctionne comme

connu (C. 1. L. IX, 2628, d'-^sornia) : Genio deivi Juli, quem senatits popiilusque Romanus in deorum numerum retlulit. Lorsqu'il s'agit du sénatusconsulte et de la loi, la formule est en général (cf. César, B. c. 1, 9, p. 489, note 1) modifiée ; ainsi De prov.cons. 4, 7 : Civitas ii^era (Byzance) et... a senatu et a populo Romano liberata; Cum pop. gr. eg. 5, H : Senatum aut populum est cohortatus (de même Verr. 3, 49, 117 ; In Pis. 16, 37) ; De l. agr. 1, 4, 12 (p. 488, note 2).

(1) Quand, à l'époque ancienne, le résultat de l'acte du sénat est rapporté au peuple, par exemple, quand Vamicus popull Romani devient tel par un sénatus-consulte, le sénat ne se met pas à côté du peuple, il est absorbé par lui comme étant son organe.

(2) Dans la première période de Gicéron, l'État s'appelle pour lui populus Romanus; mais Antoine fait la guerre de Mutina contra senatum pop ulumque Romanum (Phil. 2, 9, 72, et beaucoup d'autres textes).

(3) C'est vrai naturellement pour tous les temps. Dans les mots ad senatum populumque referri à\x sénatus-consulte de Gselius, Ad fam. 8,8, 6, jdopulumque est une interpolation.

(4) C'est toujours le peuple qui, est considéré comme constructeur des monuments et des édifices à l'époque de la République, quoiqu'il y soit difficilement nommé expressément (p. 224, note 1). Si les inscriptions nomment, à la meilleure époque, le magistrat avec ou sans addition du sénat, et rarement, à la fin de la République, la loi (C /. L. VI, 872 : Divo .Iulio Jussu populi Romani stalutum est lege Rufrena), le senatus populusque Romanus prend leur place sous Auguste. Le plus ancien exemple que je connaisse d'emploi officiel de cette formule, qui peut déjà appartenir à la Répiiblique postérieure à Sulla, est de l'an 723 de Rome: Senatus populusque Romanus imp. divi Caesari Juli f. cos. quinct... re publica conservata (C. I. L. VI, 873). Désormais elle est caractéristique de toutes les constructions et monuments édifiés par l'État à Rome ou au dehors; cf. pp. 363 et 409, note 3. — Les écrivains de cette époque parlent de même ; la forme de gouvernement républicaine s'appelle chez Tacite, Ann. l, 2, senatus populique imperium.

corps ëlectoral (I) il est désormais appelé et s'appelle lui-même officiellement senalus populmque lîomamis. Le peuple et l'État, lepopiilus et la ?'es publica sont devenus des notions idéales (2) qui n'ont plus d'autre expression réelle ni d'autre forme pratique que le sénat.

Situation du Qu évitc cn f^éuéral de donner une expression formelle au

Sénat en face de '^ -i

rempereur : papport exislant entre le sénat et l'empereur. Si, dans les solennités publiques extraordinaires, telles que la réception des princes étrangers à Rome (3), l'entrée solennelle (4) et les funérailles de l'empereur, (S), le sénat est distingué d'une manière analogue à celle dont il Tétait depuis la période intermédiaire de la République dans les fêtes populaires (p. 68), il est simplement signalé par là comme l'ordre le plus élevé : la même chose avait lieu pour les chevaliers (VI, 2, p. 126, note 1). Naturellement on ne s'efforçait pas d'afficher clairement aux yeux du public la coordination de deux pouvoirs les plus élevés, le double gouvernement de la personne et de la corporation. Il n'est pas exprimé dans les titres officiels de l'empereur, ou du moins il ne l'est que négativement : l'empereur est appelé pâte?' pat7'iae ; mais il n'est guère appelé pater senafiis (6), parce que la subordination ne conviendrait pas au sénat, comme titulaire formel de la souveraineté de l'Etat; au con-

(1) Tandis que, dans la loi d'investiture de Vespasien, le sénat est ailleurs cité sans addition, les commendalions éleclorales sont signalées comme faites sencdui populoqi.e Romano. %

(2) En ce sens, ces expressions restent encore en usage sous le Principal. Vita lladriani, 8: Et in contione et in senutu ssepe dixit ita se rem publicam gesturum, ut scij-el populi rem esse, non propriam.

(3) Lors de la réception de Tiridates, roi d'Arménie en l'an 66, Néron parut au Forum, suivi de sa garde et du sénat (Dion, 63, 4).

(4) Dion, 74, 1 : 'll|x£t; vi -^6<r(j.a) TtEpir.EipiEv. Hérodien, 3, 8, 3. 4, 1, 3.

(5) Déjà les funérailles de Sulla sont suivies par t) Po\j).ti Trâiaxal al àp7a; (Appien, B. c. 2, 106); de même les cortèges funèbres d'Auguste (Dion, o6, 42) et de Pertinax (Dion, 74, 4: "O te '^t{-ir,poz v-al r,p.et; oc pouXeuxal a" te yvivaîxs; r|[j.âiv ■Kpo'jr,t:[iz-, 7tEv6:y.w; (Mss. (iuOtxw?] â(TTa).(X£voi, -/ai ây.EÏvai (j.kv èv Taï; (TTO^cï?, T,[A£t; 5È •jiraiOp'.oi ày.aOïsôp-EOa).

