Cf. Manuel t p. 1028 et suiv

une indemnité. On est là bien loin de l'ancienne notion de puissance publique irresponsable, puisque l'on reconnaît cette responsabilité à l'occasion d'un règlement d'administration publique déclaré légal, considéré comme fait sur délégation du Parlement et paraissant ainsi une manifestation par excellepce de la souveraineté. N'est-ce pas la négation même de Vimperium ?

On dira peut-être que le conseil d'Etat reconnaît la responsabilité de l'Etat parce que dans l'espèce il y a violation même du contrat qui lie l'Etat. — Que la haute juridiction ait eu cette idée-là, ce n'est point douteux. Mais s'il y avait réellement violation d'un contrat, l'acte réglementaire serait nul, le conseil aurait dû prononcer cette nullité et non point reconnaître la validité du règlement et le principe de l'indemnité. La vérité c'est que la situation des compagnies concessionnaires est une situation réglementaire, que le gouvernement peut à tout moment modifier par un règlement. Mais si le nouveau texte accroît dans l'intérêt collectif les charges du concessionnaire, la caisse collective doit indemniser le patrimoine de celui-ci.

Ira-t-on plus loin encore ? Arrivera-t-on à reconnaître la responsabilité de l'Etat en matière législative proprement dite ?La question en ce moment même soulève un conflit entre la Chambre et le Sénat à propos du projet de loi tendant à interdire l'emploi du blanc de céruse pour les travaux intérieurs. Le Sénat saisi du projet de loi voté par la Chambre y a inscrit le principe de l'indemnité au profit des fabricants de céruse. La Chambre saisie à nouveau a repoussé l'indemnité et la question est en ce moment pendante devant la Chambre haute *. Il faut d'ailleurs poser la

I. M. Viviani, ministre du travail, a demandé à la commission sénatoriale de proposer au Sénat de se déjug^er et de re* pousser comme la Chambre le principe de l'indemnité. Il a insisté sur cette idée que le projet de loi n'impliquait pas une expropriation, puisqu'il prohibait l'emploi de la céruse seulement pour les travaux intérieurs. Il invoque le précédent de la loi sur la saccharine (L. 3o mars 1902, art. 49) (L^ Matin, il février 1907). Le 7 avril, M. Pédebidou, rapporteur, a déposé sur le bureau du Sénat un rapport concluant au maintien du projet tel qu'il avait été voté une première fois par la haute Assemblée, c'est-à-dire au paiement d'une indemnité aux cérusiers (Le Matin, 8 avril 1908.)

question d'une manière générale et se demander si le législateur qui fait une loi, dont l'application entraînera pour certains individus un préjudice particulier, est tenu, en A^ertu de la règle de droit, d'inscrire dans la loi le principe d'une indemnité due à ceux-ci.

Je réponds sans hésiter : non ; et cette réponse est la conséquence logique du caractère que nous avons reconnu à la loi. Celle-ci, xii-je dit, est la constatation du droit objectif, la formule ou la mise en œuvre de la règle de droit. Si le législateur faisant une loi nouvelle accordait une indemnité à ceux qui subissent un préjudice de ce fait, il reconnaîtrait que la loi qu'il édicté ne formule pas le droit, est elle-même, au moins pour certains, contraire au droit. Ce qui est contradictoire avec la notion même de la loi *.

Il est des cas où cette solution est évidente. Si l'on suppose par exemple que dans un pays comme l'Angleterre, qui ne punit pas le recel, soit faite une loi nouvelle le punissant, on ne soutiendra pas, je pense, que les individus ou les sociétés, qui ont organisé ostensiblement à Londres des maisons de recel, pour-

I. Cf. Barthélémy, Revue du droit public, 1907, p. 9a; mon Manuel, p. 667 et iii3, contre l'indemnité.

raient légitimement prétendre que la loi nouvelle devait reconnaître leur droit à une indemnité. De même s'il est scientifiquement établi que l'emploi du blanc de céruse dans les travaux intérieurs est mortel pour les ouvriers, les fabricants de cette substance ne peuvent prétendre à une indemnité, car le législateur ne fait qu'édicter une règle conforme au droit en prohibant l'emploi d'un produit toxique.

