pénales des appels

son activité personnelle à la fois à la juridiction civile et a cKib. la juridiction criminelle ; selon qu'il le fait plus ou moins, il remplit plus ou moins sa tâche officielle (1). Sa juridiction personnelle apparaît principalement, quand l'occupation du consulat le met dans le cas de présider à l'exercice du droit du sénat de statuer sur les appels (III, p. 120) ; mais elle est indépendante du consulat (2) et a été exercée par lui en tout

(1) Parmi beaucoup de textes semblables, je cite seulement le jugement de Dion sur Marc-Aurèlc, 71, 6 : 'Osdtx-.; irJj toj T:oXÉ[iOu ayo^à;/ ïr/z sSixaÇe xai Oôwp TiXsïaTov Toï; pf,Top7'. (j.ctpîT70a'. èrt.é'ksuE, et celui sur Caracalla, 77, 17 : 'EÔixaî^c [xèv ouv •?, ti f, où5£v • tô 5à ô-)-, ttT^ïïîtov "coï; tô âXXoiî xa'. rr, stXoTïpavfAOaOvf, £j/ôXa!;s (cf. Hérodien, 4, 7, 2).

(2) C'est ainsi qu'il est dit de Claude (III, p. 120, note 2) : Jus et consul et

Droit Pudl. Rom., t. V. 18

temps et en toute matière. Ce que nous avons dit des formes de sa juridiction criminelle s'applique ici. L'empereur rend la justice selon les formes ordinaires, mais il n'est astreint à aucune d'elles, en particulier il ne l'est pas à la publicité. Dans la première période de l'Empire, il siège, pour la rendre, le plus souvent sur le Forum ou sans cela dans un lieu public (1) ; depuis Sévère, il la rend en général dans le palais impérial (2). Mais, comme l'activité la plus énergique n'aurait pu faire face à la masse de ces appels, la juridiction civile impériale a été exercée toujours principalement, et probablement de plus en plus avec le temps, par

extra honorem lahoHosissime dixit et qu'on célèbre Sévère parce que, sauf aux grandes fêtes^ il rendait Journellement la justice jusqu'à midi (Dion, 76, 17).

(1) Auguste rendit la justice plus d'une fois à Tibur, in porticihus Herculis templi (Suétone, Aug. 72), quand il fut dans un âge avancé, àv tw ElaÀaTitj) z~\ p-f.iJLaTo; •npoxaôf.u.Evoç (Dion, 55, 27), s'il était malade, leclica pro Iribunali collocala ou encore domi cubatis (Suétone, Aug. 33) ; Tibère au Forum, assis sur le siège curule (Dion, 57, 7) ; Claude xb (xèv -iiT^sTuTov èv tti àyopi, rfir^ Sa ital à>>Ao6i èitl ^TiIjixtoî (Dion, 60, 4), par exemple à Tibur, devant le temple d'Hercule (Sénèque, Apocol. 7, d'après la belle correction de Buecheler; Yespasien £v t/j àyopî roX^vâxi? (Dion, 66, 10); Domitien le plus souvent in foro pro tribunali (p. 272. note 1), quoique l'on retrouve aussi dans la prétendue basilique du palais des Flaviens au Palatin la salle de son tribunal (Visconti et Lanciani, Giiido del Palatino, p. 103); Hadrien xotè [xèv àv xw ilaXa-rtu xoTè 5à èv tt, ayop? '^'^ '^' ~3tv6cio) xai ïk\o^: -ro).)vay ô6t, wc7Te 5T,|iO= ju'jEuôai Ta Y'.pôiJ.sva (Dion, 69, 7). Il paraît s'agir dans tous ces textes non pas exclusivement (Suétone, Aug. 33), mais principalement des affaires civiles ; car dans la juridiction criminelle de l'empereur, la publicité est au moins très fréquemment exclue (p. 234, note 4). Le décret du magistrat est, au contraire, comme on sait, toujours rendu pro tribunali dans les cas importants et, même quand il est rendu de piano, il est au moins rendu en public ; et les empereurs ont dû ordinairement se conformer à cet usage. — Le publicus a sedibus Aug'usli) qui se rencontre dans l'inscription de la ville de Rome, C. /. L. VI, 2341, pourrait, d'après l'analogie du publicus a subsel(lio) tribunorum (III, 337, note 2), avoir eu la garde du siège et du reste ilu matériel nécessaire pour cette juridiction; ces objets pouvant parfaitement avoir été la propriété du peuple et non de l'empereur, l'emploi d'un publicus est concevable pour eux.

(2) Sévère rendait la justice dans la salle du palais impérial affectée à cet usage (auditorium) (Dion, 76, 11). La victoire est donc avec lui décidée dans ce domaine en faveur des audiloria et tabularia, dont Tacite déplore déjà l'effet paralysant sur l'éloquence en visant en première ligne les procès des quœsliones et des centumvirs (DiaZ. 39; cf. Pline, Ep. 2, 14. 6, 33). La procédure n'était pas secrète, au sens propre; mais la demeure du prince n'était pas ouverte au premier venu, et il n'y avait place que pour un petit nombre de spectateurs.

teurs .

voie de délégation. Cette délégation se présente dans des formes différentes selon les circonstances.

1 . De même qu'en principe tout magistrat peut ou procéder commissaires

,. . . -, ., , r • !•• • spéciaux.

lui-même à la cogmtio dont il est charge ou instituer un juge (judex) pour statuer sur l'espèce concrète dont il s'agit (1), l'empereur a souvent confié par un mandat spécial à un représentant la décision des affaires portées devant lui (2).

2. Lorsque les empereurs ont voulu recourir à un remède consuls et prdjuridique général, mais sortant du cercle du droit en vigueur, en particulier en matière de fîdéicommis et de tutelle, ils en ont, sans exclure par là leur propre intervention (3), confié l'application, par voie de délégation générale aux consuls, sans aucun doute afin d'associer les seconds titulaires de l'autorité la plus élevée à ces mesures prises par dessus la loi (p. 195). Cette délégation fut d'abord renouvelée d'année en année, puis elle est devenue permanente. A l'époque récente, les gouverneurs de provinces et des préteurs isolés ont aussi reçu des mandats de même nature (4).

(1) Aulu-Gelle, 12, 13, 1 : Cum Romae aconsulibiis judex extra ordinem dalus pronuntiare intra kalendas jussus essem. Les consuls ne pouvant juger qu'eu matière de fidéicommis, de tutelle et d'appels (III, p. 120 et ss.), leur juridiction n'appartient pas au cercle du jus ordinarium ; c'est partout une cognitio ; c'est pourquoi le représentant nommé par eux agit également extra ordinem. Pour la même raison, l'abolition de l'ancien jiidicium ordinarium n'atteignit pas cette judicis daiio. Le judex datus ou, comme on l'appelle encore, le judex pedaneus du droit récent se trouve ainsi expliqué. Il se rencontre encore dans les textes cités p. 267, note 3, et, en outre, Dig. 1, 18, 8. 9. 5, 1, Si. 49, 1, 21, 1 l. 23, pr. § 1. tit. 3, 1, pr. et dans les rescrits du 111= siècle, Cod.Just. 7, 63 [64], 2. 4. 6. Chez les civilistes, il est communément (par exemple, chez Bethmann-IIolhveg, 3, 103) confondu avec le juré. Cf. p. 271, note 1.

(2) Vita Marci, 10 : In senatus honorificenllam multis prseloriis et consularibus privatis decidenda negotia delegavit, quo magis eorum cum exei'cilio juris auctorilas cresceret. Ulpien, Dig. 49, 2, 1, 4 : Inlerdum imperator lia solet judicem dare, ne licerel ab eo provocare, ut scia sœpissime a divo Marco judices datas. Dig. 4, 4, 18, 4 : Si ab imperatore datus judex cognoscat, restitutio ab alio nisi a principe qui judicem destinavit non fiet. Selon toute apparence, il s'agit là au moins principalement d'affaires civiles.

(3) Vita Iladriani, 22 : Tutores saspissime dédit.

(4) Cela est développé avec plus de détails, III, p. 118 etss. L'idée, selon laquelle le fondement juridique des remèdes juridiques extraordinaires a été et est resté dans la puissance dégagée d'entraves du prince, se manifeste

Délégation iir- 3. L'appcl cIgs décrets des magistrats qui rendaient la justice dans la capitale a été renvoyé à nouveau chaque année par Auguste devant le plus élevé d'entre eux, devant le préteur urbain (1), sauf à l'empereur à statuer lui-même sur les appels des décisions de ce préteur, soit en personne, soit par voie de mandat spécial. Plus tard, cela a changé. Au début du m* siècle, et peut-être dès un temps antérieur, Fempereur est représenté, comme en matière criminelle (p. 257), pour les appels civils qui lui sont adressés de Rome, par le préfet de la ville (2) et tel est resté le principe de l'organisation judiciaire de Dioclétien et de Constantin (3).

Délégations pro- 4. Augusto Tcuvoyait les appels des provinces (4) à des

\inciales.

surtout clairement en ce que la délégation relative aux fidéicoramis d'abord réglés de cette façon fut jusqu'à Claude renouvelée annuellement, ou plutôt à chaque changement de magistrats.

(1) Suétone, Aiig. 33 : Appellationes quolannis urbanorum quidem liligatorumprxtori delegavit urbano, at provincialiinn consulai'ibus viris, quos singtilos cujusque provinciœ jiegotiis prœposuisset. La conjecture praefecto delegavit urbis qui est devenue courante n'est pas seulement téméraire, elle est certainement fausse : il n'y avait pas, au temps d'Auguste, de préfet de la ville permanent et y en eut-il eu un, la délégation annuelle ne s'accorderait pas avec une magistrature non soumise à l'annalité.

'2) Dion, 52, 21 : no>viap/o;... "ri; Sîxa; xàî tzolox Ttâvtwv w sIttov àp/ôvxuv (les préteurs urbains, c.^ 20), 軣ff([j.ouî te xai w7.T.o\i.'!ii\).o-Ji... xpivri. Un exemple concret est donné par Paul, Dig. 4, 4, 38 : une demande d'une pupille pour obtenir Vvi integrum restilutio contre une vente est débattue une première fois devant le préteur, une seconde devant le praefectus urbi et se trouve en dernière instance devant l'empereur. Une affaire de tutelle est pareillement agitée chez Sceevola (sous Marc-Aurèle), Dig. 45, 1, 122, 5, d'abord devant le index tutelœ, puis, dans l'instance d'appel, devant le competens Judex, et finalement devant le prince ; lorsque le judex tutelœ est le préteur tutélaire, le juge d'appel est le prœfectus urbi. C'est pourquoi un préfet de la ville ajoute sous Gordien à son titre l'addition electus ad cognoscendas vice Caesaris cognitiones (C. /. L. XIV, 3902).

(3) Dans cette organisation, la qualification de Judex sacrarum cognitionum ou vice sacra judicans est, comme on sait, régulièrement donnée à la préfecture de la ville; mais cependant ce n'est pas comme celle dune attribution venant de la magistrature elle-même, c'est comme celle d'un pouvoir qui y est lié par un mandat spécial (cf. à ce sujet mes observations, Memorie delV inst. 2, 311 et ss.).

(4) Même des provinces sénatoriales, par exemple, du proconsul d'Achaïe : Diq. 36, 1, 83 [81]. Faute de prestation de la fourniture d'huile à laquelle a droit la ville d'Athènes, le sénat ou Vecclesia d'Athènes inllige l'amende, l'appel va à l'empereur ou au proconsul (Hadrien, C. /. Alt. 111, 38 : 'Eàv SI £xxa).éaT,xai t'.î £|J.è f, t6v àvôû-rcxTov, -/cipOTOvEi-ru auvStxou; ô 5f,[xoi;).

JURIDICTION CIVILE. rn

mandataires spéciaux préposés à chacune des diverses provinces et pris parmi les consulaires (1). Ce système paraît avoir été maintenu en principe, même par la suite; tout au moins on rencontre encore sur des inscriptions du m* siècle des exemples de judex ex delegatione cognitiomim Cœsarianarum, parfois avec l'indication du ressort (2).

5. D'après les principes généraux, la partie a le droit, en Appeides déiéface de toute délégation de cognitio, d'appeler du juge délégué au déléguant. Un nouvel appel au prince est donc admissible dans tous les cas que nous venons d'étudier, après que le juge nommé par lui a rendu sa sentence. Et, s'il n'était pas inaccoutumé d'écarter cet appel d'avance au cas de mandat spécial (p. 273, note 2), cela n'arrivait pas au contraire à notre époque pour les mandats généraux (3), et même c'eut été contraire à l'esprit du principal ; car, si le prince pouvait se refuser au nouvel examen de l'affaire sollicité de lui (4), il ne pouvait déclarer une fois pour toutes et d'avance qu'il le ferait ;

(1) p. 276, note 1. II arrive cependant aussi que lempereur, à raison de sa confiance spéciale, renvoie de pareils appels au magistrat même qui a rendu le décret, pour un nouvel examen. Dion, 59, 8: '0 ;i.£v vip Ti^éo-.o; oO-io; aJTov (M. Silanus, consul en 15 ap. J.-C.) s-ciar.sôv, usts iit.Sï î-A%Kr,i6'> r.o-t à-' a-j-roû

(2) Deux inscriptions de C. Suetrius Sabinus, consul en 214, C. /. L. X, 3178. 5398, l'appellent, Tune judex ex dele[g.] cognition. Caesarian., l'autre [Judex ex] delegatu principum in provincial ! H// /; Virius Lupus, consul en 21S, praef. urbi en 278-280, fut [judex s\acrarum [co]gnitionum [per]... et per Ori[e]ntem [Bull, délia Comm. mun. 1887, p. 223); ^Elius Dionysius, preef. urbi en 301, fut auparavant ywrfea: saa'arum cognitionum tolius Orienlis [C. I. L. VI, 1673). Vers le même temps un cognoscens ad sacras appellationes (C . I. L. VI, 1532). — Dans les institutions de l'Empire récent, ces délégations, peu stables même dans la période antérieure, ont, semble-t-il, disparu et, en dehors des préfets et des vicaires, on ne trouve que les deux proconsuls d'Asie et d'Afrique désignés comme judices sacrarum cognitionum ou vice sacra judicantes (cf. Memorie delV inst. lac. cit.).

(3) Dion, 52, 33 : MvLzlt 5è aÙTÔî '-oia xi Tc ioé'siiis. xal xà ôiwx-6ij.T.iij.3., S^a àv irapjé xe xûv txeiÇôvojv àpyôvxwj xal —api xôJv |— '.Tpô-ojv toO te ~o'k:-ipyo-j xat ToO oroTiiXTiXoC xai Tôiv ÈTap/wv toû tî tôv sïtov è-'.txozo'jvto; %%i toO vjxto»uîiaxoOvTo; à»:xvr,T3'. • ;jit,x£ fio a-jfootxo; \it,-z' ajTOTîXi,; ojtio ti; t6 -3oi~xv ÈffTu), iùi-zz ijL>, ojx ss£Tt[j.ov àir' aJToû SixT.v yiv-^ssOa'.. Deux appels de ce genre du /)>•«/■. urbi sont cités, p. 276, note 2.

(4) Cela se montre, par exemple, en ce que Tibère n'accepte aucun appel de M. Silanus (note 1).

en effet, lui aussi, était magistrat et, au sens strict, obligé par les devoirs de sa charge à peser personnellement toutes ces affaires. En ce sens toutes les délégations précitées n'empêchent pas la juridiction supérieure du prince de garder un large domaine, et elle dut le conserver jusqu'au moment où l'introduction de la justice sans appel des tribunaux les plus élevés de l'Empire fit de la magistrature supérieure d'Auguste la monarchie de Dioclétien. Le m^ siècle nous présente un état intermédiaire. Nous avons déjà vu, au sujet de la justice criminelle (p. 261), que la juridiction personnelle de l'empereur passa progressivement à ses représentants personnels, en particulier aux prsefecti prœtorio, et leur passa de telle sorte que ces représentants étaient considérés comme parlant moins en vertu d'un mandat de l'empereur qu'en son lieu et place, de telle sorte donc qu'on s'habitua à ne pas plus admettre l'appel à l'empereur de leur décision que de celle de l'empereur luimême. On voit là clairement que la juridiction civile et la juridiction criminelle de l'empereur se confondent en principe ; car une juridiction civile des prœfecti prœtorio, semblable à cette juridiction criminelle, existe dès le temps des Sévères (1). Selon toute apparence, le tribunal des prœfecti prœtorio a constitué en fait, au m' siècle, au moins pour les magistrats provinciaux, le degré le plus élevé de juridiction, quoiqu'en droit l'appel à l'empereur lui-même fût admis de ces magistrats. Le prsefectus urbi a probablement reçu, à la même époque, la position coordonnée à celle Aq^ prœfecti prœtorio que nous avons signalée plus haut, de sorte que tous les appels des autorités urbaines vont devant lui et qu'on n'appelle pas de lui aux prœfecti prœtorio, mais nominalement à l'empereur et, en fait, à personne. On comprend, en face de ce système, comment, lorsque le sénat crut, par la nomination de l'empereur Tacite, avoir brisé le pouvoir du principal, tous les appels, même ceux des provinces, furent soumis au préfet

(1) Un procès de prêt (Paul, Biçi. 12, 1, 40 : Lecta est in auditorio JEmilii Pajnniani praefecti prœtorio juris consulti cautio hsec) et une affaire de fidéicommis (Papinien, Dio. 22, 1, 3, 3 : Praefectis ■preetorii suasi),

de la ville (1). La concurrence et la rivalité des repre'sentants les plus élevés de la puissance impériale et du représentant le plus élevé de la ville de Rome, des prœfecti prœtorio et du prsefectiis urbi, se continuèrent même sous la monarchie postérieure, parce que la plus haute autorité judiciaire était considérée comme nécessairement inhérente au premier poste et était régulièrement liée au second par une délégation spéciale (p. 276, note 3) et qu'en dehors des appels urbains proprement dits, le préfet de la- ville était encore parfois chargé de ceux d'Italie et môme d'Afrique (2).

