TRAITEMENT DE ISON-ACTIVITÉ POUR LES PRÉFETS ET LES SOUS-PRÉFETS

Sire, aux termes de la loi du 22 août 1790, et du

* Le décret leiidu à la suite de ce rapport est du 27 mars 1854.

2aS LE DUC DE PERSIG^Y.

décret réglementaire du 13 septembre 180(5 , le droit à la pension n'est acquis (|u'anx préfets et sous- préfets qui comptent soixante ans d'âge et trente ans de services effectifs, ou peuvent justifier d'infirmités contractées pendant le temps de leur activité.

Cependant, un très-petit nombre de ces magistrats peuvent remplir ces conditions. Essentiellement soumis aux exigences politi(jues , ils atteignent rarement, dans leurs fonctions, le terme de trente années; et, d'autre part, les pensions exceptionnelles, ])Our cause d'infirmités, n'ont guère été jusqu'à ce jour que des mesures par lesquelles la bienveillance de l'administration tempérait la sévérité d'une règle trop cdasolue.

Mais le Gouvernement est souvent obligé de remplacer temporairement ou définitivement des fonctionnaires qui ne répondent pas aux nécessités de leur position, et ne réunissent pas cependant les conditions voulues pour obtenir une pension de retraite. Il se trouve donc ainsi placé dans l'alternative, ou de sacrifier l'intérêt du service, ou de traiter ces fonctionnaires avec une rigueur imméritée.

J'ai pensé. Sire, que, par analogie avec les dispositions qui régissent d'autres branches de l'administration, telles que la guerre, les affaires étrangères, les ponts et chaussées et l'instruction publique, on pourrait établir, pour les préfets et sous-préfets que Votre Majesté en jugerait dignes, une situation de non-activité, à laquelle serait attaché un traitement temporaire.

Ceux de ces fonctionnaires qui seraient placés dans cette catégorie recevraient une allocation, pendant un temps qui ne pourrait excéder six ans. Elle serait de 8,000 francs ])our les préfets de première classe, de

Art.MI.MSTKATION. 239

G, 000 francs pour les autres, de 3,000 et '2,40(1 Irancs pour les sous-préfets.

Si Votre Majesté daiyne accueillir mes propositions , je la prie de vouloir hien donner son approbation an projet de décret ci-|()int.

Je suis, etc.

RAPPORT

DKCENTRALISATIOX ADMINISTRATIVE ',

Sire, depuis le jour où le suffrage populaire a remis entre vos mains les destinées de la France , l'administration des affaires publiques a été une préoccupation constante de Votre Majesté. Il lui a semblé qu'Elle devait à la fois maintenir, dans l'organisation des j)ouvoirs, cette forte unité qui est une des gloires de l'Empire, et répondre au vœu des populations en appliquant ce grand princi|)e que, si on peut gouverner de loin, on n'administre bien que de près. Cette pensée féconde a inspiré le décret du 25 mars 1852, et, pour la première fois, la décentralisation si souvent réclamée, si vainement promise, est devenue une réalité". Les préfets ont

1 Les mesures de déceiitralUatioii indiquées dans ce rapport sont un complément du décret du 25 mars 1852, rendu sur la proposition de M. le comte de Persignv. — Le décret provoqué par le rapport ci-dessus est du 13 avril 1861.

2 Voici les considérants qui précédent ce décret :

K Considérant que, depuis la chute de l'Empire, des abus et des exagérations de tout jjenre ont dénaturé le principe de notre centralisation administrative, en suiistituant à l'action prompte des autorités locales les lentes formalités de l'administration centrale ;

» Considérant qu'on peut gouverner de loin , mais (ju'ou n'administre

reçu à cette e])oqiie des attributions (pii appartenaient aux ministres; la marche des affaires a été accélérée, leur instruction simj>lifiée , et , dans des cas nombreux, l'action prompte des autorités locales a été substituée aux lentes procédures de l'administration centrale.

C'était un progrès considérable : dix années d'expérience prouvent que la mesure était bonne; qu'elle a porté ses fruits , et qu'on peut , en toute sécurité , persévérer dans la voie ouverte ])ar Votre Majesté. Je crois le moment venu de prendre la question dans les termes où la posait un rapport que j'avais l'honneur de soumettre à l'Empereur au mois de juin 1854 :

« Lorsque, après un certain temps, l'esprit d'initiative » et l'habitude d'une exacte application des lois se seront » fortifiés dans les j)réfectures, il conviendra d'étendre la » nomenclature des objets décentralisés, ou du moins de )) réduire le contrôle des ministres ; peut-être même ces » deux progrès pourront-ils s'effectuer à la fois , car le but » marqué par le décret du 25 mars 1852 est d'investir le » plus ])ossible les préfets de l'administration des localités, » pour rendre plus rapide l'action du pouvoir de tutelle » sur la gestion des affaires départementales et com- " munales. "