(6) Pater senatus se rencontre seulement sur quelques monnaies de Commode de l'an 187 (Golien, 2« éd. n. 396-398) ; patres senatus sur une empreinte isolée (Cohen, Pup. 19) des empereurs du sùnat Ballnnus et Pupienus,

traire, la. quali?ica.Vwn de mater senatus (l) est fréquemment attribuée aux impératrices au m* siècle. Mais quand l'existence simultanée de l'empereur et du sénat est exprimée, elle apparaît comme une dyarchie. Cette dyarchie se manifeste à nous d'une manière sensible dans les représentations figarées du sénat (2) et dans la formule des vœux. Non pas dans les monnaies de dans les

i représentations

l'empire (3), mais dans les monnaies municipales des provin- figurées; ces administrées par le sénat, la tête du sénat personnifié est traitée de la même façon que celle de l'empereur (4), est

(1) Julia Domna est la première à être appelée mate)- casiroriimet senatus et patriœ (Eckhel, 7, 196; Henzen, ind. p. 72) ou encore senatus castrorum etpatriae (Actes des Arvales de 213); à partir de là, 1' Augusta porte fréquemment des titres semblables. La mise en parallèle des soldats et du sénat est remarquable (p. 501, note 2).

(2) Le sénat est représenté comme un homme barbu portant la tunique à bande de pourpre et la toge à bordure de pourpre, la tête couronnée (Dion, 68, 5: "Avopa ■K^zafyjir^^ bi ifLaxto) "xa"t âo-Ovi-:', TTcptTtop^-jpo), ext 5c xa\ (jT£:pâvw èTxoXtc-fj.Évov, ocâ Tîoy y.a\ tt|V yspouo-cav y ^i'ôoxtG'.v) . Sur le médaillon de Constantin, note 3, il apparaît en pied pleinement à l'égal de l'empereur. Sur les monnaies provinciales, la tête est le plus souvent une tète d'homme, plus rarement, par suite de sa dénomination au féminin en grec, une tête de femme; elle est tantôt jeune, tantôt barbue, nue ou couverte, ou avec le bandeau et la couronne (Eckhel, 4, 224). — Je ne saurais décider si la Victoire, dont l'autel dressé dans la curie par Auguste le 28 août 723 (Dion, 51, 22; C. 1. L. I, p. 400; cf. Suétone, Aug. 100) y resta jusqu'au iv» siècle, (Jordan, Top. 1, 2,251), peut être considérée comme une personnification du sénat; je ne saurais dire davantage si la fête publique du 4 août vic(tona) senatus citée dans le calendrier du iv siècle se rapporte à cet autel ou s'il s'agit de quelque victoire du sénat.

(3) On ne trouve pas de représentation figurée du sénat sitr des monnaies de l'empire du temps du Principat. Le médaillon d'or de Constantin le Grand, Cohen, 6, i" éd. 28 (reproduit sur la page du titre ; un semblable du cabinet de Berlin reproduit dans la Zeifschrlft fier Numismalik de Sallet, 9, 20, pi. 1> est le premier à représenter surune face, le buste de l'empereur avec le diadème, le sceptre et le globe terrestre, et la légende Constantinus max. Aug., et, sur, l'autre la même figure debout avec les mêmes insignes et la légende senatus. Il n'est pas douteux pour moi que la seconde figure représente non pas l'empereur, mais le sénat lui-même comme représentant de l'État romain. Il n'y avait plus d'objection à représenter « l'empereur sénat » princeps senatus : p. 483, note 1) depuis que sa participation à la souveraineté avait disparu. Ces médaillons et ceux voisins avec equis {sic) Romanus et le cavalier (Eckhel, 8, 83) sont sans doute rapportés avec raison à la fondation de Constantinople (Sallet, Zeitschrift fur Numismati/c, 3, 129) et doivent exprimer que la noua Roma a aussi son sénat et ses chevaliers.

(4) La tête du sénat apparaît très fréquemment sur les monnaies de la province d'Asie, avec la légende auvxXri-ro!; précédée souvent de tEpà, plus

494 nROIT PUBLIC ROMAIN.

employée pour lui faire pendant ou à côté d'elle (1), tandis qu'au contraire \e po/nilus Romanus est autant dire disparu de dans les vœux, ces représentations (2). Dans les formules de vœux du peuple romain, la prière pour le prince fut immédiatement adjointe à celle pour le peuple usitée sous la République et son nom y fut mis avant celui du peuple. De môme le sénat a été mentionné^ dans les formules des vœux municipaux et privés, dès le temps d'Auguste dans le territoire extra-italique soumis à son admi-

