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Durant le dernier quart du XIXme siècle, on assista à de véritables conquêtes consistant pour l’industrie à s'assurer des marchés jusqu'aux antipodes. Dès lors, un nouveau mouvement se dessine et l’économie s'inscrit rapidement sur le plan international. Si l’on s’en rapporte à l'affirmation de l'économiste qu’est M. Charles Gide, ce n’est pas seulement le mouvement des échanges, c’est la marche de la civilisation elle-même qui se trouve dans une certaine mesure déterminée par les grandes voies de communication.

D'un point de vue plus général, on peut même prétendre que le progrès technique est non seulement la base d’une organisation sociale supérieure, mais encore le chemin qui conduit au devant d’une solidarité internationale nécessaire.

Le progrès technique et l’évolution économique ne peuvent manquer de transporter leurs effets dans le domaine juridique, et l'ampleur prise par le volume des transactions appelle le dynamisme du droit. Ce dynamisme ne doit pas se présenter sous une forme quelconque, mais bien au contraire s'inspirer tout à la fois de la sécurité des transactions, de la prospérité économique et de l'équité. Il s'efforce en outre de tendre vers l’unité qui se manifeste dans deux sens : unité des législations internes, d’une part, et adoption par les différentes souverainetés de principes identiques pour la solution des conflits de lois, d'autre part.

Ces quelques remarques dégagées, nous allons pouvoir suivre le droit international des chemins de fer dans les principales phases de son évolution.

8 2. La Convention de Berne et les révisions ultérieures

jusqu’en 1923

a) la Convention de Berne ;

La législation internationale concernant le transport des à 2 AN es marchandises par chemin de fer est bien jeune encore puisqu elle remonte au siècle dernier.

Une unification dans ce domaine s’imposait d'autant plus qu'avant le régime de la Convention internationale les transports ferroviaires étaient souvent soumis à plusieurs législations entièrement différentes. Une telle situation soulevait des questions de droit parfois insolubles, et surtout trop fréquemment jugées d'une manière défavorable aux usagers du rail.

Au passage des frontières, les marchandises étaient souvent déchargées et, les formalités douanières accomplies, la réexpédition s’effectuait vers la gare de destination. Ces opérations, tout en entravant la circulation des marchandises, exigeaient la présence de commissionnaires largement rémunérés.

Sous l'influence de nombreuses réclamations émanant des milieux commerciaux intéressés, plusieurs administrations de chemins de fer dont les lignes aboutissaient à des frontières communes consentirent à se charger des formalités douanières et, sur la base d’accords particuliers, perçurent la totalité des prix de transports effectués avec lettres de voiture directes entre gares de deux pays différents. Mais, comme d’après le droit international les contrats sont régis par la loi du lieu où ils ont été conclus, les transports internationaux par voie ferrée restaient soumis, même sur le territoire du lieu de destination, aux lois et règlements du lieu d'expédition.

Si l’amélioration était déjà sensible, des difficultés naissaient encore de cet état de choses déjà du seul fait que les conditions variaient avec le sens du trajet suivi par la marchandise.

L’admission d’un principe nouveau s’imposait, et ce n'était plus la législation du pays expéditeur qui devait être déterminante, mais bien les conditions prescrites d’un commun accord par les Etats intéressés.

Ce but a été atteint par la Convention internationale du 14 octobre 18090 sur le transport des marchandises par chemin de fer (C. I.), dénommée également < Convention de Berne»,

To

qui se montre le monument le plus important parmi les œuvres juridiques internationales de la fin du siècle dernier.

L'initiative de cette Convention internationale revient à la Suisse,

En effet, les Chambres fédérales étaient saisies en 1874 d’un projet de loi sur les transports par chemins de fer sur lequel les compagnies ne savaient se mettre d'accord. Ces dernières faisaient valoir que la Suisse, petit pays situé au centre de l'Europe, et ayant un trafic international considérable, ne pouvait guère créer utilement une telle loi dont les effets s’arrêteraient forcément à la frontière. Il en résulterait même une gêne pour les compagnies en question, obligées de se conformer aux prescriptions variées des pays voisins, et qui doivent pour cette raison avoir les mains libres dans la conclusion de tarifs communs avec les compagnies étrangères.