La sentence de l'empereur était absolument définitive et Resntutio m exclusive de toute voie de recours. Seul le remède extraordinaire de la restitîttio in interjrum pouvait intervenir pour elle comme pour la sentence du juré, mais il ne pouvait alors naturellement être accordé que par l'empereur (3).

La bonne vieille coutume romaine, selon laquelle le magistrat et même le juré unique ne rend, dans les cas importants, son jugement qu'en se faisant assister d'amis et de conseillers pendant les débats et après avoir entendu leur avis, a été immédiatement appliquée au tribunal impérial. A la vérité, l'obligation de s'entourer de conseillers, qui n'existe pas légalement pour le juge quelconque, existe bien entendu légalement encore moins pour l'empereur quand il juge. Mais

(1) Les lettres insérées dans les biographies impériales le disent. Vila Floriani, .!> : Omnis provocatio prœfecti nrbis erit, quœ tamea a proconsidibus et ab ordinariis judicibus emerserit. Ibid. : Prœfecturœ urbanse universa appellatio décréta est. Ibid. 6 : Redierunt ad prœfectum urbi appellationes omnium potestatum et omnium dlgnitatum. L'authenticité des documents elle-même est plus que douteuse ; mais, au point de vue du fond, ces notices écrites sous Constantin sont sans doute exactes.

. (2) Bethmann Hollweg, Civilprozess, 3, 63.

(3) Exemple de pareille restitulio après la sentence impériale, Dig. 4, 4, 18, 1 . Cf. § 3 : (Severus) rescripsit insolitum esse post sentenliam vice sua ex appellalione dictam alium in iniegrum restitutionem tribuere îiisi solum principem.

d'ordinaire Auguste (1) et à son exemple les empereurs postérieurs (2) ont consulté des conseillers. Jusqu'à Trajan (3) ce conseil n'a pas eu d'organisation stable et on y a convoqué, comme à tout conseil, pour chaque cas particulier, les personnes du cercle des « amis » que les circonstances paraissaient indiquer. Mais, depuis Hadrien (4), les membres du consiliiim impérial, — on ne lui trouve donné le nom de consistoriiim que dans la période postérieure à Dioctétien (5), — apparaissent en qualité de consiliarii Augusti nommés et appointés (6), avant la nomination desquels l'empereur

(1) Non seulement Mécène, chez Dion, 52, 33, donne à Auguste le conseil: Mexà S)', joû àsi [lèv ol £VTi[JiÔTaTOt xal twv [îouTkîuxwv xal tûv ÎTuiréwv, t,Sti 61 xal à'Tepot Ttvsç ex te tûv uTuaTsuxÔTwv xal sx TÔJv £TTpaTTriYT,xÔTwv aXKo'. àX>vOTE SiaytyvwaxsTioaav, mais Suétone, Aiig. 33; Dion, 35, 27. 56, 28. 37, 7.; Sénèque, De clem. 1, 9, 3. 7, disent positivement qu'Auguste jugeait a<m consilio.

(2) Tibère : Tacite, Ann. 3, 10. Dion, 57, 7. Dion, 60, 4, dit de Claude : Kal yàp TÔ xatà toùç auvÉSpouç Èx>k£t'.s6£v, èÇ oij ô Tipsoto; èç "zfy vf;aov è^sywpTjaev, àvevswuaTO. Néron : Tacite, Aîin. 14, 62. Suétone, Nei'o 15. Vespasien : Tit, 7. Trajan : Pline, Ep. 4, 22. 6, 22. 31. Sévère : Dion, 74, 9.

(3) Il ne peut pas y avoir encore eu de nominations fixes à ce conseil, sous Trajan, d'après la manière dont Pline le Jeune (note 2) parle de ce qu'il y a été appelé.

(4) Vita Hadriani, 18 : Cum judicaret, in consilio habuit non amicos suos aut comités solum, sed juris consultos... quos tamen senalus omnes probasset. La seconde chose n'est concevable qu'en face de nominations stables. Quand TEpitome de Victor, 14, dit d'Hadrien : Officia publica et palatina nec non militiœ in eam formam stutuit, quœ paucis per Constantinum immutatis hodie persévérât, il s'agit là sans doute, en première ligne, du consistorium sacrum de la période récente de l'Empire, qui n'est, à vrai dire, rien autre chose que le consilium d'Hadrien.

(3) Ce nom apparaît vers le milieu du iv« siècle (Orelli, 3184. 3185 =; C. /. t. VI, 1741. 1742). La rédaction delà formule d'introduction du procès-verbal rapporté Cod. Jiist. 9, 47, 12, n'a pas besoin d'être du temps de Dioclétien. Cette dénomination vient sans doute de ce que le règlement moderne du palais assignait aux conseillers une salle oii ils devaient se tenir prêts à être appelés à siéger (p. 281, note 1).

(6) C'est ce que montrent notamment Papinien, Dicj. 27, 1, 30, pr. : Juris peritos... in consilium principum adsumptos optimi maxitnique principes nostri constiluerunt excusandos, quoniam circa latus eorum af/erent et honor delatus finem certi temporis ac loci non haberet (cf. Ulpien, Dig, 4, 4, 11, 2); en outre, les cinq inscriptions C. I. L. VI, 1318 : In con[silio imp.] Cœsaris L. Aur. [Commodi], — C. L Gr. 3893 : M. A'Jp-riXtov ITaitiptov Atovûaiov... ffû|xpou)>ôv x£ ToO ScjîxaTOÛ, — C. I. L. X, 6662 : Centenario consiliario Aug(usli)... adsumpto in consilium ad(sesterlium) LX m(ilia) n(ummum), juris pei'ito, — C. I. L. VI, 1634 : Q. Val. Q. f. Postimio Romulo... equo puhlico... consiliario Augg., — Biill.corr.Hell. 7, 16, d'Ancyre: Ka'.x£X(tov)'Ep[jiiavôv.., 8ouxT,vdt[pto]v stI dujjipou-

consultait sans cloute le sénat (p. 280, note 4). Il est probable que leur nomination stable entraînait à leur charge une certaine obligation de se tenir présents au palais en vue de leur service, et que cette obligation faisait des conseillers des membres de la maison de Tempereur (1). Le conseil peut entrer en activité même hors de Rome (2) ; mais, en général, ses travaux sont suspendus quand l'empereur est absent de Rome (3). Il était dans la nature des choses qu'on choisît de préférence pour h) composer des jurisconsultes de profession (4) ; mais les nominations ne se sont aucunement restreintes à eux. Au point de vue du rang, nous trouvons, d'un côté, dans le conseil impérial, les hommes les plus hauts placés, ainsi les fils de l'empereur arrivés à l'âge d'homme (5), et des sénateurs des classes hiérarchiques les plus élevées (6) ; et, d'autre part, les hommes de rang équestre y jouent un rôle important (7). En particulier, les gens de l'ordre équestre

Xîou -coû Sspaaxoû. Les deux premières appartiennent au temps de Commode, (Dion, 12, 13. 14)-, la troisième ne peut être placée plus tôt à cause des mots pius felix Aufjustus, la cinquième se place dans la seconde moitié du iii« siècle et la quatrième doit aussi appartenir au iii« siècle. Cf. Hirschfeld, Untersuch. p. 215.

(1) C'est ce qu'indique le contuhernium dont on parle pour Hadrien (p. 282, note 4) et les mots ch-ca latus principum ar/ere, circa principem occiipaturn esse de Papinien et dUlpien, p. 280, note 6. Le consislorium est issu du contubernium (p. 280, note "y).

(2) Vila Hadriani, 13 : Circumiens provincias procuralores et praesides pro factis supplicio adfecit. 22 (p. 282, note 4). Cf. p. 106.

(3) Dion, 60, 4 (p. 280, note 2). Les conseillers pouvaient facilement être rassemblés dans les villas impériales, comme le montrent les faits cités, p. 2'6:j, notes 1 et 3. Mais on comprend que Tibère à Caprée et les empereurs qui se trouvaient en province aient rencontré des difficultés pour former leur conseil d'une manière satisfaisante et de la façon ordinaire.

(4) Des exemples sont fournis par l'inscription, p. 280, note 6, où un pareil conseiller est désigné expressément de la qualification peu usitée de jui'is perilus; en outre, par la Vita Hadriani, 18 (p. 280, note 4), et par le rescrit de Marc-Aurèle et Lucius Verus, Dir/. 37, 14, 17 : Cum et pro ipso Maeciano (appelé pius haut amicus noster ut et juris civilis... diligens) et aliis arnicis nostrisjuris peritis adliibitis plenius tractaremus.

(5) Drusus sous Tibère : Dion, 'n, 7. Titus sous Vespasien : Suétone, Tit. 7.

(6) Vita Hadriani, 22 (p. 282, note 4). Vita PU, 3, Alexandri, 26. 68. Dion, 76, 17.

(7) Déjcî Doniiticn rend une sentence adhibitis utriiisque ordinis splendidis viris causa cof/ni/a (C. /. L. IX, .j420). Dion, o2, 33 (p. 280. note 1). Vita

de la maison et de la cour impériale, qui sont en dehors de là dans l'intimité de l'empereur, spécialement les commandants de la garde, peuvent, à raison de leur poste de confiance, y avoir été régulièrement convoqués dès une époque précoce. Depuis la fin du n*' siècle, ils paraissent même avoir pris un rôle de direction dans l'assemblée (1). Au m* siècle tout au moins, on trouve distingués parmi les conseillers de rang équestre, à l'imitation du système des procuratelles (I, 349 [343]), trois classes d'appointements et de rang hiérarchique, auxquelles correspondent des traitements annuels de 200,000 sesterces, de 100,000 et de 60,000 (2). On ne trouve pas d'indication d'appointements pour les conseillers sénatoriaux et, les sénateurs, à la différence des chevaliers, ne recevant pas en principe d'appointements pour leurs services publics (p. 221), ils n'en ont probablement pas reçu non plus en qualité de conseillers. Môme depuis que les conseillers furent nommés à titre stable, ils n'étaient pas tous convoqués à toutes les délibérations : il était fait pour chaque cas particulier un choix (3), dans lequel Hadrien, Marc-Aurèle et Alexandre Sévère, tout au moins, ont observé la règle de ne convoquer que des conseillers de rang sénatorial, quand il s'agissait de juger un accusé sénateur (4). On rapporte

Hadriani, 8 : Equités R. nec sine se de senatoribiis , nec secum judicare per~ misit. Erat enim tune mos, ut, cum princeps causas cognosceret, et senatores et équités Romanos in consilium vocaret [ef] sententiam ex omnium deliberatione profen'et.

(1) Le biographe de Marc-Aurèle dit de lui, Il : Habuil secum praefectos, quorum ex auctoritate et periculo semper jura dictavit. Les prsefecti prsetorio figurent à peine dans la littérature juridique des deux premiers siècles; l'ouvrage de re miiitari de Tarrutenus Patcrnus, /)/■. pr. sous Commode, appartient seulement en seconde ligne à la littérature du droit. Mais depuis Sévère, nous trouvons les jurisconsultes les plus connus, Papinien, Ulpien, Paul, dans cette fonction; et ce peut avoir été motivé encore plus par leur rôle dans le conseil impérial que par leur juridiction propre. Cf. note 4 et Hirschfeld, p. 216.

(2) P. 280, note 6 (cf. I, p. 347 [441]). C'est confirmé par Tinscription de C. Caelius Saturninus qui appartient à la période de transition de Dioclétien et Constantin (C. /. /-. VI, 1704).

(3) Dion (p. 280, note 1) : 'AÎ^Xoi il^o-zz.

(4) Le biographe d'Hadrien le dit de lui, 8 (p. 281, note 7). C'est pourquoi

d'Alexandre Sévère que, toutes les fois qu'il s'agissait de fixer une règle de droit, il convoquait au moins vingt jurisconsultes de profession et cinquante autres membres (1).

La procédure était, dans l'ensemble, la même que dans le conseil des présidents de questions et que généralement dans tous les conseils ; il n'y a cependant pas plus de règles obligatoires pour la réunion des conseillers qu'il n'y en a en principe pour les procès soumis à la juridiction impériale, et il n'a pas été rare qu'on se soit écarté au gré du prince des règles usuelles (2). Le prince dirige les débats, interroge les témoins et pose les questions (3). Les conseillers convoqués votent en général par écrit et en motivant leurs votes, les votes étant souvent secrets et n'étant même pas toujours lus devant le conseil (4). Cependant, on rencontre aussi des votes oraux motivés, dont il est alors pris note sténographiquernent (5).

les chevaliers ne sont pas nommés dans la Vita, 22 : Causas Romae atque in provinciis fréquenter audivit ad/iibitis in consilio suo consulibus atque prœloribus atque optimis senatoribus ; cf. 8 : Optimos quosque senatores in contubernium imperatoriae majestatis adscivit. Le biographe de Marc Aurèle atteste de lui la même chose, 10 : Nec pateretur équités R. talibus interesse causis. Quand Alexandre Sévère accorde aux préfets du prétoire la qualité de sénateur, ne quis non senator de Romano senatore judicaret (p. 141, note 4), il faut probablement penser également à leur participation au conseil impérial.

(i) Vita, 16 : Neque ullam constitutionem sacravit (il s'agit là en première ligne des consultations données sous forme de rescrit, p. 194) sine viginti juris peritis et doctissimis ac sapientissimis viris isdemque disertissimis non minus quinquaginta, ut non minus in consilio. essent sententise quam senatus consultum conficerent.

(2) Suétone, Aug. 33 : Cum de falso testamento ageretur omnesque signatores lege Cornelia tenerentur, 7wn tantum duas tabellas, damnatoriam et absolutoriam simul cognoscentibus dédit, sed tertiam quoque qua ignosceretur ils, quos fraude ad signundum vel errore inductos constitisset. La même chose se rencontre à plusieurs reprises. Vita Marci, 24 : Erat mos iste Antonino, ut omnia crimina minore supplicio quam legibus plecti soient puniret. Cela a souvent été une faveur que l'affaire fût portée devant l'empereur.

(3) Suétone, loc. cit. et ailleurs. Il arrive que le prince participe au vote (Dion, 56, 41. 37, 7).

(4) Suétone, Ner. 15 : Quotiens ad consultandum secederet, neque in commune quicquam nec propalam deliberabat, sed et conscriptas ab unoquoque sententias tacitus ac secreto legens quod ipsi libuisset perinde atque pluribus idem videretur, pronuntiabat. Dion, 52, 33, représente Mécène comme conseillant une procédure semblable.

(5) La Vita Alexandri, c. 16, continue après les mots cités, note 1, en disant : Et id quidem ila, ut irelur per sententias singulorum ac scriberelur

La décision définitive est rendue non pas par la majorité du conseil, mais par le prince (1). Le conseil est pour la justice de Fempereur, dans la mesure où il y en a une, et pour les consultations de Fempereur, depuis qu'il y en a (p. 194), affecté à l'interprétation du droit; et il faut entendre ce rôle juridique dans le sens le plus large : le conseil participe à la fois aux affaires criminelles et aux affaires civiles, à toute la juridiction administrative et, en général, à l'appréciation de toutes les questions et prières adressées à Fempereur qui s'y prêtent (2). Mais on a difficilement soumis au conseil d'autres objets, par exemple, des questions militaires ou des questions politiques générales, notamment depuis qu'il eut reçu une organisation fixe en vue de l'administration de la justice (p. 280). Ce conseil judiciaire doit indubitablement être distingué du conseil d'État politique dont Fexistence . peut être établie au moins sous Auguste (3), Tibère et Alexandre Sévère (p. 182 et ss.), quoiqu'il soit possible que tous les membres du conseil d'État aient appartenu au conseil judiciaire.

propriét.' du sol. Parmi les magistrats ordinaires de la République, les cen-

qiiid qiiisqiie dixisset, data tamen spatio ad disquirendum prhisquayn dicerent.

(1) Il résulte des relations des décisions du conseil impérial, par exemple du conseil de Sévère, chez Paul, Dig. 4, 4, 38. 36, 1, IG [74], 1. 49, 14, 50, que la volonté de l'empereur est finalement seule décisive et que les conseillers ne donnent que des conseils. A la vérité, Marc Aurèle avait l'habitude de dire [Vita, 22) : jEquius est ut ego tôt talium arnicorum consilium sequar, quam ut lot taies amici meam univs voluntatem sequantur.

(2) Dion, 57, 17 : Tal; xt -rpsT^siai; -rat; -napà xûv tôXewv t, xal iwv èSvwv oùSÉ- •noTE lAÔvoi; ÈypT.txâ-ciîIêv (Tibère), cx>,Xà tîoaXoj; xal u.d()>'.axa to-jî sEp^avxi; totî aÔTôJv xoivwvoij; Tf,; 0127/101x7,; è-oieïto. Domitien décide ainsi une contestation sur les subsiciva entre les villes de Firmum et de Falerio (p. 281, note 7). A la vérité, c'est le conseil libre antérieur à Hadrien qui figure là.

(3) L'observation qu'Auguste utilisa parfois le conseil d'État à titre de conseil dans son administration de la justice (Dion, 55, 27) n'est qu'une confirmation de plus de la difTérence des deux conseils.

seurs et, avant Tinstitution des censeurs ou depuis, par représentation des censeurs, les consuls avaient seuls, relativement, aux propriétés foncières de FÉtat, l'autorité judiciaire (IV, p. 151), le droit de limitation qui en est inséparable (IV, p. 121) et, dans de certaines bornes, le droit de vente (IV, p. 123). Au contraire, ils n'étaient pas autorisés à les aliéner à titre gratuit (IV, p. 14o). L'aliénation à titre gratuit, dédication ou assignation, n'était permise qu'à des magistrats spéciaux élus à cette fin par le peuple (IV, pp. 329-333).