rarement de 6eôç (Eckhel, 4, 224). Elle se trouve en outre sur des monnaies de Gorinthe (Mionnet, 2, 170, 170. S. 4, 53, 160) avec la légende: SENATVco (sic sur des exemplaires d'Imhoof) P. Q. R. et sur des monnaies Cretoises d'Axos (Babelon, Bev. num. 1883, p. 159) et de Kydonia du temps de Tibère (Mionnet, 2, 258, 2. 3). Elle ne se renconti-e pas dans le territoire administré par l'empereur. Sestos en Ghersonèse de Thrace qui l'a (Catalogue de Londres, p. 199 et collection Imhoof) a, selon toute apparence, appartenu administrativement à la province d'Asie et non à la Thrace. La Gilicie, où Malins a frappé sous Trajanus Decius des monnaies avec la légende sacer senatus (Imhoof, Annuaire de la soc. franc, de num. 1883, p. 120, mieux que Mionnet, S. 8, 414, 71) ne paraît pas, comme pense Waddington (Bull, de corr. hell. 1883, p. 291), avoir été jusqu'à Dioclétien soumise à un légat, mais bien avoir été alors soumise à un pi'oconsul (Handb. 1, 388).

(1) Une monnaie d'IUon (Imhoof, Monnaies grecques, p. 262) présente l'une à côté de l'autre les deux têtes et les légendes rocÂ^a — aûvxXrixo;. Celles de Kydonia et d'Axos (note ci-dessus) présentent d'un côté la tête de Tibère avec la légende Tt^spcM Kaîo-api SE^ao-tw ou T-.. Kat. Sî^affié; et le nom du gouverneur (èttI Kop. A-juou), sur l'autre celle du sénat avec la légende c-jvxXr,xw KpriTe; et IvjSwvsaTwv ou 'A?(ta)v), Il y a des monnaies de Kotiaeion du même magistrat Claudius Secundus soit avec les têtes de Galba (Imhoof, Monnaies grecques, p. 398) et de Vespasien (Mionnet, S. 7, 545, 280), soit avec celle du sénat (Imhoof, loc. cit.)

(2) Le populus Romanus est aussi nommé sur les monnaies de Gorinthe ; mais « le sénat et le peuple » n'y sont représentés que par la tête du premier. Sur une monnaie de Synnada (Mionnet, 4, 366, 973, rapproché de S. 7, 621, 589, la face représente la tête du sénat avec la légende îspàv crûvxXr,-ov et le revers un jeune homme debout avec la légende ôf|[j.os 'PwiAaîwv; le droit de battre monnaie, c'est-à-dire la souveraineté, est donc attribué là au sénat et il n'est fait allusion qu'idéalement au peuple. Une autre monnaie de Stektorion (cabinet de Berlin; rapportée inexactement par Proketsch, /«edffa, 1854, p, 292, à Synnada) est semblable .sauf qu'à côté delà tête il y a poyXr,, ce qui indique sans doute ici comme partout le conseil municipal. Dans une conception inverse, une monnaie frappée peut-être à Lamia en Thessalie (en dernier lieu, Friedlânder, Zeitscfirift fiir Numismatik, 7, 218) montre, sur le droit, la tête du peuple romain (difficilement une tète d'empereur) avec la légende ôf.iio; 'PcoiAattDv, et, sur 1>! revers, une femme assise avec la légende îepà (xvvxXriTOç.

Définition de la

nistration (l) et po^térieuremeat ea Italie (2) et dans les provinces impériales (3). Pour les actes faits proprement au nom de l'État, cela a aussi eu lieu de bonne heure et fréquemment, mais ce n'est devenu sans doute général que depuis Hadrien ou Antonin le Pieux (4). En outre, lorsque le sénat est nommé, il est placé après l'empereur et avant le peuple. La cause, pour laquelle cet usage n'est pas devenu plus tôt général, a probablement été uniquement la subordination au dessous du prince ■ qui était là inévitable, la considération qu'il était plus convenable de ne pas nommer le sénat que de le nommer au second rang.

La dyarchie se manifeste dans les institutions en ce que le sénatalaprépondérance,en qualitéde représentant juridique actuel d'\^u^usie. du peuple, dans tous les actes qui viennent directement de la souveraineté (5) et que, dans les diverses branches de l'admi-

(1) Le plus ancien exemple qui me soitconnu est fourni par l'autelde Narbo (C. /. L. XII, 4333) de l'an 11 après J. C, qui nomme le senalus populusque Romanus après l'empereur Auguste, sa famille et sa gens et avant la ville de Narbo. On peut citer au temps de Tibère le temple construit à Smyriie par la province d'Asie avec sa dédicace à Tibère, à sa mère et au sénat (Tacite, Ann. 4, 13 rapproché de 37. îio. 36); de celai de Claude, l'inscriplion d'Ilion, C. /. Gr. 3610, qui nomme seulement le sénat; de celui de Trajan, celles de Thera, C. 1. Gr. 2434, avec la formule -jTtep tt,?... Tpaiavoû... -JYcia; xai ôta- (Aovr,; xal Upâ;, (TUvxXr|To-j xal Sr|[jLO'j 'Pwfjiaswv ofjiovoiaç et de Nicée en Bithynie, C. I, Gr. 3744. Inscriptions postérieures de Lagina en Phrygie, C. I. Gr. 393G b et de Syros 2347 k. Les exemples seraient faciles à multiplier.

