CHAPITRE DEUXIÈME
Aperçu général des institutions politiques du peuple romain.
§ 1. De la division des individus d'après le droit romain.
« Swnma... divisio de jure personarum haec est, quod omnes omnes homines aut liberi sunt ant servi (4). »
« In servorum conditione nulla est differenlia. In liberis multae differentiae sunt (5). »
Le droit romain ne reconnaît la personnalité ou capacité juridique qu'aux hommes libres : « Personae, quarum causa [jus] constitutum est (e). » Cette capacité juridique s'appelle capui : « Servus caput non habet (7). r>
(1) Ch. Merivale, Histoire des Rom. sous l'Empire, Londres, 1848-1862, 7 vol., (en angl,, trad. franc, et ail.), contient l'histoire de l'Empire antérieure à l'époque traitée dans le célèbre ouvrage de Giebon. Ilistoire de la décadence et de la chute de l'Empire rom, (en angl.). — Am. Thierry, Tableau de l'Empire rom. jusqu'à la chute du gouvernement impérial en Occident. Paris. — Cte de Champagny. Les Césars (5e éd., 4 vol., Paris, 1876), Les Antonins (ib., 1866, 2e éd., 3 vol.), Les Césars du 3e siècle (ib. 1870, 3 vol.).
— Hoeckh, Histoire rom. depuis la décadence de la Rép. jusqu'à l'achèvement de la monarchie sous Constantin [en ail.), Goettingen, 1841-1830, 8 vol. — Th. Bernhardt, Hist. pol. de l'Emp. rom. depuis Valérien jusqu'à lamort de Dioclétien (en ail.). Ie paît. Berlin, 1867. — Voyez H. Nissen, De l'état actuel des éludes sur l'histoire de l'Emp. rom. (en ail.), dans le Histor. Zeitschrift de H. von Sybel, XIX, 2, p. 289. A. Duncker, Les recherches récentes dans le domaiyxe de l'hist. de l'Emp. rom. depuis la mort de Marc-Aurèle jusqu'à l'époque de Constantin le Grand, lr ait., dans le Philol., XXXIII (1873), 156-J85.
(2) H. Schiller, Histoire de l'Emp. rom. (en ail.), 2 Tomes. Gotha, 1883-87.
(3) M. Buedinger, Recherches sur l'hist. des Empereurs rom. [en ail.), Leipzig, 1868- 1870, 3 vol. — G. Sievers, Etudes sur l'hist. des Empereurs rom. en ail.), Berlin, 1870.
— H. Schiller, hist. de l'Emp. rom. sous le règne de Néron (en ail.), Berlin, 1872. — M. J. Hoefner, Contributions à l'hist. de l'empereur Septime-Sévère et de sa dynastie (en ail.), T. I, Giessen, 1875. — A. de Ceui.eneer, Essai sur la vie et le règne de Septime- Sévère, Bruxelles, 1880. — Preuss, L'Empereur Dioclétien et son époque (en ail.), Leipzig, 1869.
(4) Instit., I, 3. — (5) Instit., I, 3 § 5. — (6) Instit., I, 2 § 12. (7) Cf. Instit., I, 16 § 4.
Le caput, quand il est complet, comprend trois degrés ou status (1) :
1° Status libertatis, qui est la base des autres status. La liberté est limitée. « Et libertas quidem... est naturalis facilitas ejus, quod cuique facere libet, nisi quod vi aut jure prohibetur (2). » « Legum... idcirco omnes servi sumus, ut liberi esse possimus (3). »
2° Status civitatis.
3° Status familiae.
« Tria enim sunt, quae habemus : libertatem, civitatem, familiam (4). »
Les hommes libres, sous le rapport du caput, se divisent en cives, c'est à dire ceux qui possèdent les trois status du caput, et peregrini, ou ceux dont le caput est incomplet (5).
Juridiquement tout homme libre non-citoyen, qu'il soit sujet de l'Etat romain ou non, s'appelle pcregrinus. Mais parmi les peregrini sujets de Rome, il y a une classe privilégiée qui en droit s'appelle Latini. La latinitas est parfois considérée comme une condition intermédiaire entre la peregrinitas et la civitas.