Les attributions des censeurs subsistent en principe, selon jcrmmaiion et les institutions d'Auguste, à titre indépendant, à côté du principal; et, en conséquence, la termination et le jugement relatifs aux propriétés contestées entre le peuple et un particulier, n'ont pas été liés dès l'origine au principal. Le relevé entrepris par Auguste des propriétés immobilières du peuple à Rome (1) et dans tout l'empire (2) a joué un rôle important dans sa réorganisation de l'État ; mais ce relevé a été probablement une portion intégrante du premier cens accompli par lui en 726. En tout cas l'ancien pouvoir de juridiction et de bornage des censeurs et des consuls est resté en vigueur sous son règne (3), et, les curatores locorum publicorum j udicandorum établis dans ce but spécial sous son successeur (4j, étant nommés par un sénatus-consulte.

(1) Suétone, Auçj. 32 : Loca in urbe publica juris ambigui possessoribus acljudicavit. On recourt au iiic siècle, dans des procès à ce sujet, à ces relevés ex quo Augusliis rem p. obtinere cœpit (p. 2, note 3].

(2) On remonte aussi plus tard aux plans dressés par Auguste en "27 (p. 2, note 3), relativement aux bénéficia accordés aux cités provinciales qui sont en première ligne, les biens fonds de l'État dont on leur a abandonné la jouissance.

(3) L'application la plus récente que j'en rencontre est la termination consulaire de l'an 4 après J.-C. (IV, p. 121, note 3).

(4) Les écrivains gardent le silence sur ces curateurs , mais nous connaissons par les inscriptions deux de leurs collèges, l'un sous la présidence de T. Quinctius Crispinus Valerianus, consul eu l'an 2 après J.-C. (C /. L.VI, 1266), l'autre sous celle de L. Asprenas, consul en l'an 6 après J.-C. (C. /. L. VI, 1267), lesquels curatores locorum publicorum judicandorum ex s. c. causa cognita ex privato in publicum restituerunt. Un membre du premier collège s'appelle, sur l'inscription C. I. L. V, 4348, cur. locorum public, iterum; et il

doivent être considérés comme des magistrats ou des pseudomagistrats extraordinaires et non comme des représentants du pouvoir impérial. La plus importante de toutes les terminations, celle du Pomerium, est même restée réservée aux censeurs, tant qu il y en a eu (IV, p. 121, note 2). La termination des rives du Tibre a été, à la vérité, transportée au prince et à ses représentants en cette matière, les curatores riparum, lorsque la cura riparum, que nous étudierons au sujet de l'administration de la capitale, a été détachée, sous Tibère, des pouvoirs des censeurs et transférée au prince ; mais les curatores y ont d'abord eux-mêmes procédé en vertu d'un sénatus-consulte (1).

Assurément, cela n'empêche pas que les empereurs soient aussi intervenus dans des cas isolés, en vertu de la clause générale de la loi (p. 189) les autorisant à tous les actes avantagetiJ^: pour l'utilité publique (2) ; et ils ne pouvaient guère procéder à l'assignation dont nous allons parler dans

faut en conséquence, rattacher à notre catégorie et non pas aux curatores operwn jmhlicorum, les deux autres magistrats que nous rencontrons sous ce titre (C. /. L.VI, 1544. XIV, 3602), d'autant plus que le second appartient, nous en avons la preuve, au temps dé Tibère et que lé premier a occupé cette cura avant la préture, ce qui rie serait pds pour la cura operum publicoi'um. Cf. Borghesi, 0pp. 3, 363.

(i) C. 1. L. I, p. 179; VIî n. 1238-1242. Le sénatus-consulte est mentionné pour les terminations des rives du Tibre des curateurs du temps de Tibère. Sous Claude (d'après la borne terminale récemment découverte, Notizie degli scavi, 1887, p. 323) et sous Vespasien, elle a été faite par les curateurs sur l'invitation (auctoritas) de l'empereur ; plus tard elle a été faite par Marc- Aurèle et Verus eux-mêmes, mais pourtant au moj-en d'un curateur.

(2) Auguste accomplit en 747/748 la termination des rives du Tibre [C. I. L. VI, 1236), ex senatus consulta, c'est-à-dire, en vertu dun mandat spécial et probablement seulement en continuation de la termination commencée par les consuls de 746 et restée inachevée. Cette exception ne fait donc que confirmer la règle. Mais on en trouve d'autres pour lesquelles ce n'est pas le cas. C. /. L. VI, 1262 : [Mp. C]œsar Augustu[s] a privato in publicum reslituit. C. I. L. VI, 933 : Imp. Csesar Vespasiaiius... locum vineae publicae occupattim a privatis per collegium ponlificum restituit. L'empereur Claude, sur l'avertissement que des terres domaniales étaient illégalement en la possession de communes ou de particuliers, confia l'instruction à faire sur les lieux à un commissaire (ainsi pour Cyrène, Tacite, ^n/i. 14, 18; pour le territoire de Tridentum, C. /. L. V, 5050). Cf. ledit de Ti. Ale.xander (C. /. Gr. 4957) Ugne 35 et ss. Gromatici, p. 251.

un instant sans exercer l'autorité judiciaire (IV, p. 347). Dans la période postérieure à Domitien, où les pouvoirs censoriens sont confondus avec le principal (p. 230), le prince est directement appelé à statuer sur les terres publiques et à les délimiter.

Les contestations voisines de limites entre cités et les litiges relatifs à la possession du sol entre une commune et un particulier, en Italie (1) et dans les provinces (2), peuvent être tranchés par l'empereur ou sur son mandat.

Il se comprend de soi que le prince pouvait aussi déléguer la solution de pareils litiges avec ou sans réserve de l'appel. Mais on n'a pas connaissance de délégations générales en ces matières.

La règle républicaine qui restreignait le pouvoir des magis- Assignation. trats supérieurs de disposer des immeubles du peuple à l'autorité judiciaire et au droit de vendre, tandis que leur aliénation à titre gratuit était réservée à des magistrats spéciaux à compétence limitée, est une règle étrangère au principal; C'est un des empiétements les plus essentiels du principal sur les attributions des pouvoirs constituants qu'il ait reçu sinon

(1) L'exemple classique est la décision de Domitien sur les siibsiciva litigieux entre Falerio et Firmum (C. /. L. IX, 5420; cf. Rudortf, Gi-omat. inst. p. 436). C'est également à cela que se rapporte C. /. L. X, 1018 : Ex aucloritateimp... Vespasiani... loca publica a privatis possessa T. Suedius Clemèns tribunus causis co;/niti8 et mensuris factis rei piiblicae Pompeianorum resliluit. Au temps de la République, les litiges de ce genre rentrent, quand les cités intéressées ne sont pas autonomes, dans le cercle de la juridiction administrative et ressortissent donc des consuls et du sénat, tout comme les arbitrages du même genre provoqués par les plaintes des cités autonomes (VL2, p. 337).

(2) Le gouverneur est compétent sur les litiges relatifs à la propriété du sol entre deux cités ou une cité et un particulier (C. /. L. II, 4125; III, 2883, rapproché de 2882; Eph. ep.ll, p. 349; CI. Gr. 1732), mai.s le prince intervient aussi fréquemment. Ainsi Vespasien écrit aux Vanacini en Corse (C. /. L. X, 8038) : De conlroversia finium, quam habetis ciim Marianis, pende)U[e] ex is af/ris, quos a procuratore meo l'ublilio Memoriale emislis, ut finiret Clauditts Clentens procurulor meus, scripsi et niensorem misi. 11 est procédé de la même façon dans les décisions arbitrales concernant les limites de Lamia et Hypatha, C. I. L. m, 586, et les limites du territoire du temple de Delphes, C. /. L. III, 567 (cf. C. L L. II, 2349). Les termini Auguslales espagnols (C. /. L. II, 857- 859) se rapportent aussi à cela.

le droit de dédication (1), au moins le droit d'assignation qui seul a une importance politique, avec l'étendue avec laquelle les rois sont représentés comme l'ayant exercé et les magistrats constituants l'avaient ensuite exercé (IV, p. 464). Il n'a, à notre connaissance, été fait application, sous le principat, des formes républicaines de l'assignation qu'une seule fois : l'empereur Nerva a fait faire une distribution de terres en vertu d'une loi (2) et sinon par des magistrats, du moins par des commissaires qui étaient de pseudo-magistrats (3). C'est là une confirmation pratique de la libertas restituta qu'il avait ofiîciellement proclamée. En général, on a observé, pour les partages de terres et les fondations de colonies impériales, les formes qui avaient été rappelées à l'existence par la dictature de Sulla (IV, p. 465); il n'y a que le droit d'expropriation des propriétés privées que les triumvirs tout au moins paraissent s'être arrogé (IV, p. 465, note 1) et auquel, autant que nous voyons, le principat n'a pas prétendu : il s'est contenté de soumettre au partage les immeubles soumis à la possession de l'Etat. Le concours du peuple et du sénat est exclu (4) et on évite également de faire réaliser l'opération par des hommes de rang sénatorial (5) ou

(1) C'est un point douteux de savoir s'il y avait encore, sous l'Empire, un droit de dédication proprement dit (IV, p. 336, note 1).

(2)Di,7. 47. 21, 3, 1 : Ler/e af/ravia, quam divus Nerva tulit. Cf. p. 160, note 1.

(3) Dion, 68, 2 : (Nerva) toT; -nâvu -irévT.ai tûv 'Pwjxaiwv s; y'.>>iâox xai TêvTaxoaîa; |j.upidt5a; yf,î xrf,siv s/apijaTO, ,3ouAE'JTatî; tit: tt,v te dyopajiav aÙTÛv y.al TT.v 6tavo(iT|V TrpojTâça;. Pline, Ep. 7, 31, 4 : A Corellio nostro ex liberalitate imp. Nervse emendis dividendisque agris adjulor adsumptus. Inscription C. I. L. VI, 1548 : [Misso ? a] divo Nerva ad ayros dividendos.

(4) IV, p. 465, note 3. C'est pourquoi Velleius distingue, 1, 15, les colonies de la République, déduites jussu senalus, de celles que leurs « fondateurs » (auctores) récents ont déduites en vertu de leurs pouvoirs extraordinaires ou du principat.

(5) Font exception les deux curalores restituendae Campanile, que Titus prit, par voie de tirage au sort, parmi les consulaires, après la catastrophe d'Herculaneum et de Pompéi et qui paraissent avoir fait des assignations (Suétone, Tit. 8 : Curalores restituendae Campaiiiœ e consularium numéro sorte duxit. Dion, 66, 24 : Toï? [aèv Kaij-Tiâvo'.î ôûo âvôpa; ex xwv O-aTEuxoTojv oixtaxà; è'rEjj.^'î). Canusium en Apulie fut constitué, sous Antonin le Pieux, par Ilérode Atticus, consul en 143 (wxicïe... xô KavJTiov, Philostrate, Vit. sopli. 2, 1, 5, p. 551), mais

même simplement par des personnalités notables (1) ; l'assignation et la colonisation apparaissent constamment comme des actes immédiats de l'empereur. Cette exception au principe général de la constitution d'Auguste a été sans doute justifiée par le rapport étroit qu'il y a entre les concessions de terres et les choses militaires; le prince, seul général à vie du peuple, ne pouvait laisser échapper de ses mains le droit de récompenser les vétérans, ni souffrir là aucune intervention étrangère ; or, les attributions de terres figuraient en première ligne parmi les récompenses des vétérans. C'est aussi pour cela que les assignations ont été, encore plus que sous la République, faites principalement en faveur de soldats congédiés.

Les modalités du partage sont déterminées naturellement par le prince. L'Etat est propriétaire de tout le sol provincial en dehors des fonds de terre qui ont déjà fait l'objet d'assignations ou qui ont été transformés autrement en arjer privatiis de droit romain. Les possesseurs actuels n'ont droit à aucune indemnité et n'en reçoivent qu'à titre de faveur (2).

la ville s'appelle colonia Aurélia Augusta l'ia (C. /. L. IX, 344) et a été fondée sans aucun doute au sens du droit par l'empereur et non par Hérode. Je ne trouve aucune preuve de l'opinion courante, encore reproduite par Marquardt, Handb. 4, 115 = tr. fr. 8, 153, selon laquelle les empereurs auraient procédé aux partages de terres et aux fondations de colonies par le ministère de leurs légats. La remise aux officiers commandant les troupes de la direction des constructions nécessitées par la fondation de colonies, dans la mesure où ces constructions sont faites par les soldats, telle que l'attestent les inscriptions connues de Sarmizegetusa (C. /. L. 111, 1443) et de Thamugadi (C. /. L. VllI, 2355), est toute autre chose qu'une représentation de l'empereur pour une assignation ou pour la déduction d'une colonie.

(1) Je ne connais aucun témoignage en dehors de celui rapporté p. 288, note 5, qui nomme seulement un tel représentant sous le principal, donc après 727. Cf. Hyginus, p. 121 : Nuper ecce quidam evocatiis Augusti, vir militaris disciplinae, professionis quoque nostrx capacissimus, cum in Pannonia agros veUranis ex voluntate et liberalitale imp. Tvajani Augusti Gennanici adsignaret.

(2) Auguste accorda par exception, en 740, une indenmité pro agris provincialibus ; il ne le fit plus postérieurement, probablement parce que les ressources manquaient pour cela [Mon. Ane. 3, 22 et ss.). Ulpicn, Dig. 6, 1, 15, 2 : Ager... militibus aduignalus est modico honoris gratia possessovi dalo. Paul, Dig. 21, 2, 11, pr.

Droit Publ. Rom., t. V. 19

ris.

Le point de savoir si les gratifiés reçoivent la propriété quiritaire et l'exemption de Fimpôt foncier qui en résulte, ou seulement cette possession héréditaire que le droit de l'Empire reconnaît en qualité de pseudo-propriété à côté de la propriété supérieure de l'Etat, dépend de la décision du fondateur ; on n'a ordinairement conféré que la seconde. On ne rencontre qu'au m* siècle des assignations qui, comme celles des Gracques, réservent le retour du fond à l'État dans certains cas (1). Enfin, comme dans les^ temps récents, on continue à voir l'autorité recourir, selon les circonstances, à deux procédés distincts : ou bien faire des assignations isolées dans des cités déjà existantes, ou bien organiser de nouvelles cités en forme de colonies (2). Les deux choses sont arrivées avec une égale fréquence.

Sur les biens mobiliers du peuple, il n'y a pas d'autres remarques à faire que celles relatives aux caisses publiques, qui trouveront mieux leur place à propos de ces dernières.

Nous passons donc à l'administration financière qui est le résultat des attributions assumées par l'empereur et qui peut en ce sens être appelée l'administration impériale ordinaire des finances.

Fiscus cxsa- Selon le système de la République, le magistrat ou le préposé du peuple qui a à faire une dépense pour le peuple, reçoit, avant de la faire, la somme corrélative en argent comptant de l'JErarium ou est couvert d'avance par un autre moyen. La caisse du gouverneur en particulier n'est distincte qu'en fait de Yœrarium populi Romani; l'argent qui s'y trouve est la propriété du peuple, l'administration en appartient à un questeur du peuple et ce qui n'est pas dépensé dans l'intérêt du peuple rentre, après reddition de comptes,

(1) En particulier, on rencontre l'imposition d'un service militaire h(:Téditaire [Vila Alexandri, 58; Probi, 16; cf. RudorlT, Grom. Inst. p. 371). Dans un congé qui se place dans la première moitié du iiio siècle, le droit de cité héréditaire n'est, d'après une restitution, à la vérité peu certaine, accordé qu'aux centurions [qui cum filiis in] provincia ex se procrealis [milites ibi castel]lani essenl {Eph. ep. IV, p. 308 et ss. = C. /; L. 111, suppl. p. 2001).

(2) Cf. par exemple, Tacite; Aiin. 14, 27.

dans la caisse centrale. Mais le principal a, sans aucun doute dès le principe, rompu avec ce système consistant à subvenir aux charges publiques au moyen des ressources publiques : il lui a substitué le système opposé, selon lequel le prince pare aux charges publiques assumées par lui au moyen de sa fortune privée. La caisse impériale, le fi sens Csesaris^ ou, selon le langage devenu plus tard usuel, le/iscîis tout court (1), est la propriété privée du prince (2), il est possédé et trans-

(1) Le fisciis est, au sens propre, la grande corbeille dans laquelle l'argent est conservé à F-iErarium {lex re-pet. lignes 67. 68) et dans les autres grandes caisses (c'est à tort que Hirschfeld, Untersuch. p. 3, pense là à de l'argent emballé pour être expédié), par opposition à la cassette, à la mfades particuliers ordinaires (Cicéron, Verr. 3, 8o, 197). Ainsi Suétone, Aug. 101, désigne les réserves de caisse tenues prêtes par Auguste pour des cas extraordinaires du nom de summa confiscala. Dans la langue technique, le fiscus est, en premier lieu, la caisse centrale impériale distincte qui existait pour chaque département financier (ratio) ; c'est ainsi qu'on parle de fiscus Asiaticus (C. /. L. VI, 8o70 et ss.), Galliciis provincise Lur/dimeîisis {C. I. L. VI, 5197), Judaicus (Suétone, Dom. 12; Eckhel, 6, 404), frinnentarius [C. I. L. VT, 544), castrensis (C. /. L. VI, 8316. 8517), lib(ertatis) et pec{ulioru7n) [C. I. L, VI, 792). Dans l'édit rédigé en grec du préfet d'Egypte du temps de Galba, Ti. Alexander (C. /. Gr. 4957), le mot latin est plusieurs fois employé pour la caisse impériale centrale d'Egypte. Suétone, Aufj. ICI, oppose dans ce sens les fisci au pluriel à Vœvarium. Ce texte pourrait plutôt être une citation textuelle d'écrits d'Auguste que le passage de Pline, H. n. 18, 11, 114, donné pour tel par Bergk, Aufj. res gestœ, p. 86. — Le mot se rencontre sûrement pour la première fois dans son sens moderne chez Sènèque le jeune, De benef. 4, 39, 3. 7, 6, 3 : Caesar omnia habet, fiscus ejus privata tantum ac sua. Chez Tacite, fiscus et œrarium sont déjà tout à fait habituellement en opposition. — Les Grecs n'ont aucun mot pour exprimer cette idée et conservent à l'époque ancienne le mot latin ; plus tard, lorsque le fiscus et Yœrarium se confondent en fait, ils appellent le premier lui-même ■zo.^'.v.o'/ .