L'Assemblée fédérale ne se laissa pas arrêter par ces objections.

A la même époque, deux juristes suisses, de Seigneux à Genève et Christ, à Bâle, appuyés par les milieux commerciaux, avaient attiré l’attention des Chambres fédérales sur l'utilité de régler par une convention internationale certains principes relatifs aux transports par chemins de fer. Celles-ci renvoyèrent la pétition au Conseil fédéral en l’invitant à agir dans le sens indiqué*.

Le programme des pétitionnaires était assez restreint, et selon leur opinion, la Convention ne devait s'attacher uniquement qu'aux points principaux touchant le transport des marchandises.

Le Conseil fédéral soumit ce programme, accompagné d'un rapport favorable de son département des chemins de fer, aux Gouvernements des pays voisins, à savoir de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie de la France et de l'Italie.

Ces Gouvernements répondirent qu'ils reconnaissaient l’importance de ce problème et ils se déclarèrent disposés à prendre part à une conférence. Mais tandis que l'Allemagne et l’Autriche- Hongrie demandèrent la soumission préalable d'un projet rédigé, ou tout au moins d’un programme complet et détaillé, la France subordonna son concours à la condition que les limites tracées ne seraient pas dépassées,

* Message du C, F. à l'A. F. du 29 novembre 1890 (F. F., 1890, Tome V, p. 109).

C'est en effet dans ces limites que se retrancha le projet élaboré sur l’ordre du Conseil fédéral.

Après avoir été discuté par une commission consultative, il fut transmis en juin 1876 aux quatre Gouvernements en question, ainsi qu’à ceux de la Belgique, du Danemark, de l'Espagne, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et de la Russie.

La publication de ce projet donna lieu à plusieurs critiques, dont la plus accentuée fut celle émise par Eger, conseiller judiciaire à la Direction du chemin de fer royal, à Breslau. Ce conseiller estimait que la Convention devait unifier complètement le droit des transponts par chemins de fer, y compris celui des personnes et des bagages, de façon à soumettre au même droit les transports internes et les transports internationaux*.

De son côté, si l'Office impérial des chemins de fer allemands était d'avis que le projet du Conseil fédéral n’accordait pas au problème une solution satisfaisante, il se rendait parfaitement compte que les propositions de Eger dépassaient le but visé. Ce même office savait d’ailleurs, par une longue expérience, quels étaient les besoins du trafic international et la manière de les satisfaire.

L'Allemagne présentait déjà à cette époque l'exemple le plus parfait d'Union en matière de chemins de fer, et l'Office impérial n'avait qu'à puiser dans les enseignements du passé pour y trouver les règles applicables à la future Union européenne. Ses commissaires élaborèrent un contre-projet qui développait notablement les propositions suisses sans toutefois aller aussi loin que Eger**.

La première Conférence se réunit à Berne en 1878. Le Danemark, l'Espagne et le Portugal, invités à y participer, ne se firent pas représenter. La discussion porta essentiellement sur le contre-projet allemand, qui fut à peu près complètement substitué au projet suisse***,

A cette première Conférence, les Etats furent d’avis sans discussion qu’il y avait lieu de s’en tenir exclusivement aux transports internationaux des marchandises. Si les procès-verbaux ne renferment aucun motif à l’appui de cette résolution qui ne fut

* Lœning, ©. Internationales Uebereinkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr, vom 23. Oktober 1924. Berlin 1927. p. 1.

** de Seigneux, G. Commentaire du Projet de Convention. Genève 1882. p, 9.

**XVadnaï, E., Handbuch des internationalen Frachtverkehrs, Zurich 1932. p, 25.

pas prise expressément, il est facile de trouver la raison pour laquelle les Etats ne voulurent pas aborder le transport des voyageurs et des bagages en même temps que celui des marchandises. C’eût été alourdir sans grand espoir de succès un problème déjà suffisamment complexe.