De même que si un jour, prochain je respère\ la loi interdit la fabrication et la vente de l'absinthe en France, les fabricants de ce poison ne pourront demander aucune indemnité^: ce sont des empoisonneurs publics, dont très légitimement le législateur prohibera la coupable industrie.

1 . On a pu lire dans le Matin du 25 mars 1908 : « M. Bérençer a appuyé devant le groupe antialcoolique du Sénat, la proposition que M. de Lamarzelle a l'intention de déposer pour prohiber la vente de l'absinthe. Le groupe a approuvé cette mesure. »

2. Cependant en Suisse la commission du Conseil national pour l'initiative contre l'absinthe a décidé de proposer au Conseil national le rejet de la demande d'initiative j et elle a été unanime à penser que dans le cas où l'interdiction de la fabrication serait prononcée, il faudrait accorder aux fabricants des indemnités équitables (Le Journal de Genève ^ 26 mars 1908, i''c édition). Le conseil fédéral a décidé de fixer au dimanche 5 juillet 1908 le vote populaire sur la demande d'initiative tendant à la prohibition de Tabsinthe en Suisse (Le Temps, 2 mai 1908).

gG DEUXIÈME CONFÉRENCE

Aussi j'approuve entièrement M. Viviani, ministre du travail, quand il demandait récemment à la commission du Sénat de proposer à la Haute assemblée d'adopter la solution de la Chambre et de rejeter le principe de l'indemnité.

Une autre question se pose, différente de la précédente. Une loi prise comme telle n'entraîne pour personne aucun préjudice spécial; elle autorise seulement l'autorité administrative à prendre certaines mesures individuelles laissées à sa libre appréciation. Par hypothèse la loi ne contient point le principe d'une indemnité. Dans ces conditions les tribunaux peuvent-ils accorder une indemnité à ceux qui subissentun préjudice dérivant pour eux de l'application individuelle à eux faite de la loi par une décision administrative? Si l'on adopte l'idée qui paraît avoir inspiré le conseil d'Etat dans l'arrêt précité des grandes Compagnies (6 décembre 1907), je ne vois pas pourquoi les tribunaux refuseraient l'indemnité. On reconnaît la responsabilité de TÉtatpour le préjudice causé par l'application individuelle d'un règlement. Pourquoi n'en serait-il pas de même pour l'application individuelle de la loi ? On ne peut pas dire que la loi est une manifestation plus

complète de la souveraineté que le règlement, puisque si l'on admet la souveraineté elle n'est pas susceptible de degrés, et qu'au surplus nous ne l'admettons point ^

Toutefois la responsabilité de FEtat ne serait certainement pas engagée, si la loi autorisait le Gouvernement à prononcer par mesures individuelles la fermeture de certains établissements, en raison de la nocivité des produits qui y sont fabriqués, par exemple les établissements où Ton fabrique de l'absinthe pour reprendre l'exemple de tout à Fheure.

On ne devrait pas plus d'indemnité à ces fabricants dont l'usine serait fermée qu'on n'en devrait aux souteneurs ou aux apaches dont une loi nouvelle autoriserait l'arrestation par voie administrative.

Ainsi à mesure que disparaît la notion romaine, régalienne et jacobine de l'Etat, le principe de la responsabilité publique s'afBrme plus énergiquement et son domaine s'élargit.

Mais ne peut-on pas dire : reconnaître la res-

I. C'est ainsi que très justement la loi du i4 mars 190^, relative aux bureaux de placement, décide qu'une juste indemnité sera payée aux tenanciers de bureaux supprimés par voie administrative (art. i). Le principe de l'inflemnité n'aurait-il pas été inscrit dans la loi, j'estime que les tribunaux, régulièrement saisis, auraient dû lég^alement en attribuer une.

DuGUiT. n

ponsabilité de TEtat, c'est reconnaître sa personnalité, puisque la responsabilité implique une obligation fondée sur une faute ; or l'Etat ne peut être obligé que s'il est une personne et ne peut commettre une faute aussi que s'il est une personne.