Il importait d'examiner avec soin dans quelles limites peut être développé le principe de la décentralisation et à quels objets il doit encore s'appliquer. Plusieurs préfets appréciant, pour le Gouvernement et pour leurs administrés , les avantages d'une mesure qui , renfermée dans de justes limites , profite à leur influence comme à

Ijicn que de près; qu'en conséquence, autant il importe de centraliser 1 action gouvernemeutale, autant il est nécessaire de décentraliser l'action puremont administrative ; etc. »

rox|)L'cliti()ii des artaircs, ont rc'clainc' trois choses qui m ont paru iua(imissil)les :

1" La faculté d'autoriser les impositions extraordinaires pour dépenses facultatives pendant cin(j années, et jusqu'à concurrence de vin^t centimes additionnels;

2° La décision des affaires de dons et ie/js, lorsque, même en l'absence de toute réclamation des familles, elles nécessitent l'intervention du pouvoir central j)ar suite de leur connexité , c'est-à-dire de leur caractère à la fois communal , religieux ou charitable.

3° L'approbation des marchés de gré à yré jusqu'à 20,000 francs, au Heu do 3,000 francs.

Le vœu formel du conseil d'État, basé sur des considérations décisives, ne permet pas d'accueillir ces propositions.

En ce qui concerne les impositions comme les emprunts, il faut en effet éviter deux dangers: le premier, celui de toucher trop facilement à l'impôt, dont l'assiette et le recouvrement peuvent affecter d'une manière sérieuse la richesse générale et l'intérêt du Trésor ; le second , celui de ne pas tenir suffisamment compte de la situation des communes, de ne pouvoir résister aux influences locales et à un grand nombre de demandes qui sembleraient presque toujours justifiées par les besoins qu'elles invoquent , s'il ne fallait aussi détourner les veux des nécessités du moment pour les reporter sur les exigences de l'avenir. Tout se tient dans une question de cette nature, et l'état financier des communes se lie étroitement à la fortune du pays. On ne saurait donc soumettre les affaires dont il s'agit à un examen trop scrupuleux, au risque même de ralentir un peu l'élan des meilleures intentions.

C'est encore une raison de gouvernement qui exige

que la décision des affaires coiinexes eu matière de dons et legs soit réservée an ponvoir central. Quand un I(>(;h est fait en même temps à une commune ou à une institution de charité et à un établissement religieux, de graves intérêts sont souvent engagés à côté de questions toujours délicates, auxquelles se trouvent mêlées la politique et la religion. Lorsqu'on lui demande d'autoriser l'extension de la propriété de mainmorte , l'État ne peut pas abdiquer,, ne doit pas même (I(;léguer ce droit de contrôle dont l'ancienne royauté se montra toujours si justement jalouse.

Quant à l'approbation des marchés de gré à gré, jusqu'à concurrence de 20,000 francs, elle ne semblerail nullement s'inspirer des vues de Votre Majesté. Toutes les affaires doivent être traitées au grand jour, surtout quand il s'agit de travaux et de fournitures. Toutes les entre})rises doivent être adjugées sous les yeux des po pulations et sous l'aiguillon de la liberté des enchères. Publicité et concurrence, voilà, malgré des assertions contraires, les meilleures règles en pareille matière, et je connais trop les intentions de Votre Majesté pour ne pas être sûr à l'avance qu'elle condamnerait toute mesure qui aurait pour effet de restreindre dans son a|)plication le priiicipe si tutélaire et si moral de l'adjudication. Il importe au plus haut d('(;ré que l'administration échappe, non seulement à labus, mais encore au soupçon.

Mais, sans toucher à ces graves questions d'impôt, de biens de mainmorte et d'adjudication, il m'a j)aru possible de développer encore l'œuvre commencée avec tant de succès en 1852, de simplifier beaucoup l'instruction de certaines affaires, d'abréger souvent les délais en usage, de supprimer une foule d'écritures inutiles et de^

ADMIiMSTRATION. 243

forinalitc'S supciflues, inia|pnces pour créer des (garanties, et qui n'ont jamais cause que des embarras et des lenteurs. Dans cette pensée, je vien« de dispenser les préfets d'adresser à mon miiaistère un ^rand nombre d'états justificatifs et de documents statistiques, et j'ai restreint, dans des délais déterminés, l'envoi de ceux qui ne pouvaient être complètement supprimés. Ce serait aussi, selon moi, un(î innovation conforme au vœu public que de rapprocber davantajje l'administrateur des administrés , en déléguant certains pouvoirs secondaires des préfets aux sous-préfets. C'est ma conviction , et je suis heureux d'avoir pu la faire partager à mes collègues les ministres de l'agriculture , du commerce et des travaux publics, de l'instruction publique et des cultes, de la guerre et des finances. De concert avec eux, Sire, j'ai l'honneur de soumettre à votre signature un ]>rojet de décret dont les dispositions principales , empruntées au travail de la haute commission formée par Votre Majesté , peuvent se résumer brièvement.