I1 fut également décidé de ne pas s'arrêter au régime des transports internes. S'il est aisé aux Parlements d'innover en matière de droit international, — ce qui peut avoir lieu par la simple approbation d’un texte conventionnel — il l’est beaucoup moins de modifier le droit interne de manière à le faire concorder entièrement avec celui d’autres pays. Il faut alors recourir à la voie législative ordinaire, ce qui ouvre la porte aux amendements et partant au désaccord.

Les Etats se sont en outre occupés de la solution du problème consistant à assurer une continuité nécessaire, dans les transports internationaux, entre le moment où la marchandise est remise au chemin de fer expéditeur et celui où la livraison s'effectue, et de fixer ainsi d’une manière aussi uniforme que possible les droits respectifs du transporteur, d’une part, de l’expéditeur et du destinataire, d'autre part.

A cet effet, on a organisé les chemins de fer, en état de recevoir et d'exécuter des transports internationaux, en une collectivité qui se présente juridiquement vis-à-vis de l'usager comme formant un réseau unique. L’expéditeur n’est plus ainsi exposé aux objections d’un chemin de fer faisant valoir qu’il ne se trouve pas en trafic direct avec le réseau ou le pays destinataire de tel ou tel envoi.

Si les conditions prescrites sont remplies, si les moyens ordinaires de transport suffisent et si aucun cas de force majeure ne vient créer un obstacle, l'envoi doit être accepté et effectué à destination d’un point quelconque du réseau international aux conditions prévues pour tous les usagers par les tarifs dûment publiés.

En résumé, nous pouvons dire que l'ayant droit se trouve en présence d’une collectivité responsable des agissements de chacun de ses membres et qu’il peut l’actionner, à défaut d’arrangement amiable, soit au lieu de l’expédition soit à celui de destination, soit, s'il y trouve un avantage, devant le juge du chemin de fer qui a commis la faute. Dès que le demandeur a librement choisi le for qui lui convient, il ne peut naturellement

plus porter sa plainte devant un autre juge et perpétuer ainsi le procès.

La création de cette collectivité donne naissance au droit de recours du chemin de fer, qui est appelé à réparer une erreur ou un dommage, contre celui ou ceux qui en sont la cause.

En cas de procès, le chemin de fer actionné peut donc assigner en garantie ceux qu'il présume être fautifs, et un seul et même jugement doit alors régler l’action principale et les actions en recours. Cette unité d'instance et de procédure présente un avantage fort appréciable pour les parties.

De même, le jugement passé en force de chose jugée est exécutoire dans tous les Etats contractants*. Si la faute est imputable à un chemin de fer, il en supporte toutes les conséquences ; si elle est partagée, chaque chemin de fer répond du dommage causé par lui. À défaut d'indications précises quant à l’origine de la faute, le dommage est réparti entre tous les chemins de fer proportionnellement au prix que chacun d’eux a perçu, ou tout au moins, entre ceux qui ne peuvent prouver qu'ils sont étrangers à la faute. Ces règles sont aussi applicables en cas d’arrangement amiable.

Une autre conséquence de la collectivité est que chaque chemin de fer est tenu d’encaisser le prix du transport pour son compte et celui des autres, et le cas échéant, il est responsable du défaut d’encaissement vis-à-vis de ceux-ci.

Comme organe chargé de veiller et dans une certaine mesure de pourvoir à l’exécution de la Convention, on avait prévu en 1878 l'institution d’un tribunal international pour les recours réciproques des chemins de fer, tribunal composé de juges nommés par les divers Etats, et la nomination d’une commission internationale permanente qui se réunirait, selon les circonstances, pour contrôler la manière dont la Convention fonctionne et pour soumettre aux Gouvernements les propositions que la situation comporterait.

Le projet de convention adopté par la Conférence de 1878 fut l’objet de critiques et de propositions diverses. On reconnut dès lors la nécessité de le soumettre à un nouvel examen qui eut lieu en 1881.

Les mêmes pays étaient représentés à cette nouvelle Confé-

* C. I. art, 56.

rence. Les délégués français, qui en 1878 avaient adopté une attitude assez réservée, prirent cette fois une part éminente aux débats.