L'objection, qui au premier abord paraît sérieuse, au fond ne porte pas. Je ne veux point ici étudier en détail le fondement de la responsabilité de l'Etat, ce qui m'entraînerait beaucoup trop loin. Mais il est facile de montrer en quelques mots que ce que nous appelons la responsabilité publique n'implique nullement la personnalité de l'État.

Cette responsabilité ne se rattache pas toujours au même principe. Dans certains cas elle a pour cause la nécessité de réparer avec les fonds de la caisse collective le préjudice particulier subi par un individu dans l'intérêt collectif. Elle est alors fondée uniquement sur le risque : la caisse publique est une caisse d'assurance mutuelle des individus contre les dommages à eux occasionnés dans l'intérêt public. Il en est ainsi toutes les fois que l'Etat est responsable sans qu'il y ait aucune violation du droit, aucune irrégularité commise, par exemple au cas d'expropriation, de réquisi-

tion, de dommages résultant de travaux publics.

Dans d'autres cas au contraire, le service public a mal fonctionné ; il y a eu violation de la loi de service ; il y a eu faute, et c'est pour cela que l'Etat est responsable. Mais cette faute c'est le fonctionnaire qui l'a commise, ce n'est point l'Etat, simple abstraction. Si l'on parle d'une faute de l'Etat, ce n'est- qu'une metaphore \ Pour soutenir que l'Etat lui-même peut commettre une faute il faut revenir aux doctrines métaphysiques de personnalité collective, d'âme nationale dont je crois avoir fait justice. Le fait, c'est une faute commise par des hommes, les agents d'un service public. Alors se pose la question de savoir quel patrimoine supportera définitivement les conséquences de cette faute. Si elle est personnelle au fonctionnaire*, c'est-à-dire si celui-ci a agi dans un but étranger au fonctionnement du service *

1. Si l'on veut se rendre compte des solutions artificielles auxquelles conduit la scolastique juridique chère à quelques juristes, on pourra lire le livre d'ailleurs très remarquable de M. Mestre, Les personnes morales et le principe de leur responsabililé morale, 1899.

2. Pour la détermination de la faute personnelle, cf. Libres entretiens f mars 1908 ; et mon volume L'Etat, les gouvernements y 1908, p. 773 et Manuel, p. ^67 et s.

T-rr

loo DEUXIÈME CONFÉRENCE

public, c'est sur son propre patrimoine que le préjudice devra être réparé. Si au contraire il y a une faute de service, c'est-à-dire si le fonctionnaire, tout en commettant une faute, a agi dans le but d'assurer le fonctionnement du service, l'indemnité due à la victime de la faute sera prise dans la caisse publique. M. Hauriou a dit qu'alors l'Etat était responsable pour fautes II faut, s'entendre. L'Etat n'est pas responsable d'une faute qu'il ne peut pas commettre, pour cette bonne raison qu'il n'est pas une personne. Mais la caisse collective assure l'administré contre le préjudice provenant pour lui du mauvais fonctionnement d'un service public dû à la faute d'un ou plusieurs fonctionnaires. Cette assurance est de droit puisque c'est dans l'intérêt collectif qu'est établi le service public.

Ainsi par ces notions nouvelles de la loi, des obligations négatives et positives s'imposant aux gouvernants, de l'acte administratif, de la responsabilité de l'Etat, on voit comment s'élabore un régime politique nouveau duquel

I. Note sous l'arrêt Tomaso Grecco/ lo février 1906, S., III, p. ii3. — Cf. mon Manuely p. 670.

LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT loi

seront définitivement éliminés les concepts métaphysiques de personnalité et de souveraineté, dont je me suis attaché d'abord à montrer le néant et le danger.

Il me reste à étudier le second élément de la transformation politique, la décentralisation ou le fédéralisme syndicaliste. Ce sera l'objet de la prochaine et dernière conférence.