(2) Ulpien dit tout à fait exactement, Dig. 43, 8, 2, 4 : Ees fiscales quasi pro^ prise et privatse principis sunt, et le fisc est appelé ailleurs {Vila Hadriani, 7), avec une égale exactitude, fiscus privatus, ses débiteurs privati debitores. Tacite représente également l'empereur administrant au moyen de ses procurateurs res suas [Ann. 4, 6), rem familiarem [Ann. 12, 60 in fine. 13, 1), pecunias familiares {Ann. 4, 15). Les commentateurs de Tacite sur ces textes et Bergk, op. cit., p. 85, ont méconnu ce principe fondamental et ont été conduits par là à des conclusions impossibles. On n'a pas compris clairement que la question du sujet du droit portant sur les choses fiscales est indépendante de celle de savoir si le prince est en droit d'employer ces choses ou leur produit à son propre profit. Les fonds remis aux magistrats pour un usage public peuvent parfaitement leur avoir été remis de telle sorte qu'ils fissent en droit aussi bien partie du patrimoine du magistrat qui les recevait que l'argent prêté fait partie du patrimoine du débiteur^

mis à cause de mort comme les biens privés impériaux qui ne tirent pas leur origine des ressources publiques et avec eux (1). Le prince doit assurément employer dans Futilité

(1) Auguste (Suétone, Aug. 101. Ner. 6; Tacite, Ann. 1, 8, et beaucoup d'autres textes); Tibère (Dion, 59, 1; Suétone, Tib. 76. Gai. 14. Claud. 6) ; Caligula (Suétone, Gai. 24); Claude (Tacite, Ann. 12, 69; Dion, 61, 1 ; Suétone, Claud. 44) ; Antonin le Pieux [Vila, 12) ont testé de la manière ordinaire et on ne peut regarder comme étant la masse héréditaire que l'ensemble des biens qui avaient été acquis par le de cujus soit à titre piùvé, soit à titre officiel. Les dépenses de l'État que le prince n'avait pas encore payées, mais qu'il devait payer, ont dû êti'e légalement traitées comme des dettes héréditaires, de même qu'à l'inverse les recettes de l'État qui lui revenaient et qu'il n'avait pas encore touchées ont dû être traitées comme des créances héréditaires. Ce qui est rappoi'té d'Antonin le Pieux, Vita, 4 : Posteaquam ad imperium transivimus, et illud quod habuimus ante perdidimus (mot de l'empereur à sa femme qui se plaint de la modicité de ses ressources),?: Patrimonium privalum in filiam contulit, sed fructus rei piiblicœ donavit, 12 : Privatum patrimonium filise reliquit : testamento autem omnes suos legatis idoneis prosecutus est, doit être compris comme signifiant qu'à son arrivée au pouvoir, Antonin le Pieux déclara vouloir consacrer au service public le revenu de sa fortune antérieure aussi bien que ses recettes impériales, mais en réserver la propriété à ses descendants par le sang exclus de la succession au trône et que, ces enfants étant restés sous sa puissance, la seconde déclaration ne produisit d'effet légal que par la disposition corrélative de son testament. En conséquence, il laissa dans son testament l'hérédité dlladrien et ce qu'il avait acquis de l'État à son successeur et à son autre fils adoptif, mais sa fortune patrimoniale au seul enfant de son sang qui lui survécut. Pertinax (Dion, 73, 7) et Julien {Vita 8) procédèrent de même en libérant leurs enfants de leur puissance au moment de leur avènement au principal et en partageant entre eux leur fortune privée pour la soustraire à l'absorption dans le fisc qui appartenait en la forme à Tempereur et en réalité à l'État. Cf. plus loin le chapitre de la Fin et du rétablissement du principat, sur la question du rapport de l'institution de plusieurs héritiers avec la succession à l'Empire. — Plus tard, il n'est plus guère question de la succession privée relatis'ement au patrimoine impérial. Cela ne s'explique pas seulement par les violences qui ont au iii<= siècle presque constamment provoqué la transmission du trône-; ridée de propriété privée perdit naturellement de plus en plus de terrain relativement au fiscus Caesaris. Ainsi un rescrit de Caracalla oppose déjà {Cod. Just. 7, 49, 1) la causa publica sive fiscalis à la causa privata et Pertinax a interdit dans le même sens de désigner par son nom la propriété fiscale, parce qu'elle appartient au contraire à l'État (Hérodien, 2, 4, 13, p. 302, note 1). Mais précisément ce récit montre que jusqu'alors c'avait été la règle de marquer les choses fiscales du nom du prince comme étant sa propriété. L'innovation de Pertinax prépare déjà la distinction postérieure des biens de l'État et des biens de la couronne, qui fut ensuite accueillie et développée par la constitution de Dioclétien et de Constantin. Quand on dit de Tacite {Vita, 10) : Patrimonium suum publicavit quod habuit in reditibus sestertium bis milles octingenties : pecuniam quam domi collegerat in stipendium militum vertit, on considère déjà le fisc comme étant positivement une caisse publique.

publique les sommes qu'il reçoit de l'Etat, tout comme les édiles doivent faire de leurs frais de jeux et le triomphateur de Varient des ?naniibise. Mais tous ces fonds sont la propriété de ceux qui les reçoivent et il n'y a pas par rapport à eux de reddition de compte (1). En particulier, l'exclusion des questeurs impériaux de l'administration de la caisse impériale (IV, p. 272) prouve que la reddition de compte proconsulaire a été écartée là immédiatement et en principe (2). Par une

(1) L'exclusion de la reddition de compte n'est pas impliquée par le seul fait que les deniers publics revenant au prince passent sous sa propriété privée; mais elle est liée avec lui par l'usage romain (II, p. 384 et ss.].

(2) Les objections de Hirschfeld contre cette proposition formulée par moi {Untersuch. p. 1) viennent seulement de ce qu'il n'a pas considéré la question d'un point de vue assez sévère, je dirais volontiers de ce qu'il ne l'a pas assez considérée du point de vue du droit privé. Tout ce que j'ai soutenu, c'est que la reddition de compte proconsulaire a, dès le principe, été écartée pour le prince et que les revenus de l'État mis à sa disposition ont été traités d'une manière semblable aux manubise de la République. Sans aucun doute, le prince était, comme le général de la République, obligé non seulement en morale, mais en droit, à employer dans l'intérêt public les sommes ainsi reçues : les premiers princes l'ont reconnu en publiant les comptes de l'État (p. 321) et on peut encore voir une application de cette idée dans le fait que l'administrateur des finances impériales Pallas stipule au moment de sa retraite d'avoir pai'es rationes ciim re publica (Tacite, Ann. 13, 14), c'est-àdire de ne pas être inquiété à raison des deniers impériaux qui auraient dû être dépensés dans l'intérêt public et qui l'auraient été à son propre usage. Certainement Auguste, s'il avait résigné le principat ou plutôt sa puissance proconsulaire, aurait pu aussi bien être actionné à raison des deniers publics qui lui avaient été confiés que le fut L. Scipio, et Ion peut appeler cela une obligation de reddition de compte de l'empereur. Mais ce dont il s'agit en première ligne, ce n'est pas des formes dans lesquelles le peuple peut demander compte au prince de l'argent qui lui vient de lui, c'est de la situation juridique dans laquelle l'empereur se trouve par rapport aux deniers publics qui lui sont versés. La différence de principe qui le sépare sous ce rapport du proconsul est le terme essentiel et la diversité relative à la reddition de compte n'en est que la conséquence nécessaire. L'argent remis au proconsul pour son armée ou autrement reste, jusqu'à ce qu'il soit dépensé, la propriété de l'État. Le reliquat qui peut rester en caisse appartient donc à l'État et il est, par conséquent, reversé à l'yErarium, au moment de la résignation des fonctions, par une restitution à laquelle se joint naturellemet l'apuration des comptes. Mais le droit de la République connaît déjà une autre forme d'emploi des deniers publics fait dans un intérêt public par l'intermédiaire d'un magistrat : les frais de jeux des édiles, les manubiœ des généraux passent sous la propriété privée de celui qui les reçoit, et il est en retour obligé de fournir au peuple sur son patrimoine les prestations correspondantes ; tout comme aujourd'hui les avances faites à des mandataires publics pour l'accomplisse-'

conséquence logique, que nous avons déjà signalée à propos du régime de la maison de l'empereur (p. 109 et ss.), les em-

mentde certains services, deviennent immédiatement leur propriété. Au point de vue du droit civil, les premiers deniers sont un dépôt, les seconds un mutuum. Puisque, dans les cas de la seconde espèce, il ne peut y avoir de reliquat revenant à l'État, la République ne connaît pour ces paiements ni reversement régulier des fonds inemployés, ni comptabilité régulière, mais, s"il y a un soupçon d'emploi non conforme, l'accusation de détournement. — Or, les objets attribués au prince sur l'actif de l'État, les res fiscales étant expressément et unanimement représentées comme étant sa propriété (p. 291, note 2) et toute espèce d'indice, même le plus faible, faisant défaut pour regarder cette conception comme une nouveauté introduite seulement dans le cours du temps, il ne peut pas y avoir le moindre doute que ces valeurs actives ont été soumises au même régime que les manuhiae. Il est superflu de développer les motifs tout indiqués pour lesquels ce régime apparaît aussi seul comme conciliable avec le caractère du principal. — Ainsi tombe d'elle-même la conception présentée par Hirschfeld du fisc impérial et les conséquences subséquentes qu'il en tire. Il est à regretter que ses recherches, par ailleurs si magistralement ordonnées et conduites, aient là un point de départ défectueux et que l'auteur ne se soit pas fait une idée claire du sujet actif des droits du fisc. Il n'y a sous ce rapport que deux conceptions possibles en logique. Ce sujet est ou l'État ou le prince. La première idée conduit à l'identification du fisc et de l'.îlrarium et est dans la contradiction la plus criante avec notre tradition. Il ne reste donc que la seconde idée, qui est depuis longtemps communément admise et selon laquelle l'.Erarium représente le popultis et le fisc l'empereur en matière patrimoniale. Mais cela a pour conséquence nécessaire que les biens privés du prince et les biens de l'État mis à sa disposition non pas se confondent (ce que je n'ai jamais dit), mais soient forcément regardés comme constituant un tout unique au point de vue du droit du patrimoine et du droit de succession. L'existence de cette unité est attestée avant tout pcLT l'impossibilité pratique qu'on rencontrait à séparer la succession aux biens et la succession au trône, impossibilité qui se manifeste si énergiquement et qui serait absolument inconcevable dans le système de Hirschfeld. Si le prince n'était qu'un administrateur de certains biens appartenant à l'État, on ne voit pas dans quelle mesure la succession privée à sa fortune pourrait avoir une importance pour la succession au principat. Si, au contraire, la masse héréditaire laissée par le prince défunt comprend aussi des biens de l'État et si l'héritier ou les héritiers acquièrent directement avec l'hérédité les portions de ces biens qui n'ont pas été employées par le de cuj'iis àa.ns l'intérêt public, on s'explique parfaitement que cette succession aux biens ait entraîné pratiquement la succession au trône. En théorie, on pouvait naturellement demander aux héritiers du prince antérieur la restitution de ce qui n'avait pas été employé légalement des biens de l'État. Mais l'impossibilité politique de mettre à exécution une telle retradition, au moins en face de l'héritier principal, devait nécessairement conduire et a conduit à accorder ou à refuser toujours en même temps à l'héritier principal les deux choses : l'Empire et les biens. Dans la période récente du développement, la soustraction du principat aux règles du droit privé (p. 8) a sans doute aussi exercé une influence.

ployés de caisse proprement dits, pour lesquels se pre'sente le besoin d'un contrôle plus rigoureux, sont, jusqu'aux postes les plus élevés, exclusivement pris parmi les esclaves et les affranchis de Tempereur, et les fonctionnaires chargés du contrôle des impôts et de leur perception sont tous pris dans l'ordre équestre, sans aucun concours de personnes ayant les droits sénatoriaux ou des droits de magistrat. L'administration du trésor impérial est, d'une façon prépondérante, une administration personnelle du prince et c'est pour cela qu'elle n'a pas, à la bonne époque, de directeur général (i).

L'exposition du caractère et du fonctionnement du fisc impérial est un problème difficile, problème d'autant plus difficile que, d'après ce que nous venons de dire, les affaires publiques et les affaires purement privées s'y trouvent en droit sur la même ligne, tout en ayant nécessairement dû en fait être séparées de tout temps (2) ; ce problème ne peut

(1) La démonstration de Hirschfeld (en particulier, Untersiich., p. 286 et ss.) selon laquelle une caisse centrale a été créée seulement sous Claude, ne résiste pas, si probante qu'elle paraisse à première vue, devant un sérieux examen. La gestion financière du prince est inconcevable sans un point central où soient comparés les comptes des diverses administrations spéciales et oîi les excédents et les déficits des différentes caisses soient, les premiers, employés et, les seconds, comblés. Sans doute le système d'Auguste avait pour principe que le prince exerçait personnellement la haute direction des finances comme le commandement en chef. L'apparition, pour la première fois, sous Claude d'une haute direction, autre que celle de l'empereur, dans la caisse impériale centrale n'est autre chose que le revers présenté par le gouvernement personnel, quand ce dernier passe à une individualité dominée par des serviteurs personnels -ît éclipsée par eux. Il ne faut pas croire qu'un mécanisme ait été inventé seulement le jour où la ruine de la machine permet de l'apercevoir.

(2) Le patrimonium principis a été distingué, de tout temps, dans l'administration, du reste de sa 7'es familiaris, et il ne pouvait en être autrement; car la fortune héréditaire du prince ne pouvait s'accommoder à l'administration par départements des recettes qui arrivaient au prince en cette qualité. L'établissement depuis Sévère d'une seconde administration, au reste de même nature, pour les nouveaux biens du prince — la res pnvata principis — n'a pas de véritable importance de principe (cf. Mern. delV inst. 2, 318 et ss.). Mais l'opposition faite entre le patrimonium et la res privala principis, d'une part, et le fiscus, de l'autre, se rapporte seulement au titre d'acquisition et au mode d'administration; elle ne se rapporte pas au sujet du droit. Quand Hirschfeld le nie, p. 8, j'avoue ne pas comprendre à quel double sujet il peut penser. Pour réfuter cette doctrine, il suffira, au moins près des juriscon-

trouver ici sa solution (3). Mais il est indispensable d'indiquer, au moins à grands traits, dans quelle mesure le prince s'est chargé des dépenses de l'Etat, d'une part, et les recettes de l'Etat qui lui ont été affectées, de l'autre. Étendue des d(î- La détermination des dépenses de l'État que le prince a

penses du lise. ■• i *•

assumées à la création du principal est fournie par le caractère de ce dernier. Il a pour base le commandement en chef exclusif de toutes les troupes (p. 111) ; le paiement de la solde et de toutes les dépenses militaires est impliqué nécessairement par là. Les charges publiques supportées par le prince ont même nécessairement été bornées, dans les premières années qui ont suivi la réorganisation de l'Etat, aux forces de terre et de mer de l'empire et aux autres dépenses nécessitées par l'administration des provinces impériales. Mais lorsque, bientôt après, de nouveaux cercles importants et coûteux de l'administration de Rome et de l'Italie vinrent se juxtaposer

suites, de rappeler que les livres cadastraux des Romains distinguent rigoureusement les immeubles de TÉtat et ceux du prince (qu'on se rappelle, par exemple, Vadfinis populus, adfinis Cœsar noster des titres alimentaires), mais ne distingue jamais parmi les seconds les biens de la fonction et ceux de la personne (le texte invoqué en sens contraire par Hirschfeld, Dig. 49, 14, 3, 11, où la possessio Csesaris est encore citée après les loca fiscalia vel publica, doit s'expliquer par l'analogie de Dig. 49, 14, 6, 1 ; cf. Hirschfeld, p. 27). De même Auguste, quand il dit, Mo)i. Ancyr. 3, 34 : Quater pecunia tnea juvi aerarium, omet intentionnellement de distinguer entre ses biens héréditaires, les recettes d'Egypte et les revenus de l'État touchés par lui. Il en est de même dans une infinité d'autres textes. La proposition faite par Brinz {Ueber die rechtliche Natur des rbmischen Fiscus, Sitzungsherichte de Munich, 1886, 4, p. 471 et ss.) de considérer le prince, relativement aux choses fiscales, comme un propriétaire privé dont le droit est restreint, qui, par exemple, est dépouillé du droit de transmettre par succession, est admissible en droit, quoiqu'elle laisse sans réponse la question de savoir à qui passent les choses du fisc, à la mort du prince, au cas de solution de continuité dans la magistrature. Mais historiquement on doit lui objecter que l'association politique de la succession privée à la succession au pouvoir n'a pu se produire que parce que la première allait au-delà du domaine du droit d'hérédité en réalité privé.