Le projet de 1878 fut amendé sur plusieurs points.

Nous nous bornerons simplement à souligner que l'institution d’un tribunal international et d’une commission permanente s’est heurtée à un grand nombre de difficultés. Ces oppositions ont incité les Etats à recourir à la création d’un Office central des transports internationaux par chemins de fer, dont le siège se trouve à Berne.

Ce second projet n’ayant toutefois pas encore donné pleine satisfaction aux Etats, une troisième Conférence eut lieu en 1886. Ici encore, de nombreuses améliorations furent apportées.

L’entente étant unanime sur ce troisième projet de Convention, la Conférence décida de le recommander à l'approbation des différents Gouvernements. Une Conférence de signature put se réunir, et le 14 octobre 1890 la Convention fut signée sur deux instruments, l’un en langue française et l’autre en langue allemande, par les plénipotentiaires de tous les Etats représentés aux Conférences de 1878, 1881 et 1886.

La Convention entra en vigueur le rer janvier 1803. Elle a été ratifiée primitivement par l'Allemagne, l'Autriche, la Hongrie, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays- Bas, la Russie et la Suisse, puis de 1897 à 1922 par le Danemark, la Roumanie, la Suède, la Serbie, la Bulgarie, la Norvège, la Pologne et la Tchécoslovaquie.

Après une période d'élaboration aussi longue — plus de 15 ans se sont écoulés depuis les premières démarches du Conseil fédéral jusqu’à la signature de la Convention — tout

pouvait laisser croire que cette œuvre d’unification donnerait dans la pratique d'excellents résultats.

L’avenir a permis de constater que tous ces espoirs étaient fondés, et si quelques lacunes ont été mises en évidence, si quelques controverses sur la portée exacte de certaines dispositions se sont produites, aucune difficulté vraiment sérieuse ne s’est présentée, et l’on peut dire que d’une manière générale la Convention a fonctionné à l'entière satisfaction de tous les intéressés.

Ajoutons encore quelques éclaircissements sur un point qui n’est pas du tout réglé dans cette Convention.

En effet, l'admission de nouveaux Etats n’était pas envisa-

gée. Mais comme dans les années qui suivirent le mouvement en faveur de la Convention accusait une notable expansion, il fut nécessaire de convoquer une conférence diplomatique qui fixa dans une déclaration additionnelle du 28 septembre 1893 la procédure d'admission de nouveaux Etats dans l’Union.

b) les révisions ultérieures jusqu’en 1923 ;

La C. I. stipulait que tous les trois ans au moins une conférence des délégués des Etats qui y ont adhéré serait réunie afin d’apporter à ses dispositions les améliorations ou modifications jugées nécessaires.

Toutefois, des conférences pourraient avoir lieu dans un délai plus court à la demande du quart au moins des Etats contractants*.

Cet article 59 a été modifié par l’acte additionnel du 19 septembre 1906, et à partir de cette date le délai de convocation pour une conférence de révision se trouve porté de 3 à 5 ans.

D’après l’art. 60 $ 1 de la C. I. M. actuellement en vigueur, les délégués des Etats contractants se réunissent pour la révision de la Convention, sur la convocation du Gouvernement suisse, au plus tard cinq ans après la mise en vigueur des modifications adoptées à la dernière Conférence. Une Conférence sera convoquée avant cette époque, si la demande en est faite par le tiers au moins des Etats contractants.

Ce paragraphe n’est pas autre chose que la reproduction de l’article 59 de la C. I. modifié, sauf que le tiers au moins des Etats contractants, au lieu du quart, est nécessaire pour qu’une Conférence anticipée puisse être valablement convoquée.

Sur la base des dispositions de la C. I., l'Office central s’occupa des travaux préparatoires en vue de la première Conférence de révision qui eut lieu à Paris en 1896. Il procéda à cet effet à l'élaboration de la liste des questions à traiter, base des délibérations de la Conférence.