Sur certains points, ce projet n'est que le complément du décret du 25 mars 1852, ou même le retour pur et simple à mie partie de ses prescriptions altérées dans la pratique. Les nominations réservées aux jiréfets s'ajouteront à celles qui leur avaient été attiibuées, et la liste des nouveaux ol)jets décentialisés fera suite à chacun des tableaux annexés au décret de 1852. Sur d'autres points, le |)rojel actu(^l est innové : ainsi, il transmet aux sous-préfets des attributions aujourd hui exercées pai' les préfets. Le principe de cette délégation est de n \ comprendre que des décisions relatives, soit à des questions d'nn intérêt minime, soit à des affaires plus importantes, mais dont les bases auront été arrêtées par les préfets, ou de 1 apj)liquer seulement à des signatures

très-noml)roiises de pure forme. Tout ce (|ui se rattache à la direction politique et administrative, à la juridiction contentieuse, aux droits des préfets en matière de comptabilité, est formellement exclu de cette nomenclature; et les sous-préfets n'exerceront les pouvoirs qui leur sont conférés que sous la surveillance incessante de leurs chefs hiérarchiques.

Tel est, en substance, le décret soumis à la sanction de Votre Ma|esté. Sans entrer ici dans de trop longs détails, je lui demanderai la permission d'insister sur trois dispositions qui suffiront pour mettre eu relief la portée utile et les résultats pratiques des améliorations proposées.

Les affaires des grandes villes, instruites avec soin et signalées, d'ailleurs, à l'attention par leur importance même, subissent rarement des retards regrettables. Ce sont les intérêts des petites villes et des communes rurales, c'est-à-dire de la masse du pays, qui restent en souffrance. Dans la presque totalité des communes de l'Empire, les municipalités n'ont pas d'autres travaux publics à exécuter que la création de deux ou trois chemins vicinaux, l'érection d'une église, d'un piesbytère, d'une salle d'asile et d'une école qui contient la mairie. Or, aujourd'hui, quand un maire a jiroposé et un conseil municipal voté la construction d'im presbytère, d'un asile ou d'une école, leur ])rojet se formule, en général, par une quadruple demande d'appiobations de plans et devis, de secours, d'impôt et d'emprunt, relevant, pour les deux premiers objets, du ministère de l'instruction publique, pour les deux derniers du ministère de l'intérieur, et ne pouvant recevoir sur aucun point sa solution définitive qu'à Paris. La complication des rouages et l'accumulation des formalités entraînent des ajourne-

ADMIINISTRAïION. 2V5

ments j)rol()ii{]es. Ces lenteurs iiie\j)li(juée5 thiiis la nicirche des allaires qui les touchent le plus, découragent les administrations locales et mécontentent justement les populations. Dans le système du projet actuel, les préfets approuveront les plans et devis, ils distribueront même le plus souvent les secours de l'État dont la répartition intégrale étaitjusqu'à présent faite par le ministre. Désormais, si les ressources ordinaires suffisent pour payer la dépense, l'affaire sera terminée à la préfecture. S'il est nécessaire de recourir à l'imjiôt et à l'emprunt, elle continuera de subir l'exanicn du conseil d'Etat; mais cette assemblée statuant rapidement sur les demandes de cette nature , et le circuit du ministère de l'instruction publique et des cultes étant supprimé par la décision si libérale de mon collègue, les vœux et les besoins des communes obtiendront toujours prompte satisfaction. Que si maintenant Votre Majesté considère que cette réforme s'applique à plus de 30,000 communes, Elle pourra mesurer l'étendue du bienfait.

Les services du ministère des finances exigent le concours d'un nombre considérable d'emplovés dans les départements.