1. Critique du syndicalisme révolutionnaire. — II. La vraie notion de classe sociale. — III. Le vrai caractère du mouvement syndicaliste. — IV. Comment il se coordonne avec la transformation du régime politique. — V. Le syndicalisme fonctionnariste. — VI. La décentralisation par services publics. — VII. Conclusions g^énérales.

Mesdames, Messieurs,

En même temps que le gouvernement central se transforme et s'organise sur le fondement du droit objectif, apparaît un a^utre arrangement social d'une importance considérable, et que j'ai appelé la décentralisation ou le fédéralisme syndicaliste. Les différentes classes sociales prennent conscience à la fois de leur autonomie et de leur interdépendance. Elles se donnent par le syndicalisme une structure juridique définie ; elles tendent même à acqué- »ir la direction de la besogne sociale qui en fait leur incombe ; elles viennent limiter l'ac-

io4 TROISIÈME CONFÉRENCE

tion du gouvernement central, devant la réduire dans un avenir, peut-être prochain, à un simple rôle de contrôle et de surveillance. Ainsi, j'en ai la conviction, le mouvement syndicaliste, après une période plus ou moins longue de troubles et peut-être de violences, pourra donner à la société politique et économique de demain une cohésion et une intégration que n'a point connues depuis des siècles notre société française.

Mais je tiens avant tout à éviter un malentendu. Une école bruyante se qualifie d'école syndicaliste révolutionnaire ; elle a pour organe une revue Le Mouvement socialiste où écrivent deshommesdistinguésM.Lagardelle, M. Georges Sorel, M. Edouard Berth, duquel j'ai déjà fait quelques citations. Nul n'a montré mieux que lui la décomposition de l'Etat régalien, et l'importance capitale du mouvement syndicaliste actuel. Une association tapageuse, la Confédération générale du travail, avec son journal La Voix du Peuple, \eut dès à présent appliquer les doctrines du syndicalisme révolutionnaire et se présente comme l'organe essentiel déjà formé de la société nouvelle constituée sur le principe du syndicalisme*.

I. Cf. E. Poujet, La Confédération générale du travail, 1908 ; Lag^ardelle, Mouvement socialiste, 3« série, I, p. 46, 1907, le résumé des doctrines de l'école syndicaliste révolutionnaire ; Id., Le syndicalisme, dans Documents du progrès, avril, 1908, p. 299. Rapp. Ghallaye. Le syndicalisme révolutionnaire. Revue de métaphysique, janvier 1907, p. io3 et mars 1907, p. 256 ; Villey, Les nouvelles forces sociales, le syndicalisme. Revue d'économie politique y 1907, p. 721.

io6 TROISIÈME CONFÉRENCE

Je crois absolument à la profondeur et à l'importance du mouvement syndicaliste ; mais je

tiens à dire nettement sur quels points très précis je répudie énergiquement les doctrines du syndicalisme révolutionnaire.

D'abord je repousse avec la dernière énergie ce que les syndicalistes révolutionnaires, à la suite de M. Georges Sorel, appellent pompeusement la théorie de la violence et le mythe de la grève générale. M. Georges Sorel a notamment écrit : « La violence vient naturellement prendre place dans notre système : d'un côté un progrès rapide de la production conduit par un capitalisme déchaîné, et de l'autre une organisation croissante du prolétariat qui acquiert des qualités de puissance dans les luttes violentes que les grèves entraînent, voilà les deux conditions du syndicalisme révolutionnaire \ » Ainsi pour M. Georges Sorel

I. G. Sorel, Réflexions sur la violence^ Mouvement socialiste, 2® série, XVIII, 1906, p. 5, i4o, 256, 3oo, spécial., p. 266; XIX, 1906, p. 33. L'auteur conclut ainsi : « Le lien que j'avais sig^nalé... entre le socialisme et la violence prolétarienne, nous apparaît maintenant dans toute sa force. C'est à la violence que le socialisme doit les hautes valeurs morales par lesquelles il apporte le salut au monde moderne. » Y. la lettre de M. G. Sorel à M. Daniel Halévy, laquelle sert d'introduction aux Réflexions sur la violence, publiées en un volume. Mouvement socialiste, 3« série, I, 1907, p. 137.