Tous les Etats représentés en 1878 y prirent part. Il s’agissait surtout d'améliorer le texte de la C. I., d'assurer mieux la concordance des deux langues (française et allemande), et surtout de tenir compte des expériences faites pendant les trois premières années d'application de la Convention. Quant aux principes fondamentaux de celle-ci, ils ne furent pas touchés.

* Art. 59 de la C. I.

Toutes les modifications apportées furent consignées dans un procès-verbal final qui devint la Convention additionnelle du 16 juin 1808. Celle-ci, une fois ratifiée, fut incorporée dans la Convention primitive, et le nouveau texte entra en vigueur le 10 octobre 1901*.

On assistait au premier ajustement de la Convention.

Neuf années s’écoulèrent ensuite avant la convocation d’une seconde Conférence de révision qui se réunit à Berne en 1905.

Cette fois encore, le texte même de la Convention ne subit que peu de modifications.

Selon la procédure habituelle, le résultat des délibérations de la Conférence, à laquelle avaient pris part, outre les Etats signataires, le Danemark et la Roumanie, fut consigné dans un procès-verbal final, transformé ensuite en Convention additionnelle du 19 septembre 1906. Le nouveau texte de la C. I., ainsi modifié, entra en vigueur le 22 décembre 1908**,

A la même époque, l'Office central s'était occupé de la question d’un remaniement de l’Annexe I*** à Ja C. I. Une refonte était rendue nécessaire par suite des nouveaux produits et matières introduits dans le trafic. Les dangers spéciaux afférents à la

traction électrique ont également joué un rôle.

En 1910, il proposa la réunion d’une Conférence technique et soumit à cet effet au Conseil fédéral, en 1911, un projet complet de nouvelle Annexe.

La Conférence, à laquelle prit part également la Bulgarie, se réunit à Berne en juillet 1912 et aboutit à l'établissement d’un Procès-verbal final renfermant le texte intégral du projet de nouvelle Annexe I.

* Bull. 1898, p. 506 ** Bull. 1907, p. 100 ; 1908, p. 323.

*** Cette Annexe contient les prescriptions relatives aux objets admis au transport sous certaines conditions.

$ 3. Les C. I. M. de 1924 et 1933

DMC MIEME de 1024;

L’intention de convoquer une IIIme Conférence de révision de la Convention-marchandises s'était déjà manifestée en 1911. Cependant, il fut jugé préférable d’attendre l’approbation et la ratification des procès-verbaux finaux de deux Conférences dont on s’occupait alors et en particulier de la Conférence technique de I9I2.

L'Office central proposa ainsi de renvoyer cette IIIme Conférence au printemps de 1915, dans l’idée que durant cette période les actes des deux Conférences auraient pu être transformés en arrangements définitifs. Comme au moment du déclenchement des hostilités aucun des Etats contractants n'avait encore répondu, la Conférence fut renvoyée «sine die ».

Les années de guerre laissèrent sommeiller toute initiative dans le domaine de la révision de la C. I., et c’est seulement le 22 décembre 1919 que le Conseil fédéral, dans une note adressée aux Etats contractants, leur rappela cette question toujours en suspens*.

Mentionnons en passant que cette révision était en outre prévue dans le Traité de Versailles.

Au vu de l’art. 366 de ce traité, nous constatons en particulier que les hautes parties contractantes s’engageaient à renouveler, en ce qui les concernait, les Conventions et Arrangements sur le transport des marchandises par voies ferrées.

Si dans un délai de cinq ans après la mise en vigueur du traité une nouvelle Convention pour le transport des marchandises par chemins de fer était conclue aux fins de remplacer ia Convention de Berne, cette nouvelle Convention devait lier l'Allemagne, même si cette puissance s'était refusée à participer à sa préparation ou à y adhérer. Jusqu'à la conclusion d’un nouvel accord, l'Allemagne devait se conformer aux dispositions de CT:

Malgré toutes les difficultés et spécialement tous les obstacles d'ordre politique, le Conseil fédéral, dans une note adressée aux Etats contractants le 27 juillet 1922, proposa la convocation de la troisième Conférence de révision qui eut lieu à Berne en

* Lœning. op. cit. p. 5.