Il v a dix ans, tous ces agents, même ceux du grade le plus inférieur, étaient désignés par l'administration centrale. En 1852, la nomination des surnuméraires percepteurs des contributions directes fut confiée aux préfets. L'expérience, qui a pleinement justifié cette mesure, en conseille aujourd'hui l'extension. D'après le projet de décret ci-joint, les préfets seront chargés de nommer, d'une part, les surnuméraires contrôleurs et le tiers des percepteurs de la dernière classe, qui est la plus nombreuse ; de l'autre, les surnuméraires des contributions indirectes. L'autorité préfectorale devra ainsi

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donner son adhésion à l'entrée dans la carrière (h; tous les employés de ces deii\ (^aandes administrations. Un intérêt sérieux s'attache à cette innovation, dont le ministre des finances a hien voulu reconnaître toute l'importance, et qui remettra une juste part d'influence aux préfets, mieux placés que personne poiu' apprécier la moralité, les antécédents, les relations des candidats, en un mot, les garanties de toute nature qu'ils doivent offrir au Gouvernement.

Actuellement, les certificats destinés à établir la ])osition de soutien de famille des militaires sous les drapeaux, les certificats d'indigence, de lionne vie et mœurs, de vie, de libération du service militaire et une foule d'autres pièces, sont délivrés par les maires et légalisés par les sous-préfets, dont la signature elle-même est soumise à la légalisation du préfet. Cette dernière formalité est évidemment sans objet : à l'avenir, elle sera supprimée, et la signature du sous-préfet sera seule exigée. Cette simple mesure, applicable à des documents (pii sont produits charpie année par centaines de mille, sera accueillie avec reconnaissance, surtout par les habitants des campagnes, qui pourront désormais, sans être astreints à des déplacements onéreux, sans recourir à l'intervention éloignée des préfectures, fournir les justifications et remplir les formalités que la loi leur impose.

Ces nouvelles mesures n'ont pas pour but de grandir la situation des préfets, mais de servir l'intérêt des populations ; elles seraient incomplètes, elles pourraient même devenir dangereuses sans le contrôle plus vijjilant et plus sévère de l'autorité supérieure. Si une réclamation, si nnr plainte s'élève, il faut, non pas (pi'elle soit toujours accueillie, mais au moins qu'elle soit toujours écoutée et (pi'il y soit toujours rr'poiidu. C'est un devoir imj)érieux

AT>:MI^'ISTRATIO^■. 247

(le n'priinoi" les abus de jMHivoir, de j)roté[;ei" les intérêts |>iiv('s, de rendre à eliaeiiii la justice qui est le premier besoin de tous. Voilà le rôle de l'administration centrale, (|ni, uioins absorbe;; par le soin des détails, pouvant exercer plus activement sa haute surveillance, saura useï" avec fermet<'' du pouvoir nécessaire dont elle est armée.

Les pr('Fets et les sous-prt'-iets devront donc jdns cpie jamais veiller à leurs actes ; entourés d'emplovés capables, laborieux et hf)nnètes. ils devront redoubler de soin dans l'examen et de célérité dans l'expédition des allaiies. Leur responsabiiités'accroit, puisque leurs attributions s'étendent; et le Gouvernement exigera d'eux autant de dévouement qu'il leur témoijpie de confiance. Ils com|)reiKlr()nt, j'en al la certitude, que la vraie manière de servir l'Empereur, c'est de ("aire aimer son Gouvernement, en répandant sur tous les j)oints du territoire les bienlails d'uu'.^ administration qui sache être à la lois féconde, rapide et bienveillante.

Je suis, etc.

CIRCULAIRE

COXFKRKNCLS lU GIONALES DES PRÉFETS.

Paris, le 57 juin 1861.

Monsieur le jjréfet, j)!usieurs de vos collègues ont appelé mon attention sur les avantages que présenteraient des communications personnelles et orales entre les préfets des diveis dt'partements qui sont liés les uns aux autres par la similitude des intérêts et des habitudes. Ces conférences, renouvelées péiiodiquement et dont le

caractère serait ])ureiiient administratif, auraient un double but : elles permettraient aux préfets d'étudier en commun et de préparer, d'après des vues d'ensemble, les mesures d'utilité publique dont l'exécution importe également à leurs départements respectifs; d'un autre côté, elles constitueraient une sorte d'enquête (jui servirait à faire connaître au Gouvernement les besoins collectifs de chaque région , et qui aiderait à la réalisation des grandes pensées de l'Empereur sur tout ce qui touche au développement de la richesse et de lactivité nationales.

Ces idées m'ont paru dignes d'être prises en considération , et j'ai décidé que, plusieurs fois chaque année, et notamment avant la session des conseils généraux , les préfets des départements limitrophes seront appelés à se réunir. J'ai arrêté également que les observations échangées entre eux seront consignées dans des procèsverbaux dont une copie devra être adressée au ministre de l'intérieur. Vous serez ultérieurement informé de l'époque de ces conférences et des villes où elles auront lieu.

Recevez, etc.

RAPPORT