I. Cf. mon Manuel, p

3. V. le livre, déjà cité, de M. Michoud, Théorie de la personnalité morale, 1906.

agissement ou tenus d'accomplir une certaine prestation. Quand on dit par exemple que l'État ne peut pas révoquer tel fonctionnaire, retirer telle concession, dans la réalité des choses, en éliminant toutes les fictions, cela ne veut pas dire autre chose que ceci : aucun agent de l'Etat n'est compétent pour révoquer tel fonctionnaire, pour retirer telle concession, et tout acte de révocation serait nul et pourrait entraîner une responsabilité. La dette d'argent elle-même n'implique point une personnalité patrimoniale de l'Etat. Quand on dit que l'État est débiteur d'une certaine somme, cela veut dire tout simplement que les agents compétents sont obligés de délivrer un mandat de paiement à telle personne sur la caisse publique et que le comptable des deniers de l'Etat est obligé de payer au porteur du mandat la somme indiquée. Voilà les faits ; ils sont très simples, et je ne sais pourquoi on veut coûte que coûte les faire rentrer dans les cadres étroits et vermoulus de la vieille technique juridique.

Ces obligations apparaissent d'une manière particulièrement saillante dans ce que Ton appelle la responsabilité de l'Etat, pour laquelle s'élabore sous nos yeux un droit nouveau, création de notre conseil d'Etat, qui laisse bien loin derrière elle l'œuvre si vantée du préteur romain. Nous devons nous y arrêter quelques instants ; cette jurisprudence est en ejïet une manifestation notable de la transformation qui s'accomplit dans la notion de l'État.

Pénétrés de la vieille conception régalienne, nos juristes, il n'y a pas longtemps encore, affirmaient comme un dogme intangible l'irresponsabilité de l'État puissance publique.

Dans leur pensée l'État est une personne d'essence supra-terrestre ; il peut se tromper; il peut commettre des fautes, mais il est irresponsable. La puissance publique ne peut être soumise à la grande loi de la responsabilité ; elle est au-dessus de cette loi qui n'est point faite pour elle.

M. Berthélemy^ qu^ j^ m'excuse de prendre si souvent à partie, parle, encore dans la dernière édition de son Traité de droit administratif (1908), de l'irresponsabilité des administrations publiques à raison des actes d'autorité. Il écrit: «Les administrations n'ont à répondre des actes d'autorité des fonctionnairesque dans les hypothèses d'ailleurs nombreuses où la loi a prévu et organisé cette responsabilité*. »

A peine les juristes faisaient-ils une exception pour le cas où, même en dehors d'une expropriation proprement dite, il y avait un déplacement de richesse d'un patrimoine privé dans le patrimoine public. Alors on fondait la responsabilité de l'Etat, non pas sur l'idée d'une responsabilité générale de l'Etat agissant dans l'exercice de la puissance publique, mais sur l'inviolabilité du droit de propriété consacrée par l'article 17 de la Déclaration des droits ^

Aujourd'hui au contraire une jurisprudence s'affirme de plus en plus qui admet le prin-

2. C'est à cette idée que se rattachent de nombreux arrêts du «onseil d'Etat qui depuis longtemps accordent des indemnités^ pour dommages causés aux propriétés par l'exécution de travaux publics. Cf. Hauriou, loc. cit., p. 668.

cipe général de la responsabilité de TÉlat. On reconnaît cette responsabilité dans des hypothèses chaque jour plus nombreuses, où les partisans de la notion classique de puissance publique ne peuvent méconnaître que TEtat intervient comme puissance. A la vérité on maintient l'expression consacrée, de puissance publique, mais on donne des solutions qui en sont en réalité la négation. Le temps est déjà loin, quoi qu'en dise M. Berthélemy, où Ton ne reconnaissait la responsabilité de

If

l'Etat puissance que dans les cas où la loi la consacrait expressément, aux cas par exemple d'expropriation, de réquisitions militaires, d'erreurs judiciaires d'après la loi iSgB sur la revision des procès criminels, ou au cas où il y avait un déplacement de valeur d'un patrimoine privé dans le patrimoine public.

Le conseil d'Etat n'hésite plus à déclarer l'Etat responsable dans presque tous les domaines de son activité. Il est responsable par exemple lorsqu'il s'abstient de prendre les mesures de police nécessaires pour assurer la sécurité de la navigation*, la pro-

I. Deux çirrêts du conseil d'Etat (22 mars 1907, Recueil, p. 292, Fournier et Despîanches) décident que l'État doit être déclaré responsable de la perte d'une çabarre et de la mort des

tection des personnes et des choses lorsque sont accomplies des opérations matérielles de police irrégulières ou insufiisantes \ lorsqu'il est procédé témérairement à une exécution préalable*. En outre vous connaissez certai-

marins qui la montaient, résultant de Tabordag^e dans le chenal de la Gironde d'une épave de navire abandonnée en vertu de l'art. ai6 du code de commerce et que l'administration avait nég^ligé d'éclairer.