Les cives se distinguent extérieurement des peregrini par la toga, dont l'usage (jus iogae) est interdit à quiconque n'est pas citoyen (6).
Des Cives. — Dès les temps les plus anciens nous rencontrons à Rome deux classes de citoyens, les cwes oplimo jure ou patricii, et les cives minute- jure. Ceux-ci se sousdivisent encore en deux catégories, les clients et les plébéiens.
D'abord les patriciens jouissaient seuls de la plénitude des droits politiques. Mais à la suite d'une lutte opiniâtre, qui dura pendant les deux premiers siècles de la République, les clients et les plébéiens obtinrent peu à peu les droits politiques dont ils étaient exclus. En effet, dès le début du 111e siècle avant J.-C. la distinction politique entre patriciens, clients et plébéiens a presque entièrement disparu ; tous sont au même titre cives Romani.
(lj Sur la nature du status voyez Savigny, Système du droit romain (en ail.). II, 60-89. Berlin, 1840.
(2) Instit., I, 3 § 1. — (3) Cic.,p. Cluent, 53 § 146. — (4) Dig., IV, 5. 11.
(5) La division des liberi donnée par les lnslitules [aut enim sunt ingenui, aut Ubertini, lj 3, § 5) n'est applicable qu'à l'époque de Justinien, où toute distinction entre cives et peregrini dans l'Empire romain avait disparu. Mais antérieurement cette division n'avait d'importance que pour les cives. Aussi n'en parlerons-nous que quand nous exposerons le droit de cité.
(6) Plin., Episi., IV, 11. — MADVIG, I, 57-58. N. Henry, Du droit de cité romaine, Paris, 1885, p. 5-26.
Avec l'extension de l'Etat romain, le droit de cité, qui dans les premiers siècles se restreignait à Rome et aux communes suburbaines, fut conféré peu à peu aux habitants des villes de l'Italie, et, depuis la fin de la République, à des cités établies en province et à des provinciaux.
L'Empire continua la diffusion de la cité romaine ; mais, d'autre part, supprimant l'égalité des citoyens, il les divisa en trois ordres sociaux et politiques : l'ordre sénatorien, l'ordre équestre et l'ordre plébéien. A ces trois ordres, basés spécialement sur la fortune, succèdent, depuis la Monarchie, deux classes séparées, celle des fonctionnaires ou classe gouvernante et la classe inférieure ou gouvernée.
§ 2. De la nature et des pouvoirs organiques du gouvernement romain.
Dans son organisation primitive et patriarcale, les pouvoirs publics de l'Etat romain étaient le roi et le sénat. Le sénat était la réunion de tous les chefs des familles patriciennes ; il était à la fois pouvoir législatif et conseil royal.
Mais dans la suite le sénat fut obligé de partager ses attributions législatives avec une réunion populaire, composée de tous les citoyens majeurs.
Le roi, un conseil d'anciens, choisis par le roi parmi les chefs des familles patriciennes, et une assemblée populaire, comprenant tous les citoyens majeurs, patriciens, plébéiens et clients, et votant d'après la division en curiae (comitia curiata), tels furent, selon la tradition, les pouvoirs publics constitués à Rome pendant la période royale historique (1).
Le rex est seul chef du pouvoir exécutif. Il est nommé à vie et irresponsable. La royauté est élective ; le pouvoir royal est limité par la lex curiata de imperio, votée par le peuple (2).
Le sénat exerce le droit de sanction à l'égard des votes populaires (patrum auctoritas), et il assiste comme corps consultatif le roi dans l'administration de l'Etat (regium consilium) .
Les comitia curiata ou les assemblées du peuple ont le pouvoir électoral et le pouvoir législatif; mais ils dépendent à la fois du roi et
(1) WlLLKMS, Le Sénat de la République romaine, T. I, 2Ô-27, II, 58 suiv.
(2) Lange, I, 2C8.
du sénat. Ils ne peuvent voter que sur les propositions que le roi leur soumet ; et les décisions du peuple ne sont exécutoires qu'après la ratification subséquente du sénat.