(2) Du temps de Sévère, par un particulier à Rome, C. I. L. VI, 410; de celui de Gallus à Ostie (VI, 2, p. 130, note 2).

(3) Du temps d'Hadrien à Gerasa en Syrie (C. /. Gr. 4661) ; de celui de Marc-Auréle à Isauria (C. /. Gr. 4383) ; de celui du second Claude, à Nicée en Bithynie (C. /. Gr. 3748).

(4) Suétone, Nero, 37 : In auspicando opère Isthmi magna frequentia clare, ut sibi ac populo Romano res bene verteret, oplavit dissimulata senalus mentione. Chez Dion, 68, 3, Nerva adopte Trajan avec la formule àYaô/j -ùxi-i rii; te PoyXîiç xal to-j 5r,!Jio-j twv 'Pwsxaiwv xal È(ioO a-JTou. Le collège des Arvales n'aintercalé le sénat dans cette formule qu'entre l'an 120 (C. 7. L. VI, 2080, ligne 16 : Populo Romano qulritibus) et l'an 133 (C. /. L. VI, 2086, ligne 18 : [Senatlui populo Romano quiritibus ; cf. 2084, ligne 12).

(3) Encore chez Dion, qui. en sa qualité de consulaire du me siècle et de grec d'origine, est absolument libre de la nostalgie italique de l'ancienne République, non seulement le sénat a le pouvoir législatif (p. 46S, note 3), mais il est de la dignité et de la considération de l'État que le sénat « pa-

496 DROIT PUBLIC HOMAIN.

nistralion, tantôt les deux pouvoirs les plus élevés agissent en commun, tantôt les sphèresde compétences sont divisées entrele prince et le sénat, et tantôt aussi tous deux sont concurremment compétents dans certains domaines, la puissance impériale étant alors constamment la plus forte. L'autorité du sénat est légale et perpétuelle cl, dans l'intervalle des principats, le vide est comblé de droit par l'intervention du sénat; celle de l'empereur demeure, au point de vue juridique, une magistrature extraordinaire, qui se renouvelle constamment mais non nécessairement. Nous devons ici préciser dans son ensemble ce système, étonnante construction du droit public romain et de l'art politique romain, dont nous avons déjà précédemment décrit tous les éléments isolés.

L'institution avait eu pour origine l'action commune du ma^ gislrat conseillé et du sénat qui le conseillait et elle est revenue en un certain sens à son point de départ. L'annulation du magistrat qui préside, qui est sous la République le fondement du gouvernement du sénat, subsiste. Mais la coopération personnelle du chef du peuple et de la représentation de celui-ci est la pensée maîtresse de laconstitution d'Auguste (1) ; et luimême et les plus importants de ses successeurs, Tibère durant la première moitié de son règne (2;, Vespasien (3), Hadrien (4) ont délibéré et se sont concertés sérieusement avec le sé-

raisse » avoir sous tous les rapports le pouvoir souverain (xal crefAvov xal àS'.ôXoY^jv èo-ri t6 te ttjv pou),r|V TiâvTwv yjpiav Soxeîv eîvai : p. 376, note 2).

(i) Néron s'excuse prés du sénat de ne pas y venir en invoquant un enrouement, (Suétone, Ner. 41 ; Dion, 63, 20).

(2) Suétone, Tib. 30 : Speciem Ubevlatis quandam induxil conservalls senatui acmagistvatibiis et majesiute pristma et poteslali' . Nec/ue tam parviim (juicquam neque tuvi magnum publici privatiqiie negolii fuit, de quo non ad patres conscriplos referrelur :devectigali/nis atque monopoliis, de extruendis rcficiendisve operibus, etiam de legendo vel exauctoi-ando milite ac legionum et auxiliorum discriptione, denique quibus imperium prorogari aul extraordinaria bella mandari, quid et qua forma regum litteris rescrihi placeret. Dion, 57, 7, sans doute d'après Suétone. Tacite, Aini. 4, 6 : Publica negotia et privatorum maxima apud patres tractabantur.

(3) Dion, 60, 10 : "Eç te to o-jvéSp'.ov SiaTtavxb; èçolxa xal itspl Tiàv-riov aÙToïç ÈTiîxoîvoy.

(4] Dion, 69, 7 : "EitpaxTc Se y.^\ ôià toO poyXcutTiptou Ttxvxa -zk [AsydiXa xal àvayxa-.oTaTa. Vita, c. 8 : Senatui legitimo, cum in urbe veljuxta urbem esset, semper interfuit.