I. Pour établir que la jurisprudence du conseil d'Etat estconforme à la proposition d'après laquelle l'Etat n'est pas responsable à l'occasion des actes d'autorité, M. Bertbélemy cite l'arrêt Lépreux j i3 janvier 1900, où on lit : « Considérant qu'il est de principe que l'Etat n'est pas en tant que puissance publique et notamment en ce qui touche les mesures de police responsable de la néglig^ence de ses ag^ents... » Depuis 1899 le conseil d'Etat a complètement abandonné cette jurisprudence. La remarquable note publiée par M. Hauriou sous cet arrêt (S., 1900, III, p. i) n'a point été étrangère à ce changement. Dans une espèce ideatique à celle de l'arrêt Lépreux, le conseil d'Etat (arrêt Thomaso Grecco, 10 février 1906, Recueil, p. 189) a reconnu le principe de la responsabilité de l'Etat au cas où les agents chargés de la police n'ont pas pris les mesures suffisantes pour assurer la sécurité des personnes. Cf. les remarquables conclusions de M. Romieu. Recueil, igoS, p. 189 et la note de M. Hauriou sous l'arrêt S., 1906, III, p. 118. Rapp. les deux arrêts du 22 mars 1907 (voir la note précédente) reconnaissant la responsabilité de l'Etat à l'occasion de la police de la navigation. Ainsi on peut considérer comme établie la jurisprudence d'après laquelle l'Etat est responsable du préjudice causé à des particuliers par la négligence ou l'imprudence de ses agents en matière de police. On ne saurait opposer l'arrel Ginicre du 5 février 1904 {Recueil, p. 88), qui est antérieur aux décisions qui précèdent et qui est motivé en ftiit.

3. Arrêt Zimmermann, 27 février 1908, Recueil^ p. 178. « Considérant, est-il dit dans l'arrêt, que si le préfet a exercé un

nement les remarquables conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Teissier, à la suite desquelles dans l'affaire Leberre le conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'État au cas de révocation illégale et même simplement injustifiée d'un fonctionnaire*.

droit qui lui était conféré par l'art. 69 de la loi du 22 juillet 1889, il n'a pu l'exercer qu'aux risques et périls de l'administration. » V. l'intéressante note de M. Hauriou sous l'arrêt, S., 1906, III, p. l'y, et au Recueil, les conclusions de M. le com- , missaire du gouvernement Romieu.

I. Sur les très remarquables conclusions de M. Teissier, le conseil d'Etat par l'arrêt Leberre (29 mai 1908, Recueil, p. 4i4) reconnait qu'un sous-oFRcier qui a été l'objet de deux cassations successives de son grade irrégulièrement prononcées comme contraires aux lois des 28 juillet 1881 et 18 mars 1882, est recevable à demander à l'Ëtat une indemnité pécuniaire à raison du préjudice moral ou matériel que cette mesure lui a causé. Aujourd'hui, le conseil d'Etat décide que les fonctionnaires municipaux, révoqués même régulièrement, sont fondés, lorsqu'aucune faute ne peut leur être reprochée, à demander une indemnité de licenciement. Cette jurisprudence ébauchée par l'arrêt Villenave contre ville d'Alger, 11 décembre 1908 (Recueil, p. 767 et S., 1904, ni, p. 121, note de M. Hauriou) a été très nettement affirmée par l'arrêt Lacourtc contre la ville du Cateau, i5 février 1907 (Recueil, p. i56). La révocation est régulière, mais le conseil d'Etat accorde l'indemnité « considérant que la révocation, dans les circonstances où elle est intervenue, a causé au sieur Lacourte un préjudice dont il est fondé à demander la réparation ». Nul doute que le conseil d'Etat n'étende cette jurisprudence aux fonctionnaires de l'Etat qui seraient révoqués sans cause. Cf. la note de M. Jèze, Revue du droit public, 1907, p. 286. Sur la responsabilité de l'Etat à l'occasion de l'exercice de la puissance publique, cons. Teissier, Répert. droit admin..

Ce n'est pas tout. L'irresponsabilité de l'État paraissait incontestable lorsqu'il agissait par voie d'acte réglementaire parce que, disaient les uns, la souveraineté se manifeste alors à un degré éminent* (ce qui d'ailleurs était contradictoire, car si la souveraineté existe elle est un droit absolu, elle n'est susceptible ni de plus ni de moins). L'Etat, disaient les autres (et je l'ai moi-même écrit'), est irresponsable parce que, le règlement étant une disposition par voie générale, il n'entre pas alors en relation, en commerce juridique, suivant l'expression de M. Hauriou, avec une personne déterminée et par conséquent ne peut être déclaré responsable à l'égard de qui que ce soit. Eh bien ! cette irresponsabilité de l'Etat agissant par voie réglementaire est elle-même sur le point de disparaître. Dans un arrêt récent (6 décembre 1907) d'une importance capitale, rendu sur les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Tardieu et le rapport de M. le conseiller Romieu, le conseil d'Etat, par un

v° Responsabilité, publié en volume séparé ; Tirard, La respon-' sabilité de la puissance publique, 1906.

1. Teissier, conclusions pour l'arrêt Leberre, 29 mai igoS. Recueil j p. 4i5.