(1) On peut encore remarquer que les institutions qui fonctionnaient pour l'iErarium ont fréquemment servi de modèle pour le fisc. Ainsi, par exemple, de même que les gouverneurs sénatoriaux déposaient à l'^rarium le tableau de leurs compagnons et subalternes en droit de toucher un traitement, les t^ouverneurs impériaux dressaient une liste semblable pour les commentarii principis (I, 343, note 4 [339, note 3], rapproché de IV, p. 254).

au proconsulat impérial, d'abord, en 732, l'administration de l'annone, puis celle des voies italiques, des aqueducs de la capitale, de la régularisation du cours du Tibre et beaucoup d'autres, les dépenses requises par ces services vinrent s'ajouter à la liste de celles supportées par le prince. Il n'est pas nécessaire d'insister ici avec plus de détails sur le budget des dépenses impériales (1); car il en est traité à propos des diverses branches de l'administration.

En outre, le fisc supporte les dépenses personnelles du prince dans toute leur étendue, y compris les frais de son administration domestique qui sont excessivement augmentés par son rôle politique, en particulier les frais de l'administration de ses finances et les frais très considérables des libéralités impériales, qui ne peuvent en droit être considérés que comme des dépenses personnelles du prince.

Les recettes aui vont à la caisse impériale échappent à Étendue des rc-

■^ T- , celtes fiscales :

une étude juridique dans la mesure où elles proviennent de la fortune privée du prince. Mais le trésor impérial a, en outre, les sources de revenus suivantes , qui présentent, en réalité, un caractère public.

1. Toutes les redevances des provinces placées sous l'admi- dos provinces

impériales ;

(1) Stace, 3, 3, donne, dans sa description des fonctions de l'aôranchi impérial a rationibus (le père de celui à qui la pièce est adressée, Claudius Etruscus, sur lequel cf. Ilirschfeld, Wiener Studien, 1881 p. 273), une énuinération des chefs de dépenses du trésor pri'é impérial, qui suit Tordre des magistratures :

Proconsulat quantum Romana sub omni pila die

cura annome quantumque tribus

cura aed. suer, operumque publ. quid templa

cura aquannn ?«"' «"^ undarum cursus

cura riparum et alvei Tiberis? quid propugnacula poscant sequoris

cura viarum «"' longe séries porrecla viarum

construction de palais (p. 231) quid domini celsis niteal laquearibus

aurum statues d'or impériales quœ divum in vultus igni formanda

liquescat massa, monnaie quid Ausoniae scriptum crepel œre

monetx.

Ilirschfeld rapporte avec vraisemblance les laquearia et les vultus divum à la construction de la demeure impériale du Palatin et du mausolée des Flaviensi

xés.

nistration directe de l'empereur reviennent au prince en vertu de la propriété du sol de ces provinces qui lui a été conférée avec leur gouvernement et sur laquelle nous aurons à revenir dans le chapitre des Provinces impériales. Ce domaine de Fadministration impériale directe a été, au début, limité dans le temps et dans l'espace : à dix ans pour le temps et aux provinces d'Espagne citérieure, de Gaule et de Syrie, pour l'espace. Mais il s'est ensuite perpétué d'une part et, d'autre part, étendu territorialement de manière à faire entrer sous l'administration impériale une bonne part du territoire sénatorial primitif, en particulier l'IUyricum, et tous les nouveaux pays adjoints à l'empire.

des États anne- 2. Daus Ics royaumcs et les principautés qui, sans avoir été absolument transformés en provinces de l'Etat romain, lui avaient été unis à titre stable, avant tout en Egypte, ce n'est pas le peuple romain qui paraît en matière financière (1), c'est le prince remplaçant l'ancien souverain du pays, et ce qui était payé antérieurement à ce dernier, soit à titre d'impôt ou de droit de douane, soit à titre de loyer du sol domanial (2), était versé au fisc. Il recevait probablement aussi les redevances des royaumes devenus tributaires. Participation 3. Il est probable que le prince, en considération des dé-

aux autres recel- ii -i -i , p • r •. • i

tes. penses auxquelles il avait a la ire tace, recevait aussi des

(1) C'est pourquoi l'Egypte est appelée par un de ses habitants « la plus grande des propriétés rurales de l'empereur » (t6 {jléy'.cttov a-jxoy twv -/.TT.aâxwv : Philon, Adv. Flaccian, 2, 19) et, chez Tacite, est « réservée à la possession privée » du prince {domi relinere : Hist. l, H). L'empereur a reçu la Syrie et la Gaule du peuple romain et il les administre comme magistrat; l'Egypte n'avait jamais appartenu au peuple et le droit de l'empereur sur ce pays ne lui était pas venu du peuple.

(2) Les possessions domaniales en Egypte étaient importantes, spécialement par suite de la délation des bona vacantia au souverain qu'amenait fréquemment le système successoral du pays. D'après l'assertion d'Ammien (22, 11, 6: Mdificia cuncta solo cohasrentia a conditore Alexandro marjnitudine impensarum publicarwn exlructa, emolumentis serarii proficere debent ex jure), le sol paraît avoir été royal et l'être resté dans la ville d'Alexandrie. Mais au reste le droit égyptien connaît, même sous le principat, une propriété privée du sol (Lumbroso, Recherches sur l'économie politique de l'Egypte, p. 94) et il est plus que douteux que la théorie romaine, selon laquelle le sol provincial appartient au peuple ou à l'empereur, ait trouvé application dans ce pays.

redevances des provinces sénatoriales. Si, dans ces provinces, les redevances dues à Rome étaient, comme nous l'avons vu (III, p. 307), payées par les cités au proconsul, et s'il n'y avait pas en ce sens d'impôt romain direct, on y a nécessairement payé, à côté de cela, des redevances impériales distinctes ; car une direction impériale générale des impôts a été établie dans chaque province, qu'elle fût impériale ou sénatoriale, et il est expressément attesté pour la province d'Asie que des redevances en allaient à la fois à l'iErarium et au fisc (1). Si le gouverneur de la République se voyait allouer par l'yErarium une certaine somme pour la solde et les autres dépenses (I, 338 [334], note 1), cette façon de procéder était aussi inapplicable au prince que nécessaire à remplacer pour lui par quelque chose d'équivalent. Nous ne savons, du reste, dans quel rapport les deux catégories de redevances étaient mises dans ces provinces. — Il est aussi très vraisemblable, malgré le défaut de preuves positives, qu'une partie des recettes perçues par voie de mise à ferme allait également au fisc.

(1) Tacite, A7in. 2, 47 : (Sardianis) quantum serario aut fisco penclebant in qninquennium remisit. Josèphe, Ant. 16, 2, 2 : Aiauas Se Xiotç (liérode) -rà ■npôî Toùç Kaisapoî ÈTTiTpÔTOu; -/p-r;[j.aTa xal -^wv elaoopwv àrA^CkcL^t. Selon l'avis de Hirschlcld, c'est par une particularité propre à la province d'Asie que le procurateur impérial y lève des impôts, tandis que, dans les autres provinces sénatoriales, les procurateurs auraient seulement perçu les redevances en nature revenant à l'empereur. Mais c'est contraire au langage général de Dion, 33, 15 : Toù; ÈTri-upôirouç — oCtw yàp toùî ta; te xoivà; TtpoaôSou; ï%hi'{0'i'zy.^ xal xà ■7:poai:cT3tY[j.Éva acpîaiv àva)ktiTXOVTaç ôvo|J.dcCoix£v — èç xâv-ua Ô[ao{wî Ta è'evfi xi Te éauTou Z\ xal xâ xoû Stijjiou... ■Ki]XT.z'., irX-riV xaOôaov xoù; «pôpouç oî àv6ij-i:axo'. irap' (Lv apyouffiv sîairpdtaaouatv, et il conseille aussi dans son projet idéal de constitution, 52, 28, èxXoYsaî xoùî ÈTrtxponEÛaovxaî lxa(Txayô9t itoi-naat uaxs aOxoù; ràv x6 xw xf,? liîtxpoTrsia; aùxwv /pôvo) irpoufixov z% dtTiaawv xwv irpoaéSwv èa-itpâxxc'.v. La compétence des procurateurs impériaux en matière de perception d'impôt est présentée là comme absolument générale. En fait, on ne voit pas ce que le procurateur impérial aurait à faire par exemple en Sicile, si les affaires d'impôt lui étaient étrangères. La monopolisation par l'empereur de la perception des impôts (en dehors des contributions fixes des villes), qui, selon toute apparence, a été une des idées fondamentales du principat, paraît confirmée par le fait que la surveillance de toutes les recettes mises à ferme était également exercée par l'empereur, même quand elles allaient à l'un des deux /Erarium. Cf. p. 312 et ss.

Augmentation Seloii toute apparence, FTErarium a été, dans la suite du

postérieure de la j i 7 7

leur. *" ^^"'^^' développement, de plus en plus mis à contribution pour soulager le fisc. Les dépenses très considérables dont le prince se chargea, non pas dès la création du principat, mais dès ses premières étapes, pour l'approvisionnement de Rome, l'entretien des routes d'Italie, la régularisation du cours du Tibre, les aqueducs et les temples et les monuments publics de la capitale, pesaient, selon le système traditionnel, sur r^rarium, Lorsqu'Auguste s'en chargea, sans que de nouveaux impôts fussent établis pour cela, il faut, soit que les recettes qui y étaient affectées aient été désormais versées au prince ou à ses mandataires, — c'est, par exemple, sans doute pour ce motif que les blés d'Afrique figurent parmi les recettes du fisc (1), — soit, ce qui revient au même, que les contrats par lesquels l'administration impériale contractait des dettes de ce chef aient été considérés comme obligatoires pour l'^Erarium (2). Nous montrerons, à propos des diverses branches d'administration, qu'il a continué à y être associé financièrement après leur transfert à l'empereur. Une fraction toujours croissante des revenus des provinces sénatoriales doit donc être allée directement ou indirectement au fisc.

La portée grosse de conséquences de ce système tombe sous le sens. Le problème extrêmement difficile dans toute monarchie, qui consiste à mettre la situation de droit privé du monarque enharmonie avec sa situation de droit public,

(1) Stace, 3, 3, 90, compte, parmi les recettes du fisc, quod 7nessibus A fris verritur ; il s'agit là sans doute en première ligne de la féconde province proconsulaire et, en tout cas, selon la juste observation de Ilirschfeld, p. 15, note 3, il ne peut pas être fait exclusivement allusion aux possessions domaniales africaines.

(2) Sous ce rapport, il pouvait être fait une distinction selon que les services étaient fournis ou non par voie d'adjudication. Au premier cas, qui se présente principalement pour la cura viarum, le marché fait par le ciirator vise pouvait lier l'yErarium, comme faisaient, sous la République, les locations des censeurs; dans le second, la fourniture au fisc d'une certaine allocation doit avoir été imposée à r^Erarium, soit une fois pour toutes, soit à chaque fois par un sénatus-consulte spécial;

a été résolu d'une manière vraiment romaine : en matière de droit du patrimoine, la séparation faite entre le prince comme particulier et l'État a été, précisément par suite de sa logique rigoureuse, transformée pratiquement en son terme contraire, et les biens privés du monarque ont passé, d'abord en fait (1) et finalement en droit, à celui qui lui succédait au pouvoir. L'application du droit privé du patrimoine à une propriété privée de cette espèce était impraticable : comment séparer la succession à ces biens de celle au gouvernement de l'empire? Nous verrons, dans le chapitre consacré à la transmission du pouvoir, que, d'un côté, l'héritier institué dans le testament du prince paraissait, jusqu'à un certain point, être appelé par là au trône et que, d'un autre côté, le refus du trône à un héritier institué dans le testament du prince entraînerait aussi d'ordinaire l'inexécution du testament. Par une application logique de cette identification entre la personne du prince et le principat dans le cercle du droit du patrimoine, la règle s'est établie, au moins dès l'époque d'Antonin le Pieux, que la disposition de dernière volonté faite en faveur du prince, môme lorsqu'il y est désigné par son nom, n'est pas annulée par sa mort avant le testateur, mais passe à son successeur (2). La même chose se révèle en procédure. Nous

(1) Nous pouvons observer cela clairement dans des cas concrets, par exemple pour la grande briqueterie de Vibius Pansa, sans doute le consul de 711, qui se trouvait probablement à Ariminum. Elle doit avoir passé à Auguste, et nous pouvons ensuite établir par les briques qu'elle a appartenu successivement à Auguste, Tibère, Galigula, Claude, Néron, Galba, Vespasien (C. /. L. V, 8110, 1-28). Quoique cette propriété fut une propriété purement privée, et que, par suite, les empereurs ne se désignent jamais sur les inscriptions que par leur nom privé, elle a donc passé de main en main avec le principat. — Môme le droit de patronat, qui cependant ne fait pas partie de la masse héréditaire et se transmet d'après la parenté, se transmet avec le principat : un ailranchi de la dynastie Julienne appelle les empereurs Claude et Néron ses palroni (C. /. L. XIV, 3644 : C. Julius Aug. l. Sam[ius] froc, accensus divi Claudi et Neronis Augusti patronorum).

(2) Gaius, Dig., 31, 56 : Quod principi relictum est, qui anfe quant dies legati cedat, hominibus ereptus est, ex constitutione divi Anlonini successori ejus debetur. La l. 57 ajoute que cela ne s'applique pas à l'impératrice. Je dois l'indication de ce texte important, du reste déjà invoqué par Ilirschfeld, Untersuch. p. 28, note 3, à M. le professeur Eck.

avons expliqué antérieurement (I, 193 [191] et ss.) la différence de principe qui sépare les litiges entre le peuple et un particulier de ceux entre deux particuliers. D'après la condition assignée au fisc, tous les procès dans lesquels il est demandeur ou défendeur rentrent dans la seconde catégorie et le prince s'est d'abord soumis à cette conséquence ; il est môme très vraisemblable que l'institution nouvelle a été justifiée par là, sinon devant la conscience de son créateur, au moins devant le public. Mais on a bientôt vu que la séparation précitée se fondait sur une nécessité intime, qu'un patrimoine, qui, en réalité, appartenait à l'Etat, ne pouvait pas être dune manière durable soumis aux règles et aux formes du droit privé; et la procédure fiscale récente présente la détestable union de la dureté égoïste de l'ancien droit du patrimoine privé et de l'absolutisme théorique de l'ancien droit du patrimoine public. A ce point de vue, l'identification sur le terrain patrimonial de l'Etat et du prince, en opposition si décidée qu'elle soit avec la constitution d'Auguste, a été introduite par Auguste lui-même ; et l'influence qu'a eue l'Egypte sur la conformation du nouveau régime ne doit pas être considérée comme ayant été moins importante sous ce rapport, pour ainsi dire théorique, qu'elle ne le fut, verrons-nous plus loin, sous le rapport pratique. Les deux formules possibles pour cette identification qui domine de plus en plus le principal, celle qui consisterait à regarder tous les biens de l'État comme la propriété privée du prince et celle qui regarderait le prince comme incapable d'avoir une propriété privée aboutissent pratiquement au même. La seconde (1) concorde mieux avec la façon dont sont traités l'hérédité laissée par l'empereur et les legs qui lui sont adressés ; la première a trouvé sa conclusion théorique et pratique

(1) Elle est exprimée chez Hérodien, 2, 4, 13, pour Pertinax : Toîî ts jiaTiX'.- ■jioîi; XTT,aaj'.v èvM'k'JCzy aÙToO t6 ôvojJLa srtypâœEaôa'., zlr.w aùxà oùx ÏSia twû {ia*t- XïûovTo; EÎva-., iXki y.oivà xal ôt^\x6s:x ir^^ 'Pwiiatwv ipyrfi. Cela s'accorde, ainsi que nous avons déjà remarqué (p. 292, note 1), parfaitement avec le fait que Pertinax, à son arrivée au pouvoir, transféra sa fortune privée à ses enfants.

dans rÉtat de Dioclétien et de Constantin, qui ne connaît

plus la propriété publique et pour lequel elle se transforme

en propriété du dominus.

Nous ne sommes pas en état de déterminer la proportion Balance des rc-

r ^ ^ celtes cl dos dé-

dans laquelle sont les recettes de l'Etat assignées au prince et p^'^^cs du fisc.

les dépenses de l'Etat assumées par lui. D'après les témoignages généraux que nous possédons à ce sujet le prince a d'habitude plus donné financièrement à l'État qu'il n'a reçu de lui. Auguste a dit, dans son testament (1), qu'il avait dépensé dans l'intérêt, public, sur les biens qui lui avaient été laissés par succession, plus de 4,000 millions de sesterces et que, par suite, il ne laissait à ses héritiers que la somme relativement modeste de 150 millions; il n'y a aucun motif de révoquer en doute l'exactitude essentielle de ce fait unique dans l'histoire. En l'an 62 après J.-C, le gouvernement romain déclara que le fisc privé de l'empereur, à la vérité en partie par suite d'une administration déréglée, dépensait annuellement pour l'État 60 millions de sesterces de plus qu'il ne recevait de lui (2); cette allégation encore, qu'elle soit vraie ou fausse, montre la situation financière. Antonin le Pieux dépensa également, comme empereur, une grande partie de son énorme fortune privée (3). Le prince ne retirait pas du tout, comme le monarque du système de Dioclétien et celui de TÉtat

(1) 11 avait, dit-il, chez Suétone, Auf). 101, en dehors des hérédités de son père naturel et de son père adoptif et de ses autres parents, acquis, en vertu des testaments de ses amis, 4,000 millions dans les vingt dernières années.

(2) Tacite, Ann. lo, 18 : Ciim inseclalione priorum privcipum, qui grav'Uate sumptuum juslos reditus anteissenl (c'est-à-dire qui avaient par leur prodigalité déjtî entamé des revenus qui n'étalent pas encore échus); se annuum sescenlies rei p. largiri. C'est à cela que se rattache sans doute la notice d'Eusèbe, sur l'an de Néron 13 ou 14 : Neroni in expensas centies cenlena milia (le texte arménien myriadem et mille = [j.up'.otoa; jrt);îa;) decreto senatiis annuà subminisirantur ; il s'agit probablement là d'un versement annuel de 10 millions de sesterces fait par l'iErarium.