nat de l'empire. A la vérité les faits mettaient à cette coopération des limites mesurées. Sans parler de ce qu'elle disparaissait lorsque le prince quittait la capitale ou jugeait à propos de se soustraire à cette charge toujours difficile, les projets de loi pouvaient bien être discutés avec cette assemblée plénière d'au moins six cents membres, et elle pouvait aussi être employée comme haute cour de justice et comme assemblée électorale; mais le prince ne pouvait pas aisément vider delà même façon avec elle les questions administratives et gouvernementales qui avaient été prédominantes dans le sénat de la République et qui y avaient été la condition essentielle de son rôle politique. Auguste a prouvé son sérieux désir de laisser même là une influence déterminante au sénat en décidant, au mépris de la répulsion républicaine pour les commissions préparatoires sénatoriales (p. 193 etss.), de préparer les propositions destinées à être soumises au sénat dans une commission formée par lui et renouvelée de semestre en semestre (1) et en ne se soumettant pas, lors de l'interrogation des sénateurs, à l'ordre de la liste peu favorable à l'expédition matérielle des affaires (p. 165). Mais il est compréhensible que ses successeurs aient abandonné ces pratiques et que^ quand ils ont consulté des conseillers, ils aient préféré la forme du consiliiim, où les sénateurs ne figuraient qu'à côté des membres de l'ordre équestre (2). C'est moins par suite de la jalousie du Principat à l'égard du corps avec lequel il partageait le pouvoir qu'en vertu de la nature des choses qu'il n'est sorti du gouvernement du sénat de la République aucun partage du gouvernement sous le Principat et qu'en dehors de ses séances judiciaires et électorales, le sénat de l'Empire n'a guère eu de résolutions à prendre sur d'autres matières que sur des questions de droit civil assez peu importantes et sur des affaires administratives qui l'étaient encore moins (3).

(1) V. tome V, la théorie du Droit du prince d'agir avec le sénat, sur les commissions sénatoriales.

(2) Cf. tome V, loc. cif.

(3) Pline le jeune décrit, Ep. 8, 14, 8, le temps de Domitien, cum senatus aut ad otium summum aut ad summum nefas vocaretur et modo ludibrio, modo

Droit Publ. Rom., t. VII. 32

Le sénat comme Le S(5nat du Principal est peut-être moins important par son pubucauon. droit de résolution que comme l'organe à l'aide duquel le gouvernement se tient en relation avec le public. C'est un usage constant, observé sous tous les gouvernements, que le prince développe son programme au début de son règne dans un message au sénat (1) et qu'il adresse au sénat des communications sur les événements importants survenus sur le théâtre delà guerre (p. 318) ou à l'intérieur (2). Ces relations, dont l'étendue et l'objet dépendaient d'ailleurs exclusivement de la volonté du prince, n'étaient pas publiées au sens propre : cela résulte déjà de ce qu'il n'est pas rare de trouver à côté d'elles des édits impériaux adressés à tout le peuple (3). Mais ces ordonnances ont nécessairement eu pour but précis

dolori retentus numquam séria, tristia s-sepe censeret. Mais il atteste lui-même, pour le temps de ïrajan, l'absence de portée des délibérations du sénat, sauf en matière judiciaire ; et Tacite la montre aussi, Ann. 13, 49, et dans beaucoup d'autres passages.

(i) Dion, 39, 6, de Gains : HpôiTov [jikv to'jç pouXeyxà;... lîoXXà Èy.o).âx£UT£ xr,y TE àp/;T,v xoivwo-stv açicri... 'j-Kidys-o y.al yto; xa\ xpôçtiAOç a-jTàiv XÉywv elvai. Tacite, Ann. 13, 4, et Dion, 61, 3, nous renseignent sur la déclaration relative à la forma fulurl principatus arrêtée par Senéque et lue par Néron au sénat à son avènement. Des déclarations du même caractère sont mentionnées pour Trajan (Dion, 08, 5, écrite et de sa propre main), pour Commode (72, 4, après son entrée à Rome), pour Sévère (Dion, 74, 2 rapproché de 73, 8 ; Vita, 7, verbale), Élagabal (Dion, 79, 2), Claude {Vita, o).

(2) Telles sont par exemple la lecture du testament d'Auguste et des pièces s'y rapportant dans le sénat (Suétone, Atig. 101. Tib. 23 ; Dion, 56, 33) ; les communications de Claude sur les projets de meurtre contre lui (Suétone, Claiid. 36, 37) ; la lettre de Néron au sénat sur la mort de sa mère (Dion, 61, 14); la relation de Plotina au sujet de l'adoption d'Hadrien (Dion, 69, 1) ; les communications de Sévère sur la catastrophe de Plautianus (Dion, 76, 5) ; de Caracalla sur celle de Geta (Dion, 77, 3) et sur le soulèvement d'Alexandrie (Dion, 77, 22). Dion, 78, 8, cite la dernière lettre de ce dernier au sénat. En particulier, c'était l'usage de faire connaître au sénat lus peines capitales prononcées contre des hommes connus (Dion, 67, il). On relève les cas où l'empereur n'en informe pas le sénat (Dion, 79, 4). Ces communications rentrent dans le cercle de celles étudiées p. 133, qui ne contiennent pas de proposition et qui n'en ont pas nécessairement^ une pour conséquence.