Lorsque les derniers rois voulurent transformer illégalement le gouvernement en monarchie absolue et héréditaire, le peuple leur enleva violemment le pouvoir usurpé (1).
Alors, pour rendre impossible le retour de telles tentatives, il remplaça le roi viager et irresponsable par deux consuls annuels et responsables. Cette seule modification du pouvoir exécutif forme la transition de la Ro}rauté à la République (-2).
Cependant, dès le début de la République, la plupart des attributions exercées par les comités curiates sont transférées à une nouvelle assemblée, clans laquelle les citoyens votent d'après la division militaire et timocratique en classes et centuries, créée par Servius Tullius : comitia centuriata. De même que les comices curiates, qui subsistent d'ailleurs, lf s comices centuriates sont soumis au droit d'initiative des magistrats et à la sanction subséquente du sénat.
L'histoire politique des deux premiers siècles de la République se caractérise par une tendance continuelle du peuple à affaiblir le pouvoir exécutif et à affranchir ses attributions législatives et électorales de la tutelle du sénat, dont la composition est d'ailleurs profondément modifiée.
Le peuple affaiblit le pouvoir exécutif, soit en le scindant davantage entre plusieurs magistrats, censeurs, préteurs, édiles, soit en établissant des garanties nouvelles des droits du citoven vis-à-vis des maoristrats, la lex de provocatione, le tribunal, la législation décemvirale, etc., soit en s'attribuant le droit de ratifier ou d'invalider des mesures administratives. Cette surveillance sur l'administration fut exercée par le peuple spécialement dans un troisième genre d'assemblées, organisées d'après le principe plus démocratique de la division en tribus locales : comitia trïbuta et concilia plebis.
D'autre part, le peuple tend à exercer ses attributions législatives et électorales d'une manière souveraine, sans être soumis à la sanction subséquente du sénat. Il atteint ce but, en transformant la sanction subséquente en approbation préalable par les lois Publiliennes de 339
(1) Lange, I, 428-440.
(2) « Uti consides potestatem haberent tempore dumtaxat annuam, génère ipso ac jure regiam. » Cic, de rep., II, 32. — Madvig, I, 211 suiv.
et par la loi Ménienne de 338, et en abolissant même cette approbation préalable pour les décisions des assemblées tributes par la loi Hortensienne de 286. Le sénat cesse d'ailleurs d'être le représentant du patriciat. Depuis le plébiscite Ovinien (318-312) les membres du Sénat sont choisis par le censeur, délégué du peuple, de préférence parmi les anciens magistrats, les élus du peuple.
Aux trois derniers siècles de la République les attributions sont donc réparties parmi les trois pouvoirs publics de la manière suivante.
Le peuple (populus Romanus Quiritium) est pouvoir souverain. Se réunissant par curies, centuries ou tribus, il élit les magistrats, vote les lois, exerce la juridiction criminelle, et ratifie exceptionnellement les mesures administratives. Il ne peut cependant voter que sur la proposition (rogatio) d'un magistrat compétent; et cette proposition a besoin de l'approbation préalable du sénat (patrum auctoritas), si elle doit être soumise aux comices curiates ou centuriates, et qu'elle concerne les élections et la législation.
Le pouvoir administratif et exécutif est exercé par un certain nombre de collèges de magistrats, élus par le peuple (magistratus).
Le sénat est le Conseil des magistrats suprêmes. Ceux-ci sont tenus de le consulter dans toutes les affaires importantes de l'administration, spécialement dans les questions financières, internationales, etc. Si le pouvoir du sénat à l'égard des votes du peuple est amoindri, à l'égard des magistrats le sénat a gagné en influence, à mesure que le pouvoir exécutif s'est morcelé et affaibli. Il a une part très importante à la direction des affaires publiques (i).
La juridiction est répartie parmi le peuple et les magistrats.
Ce gouvernement républicain démocratique put se maintenir intact, aussi longtemps que les citoyens restèrent fidèles aux traditions antiques de probité et d'honnêteté politiques, et que les partis observèrent le respect rigoureux des lois. Mais, quand les sanglantes guerres civiles du ier siècle avant J.-C, effet nécessaire de la foi aveugle des masses populaires dans quelques chefs ambitieux, eurent épuisé les dernières forces vives de la République, le peuple romain, las du pouvoir, dans l'intérêt de sa sûreté matérielle, reconstitua sur de fortes bases le pouvoir exécutif qu'il avait scindé, cinq siècles auparavant, pour sa sûreté politique (2).