(3) Eutrope, 8, 8 : (Vius) anie imperium ditissimiis opes quidem omnes suas stipendiis milituiyi et circa amicos liberalitatibus minuit, verum œrarium opulentum reliquit. Cf. Vila, c. 4 et plus haut, p. 292, note I. L'empereur Tacite procéda aussi de cette façon (p. 292, note 1).

actuel, SCS ressources pécuniaires de l'État; le prince, maître de l'Egypte et de nombre d'autres royaumes et d'autres principautés, dépensait leurs revenus, qui lui appartenaient en la forme, au profit de l'Etat romain, et il faisait encore fréquemment, peut-être à la meilleure époque constamment, de forts versements supplémentaires sur ses propres ressources privées (1). Il n'est même pas invraisemblable qu'Auguste, en même temps qu'il a donné à son Etat une armée absolument insuffisante, a laissé les recettes Ô9 l'Etat au-dessous de la hauteur requise par la situation et qu'il existait par suite un déficit constant (2), qui était forcément comblé, sous les bons gouvernements, par la libéralité du monarque et, sous les mauvais, soit par un faux système d'économie, soit par des confiscations et des extorsions (3). Quoi qu'il en soit, la constitution d'Auguste mérite tous les reproches plutôt que celui de spéculation financière. Si le pouvoir du sénat a été édifié sur les bases de la respectabilité financière et de la gratuité des services rendus par les citoyens considérés au bien public, le principat n'est, sous ce rapport encore, que sa juste continuation; il l'est même aussi en ce que, sous un régime comme sous l'autre, ce principe orgueilleux s'est plus tard transformé en son antithèse, et que le gouvernement des optimales postérieur à Sulla et le principat du ni^^ siècle ont également exploité l'Etat sans responsabilité dans un intérêt privé.

Si considérable qu'aient donc été, dès la constitution pri-

(1) Auguste : Mon. Ancyr. 3, 34, et les textes invoqués là. 11 promit mêaie une allocation annuelle pour le nouvel xrarium militare (Dion, 55,25). Tibère : Tacite, Ann. 6, 17 (cf. IV, p. 355, note 3). Néron : Tacite, Ann. 13, 31. Pertinax : Vita, 9 et beaucoup d'autres textes.

(2) Vespasien aurait accusé Texistence d'un déficit de 40,000 millions de sesterces (Suétone, Vesp. 16) ; cependant, le chiffre parait corrompu. Les présents faits par Néron se totalisent à 2,200 millions de sesterces (Tacite, Hisl. 1, 20).

(3) Pour l'époque récente on manque pour ainsi dire complètement de chiffres généraux. A la fin du gouvernement faible, mais long et pacifique d'Antonin le Pieux, il y avait 2,700 millions de sesterces dans le trésor public (Dion, 73, 85).

LES BIExNS DE LETAT ET LES CAISSES DE LÉTAT. 303

mitive d'Auguste, les recettes et les dépenses du trésor privé de l'empereur, il n'était pas môme, en droit, ce qu'était la caisse du gouverneur : c'était simplement une caisse privée. Nous avons maintenant à nous demander jusqu'à quel point l'empereur est intervenu dans l'administration du trésor de l'État.

Auguste n'a pas touché à l'administration du trésor central Administration

or .... impériale de !'«-

de l'empire, de Vœrarium populi Romani, ce saint des saints '■«'•'«'« miiuare. du gouvernement du sénat. Mais, lorsque la grande guerre de Pannonie et les formations de corps de troupes qu'elle provoqua rendirent nécessaire l'établissement d'impôts nouveaux et considérables, particulièrement de l'impôt sur les successions (i), il n'a pas dirigé le produit de ces nouveaux impôts, pas plus que celui de la taxe sur les ventes aux enchères introduite pendant les guerres civiles (2), sur le trésor central de l'empire déjà existant; il a fondé pour eux, à côté du premier, un second trésor d'empire, Vœrarium militare. Les trois praefecli serarii militaris^ préposés à ce trésor en l'an 6 après J.-G. (3), doivent probablement être considérés comme représentant l'empereur dans l'administration de ce trésor, en sorte que c'est lui qui l'exerce au sens propre et que c'est à lui que sont rendus les comptes (4). Il est certain qu'Au-

(1) La dénomination oCdcielle, viyesima populi Roynaîii (C. /. L. 111, 2922), veut évidemment indiquer que l'impôt est perçu au profit du populus et non pas du fiscus Cœsaris.

(2) Tacite, Ann. 1, 78.

(3) Dion, 55, 25 : 16 -:x|j.ictov... aTpaxiwT'.xôv èirwvôaaae, xal xpial (la fausse leçon Ttj{ est aujourd'hui écartée) twv hxpx-zr^yr^v.6-zt>y^ toïç "Kayou^w èrd tota èVrj oiotxcïv upQJÉTa'^E, pa|iooûy ot<; te àvà 5ùo xal vr^ aXh-r^ ÙTzr,pz<ji-x tT^ -pO(jT|XoyT(;\ ^puiaÉvots. Ka: toûto xal stI tc)>jîw Itt, xatà ôiaôù/Tjv sye'vEto • vuv yàp xal aipoOvTai Tzpà^ toû àîl aÙTOxpaTopoî xal /ojpU pajiôoûyojv Trspiiaffiv. — Ptœfectus serarii mililaris, en grec STrap/oç èpapiou aTpaTiojxixoû (Orelli, 946 =: C. I. L. X, 6369) se rencontre souvent; le prœtor aerari militaris d'une inscription du temps de Trajan (Orelli, 364 == inscr. Ilelvet. 175) reste jusqu'à présent isolé.

(4) C'est rendu vraisemblable par la dénomination praefecti. Assurément les prxlorii appelés sous Auguste à l'administration de Vœrarium Saturni, qui, étant nommés par le sénat, ne peuvent être considérés comme des représentants de l'empereur, sont dits avoir porté le titre de préfets (IV, 259). Mais, en dehors de cette exception isolée et incertaine, prse/'ectus désigne, non pas seulement dans un sens secondaire, mais dans un sens constant et technique.

Droit F\dl. Rom., t. V. :iO

gustc a dans cette administration écarté le principe de l'annalité et rendu les fonctions des préfets triennales, tandis qu'il a conservé pour eux la collégialité, qu'il leur a donné les insignes des magistrats et même les licteurs et qu'il a réglé pour eux la capacité comme pour les magistrats, en n'admettant à ce poste que des pi'œtorii (1) et qu'enfin, s'il ne confia pas leur nomination aux comices ou au sénat, il ne se l'arrogea pas à lui-même, mais les fit désigner par le sort. On voit à ces précautions l'acuité avec laquelle on sentait que l'empereur commençait par là à s'immiscer dans l'administration sénatoriale du trésor. Lorsque plus tard l'opposition se fut évanouie, le tirage au sort pour trois ans a été remplacé par une nomination faite par l'empereur pour le temps qu'il voulait (2) et les licteurs ont disparu ; la collégialité et le classement de cette pseudo-magistrature dans la série des magistratures ont subsisté. Les sommes versées à la caisse militaire devaient servir en première ligne à récompenser les vétérans sortant de l'armée (3) ; mais il est plus que vraisemblable qu'il n'y avait aucun contrôle à ce point de vue et que les prsefecti tenaient purement et simplement les fonds mis sous leur administration à la disposition de

le fonctionnaire en sous-ordre librement choisi par le fonctionnaire supérieur et par suite obligé à lui rendre compte à lui-même (II, 342, note 1). L'importance que présente pour le droit public le changement de titre n'est pas méconnaissable, et la contradiction de Hirschfeld, p. 11, n'est pas justifiée.

(1) L'allégation de Dion est eonfirmée dans l'ensemble par les inscriptionSi Cependant C. Cuspius Rufinus revêtit, au temps de Trajan,(C. /. L. X. 8294) les deux préfectures avant la prcture. Cette fonction fut ensuite, lorsqu'il y eut des praefecli œrarii Satunii, considérée comme inférieure en rang à la leur ; car Pline le Jeune (C. /. L. V, 5262) et son contemporain qui vient d'être cité montèrent de la première à la seconde.

(2) Dion. loc. cit. La triennalité peut avoir subsisté en fait.

(3) Auguste le dit lui-même, Mon. Ancyr. 3, 37 : Ex quo prœmia dareulur militibus qui vicena [pliirave] stipendia emeruissent. Les auteurs citent encore à côté de l'entretien des vétérans les subsistances de l'armée (Suétone. Aug. 49 : Ad luendos [inilites] prosequendosque ; Dion, 35, 24 : "O-toî... sx twv xcTavpi^vuv xal TV Tpo»^,v -xal -ri yÉ&a >>au.^2vwji). L'opinion de Hirschfeld, dans les Jahrbilcher de Fleckheisen, 1868, p. 683, selon laquelle la solde n'aurait pas pu être payée sur cette caisse, est inconciliable avec leusemblc de la gestion des finances impériales et sa soustraction à tout contrôle.

Tautorité militaire, c'est-à-dire du prince. Ce second trésor central de l'empire était donc en fait une succursale du fisc impérial.

Nous avons déjà décrit, dans le chapitre de la Questure Administratiou {IV, p. 259 et ss.), les variations qu'a subies sous le prin- m'?«m Llurlt cipat l'administration du trésor public proprement dit, de Yœrarium Saturni, comme on l'appelle d'ordinaire depuis la création de Yserariwn militare pour l'en distinguer. Auguste s'était d'abord contenté de le soumettre à deux préteurs au lieu de deux questeurs, ce qui ne touchait pas à son caractère. Claude, en en transférant l'administration en l'an 44 à deux chefs choisis par lui pour trois ans parmi les questeurs de l'année, supprima Tannalité et introduisit le système de la nomination impériale des directeurs. Le dernier pas fut fait par Néron en l'an 36, où il confia la haute direction du trésor à deux prœfecti serarii Saturni, nommés par l'empereur, qui cependant continuèrent à être pris dans le sénat et, comme \^% prsefecli aerarii militaris, parmi les prœtorii [i). Nous ne savons jusqu'à quel point la situation occupée par les chefs de l'^Erarium en face du prince a été modifiée par là. Mais il est probable que, tant que l'yErarium a été dirigé par des préteurs et des questeurs, le sénat seul avait le droit de prescrire à ces derniers de faire des paiements et que, pai' conséquent, le prince, lorsqu'il voulait mettre l'^rarium à contribution, était obligé d'obtenir du sénat un ordre de paiement. Les questeurs et les préteurs de l'.Erarium ne peuvent également, en tant qu'ils rendaient des comptes (IV, p. 249), les avoir rendus qu'à leurs successeurs et non pas à l'empereur. Au contraire, par la création des prœfecti œrarii Saturni, l'empereur a dû prendre l'administration du trésor et l'exercer par l'intermédiaire de ces représentants qui dépendaient directement de leur mandant et ne devaient de compte

(1, On peut, seiiiblc-t-il, conclure de Pline, Ep. 3, 4, 3, que les cinq prœfecti seraru étaient considérés comme collègues ; cf. Hei'7nes, 3, 90 = tr fr 65 Mais ceux du tctnple de Saturne étaient les plus considérés fp. 306 note !)•

qu'à lui seul. Si cela est, rempercur a eu pratiquement depuis la création des prcefecti, sur le trésor central de l'empire un pouvoir de disposition aussi absolu que sur son fiscus (IV En droit, à la vérité, le préposé impérial resta obligé de consulter le sénat avant de faire sortir des fonds du trésor (2); et, en conséquence, la distinction théorique de r.Erarium et du fisc a encore continué à exister pendant une longue période, probablement jusqu'à Dioctétien (3).

Après le trésor, étudions les impôts et les taxes et essayons d'abord de répondre à la question de savoir jusqu'à quel point l'empereur a eu le droit d'établir des impôts. Étawisscmeui Augustc Dcut uc pas avoir eu le droit d'établir sur le

des impôts. o r r

peuple romain de nouveaux impôts; tout au moins, il a, dans le cas le plus important de ce genre, lors de l'établissement de l'impôt sur les successions en l'an 6 après J.-C, recouru pour le faire à l'autorité législative des acla Csesaris (4). IVIèmc à l'époque postérieure, non seulement il n'est

(1) Dion, o3, 22, aprcs avoir exposé que les routes italiques ont été mises en état, soit aux frais de FÉtat, soit à ceux d'Auguste, continue en disant : Où vàp Sûvaaa: S'.axpTva'. to-j; Sr.jaypo'j; a-jTwv (non pas amicorum Aurjusti, selon la surprenante traduction deBergk. Aug. res gestae, p. 48, — ils étaient assez faciles à distinguer, — mais populiet Caesaris]... xal S;à toûto o-jx' d -otï i% Twv ÔTiU.oo'iwv Ti ypT,;jLâ-uv ô izl xoaTwv £)>a|j£v, O'jx' s? "ots aoTÔ; lowxî, y'"'^!-'-^!"' l/ta ay^Ypâi^ai • — OAAixiî t; yip ixiTcoov aÔTÛv ê^éwz-o. Les formules de Tacite, Anii. 6, 2 : Bona Sejani ablaln aerario, ut in fiscum coqerenlur, tamquam referret, et de Dion, 33, 16 : Aôyo) jièv yàp xz Zt^'xot.t. à— 6 tûv èxsivoy à-s'/Ccxpi-zo, loyw 51 vcai -raO-ca Trpàî t>jv yvti|XT,v aJTOû dvr.XijxcXO, conduisent à la même solution. La dili'érence a certainement été plus importante sous la première dj'nastie qu'elle ne semble à ces auteurs récents.

[i] La preuve en est la demande adressée par Marc Aurèle au sénat d'une contribution aux frais de la guerre de Germanie (Dion, 71, 33).

(3) Par exemple, Frontin, De aq. 118 : Quem reditum (la redevance des immeubles de la. cura nquavum)... proximis... temporibus in Domitiani loculos conversum justilia divi Nervœ populo restiluit. Chez les jurisconsultes le fiscus et le populus sont constamment distingués, tant que nous avons leurs ouvrages. — Dans la prétendue lettre dWurélien, Vita, 20, qui semble distinguer Vserarium impérial dirigé par le prxfeclus , de Varca publica à la disposition du sénat, la seconde parait être Varca pontificum III, p. 82, note 1).

(4) Dion, 55, 25 : 'ii; xxi £v toT; toG Kaijapo; Ozoavr.aaT'. x6 xiXo; tojto yjvpaijLuLÉvov sOpwv. On ne peut conclure de l'expression courante des jurisconsultes lex vicesbna hereditatum que cela ait été supprimépar une loi. Le rattachement exprès de la mesure aux pouvoirs d'exception du dictateur César écartés par

impûts.

pas question d'attributions formelles du principal sous ce rapport (1); mais il n'a pas été créé d'impôts nouveaux importants. Les impositions transformées et aggravées de la période récente sont l'œuvre de Dioctétien, duquel vient aussi la réorganisation et l'augmentation grandiose de l'armée jusqu'alors restée rL=;treinte aux forces tixées par Auguste. — Le prince doit avoir agi en toute liberté quant aux impôts nouveaux portés sur les provinciaux, quoique nous n'avons pas à ce sujet de témoignages précis [2).

Le prince a le droit d'appliquer à son gré les impôts exis- RMamaiiondo tants, sans d'ailleurs que ce pouvoir comprenne celui d'élever les impôts au-dessus du maximum légal (3). Auguste brisa la résistance à laquelle se heurtait l'impôt sur les successions, en faisant mine de revenir à l'ancien tribut de la République, qui n'avait jamais été abrogé législativement et

la constitution de 727, n"acliuet. surtout si l'on considt-re l'intervalle de cinquante ans, qu'une explication: c'est qu'Auguste entrait là en conflit patent avec sa propre constitution. Dans le monument d'Ancyre, 3, 36, il désigne encore seulement Vaei-ariion mililare, c'est-à-dire l'impôt sur les successions comme établi sur son conseil (quod ex consilio m[eo] co\nslitut]um est). — La taxe de quatre pour cent sur le prix des esclaves vendus a été établie par Auguste l'année suivante, en vue des frais du nouveau corps des pompiers (Dion, 55, 31, d'après la juste correction de Juste Lipse^ ; nous n'en connaissons pas la base légale.

(1) Quand Dion, 53, 17, cite le pouvoir de /pï.;i.x'ra àôpoiîTciv, dans la série des droits monarchiques, il s'agit là uniquement de la perception de l'impôt. Ce qui est rapporté des nouveaux impôts de Vespasien (Dion, 66, 8; Suétone, Vesp. 16; laisse également la question de droit incertaine.

[2, L'interdiction faite à tous les magistrats provinciaux de percevoir des taxes sans décision du sénat ou ordre de l'empereur Dion, 53, 15; ne sufiit pas à impliquer que les pouvoirs de l'empereur fussent illimités, si vraisemblable que cela puisse être en soi.

(3) Une élévation au-dessus du taux originaire n'est pas, en réalité, autre chose que l'établissement d'un impôt nouveau. Si Tibère ramena réellement, en l'an 31, à son premier taux l'impôt de 1 pour 100 sur les ventes aux enchères (Dion, 58, 16,, réduit à la moitié en l'an 17 (p. 310, note 2), la réduction peut aisément n'avoir été faite que jusqu'à nouvel ordre. Mais l'allégation elle-même est douteuse, parce que Caligula ne remit pas, comme le dit Dion, 59, 9, la centesima, mais, comme le rapporte Suétone, Gai. 6, et comme le confirment les monnaies (Eckhel, 6, 224), la ducentesima et que, par conséquent, c'est celle-ci et non celle-là qu'il trouva en vigueur. — On comprend que Caracalla ne revint pas là-dessus (Dion. 77, 9). L'extension du droit de cité, destinée à rendre l'impôt des successions plus productif, n'est pas une élévation de l'impôt.

pôls

■.m DROIT PUBLIC ROMAIN.

qui avait même été perçu sous le triumvirat (1). Il a donc nécessairement revendiqué le droit de renouveler cette imposition qui n'était pas constante, mais prescrite en chaque cas par les consuls et le sénat au taux qui leur convenait. Cependant cette menace ne s'est réalisée ni alors ni postérieurement et l'immunité de l'Italie de Timpôt foncier n'a Remises d'im- disparu qu'avcc le principal lui-même. — Les empereurs ont fréquemment prononcé des réductions d'impôts (2) et encore plus souvent fait remise des créances arriérées du fisc et des deux iErariums (3). Ces remises ont été l'origine du système établi par Hadrien en l'an 118, selon lequel il y a, tous les quinze ans, une revision générale des créances restées en souffrance (4).