(3) De pareils édits {edicta, YpajifxâTa) adressés à tout le peuple à côté de la lettre au sénat sont mentionnés par Dion, 79, 2, et Vita PU, 12; Vita Severi, 6 ; Vita Caracallse, 4 ; Vita Claiulii, 5. On rencontre aussi des écrits adressés ad senatum et populum ( Vita Maximini, 12) et ad senatum legenda populo {Vita Claudii, 7).

de porter leur contenu à la connaissance du public, et le sénat avait coutume de faire insérer dans les journaux les messages impériaux qui lui étaient adressés (p. 218, note 1). Il n'est jamais question d'un message au sénat destiné à être tenu secret. Le contact continuel, dans lequel legouvernement se trouvait ainsi particulièrement avec le public de distinction, a eu une importance essentielle pour le développement du Principat. Si l'histoire de la monarchie romaine nous présente une proportion de fautes et de hontes princières supérieure à la moyenne, il ne faut pas laisser hors de cause cette reddition de compte constante ; ce?qui, dans d'autres monarchies, est resté enseveli derrière les murs du palais, a eu à Rome régulièrement son écho dans la curie. Cette coutume peut avoir contribué à augmenter l'impudence des crimes des despotes; mais le souci de la reddition de compte doit aussi avoir sous plus d'un rapport empêché l'injustice, elle doit aussi avoir fourni aux princes les meilleurs la possibilité d'exprimer ce qu'ils voulaient et ce qu'ils faisaient, de stimuler et de diriger ainsi l'opinion publique (1).

Les départements qui, sous laRépublique, étaient légalement Pouvoirs du séna réservés aux comices et auxquels était attachée l'idée de la souveraineté, ceux de la législation et de l'élection des magistrats ont passé au sénat sous le Principat.

Le droit de légiférer pour un cas isolé, qui avait appartenu législation; au sénat dès le temps de la République, d'abord en matière urgente et sous réserve de la ratification des comices, ensuite depuis Sulla sans ces limitations, spécialement quand il s'agissait de dispenser des prescriptions des comices, lui a été attribué par Auguste dans une plus large mesure(p. 459 et ss).Le Principat n'est pas allé plus loin par voie de règle doctrinale. Il n'a pas transporté au sénat le droit de faire des lois générales ; il n'a pas assimilé légalement le sénatus-consulte à la résolution populaire, comme on lui avait autrefois assimilé le plébiscite.

(i) Vita Pu, 12: Omnium qusgessil et in senatu et per edicta rationem reddidit.

élections de mairistrats ;

élection et

dépositioQ de

l'empereur ;

Mais en pratique l'interruption apportée sous Tibère à l'activité législative des comices a fait pa,sser cette activité au sénat. Au contraire, les empereurs n'onl prétendu faire ni lois spéciales ni lois générales et, quoique, comme il est naturel, leur droit de rendre des constitutions valables se soit fréquemment confondu ou croisé avec la législation du sénat, ils n'apparaissent là normalement que comme auteurs de propositions faites au sénat.

Parmi les élections des magistrats, les élections extraordinaires, qui impliquent une loi constitutive, rentrent dans la catégorie de lois spéciales dont nous venons de parler et appartiennent à la compétence du sénat tant à la fin de la République qu'au début de l'Empire (p. 4i9). Il n'y a que l'attribution de la puissance tribunicienne au nouvel empereur que, bien qu'elle appartienne à ce cercle, on ne trouve pas convenable pour des raisons faciles à comprendre de réaliser ex senatus co?isidto ; là, conformément à l'ancien système, toujours applicable en théorie, la loi est préalablement délibérée par le sénat et est proposée sur son mandat au peuple par les consuls (p. 448).

L'élection des magistrats ordinaires appartenait encore au peuple sous Auguste. Tibère l'a transférée non pas proprement au senatus, mais au senatus populusque Bornâmes (p. 451), c'est-à-dire qu'il a ici, à la différence de ce qui a eu lieu en matière législative, attribué à l'acte électoral des sénateurs la même valeur qu'avait celui des comices populaires et rais ainsi définitivement le sénat souverain à la place du peuple souverain . Le droit de se recruter lui-même étant par là donné au sénat du môme coup (p. 35), il s'est trouvé, comme le prince, émancipé du mandat direct du peuple. Le conseil de la cité formé par cooptation représente désormais le peuple, avec une puissance souveraine, comme le prince issu de sa volonté directe.

L'élection et la déposition de l'empereur ne rentrent pas parmi les actes ainsi formulés; selon les institutions du temps, l'une et l'autre ont lieu légitimement par l'expression directe et irrésistible de l'opinion publique : la naissance et la subsistance de l'autorité de chaque prince ont pour condition légale

que la volonté du peuple existe et persiste dans ce sens (1). On ne peut déterminer théoriquement comment s'exprime cette volonté : ses porte-paroles ordinaires sont le sénat, d'une part, et les troupes, de l'autre (2), et la sanction n'est fournie, pour la nomination comme pour la déposition , que par le succès. Cependant on considère comme la manifestation la plus convenable et la plus naturelle de la volonté du peuple la déclaration du sénat, faite dans les deux cas dans des formes républicaines : pour la nomination, par l'invitation à prendre le titre d'imperator (3), pour la déposition, dans la forme de la proclamation de la loi martiale et de la mise hors la loi (4).