(1) Willems, Le Sénat, II, 237.
(2) H. Passy, Du gouvernement de Rome et des causes qui en décidèrent les transfor-
Après les dictatures absolues de Sulla et de César, après la domination des III viri reipublicae constitiœndae , le peuple accorda à un seul citoyen, par des lois successives et régulières, la plupart des attributions exercées antérieurement par les diverses magistratures, une partie de la compétence du sénat et de sa propre compétence. Auguste fut son délégué : il créa définitivement l'Empire.
Depuis Tibère, le sénat est substitué au peuple pour l'exercice de la plupart de ses attributions, de sorte qu'il n'y a plus en réalité que deux grands pouvoirs publics : l'empereur et le sénat.
L'empereur est nommé par le sénat, et reçoit ses pouvoirs à vie par des sénatusconsultes, ratifiés pour la forme par le peuple.
L'empereur et le sénat exercent simultanément le pouvoir électoral, législatif et judiciaire.
L'administration des différents départements est confiée cà des ma gistrats ou à des fonctionnaires, dont les uns sont nommés par l'empereur et dépendent de lui, tandis que les autres sont désignés par le sénat et lui sont subordonnés.
En droit, le gouvernement romain pendant les trois premiers siècles de l'Empire était une Dyarchie de l'empereur et du sénat.
Mais, en fait, les pouvoirs du sénat passèrent peu à peu à l'empereur. Cet état de fait fut transformé en droit par les réformes de Dioclétien et de Constantin-le Grand.
Depuis lors commence la Monarchie romaine. Le sénat perd toute influence réelle sur le gouvernement général. L'empereur, nommé par son prédécesseur ou par l'année, a un pouvoir absolu. Les différents départements du gouvernement fortement centralisé sont administrés par des fonctionnaires, dont les pouvoirs sont régis par une hiérarchie rigoureuse et dont les chefs sont nommés par l'empereur et dépendent absolument de lui.
L'étude détaillée des institutions que nous venons d'esquisser forme l'objet du cours d'antiquités politiques.
Deux méthodes différentes se présentent daus cette étude : 1° La méthode que j'appellerai didactique et qui est suivie par Becker, par Mommsen et par Madvig. Elle consiste à étudier séparément chaque institution dès son origine jusqu'à sa disparition. Elle a
mations, dans !o Compte rendu des séances et trav. de VAcad. des scie ) ces mor. et pol9 T. 93, p. 267-2b8. Paris, 1870.
un défaut capital : celui de ne point offrir une image vraie et réelle de Y ensemble des institutions politiques aux différentes périodes de l'histoire romaine.
2° La méthode historique, suivie par Lange, présente l'ensemble des institutions dans leur développement graduel et historique. Cette méthode, rigoureusement appliquée, aboutit à l'histoire politique du peuple romain, science distincte de celle des antiquités politiques.
Nous avons tâché de combiner cette double méthode. Nous avons divisé l'histoire des institutions romaines en deux grandes époques : l'époque royale et républicaine, et l'époque impériale.
La première époque est divisée en deux périodes : la Royauté et la République.
Dans la première période, nous étudierons la genèse des institutions romaines, et nous présenterons le tableau succinct de la Constitution politique que la tradition attribue à la Rome royale ou patricienne.
Dans la seconde période, nous donnerons un exposé systématique des institutions républicaines jusqu'à la dictature de César, telles qu'elles se présentent à nous à leur époque de grandeur et d'achèvement. Nous y traiterons :
1° De la condition civile et politique des individus ou des éléments constitutifs de la société ;
2° Des pouvoirs constitutifs du gouvernement ;
3° Des principales branches de l'administration.
L'époque impériale sera également divisée en deux périodes : la Dyarchie, préparée par la période de transition qui commence à la dictature de César, et la Monarchie. Chacune de ces périodes sera étudiée d'après le plan que nous venons d'indiquer pour la période républicaine.