Rôgiemcni de En outrc, l'empcrcur a dans ses attributions toute la régieimpôt.

(1) VI, 1, p. 238. Dion, 56, 28, sur l'an 13 après J.-C. : E-i te -oj; ivoQ-J; xal

(2) Ainsi Tibère déclara, après l'acquisition de la Cappadoce, qu'il était désormais en état de renoncera la moitié de l'impôt de 1 pour 100 sur les ventes aux enchères (Tacite, Ann. 2, 42).

(3) Auguste abolit lors, de sa réorganisation de l'État, toutes les créances de reliquat et en même temps toutes les obligations des cautions, à l'exception de celles qui se rapportaient aux marchés d'entretien des édifices publics en cours (Dion, 53, 2; Suétone, Aiig. 32). Domitien procéda de même (Suétone, Dom. 9). — Il y a eu très souvent des remises spéciales, même pour l'avenir; ainsi on remettait d'ordinaire pour quelques années aux villes atteintes par des accidents, les taxes qu'elles devaient au trésor public ou au fisc (Tacite, A7ui. 2, 47. 4, 13. 12, 58). Lorsque Trajan adoucit les principes de perception de l'impôt sur les successions, il donna force rétroactive à ce règlement (Pline, Paneg. 40). Ce qui est rappoi'té de la remise consentie par lui, par le Chron. pasch., sur l'an 106 et par Ausone, Grat. act. éd. Toll, p. 730, n'est pas clair: Henzen y rapporte {Bull. delV inst., 1872, p. 281, rapproché de Brizio, Annali, 1872, p. 325) le bas-relief connu trouvé récemment au Forum. — Au reste, le sénat peut aussi accorder des exemptions d'impôt dans les provinces sénatoriales (Tacite, Ann. 12, 63).

(4) C'est sans doute de cette façon qu'il faut comprendre cet événement célèbre (Dion, 69, 8; Vita Hadriani, 7; Eusèbe, sur Tan d'Abraham 2134; C. I. L. VI, 967 ; Eckhel, 6, 478). Les faits analogues du temps de Marc- Aurcle (Dion, 71, 32; Eusèbe, an d'Abraham 2194; Ausone, loc. cit. ; Vita, 23; chronographe de 354, p. 647 [Chron. min. 1, 147] et ma note) et sous Aurélien (7i/fl, 39) en ont été des conséquences. Les détails sont étrangers à notre sujet. — A l'époque ancienne, on a souvent tenu compte en matière d'impôts de délais quinquennaux (Marquardt, Handb. 5, 243 = 10, 306); mais on rencontre aussi des délais triennaux (Tacite, Ann. 4, 13) et ce ne sont pas là des périodes ayant un commencement fixe.

mentation des impôts et des taxes, la confection d'instructions pour les agents de perception et les sociétés douanières, en somme, toute la haute direction, si importante et si étendue, de ce domaine; les questions les plus importantes elles-mêmes y ont été réglées, non pas par des sénatus-consultes, mais par des édits impériaux (1). Le prince n'est pas remonté dans ce but aux pratiques des censeurs. Les cens peu nombreux qui ont été faits sous le principat ne l'ont pas été en vue de l'impôt. Et il ne pouvait en être autrement. Le cens, tant qu'il servit à l'impôt, devait préparer l'établissement de l'impôt direct sur les biens des citoyens romains ; or, cet impôt avait été aboli par la République et le principat lui-môme n'a frappé de Timpôt direct que les provinces. Pour asseoir ce dernier impôt, il lui fallait assurément le droit de procéder à un recensement, et il a, en effet, exercé le droit de procéder au cens par circonscriptions provinciales et communales, vraisemblablement en qualité de pouvoir impérial exclusif; dans les provinces sénatoriales, probablement d'ordinaire au moyen d'un mandat spécial donné au gouverneur du moment (2), dans ses provinces propres, ou de la même façon ou à l'aide de mandataires spéciaux (3). La centralisation et la périodicité de ces recensements ne sont pas inconciliables avec cela ; mais nous n'avons ni de l'une ni de Tautre (4) de preuves suffisantes dans la première période de l'Empire. Au contraire, Tintroduction par Hadrien de la revision des reliquats d'impôts faite tous les quinze ans

(1) Par exemple, l'important règlement général relatif aux publicains de ran 38 est exclusivement un édit impérial (Tacite, Ann. 13, 30) ; Marc-Aurèle fixa pareillement par un simple ordre la zone d'imposition des protnercalia de la capitale (C./.L.VL 1016).

(2) On rencontre rarement des fonctionnaires impériaux propres (p. 1-d, note 2) et on trouve un cas où un pareil mandat est donné au gouverneur sénatorial (loc. cit.). L'impôt peut avoir porté sur ces provinces avec une intensité moindre. Mais il n'y a certainement jamais eu, même dans les provinces du sénat, de cens sans mandat spécial de l'empereur.

(3) V. plus loin le chapitre des Provinces impériales (p. 400).

(4) On ne peut invoquer comme une preuve la subsistance du bureau a cPtisibiis poptili Romani (111, p. 98).

dont nous venons de parler, a sans doute conduit à une revision périodique de l'assiette de l'impôt (1) et est ainsi devenue le fondement du système des indictions et du calcul des indictions du temps de Constantin. — Encore moins y a-t-il eu une autorité supérieure générale préposée au recensement. Comme pour tous les actes de gouvernement les plus élevés, l'autorité dernière est l'empereur assisté de ses mandataires directs, qui échappent à la publicité. Perception de Cc u'cst poiut ici le Hcu dc cliorcher en détail comment la "'"* perception de l'impôt était ou immédiatement dirigée ou du

moins contrôlée par le prince. Nous ne devons insister sur les modalités de la perception que dans la mesure où c'est nécessaire pour caractériser le rôle du prince. Perception de L'impôt sur les biciis fonds et la fortune, qui était la base

1 impôt sur les ^ ^

fortune""'^'' '^^ '^ prcmièrc des finances romaines, était placé, dans chaque province, sous la direction d'un receveur général des impôts institué par l'empereur, le procurator Aiigitsti{p. 299), mis à la tête de tout le mécanisme de perception. Ce n'est pas vrai seulement des provinces impériales ou des recettes des provinces sénatoriales, assignées au fisc, telles qu'est le blé d'Afrique (p. 300, note 1). Même pour les redevances qui restaient au trésor de l'Etat et qui étaient remises au gouverneur sénatorial (III. p. 307), toutes les fois que la perception était dirigée par des fonctionnaires romains, elle l'était par des fonctionnaires impériaux. Cette perception elle-même était accomplie, dans les premiers temps du principat comme sous la République, par les sociétés de fermiers généraux; mais, dès la seconde moitié du règne de Tibère, on a pour ainsi dire cessé de recourir à leur intermédiaire (2\ Elle

(l) La clause d'un contrat de vente de maison conclu en Dacie, en Tan 159 (C. /. L. III, p. 944) : Convenit, uli Veturius Valens (le vendeur) pro ea domo usque ad recensum tribula dependat, n'est pas décisive, mais mérite dêtre remarquée.

(2 Tacite, ^««.4, 6, cite parmi les points qui marquent avantageusement la première période du gouvernement de Tibère : Frumenta et pecuniœ vectigales, cetera publicorum fructuum socielalibus equittnn Romanorum agitabantur ; cela ne peut vouloir dire quune chose, c'est que les impôts directs en nature

semble avoir passé de plus en plus dans les mains des cite's (1) et, pour partie aussi, avoir été', sinon précisément opérée, au moins surveillée, dans les diverses cités, par des gens appartenant à l'empereur (2).

Pour les autres impôts, l'ancienne taxe des affranchisse- Poroopiion des

^ autres iiii|iût'i.

ments, celle sur les ventes aux enchères (3), 1 important impôt sur les successions et toutes les douanes (porloria),

ou en argent et les autres recettes étaient, à cette époque, affermés, sinon en totalité, au moins dans une proportion importante. Mais ce doit avoir été essentiellement restreint dans la période postérieure de Tibère, précisément d'après ce texte, et la confirmation sen trouve dans les inscriptions qui, à la vérité, ne citent pas fréquemment ces situations temporaires, mais où on ne trouve guère d'autre %-estige de pareilles locations que le pro maf/. frumenti vectigalis, peut être relatif à la Sicile (car il est aussi pro mag.portinim Siciliœ) d'une inscription d'Éphèse C. I. L. III, 6065) du temps de Trajan. Même par la suite la perception par intermédiaire n'a pas entièrement disparu. L'ipien IDig. 39, 4, 1) compte encore parmi les publicains ceux qui tributum couse quitntw.

(1) Dans les cités tributaires qui avaient à envoyer à Rome une somme annuelle fixe, cette somme a dû, dès le principe, être répartie entre les contribuables par les autorités locales; et même dans celles où les contribuables payaient personnellement l'impôt à Rome, le recouvrement en a été plus d'une fois confié, dés le temps de la République, aux cités. Plus tard, c'est là le mode régulier de perception et les percepteurs de l'impôt d'empire figurent parmi les autorités administratives municipales. Papinien Dig., 50, 1, 17, 7 : Exigendi tributi munus inter sordida munera non habetur et ideo decurionibus quoque mandatur. Ulpien, Dig. 50, 4, 3, 10 : Decaprotos etiam minores annis viginti quinque fieri... pridem placuit, quia patrimonii magis 07ius videliir esse. § 11 : Exaclionem Iributorum onus patrimonii esse constat (cf. Dig. 50, 4, 18, 26, de Modestin : Decaproti et icosaproti tribula exigentes et corporale ministerium gerunt et... fiscalia detrimenta resarciiint) .

(2) Inscription d'.\venticum [Inscr. Helv. 178; : Donato Cœsaris Au[g.] Salviano exactori tributorum in Helh'^etiis)] ; de Mascula en Numidie [C. I. L. VIII, 2228) : Eutyces f'elicissimi Augg. n. vernae exac(toris) vik(arius); de Nacolia dans la province d'Asie du temps de Commode (C. /. L. III, 349) : Craterus Caes. n. ser. verfnaj exactor re[i p'ublicasj] Xacol(ensium). Ces servi exactores impériaux se trouvent donc, comme les procuratores, aussi bien dans les provinces sénatoriales que dans les impériales. Dion, 52, 28, demande pour son État idéal, un impôt général et pour l'administration des recettes l'établissement partout de fonctionnaires percepteurs (sswv — des droits —

(3) P. 305, note 2. Tout au moins la quinta et vicesima venalium mancipiorum se présente comme un publicum, c'est-à-dire comme affermée à une société (Marquardt, Handb. 4, 209 = tr. fr. 10, 352 . Il n'y a pas de preuve directe de la mise à ferme de la centesima (ou ducentesima] rerum venalium : mais c'était probablement le mémo impôt, perçu seulement avec des quotités différentes selon le caractère des objets vendus 'cf. Hermès, 12. 93).

le système de la perception indirecte et de l'adjudication publique a persiste' certainement jusqu'à Trajan pour Timpot sur les successions (1) et pour les douanes encore plus tard. Mais il est probable que, même là, le système de la ferme de toutes les recettes, consentie à la société contre une somme fixée à forfait à payer à l^Erarium, a été remplacé par un marché en vertu duquel la société procédait à la perception pour le compte de l'État, auquel elle remettait le produit obtenu en en déduisant une fraction à titre de commission. Le contrôle actif, en vue duquel on trouve mis à la tête des divers bureaux de perception des fonctionnaires impériaux de ranp; équestre et on trouve une partie des postes subalternes occupés par des affranchis et des esclaves impériaux (2), et les comptes rendus par les entrepreneurs à l'empereur (3) impliquent un intérêt de l'Etat au rendement de la perception plus fort que ce n'était le cas dans l'ancien système de la ferme. Les sociétés de publicains, en particulier les sociétés douanières, continuèrent, même sous le principat (4), à ne pas être de peu d'importance ; mais elles sont alors bien loin de pouvoir être mises en balance avec les sociétés puissantes et pour ainsi dire libres de contrôle de la République. — La mise à ferme proprement dite s'est limitée, dans la période récente, aux mines et surtout aux terres domaniales (5), et

(1) 11 était perçu par voie de mise à ferme sous Trajan, prouve Pline, Ep. 1, 14. Paneg. 37. 39. La ferme fut probablement bientôt après remplacée par la perception directe. Hirschfeld a rendu vraisemblable que cette dernière fût introduite par Hadrien [Untersuch. p. 64).

(2) Un tableau remarquable de l'administration d'une mine impériale et des activités enchevêtrées du procurator metallorum et des membres de la société fermière est fourni par le règlement de la mine de Vipasca (Bruns, Fontes, éd. 6, p. 266\

(3) Fronton recommande au César Marcus, 4, 49, Ssenius Pompeianus, qui publicum Africœ redemil, — le même qui est appelé concl(uctori IIII pfuhlicorum) AfriiCœ) dans linscription C. I. L. VI, 8o88, — cum ratio ejiis a domino îiostro pâtre tuo Iractabilur.

(4) Tacite, Ann. 13, 50. 51, expose leur subsistance et leur rôle sous le principat. Alors encore elles se composaient en droit exclusivement de chevaliers (Tacite, Ann. 4, 6); Hadrien renforça encore l'incompatibilité entre les marchés de l'État et la position de sénateur (Dion, 69, 16).

(5) On trouve, par exemple, nommés, des conducfores des mines de fer de

LES lîIENS DE LÉTAT ET LES CAISSES DE L'ETAT. 31!J

pour elles elle a survécu au principal lui-môme. — Les recettes produites par ces sources allaient, comme celles résultant de l'impôt foncier des provinces, pour partie à l'un des Jîlrarium et pour partie au fisc (1). L'administration en appartenait à l'empereur et il y employait exclusivement ses mandataires et ses serviteurs.

Nous avons précédemment traité de la justice rendue entre improscipubi-

, .... I lit"'' rtos liiciis (lu

le peuple et un particulier, au cas de contestation de pro- iisc. priété (p. 285 etss.). 11 faut seulement ajouter ici que c'est probablement dans ce domaine qu'on a d'abord senti la nécessité d'étendre les règles du droit du patrimoine de l'Etat au prétendu patrimoine privé du prince, en particulier de transporter au fisc la vieille règle de droit selon laquelle la prescription ne court pas contre l'Etat (2). Il était impossible d'admettre l'application des règles de la prescription acquisitive au sol des provinces impériales qui était considéré comme la propriété de l'empereur et non de l'Etat (p. 39G).

Nous avons encore à traiter une question difficile : com- Procôs relatifs

. 'ri ri 1 r 1 Ti'n 1 '''"'' impôts avec

ment était organisée la procédure pour les créances de 1 Ji.tat r.Kra.ium; contre les particuliers, ou réciproquement?

En principe, on a maintenu en vigueur pour les créances de l'i^îrarium la règle de la République, selon laquelle le magistrat, en droit de procéder à la perception, a aussi la juridiction, selon laquelle donc les chefs des deux yErariums à Rome (IV, p. 160) et les gouverneurs en province (in, p. 307) tranchent les contestations relatives aux prestations dues à l'État, sans qu'aucun autre appel soit possible

Noriquc [C. I. L. III, p. 1135), des pâturages et des salines de Dacie [op. cit., p. 1136); des pâturages de Cyrènc (Pline, H. n. 19, 3, 39). Gains, Dig. 39, 4, 13, pr. : Qui salinas et cretifodinas et metalla habenf, publicanorum loco siinl. Ce n'est pas ici le lieu de faire un tableau de Tadiuinistration des domaines impériaux. J'ai traité dans VHennes, 15, 38.j et ss. de celle des domaines africains, en exposant spécialement la différence qui sépare les gros fermiers ''conductores) des sous-fermiers (coloni).

(1) L'impôt sur les successions (p. 305, note 1) et celui sur les ventes (p. 313, note 3) profitaient à Vœrarium milïfare.

(2) Le droit du Digeste connaît déjà cette règle. Pomponius, Dif/. 41, 3, 18. Modestinus, //. /. l. 24, 1.

que celui au se'nat (IV, p. 257). Le transfert de la direction de IVErarium des questeurs aux préteurs accompli sous Auguste a rapproché cette procédure de la procédure privée (IV, p. 259) ; depuis Néron la décision de ces procès a été entre les mains des prœfecti, de fonctionnaires impériaux de rang sénatorial (1). Il est digne de remarque que les recettes de l'Etat qui sont les plus odieuses et qui donnent lieu aux contestations les plus sérieuses, les confiscations, les amendes, les hérédités ou les legs revenant à l'État, à cause du célibat ou de l'absence d'enfants du bénéticiaire [caduca] ou du défaut d'héritier (hona vacantia), appartenaient en droit à r.Erarium de Saturne et que, par conséquent, la décision à leur sujet revenait aux autorités de l'État et non pas à des gens au service de l'empereur.