En matière judiciaire, pour l'institution de l'appel civil in- participation à la troduite sous le Principat, les appels devraient en principe,, conformément à la division de Tadministration^du territoire, être portés du territoire soumis à l'autorité du sénat devant le sénat comme de celui soumis à l'autorité impériale devant l'empe^ reur. Mais cette distinction n'a été observée qu'au profit de l'empereur. De même qu'il intervient dans l'administration de

(1) Ce principe tranchant n'apparaît, chez les écrivains haut placés, que dans ses conséquences; mais ceux des basses classes l'expriment sans scrupule. On peut lire avec quelle absence d'embarras les représentants littéraires de la plebsiirbana font l'empereur Marc-Aurèle s'exprimer sur ses prédécesseurs mis à mort [Vita Cassii, 8) ou exposent à ce sujet leur sentiment à l'empereur Constantin {Vita Elar/abali, 1. 34),

(2) V. tome V, la théorie de l'Imperhim ou puissance proconsulaire du prince, sur son acquisition du sénat ou de l'armée. Le sénat et les troupes sont souvent mis sur le même pied à ce point de vue. Suétone, Claud. 6 : {Tiberius Claudium) commendavit... exercitibus ac senatui populoque Romano inter cèleras necessUudines nominalim. Marc-Aurèle demande que les soldats ou le sénat statuent entre lui et Cassius (Dion, 71, 24). Les meurtriers at-: taquent Commode en criant : //«?ic tibi pugionem senalus mittit (FzVa, 4; Dion, 72, 4 ; Ilérodien, 1, 8, C). Pertinax en criant : ToOtô aoi tô |s?o; oî atpaT'.wTat iieuôiAipaai (Dion, 73, 10). Élagabal demande au sénat et aux troupes d'enlever à Alexandre Sévère le titre de César [Vila, 13; v. tome V, la théorie de la Fin et du renouvellement du principat, sur la proposition du successeur par l'attribution du titre de César). Cf. p. 492, note 4.

(3) V. tome V, la théorie de Vlmperium du prince, sur son acquisition du sénat ou de l'armée.

(4) V. tome V, la théorie de la Fin du principat, sur la déposition du prince.

la moitié sénatoriale de l'empire, il en accueille aussi les appels (1).

Les deux pouvoirs les plus élevés sont en principe concurremment compétents en matière criminelle. Chacun d'eux peut statuer sur n'importe quel procès criminel, et, de même que l'empereur juge les sénateurs, le jugement funèbre de l'empereur appartient au sénat (2). Au m* siècle, l'équilibre se dérange môme, au point de vue théorique, au préjudice de l'empereur, les empereurs ayant alors coutume de s'engager, au début de leur règne, à ne prononcer la peine de mort contre aucun sénateur (3).

participation à Nous arrivoiis à l'administration de l'empire. Le prince était

l'administration ,. . ». .1 i ii»i

de l'empire, cxclusi vcmcut competcnt sur le com mandement et sur tout ce qui se rattache aux choses militaires en sa qualité de général permanent de l'État. On ne peut soumettre au sénat de propositions relatives aux affaires militaires, et il semble même choquant d'y exprimer une pensée sur elles (4). Les rapports entre les sénateurs et les hommes de la garde impériale furent interdits par un sénatus-consulte sous Claude (p. 74, note 5). Le commandement militaire n'a, dès le début, été accordé qu'exceplionnellementpar l'empereur aux gouverneursdes provinces sénatoriales, et il leur a été bientôt complètement enlevé (5). Les dépenses militaires sont encore tout au plus soumises au sénat dans la forme de la demande d'un supplément de fonds pris sur l'^Erarium pour la conduite d'une guerre (p. 363). Le droit de résolution du sénat en matière militaire se restreignait pour le reste aux enrôlements faits en Italie et dans les autres portions du domaine sénatorial, qu'il prescrivait sur la proposition de l'em-

(1) V. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction d'appel des consuls.

(2) V. tome V, la théorie de la Fin du principat, sur la procédure criminelle suivie contre le prince défunt.

(3) V. tome V, la partie de la Juridiction criminelle du prince, sur son application aux sénateurs.

(4) V. tome V, le chapitre des Affaires extérieures, sur l'administration militaire.

(5) V. tome III. la théorie du Gouvernement de province, sur la disparition du commandement militaire.

pereur (p. 287). Ce dernier fait a été riclieen conséquences, parce que les empereurs retirèrent, sa-if des exceptions fugitives, les dépôts de troupes de l'Italie et de tout le territoire soumis à l'administration sénatoriale et préférèrent en général, lorsqu'ils avaient des enrôlements à faire, prendre les hommes dans le territoire soumis à leur administration propre. Or cela a eu pour suite d'enlever entièrement l'habitude des armes à l'Italie et aux provinces soumises à l'administration du sénat

Pour les relations, pacifiques ou guerrières, avec l'extérieur indépendant, le sénat n'était plus désormais également autre chose qu'en certaines circonstances un lieu de publication (pp. 316 et 376). A la vérité, l'État romain se suffisait, sous le Principat, à lui-même, à peu près comme fait par exemple aujourd'hui la République de l'Amérique du Nord, et celte portion de l'administration publique avait une importance relativement minime.