Les contestations qui, au cas de perception par intermédiaire, se produisaient entre les percepteurs (publicani) et les contribuables, ressortissaient d'après le droit de la République, selon les formes de la justice administrative, des censeurs et de leurs représentants, qui pouvaient aussi employer pour leur solution la procédure par jurés (IV, p. 156). Sous le principal, elles étaient en droit de la compétence des autorités nommées plus haut : par exception et transitoirement, Néron renvoya d'une manière générale au préteur les procès des publicains qui se déroulaient à Rome (2). Mais, même alors, ils n'étaient pas portés devant des jurés et ils ont été constamment tranchés par le magistrat par voie de cognitio. Nous parlerons plus loin de l'immixtion des employés du fisc dans cette procédure. Au reste, des mesures sérieuses ont été prises contre les fréquents empiétements des percepteurs. Les mesures qui leur enlevèrent le droit de saisie en le remplaçant par une action civile (3) et qui éta-

(1) Exemples Dùj. 19, 14, 13, 1. l. 13, 4.

(2) Tacite, Ann. 13, 51 : Romse praetor, per provincias qui pro prœlore aul pro consule essent jura adversus publicanos extra ordinem redderenl... qux brevi servala, dein frustra habita sunt.

(3) I, 183 [180]. IV, in. note 3. Gaius, 4, .32. Cicéron, lu Verr. 3. Il, 27. La

LES BIENS DE L ÉTAT ET LES CAISSES DE L ÉTAT. :Jl-

blircnt contre eux, à raison des dommages causés à la propriété par les gens à leur ser\ice, une action civile spéciale, en aggravation du droit commun (1), sont des mesures qui, si elles n'ont pas été introduites sous le principal, ont tout au moins été précisées et développées sous lui.

Au contraire, ce qui revient au fisc est, d'après le système avccicCsc. d'Auguste, l'objet dune créance privée et est, comme toute créance de ce genre, réclamé dans les formes de la procédure civile ordinaire (2) : le procès était donc porté à Rome et en Italie devant les préteurs, en province, devant le gouverneur et renvoyé devant des jurés. Selon la rigueur du droit, le prince n'était même pas libre d'évoquer l'affaire devant lui ou de la transporter devant des représentants nommés par lui p. 268. note 2). Cependant, si le principal est, à ses débuts, allé dans cette voie plus loin qu'aucune monarchie ou république actuelle, la soumission du fisc à la juridiction ordinaire ne s'est pas maintenue longtemps. Dès la dernière période du règne de Tibère, elle a été essentiellement réduite (3). Sous Claude, en l'an .i3 iV un sénatus-

cognitio du magistrat coa3tituant la forme de procédure des procès des publicains, cette procédure civile, dans laquelle le publicain victorieux reçoit une prime, est exceptionnelle et est peut-être tombée de bonne heure en désuétude.

(1) Dig. 39, 4 et ailleurs.

(2) Tacite, Ann. 4, 7, sur Tan 23 : Si quando Tibère cum prhatis dlsceplaref, forum et jus. Dans la même année la province dAsie porta plainte contre le procurateur impérial de cette province, Lucilius Capito. pour usurpation des pouvoirs des magistrats. Tacite. Ann. 4. 13 : Magna cum adseveratione principis non se jus nisi in servitia et pecunias familiares dédisse : quod si vim prœloris usurpasset manibusque militum usus foret, spreta in eo mandata sua. Dion, 57, 23, dit textuellement la même chose et il ajoute : OJ y'? ^^■^••' xÔTE ToT; -ri aJ-oxpaTOj>:xi ypr.ua-ra ô:o'.xoij5; -aîov ojôr/ ro-.ï'v ?, -ràî •tfjO'j.:~'J-zvaî — oojôoo'j; ix/.î'-'ï-.v xal — sol tûv o-.asopwv iv tî tt, 27001 xai y.iTi tov; vo;i.O"j; i; îîoy Tot; lôiiita:; o'.xilïsôa:.

(3; Tacite (note 4; : Plenius quam antea et ubei-ius et plus loin : Max alias pei' provincias et in urbe equilibus procuratoribus principis) pleraque concessa sunl, quae olim a praeloribus noscebanlur. C'est probablement arrivé surtout dans la dernière période du gouvernement de Tibère, la louange que Tacite lui adresse sous ce rapport ^note 2) étant expressément restreinte à la première période.

{i) Suétone. Claud. 12 : Ut rata essent quae procuratores sui in judicando statuèrent, precario exegit. Tacite. Ann. 12, 60 : Eodem anno saepius audila

consulte confia en totalité aux procurateurs impériaux la juridiction entre le fisc et les particuliers (1). Cela fut, en outre, étendu aux prestations faites à l'^rarium dont la perception était sous le contrôle du prince, c'est-à-diro à toutes; cependant, dans ce dernier cas, la cognitio des procurateurs impériaux concourait avec celle des magistrats, en particulier avec celle des gouverneurs des provinces sénatoriales (2). Selon toute apparence, chaque chef de bureau dépendant directement de l'empereur statuait sur les affaires de son ressort ; ainsi, par exemple, en Asie, les contestations relatives à l'impôt sur les immeubles et la fortune allaient au procurateur

vox prmcipis parem vim rerum habendam a procuraloribus suis judicalaritm ac si ipse statidsset, ac ne forluito prolapsus viderettir, senatus quoque consullo cautiim plenius quam antea et uberius. L'amère diatribe contre l'ordre équestre que joint à cela l'historien sénatorial, en particulier la plainte fondée sur ce que cette décision attribuait à l'ordre équestre en totalité le droit autrefois disputé entre lui et les sénateurs, est plus pathétique que décisive ; car le droit des chevaliers d'occuper les sièges de jurés dans les quœsliones perpétuée est quelque chose de tout différent du droit des procurateurs de rang équestre de statuer sans jurés dans les procès civils entre le prince et un particulier. Mais il est absolument exact et caractéristique, aussi bien pour Tacite que pour son temps, que la puissance de l'ordre équestre s'accrut constamment avec celle du principat en même temps que celle de l'ordre sénatorial décroissait pi'oportionnellement. — Le blâme adressé à Claude parce que libertés, qiios rei familiari praeceperal, sibique et legibus adœquavit est tout an moins incorrectement exprimé ; car les procurateurs qui reçurent la juridiction par le sénatus-consulte appartenaient de beaucoup pour la plupart à l'ordre équestre. Hirschfeld, Untersuch. p. 287, le conteste, il est vrai, en invoquant Tacite, Hist. 5, 9 : Claudius... Judœam provinciam equitibus Romanis aiit liberlis permisit; mais un cas particulier comme celui d'Antonius Félix ne justifie pas l'allégation de l'auteur. Tacite a évidemment décrit en termes partiaux le pouvoir donné aux procuratores équités Romani, parce qu'il y avait aussi des procuratores liberti.

(1) Les témoignages se rencontrent en grand nombre. Ainsi un compte dressé par le bureau impérial (tabularii) reçoit force légale par la confirmation du procurateur (Gordien, Cod. Just. 10, 1, 2). Autre cas, Dig. 39, 4, 16, 1; 49, 14, 47î li l. 48. l. oO. Les créances contre le fisc, par exemple celles d'aliments, sont aussi portées devant le procurateur {Diq. 2, 15, 8, 19).

(2) lll, p. 301, note 2. D'après la formule très diplomatique d'Ulpien [Diq. 1, 16, 9, pr.) : Si fiscalis pecuniaria causa sit, melius fecerit (proconsul), si se abstineat, il faut nécessairement que le gouverneur ait été, dans les provinces sénatoriales, immédiatement et principalement compétent dans toutes les affaires d'impôt, quoique le procurateur ait aussi une compétence concurrente avec la sientte dans les affaires du fisc. Cf. p. 320, note 4, et Cod. Just, 2, 26. 2. ^ 4 : Si ejus audientiam eleaeris. tit. 36 [37], 2.

LES BIENS DE LETAT ET LES CAISSES DE LÉTAT. ;jl9

de la province, celles relatives à l'impôt des successions au inociirator vigesimse hereditatum provincise Asise (1), tout en pouvant aussi être portées devant le proconsul. Ces procès étaient du même coup enlevés au jury ; car , quand les procurateurs statuent, c'est toujours par voie de cognitio (2) ; seulement l'appel devant le prince était possible (8). — L'empereur ^Xerva retira la juridiction aux procurateurs en fonctions à Rome et en Italie, qui devaient être principalement ceux du bureau de l'impôt des successions, et la transporta à un préteur spécial et à des jurés (III, p. 2o9). A l'époque postérieure, les préfets de l'^^^rarium paraissent avoir été là compétents même dans les procès du fisc (4).

(1) Nous ne sommes naturellement pas en état d'établir jusqu'à quel point on est allé là dans la concession de la juridiction. Il n'est pas attesté, mais il est vraisemblable que les procurateurs adjoints aux societates publicanorum ont eu la juridiction, que, par exemple, le procurator ferrariarum Noricarum tranchait les différends nés entre le fisc et les conductores. [V. aussi linscription très instructive pour lintelligence générale de l'administration des finances, qui montre le procurateur des Gaules statuant entre les mancipes et les neyoliatores de la quadruf/esima, C. I. L. VIII, 11813 : [Proc(uratorl)'\ Aufi(nsli) inter mancipfes) quadragesimas GalUarum et nef/otianlis.] En matière d'administration domaniale, spécialement en Afrique, il y a une hiérarchie entre les procurateurs [Hermès, 13, 397 et ss.) et la juridiction n'a sans doute pas fait défaut à ceux des degrés les plus élevés.

(2) C'est la conclusion à laquelle conduisent les mots de Tacite, p. 317, note 4. Le droit du procurateur de procéder à une judicis datio {Difj. 49, 1, 23, 1. Cod. Just. 3, 3, 1) est commun a sa cognitio et à toutes les autres.

(3) Dion, 32, 33. Dig. 49, 14, 47, 1. l. 50. Lorsque les illégalités commises par les agents de la perception comportaient l'application de poursuites criminelles , l'afiaire était également déférée en général au tribunal impérial (p. 233, note 3).

(4) Quand Ulpien, Dig. 43, 8, 2, 4, dit que l'interdit ne qiiid in loco publico fiât ne s'applique pas aux immeubles du fisc, sed si forte de his sit conlrover- «ia, prœfecti eorum judices sunt, il ne peut sans doute s'agir que des prœfecli œrarii, quoique la désignation dans la forme où nous l'avons ne leur convienne pas parfaitement. Hirschfeld, p. 49, rapporte encore à ceci les procès faits sous Marc-Auréle devant les praefecti œrarii par les advocati fisc'i relativement à des bona caduca {Dig. 28, 4, 3. 34, 9, 12 rapproché de Dig. 40, 5, 4, 20) et l'importante juridiction sur les caduca est, en eflet, sans doute demeurée aux praefecti œrarii., même lorsque les caduca allèrent au fisc au lieu de r.(ï]rarium. Mais il n'est pas démontré que cette dernière chose eut déjà lieu sous Marc-Aurèle (cf. Hirschfeld, p. 38, note 4). — Ce qui est dit dans les sentences d'Hadrien de Dosithée, g 3 : Liberlum ...jussu prœfecli œrarii secundum legem yElium Senlintn in lautumias miserat, ne me parait pas pouvoir être

Fonciionncmont Qn iiG Dcut cloiic Das voii' dans la procédure fiscale du

pratique ilc la jus- '^ '^ '

lico liscaic. principat, même du principal récent, une restriction exorbitante de la liberté des citoyens : c'est simplement l'abandon de la fiction établie par Auguste selon laquelle le prince serait un citoyen ordinaire, Fapplication aux circonstances d'alors du principe, reconnu de tout temps pour les impôts de la République, selon lequel les autorités chargées de la perception ont une juridiction propre. Mais, en revanche, les constitutions impériales, qui ne cessent pas de confirmer les prescriptions théoriquement indubitables selon lesquelles le procurateur n'a pas juridiction sur les véritables affaires civiles proprement dites (1) et n'a le droit de prononcer ni des amendes (2) ni des peines criminelles (3), et aussi les récits des historiens (4) ne montrent que trop clairement quelle pratique intolérable existait à côté de ces règles tolérables. La faute en est surtout non pas au transfert de la juridiction aux procurateurs, mais à la situation pseudo-militaire et aux hommes spéciaux détachés de

concilié avec ce que nous savons en dehors de là des attributions de ces magistrats; aucun autre vestige ne conduit à leur attribuer une juridiction pénale.

(1) Dig. 49, 1, 23, i. Cod. Just. 3, 3, L lit. 13, 1. Les aflaires connexes faisaient cx^ception. Cod. Just. 3, 26, 4.

(2) Cod. Just. 1, 34, 2. 10, 8, 1.

;3) Dig. 1, 19, 3pr. Cod. Just. 3, 26, 1. 3, 9, 47, 2. Les procurateurs sarrogeaient surtout ce pouvoir contre ceux qui étaient accusés d'avoir excité des esclaves à prendre la fuite ou de les avoir cachés chez eux {Collât. 14, 3. Cod. Just. 9, 20, 4;. Quand une autre autorité compétente avait prononcé la confiscation ou une amende, lexécution appartenait assurément au procurateur {Cod. Just. 3, 26, 1. 2. 3. 10, 8, 1}. Le procurateur exerce aussi la juridiction domestique qui appartient au prince en qualité de propriétaire sur ses esclaves, comme tout autre droit patrimonial (Tacite, p. 317, note 2).

(4) Vita Govdiani, 7 (cf. Hérodien, 4, 7, 2) : Cum quidam rationalis acrius contra plurirnos Afrovum saeviret quam Maximinus ipse pateretur proscribens plurimos, interjîciens multos et sibi ultra procuratorem omnia vindicans, 7-etunsus deinde a proconsule atque legato nobilibus et consularibus viris ipsis minarelur exitium. Suétone, Vesp. 16. Vita PU, 6. Les conflits constants entre les gouverneurs et les procurateurs (cf. Tacite, Agric. 9. Plutarque, Galb. 4) proviennent en grande partie de là. C'est l'ancienne lutte du gouverneur et des sociétés du temps de la République revêtue des formes du principat.

corps de troupe (1) qu'ils ont obtenus et qui, eu dépit des défenses des premiers empereurs (2), sont bientôt devenus quelque chose de stable. L'attribution de pareils moyens de contrainte aux percepteurs des impôts et aux administrateurs des domaines (3) appelait ces abus avec une telle nécessité que la responsabilité incombe beaucoup moins aux instruments qui commirent les abus qu'aux créateurs des institutions qui rendirent les abus possibles et même qui les provoquèrent.

La publication officielle des comptes publics a été faite Publication. des

. . , . , 1 T» comptes de l'Élat.

SOUS Auguste, puis sous libère, jusqu à son départ de Rome, et dans le commencement du règne de Caligula (4). Depuis, elle n"a plus eu lieu. Nous ne savons rien de précis sur les dates (5) et l'ampleur (6) de ces publications. Elles étaient

(1) Ainsi, sous Trajan, dans la province de Bithynie et du Pont, le gouverneur fournit, sur les instructions de l'empereur, au procurateur de la province dix beneficiarii et deux à son adjulor, qui est un affranchi (Pline, Ad Traj . 27. 28). Les inscriptions nomment fréquemment des beneficiarii de procurateurs qui ne sont même pas vice prsesidis (C. I. L. III, p. Il,j6).

(2) C'est ce que montre le procès de Capito, p. 317, note 2. Ce n'est là, d'ailleurs, qu'une continuation des mauvaises coutumes du temps de la République. On sait avec quelle fréquence les créanciers romains requéraient dans un pareil but les soldats des proconsuls.

(3) Callistrate, Dig. 1, 19,3, i, d'après un rescrit d'Antonin le Pieux: (Procuratores desavis) si quasi tumultuosum vel injuriosum adversus colonos Caesaris prohibuerint in prsedia Csesariana accedere, ubslinere debebit.

(4) Suétone, Gai. 16 : Raliones imperii ab Auguslo proponi solitas, sed a Tiberio inlermissas publicavit. Dion, 59, 9, sur l'an 38 : Toùî XoytTjxojî twv St,ixocj{u)v ypT,[xiT<j>v [at, sxtsÔîijjlévo'j; sv tw ypovu, èv w ôT'.jîÉp'.oî z\zCir,'^r,zz, zavxa^ xaxà TÔv A'jyou7Tov Trooiypa'lcv.

(5) La relation faite de la chose par Dion pour la première année de Caligula fait penser à une publication annuelle.

(6; Le ralionariinn uu breviavium imperii, qu'Auguste remit à l'autre consul lorsqu'il crut sa mort prochaine (Suétone, Aug. 28] et qui fut porté au sénat avec son testament (Suétone, Aug . 101; Tacite, Ann. 1, 11; Dion, 56, 33), c'est-à-dire le dénombrement des troupes {quantum civium sociorumque in armis, quoi classes, Tacite, loc. cit.; Suétone, 101; Dion, 53, 30; 56, 33), celui des réserves du trésor {quantum pecuniœ in aerario et fiscis et vectigaliorum résidais, Suétone, loc. cit. ; ib Tz'Krfioi twv èv toïî 6T,5a'jpotî /pT,[xâxwv, Dion, 56, 33), celui des recettes (ta twv Tipoaôowv, Dion, 56, 33 ; régna, provinciae, tribiita aut vecligalia, Tacite, loc. cit.) et des dépenses (twv ts àvaXa)[iâTwv tûv 5f,[j.o- (j{o)v, Dion, 56, 33 ; nécessitâtes ac largitiones : Tacite, loc. cit.), doit sans doute avoir servi de base à ces publications ; mais on n'en a certainement fait

Droit Publ. Rom., t. V. H

probablement assez explicites pour faire connaître aux citoyens la contribution fournie par l'empereur sur ses propres ressources (p. 304). Par la suite, on ne rencontre rien de semblable; car l'acte de Trajan par lequel il fit connaître, au moyen d'affiches, lors de son expédition, le montant des réquisitions faites dans chaque station par lui et par son prédécesseur Domitien (1), est certainement un appel remarquable à l'opinion publique, mais est cependant quelque chose d'essentiellement différent.