Pour l'administration générale, l'empire était divisé topographiquement. A Rome (p. 395 et ss.) et en Italie (p. 417 et ss.) les consuls et le sénat possédaient la haute direction — d'ailleurs restreinte aux plus faibles proportions par l'exemption de l'impôt et bientôt du service militaire ainsi que par l'autonomie municipale. — Les gouverneurs des provinces sénatoriales et leurs auxiliaires n'étaient pas nommés par l'empereur; le droit d'occuper les gouvernements était, de même que sous la République, la suite do 1 élection aux magistratures républicaines (1). Mais le droit du sénat d'en disposer librement est remplacé par la loi ou par le sort, et il subsiste seulement un reste de la prorogation dans l'admission de l'itération (p. 300). La direction supérieure de l'administration de la moitié sénatoriale de l'empire demeura au sénat (p. 436 et ss.) — Une série de compétences importantes, mais spéciales ont été transportées au prince à Rome et en Italie. Il a en outre, même sur ce territoire, une haute direction générale qui existe con-

(1) V. la même tliéorie, sur le gouvernement de province comme magistrature indépendante. .

currerament avec celle du sénat et qu'il est de l'essence du gouvernemeat constitutionnel Je ne pas exercer là (1), mais dont l'application pratique a de plus en plus ruiné le gouvernement du sénat (2). La limitation apportée à l'autonomie dans le cours des temps notamment en Italie par la nomination de fonctionnaires du gouvernement chargés spécialement de l'administration de la fortune des villes, ne vient pas du sénat, mais de l'empereur (3). — Aucune immixtion n'a été permise au sénat dans l'administration impériale soit des provinces directement soumises à l'empereur, soit des États annexés à l'empire romain, spécialement de l'Egypte, soit des principautés et des villes libres dépendantes de Rome (4).

Le partage de l'administration de l'empire fut étendu pratiquement au trésor. En droit, le sénat le conserve. Mais, d'une part, le trésor privé du prince constitue de fait à côté de Vœrariumpopidi Romani, une seconde caisse publique, bientôt beaucoup plus importante que la caisse publique officielle ; d'autre part, l'empereur a pris, dès le cours du i" siècle, l'administration de r.Erarium en main, de façon à ne plus dépendre que théoriquement de la décision du sénat (p. 362).

La frappe des monnaies commence par être faite par les deux pouvoirs, dans une concurrence parfaite, avec un équilibre légal entre la frappe du sénat et celle du général. Mais, dès l'époque d'Auguste^ il y a eu un partage : l'empereur a désormais le droit exclusif d'émettre les espèces d'or et d'argent, et le sénat le droit exclusif d'émettre celles de cuivre, la frappe du cuivre étant cependant contrôlée par l'empereur (p. 363).

Tous les honneurs officiels, à l'exception des décorations accordées a x officiers et aux soldats, en particulier le triomphe du général victorieux et ses succédanés (p. 461), l'érection de

(1) Ce sont là les antiqua mitnia senatiis, que Néron promet, à son entrée au pouvoir, de respecter (Tacite, Ann. 13, 4).

(2) V. tome V, la théorie de l'Imperium du prince, au sujet des provinces sénatoriales.

(3) Cf. tome V, loc. cit.

(4) V. tome V, le chapitre de l'Administration des provinces impériales et celui de l'Imperium du prince, sur leur étendue topographique.

Statues (1) et l'attribution de surnoms honorifiques, même à des légions (p. 410), sont prononcés par le sénat, du reste en général sur la proposition du prince, s'il s'agit de particuliers, tandis que, pour le prince, l'initiative appartient en la forme au sénat. Le pouvoir de censurer le régime impérial, qui se trouvait impliqué par là, a été, dans certaines circonstances, ressenti par le prince avec déplaisir (p. 486, note 1).

Le droit de proclamer la loi martiale et de déclarer certains personnages ennemis publics reste en la forme au sénat, sous le Principat, dans toute la plénitude oii il l'avait exercé au dernier siècle de la République. Les empereurs ne l'ont jamais exercé eux-mêmes ; ils se sont servis pour cela du sénat, comme du véritable titulaire de la souveraineté, à peu près de la même façon dont, au temps de la République, le sénat s'est servi du peuple pour la déclaration de guerre (p. 482).

On ne peut refuser de reconnaître à la dernière création du droit public romain ce mérite que les idées maîtresses y sont encore appliquées, dans la division du pouvoir entre le principat et le sénat, avec cette clarté et cette fermeté qui sont le privilège commun des institutions romaines. La magistrature de la République a été subjuguée par son sénat et le peuple souverain a été paralysé par lui. Le Principat, a, d'une part, réalisé la substitution du sénat au peuple comme titulaire de la souveraineté; d'autre part, il a paralysé la nouvelle autorité souveraine, le senatus populusque Romanus, d'une façon plus complète et plus durable que le sénat de la République n'avait paralysé les comices, et, revenant ainsi aux origines, il a reconquis le gouvernement effectif pour la magistrature,

(1) p. 407. La diÊFérence de principe, qui sépare le principat d'Auguste et la monarchie de Dioclétien et de Constantin, ne s'exprime nulle part plus énergiquementquedausla règle selon laquelle l'érection des monuments honorifiques officiels est décidée, sous lepremier, par le sénat, sur la proposition de l'empereur, et, sous la seconde, par l'empei-enr, sur la proposition du sénat.