LE FÉDÉRALISTE, N- XXXI

( iiamilton)

Au peuple de l'Elat de Aetv York :

Dans les recherches de tout genre, il est des vérités premières et des principes premiers d'où découlent tous les raisonnements qui suivent. Ils .portent en eux une évidence qui, antérieure à toute réflexion, à toute combinaison, commande l'assentiment de la raison. Lorsqu'ils ne produisent pas cet effet, il faut en chercher la cause soit dans quelque altération des organes de l'entendement, soit dans l'influence de quelque puissant intérêt, de quelque passion, ou d'un préjugé quelconque. De cette nature sont certaines règles de géométrie, telles, par exemple, que « le tout est plus grand que Tune de ses parties ; que deux choses égales à une mémo chose sont égales entre elles; que deux lignt droites ne peuvent enfermer un espace; que tous les angles droits sont égaux entre eux ». De la même nature sont ces principes en morale et

unoiT d'imposer 241

en politique qu'il ne peut exister d'effet sans cause ; que les moyens doivent être proportionnés à la fin ; que tout pouvoir doit être mesuré sur son objet ; qu'on ne doit point donner de bornes à un pouvoir destiné à réaliser un but qui, lui-même, n'est pas susceptible de limitation. Il est, dans ces deux dernières sciences, d'autres vérités qui, si elles ne peuvent être rangées dans la classe des principes, en sont du moins des conséquences si directes, si aisées à saisir et si conformes aux simples et naturelles lumières du sens commun qu'elles entraînent l'assentiment de tout esprit sain et sans préjugés, avec un degré de force et de conviction presque également irrésistible.

Les objets des recberches géométriques sont si parfaitement séparés de ces intérêts qui excitent et mettent en mouvement les passions déréglées du cœur humain, que les hommes admettent sans difficulté non seulement les plus simples théorèmes de cette science, mais encore ces propositions abstraites qui, quoique susceptibles de démonstration, contredisent les idées naturelles que l'esprit, sans le secours de la philosophie, serait amené h se former sur la question. La divisibilité à V infini de la matière, ou, en d'autres termes, la divisibilité à l'infini d'une chose finie, s'étendant aux atomes les plus imperceptibles, est un point reconnu parmi les géomètres et n'est cependant pas moins incompréhensible au sens commun que l'un quelconque de ces mystères de la Religion contre lesquels les attaques de l'incrédulité ont été dirigées avec tant d'habileté.

Mais dans les sciences morales et politiques, les hommes sont bien moins faciles à persuader. Et jusqu'à un certain point, cela est raisonnable et utile. La défiance et la recherche sont une barrière nécessaire contre l'erreur et l'imposture. Mais cette résistance

peut être portée trop loin ; elle peut dégénérer en obstination, en perversité, en mauvaise foi. Sans cloute, on ne peut prétendre que les principes de la morale et de la politique aient le même degré de certitude que ceux des mathématiques, mais ils en ont plus qu'on ne serait disposé à leur en attribuer, à en juger d'après la conduite des hommes en certaines circonstances. L'obscurité est plus souvent dans les passions ou dans les préjugés du raisonneur que dans l'objet du raisonnement. Trop souvent, les hommes ne laissent pas à leur raison une entière liberté ; ils s'égarent dans de fausses routes, ils s'embarrassent dans des mots et se perdent dans des subtilités.

Pour quelle autre raison (si nous admettons que ces adversaires soient de bonne foi dans leurs objections) des hommes sensés pourraient-ils contredire des propositions aussi évidentes que celles qui nous prouvent la nécessité de donner au gouvernement de l'Union un pouvoir indéfini? Quoique ces propositions aient déjà été pleinement établies, il ne sera peut-être pas hors de propos de les récapituler ici, comme introduction à l'examen des prétendues objections qu'on leur a opposées. Ces propositions sont, en substance, ]es suivantes :

Un gouvernement doit renfermer tous les pouvoirs nécessaires pour accomplir toutes les fonctions confiées à ses soins, et pour exécuter entièrement les entreprises dont il est responsable, sans qu'il soit dirigé par aucune autre influence que celle du bien public et des sentiments du peuple.

Comme la fonction de veillera la défense nationale et de garantir la paix publique contre les violences étrangères ou domestiques, nécessite des précautions contre des éventualités et des dangers auxquels on ne peut assigner de limites, le pouvoir chargé de

DROIT d'imposer 243

prendre ces précautions ne doit connaître d'autres limitations que celles des besoins de la nation et des ressources de la communauté.

Gomme l'argent est l'instrument essentiel grâce auquel on peut acquérir les moyens de satisfaire aux besoins de la Nation, le pouvoir de se procurer de l'argent dans sa plénitude doit être nécessairement compris dans le pouvoir de donner satisfaction à ces besoins.

Gomme la théorie et la pratique s'accordent pour prouver que le pouvoir de se procurer de l'argent est sans effet quand il est exercé sur les Etats considérés dans leur capacité collective, le gouvernement fédéral doit nécessairement être investi d'un pouvoir illimité de taxation suivant les formes ordinaires.

Si l'expérience ne démontrait le contraire, il serait naturel de conclure qu'appuyé sur des propositions aussi évidentes, Tavantage ([u'il y a à placer entre les mains du gouvernement fédéral un pouvoir général j n'a besoin d'aucune nouvelle preuve ni d'aucune explication nouvelle. Mais, en fait, iious voyons que, loin de se rendre à leur justesse et à leur vérité, les adversaires de la Constitution proposée semblent diriger leur plus grand zèle et leurs plus puissants ('{Torts contre cette partie du système de la Convention. 11 sera donc utile d'analyser les arguments par lesquels ils la combattent.

Les objections qui semblent avoir été préparées avec le plus de soin dans ce but peuvent se ramener en substance à ceci : « A supposer que les besoins de l'Union ne puissent être renfermés dans des limites précises, il n'est pas vrai que, pour cette raison, l'Union doive jouir d'un pouvoir illimité d'établir des taxes. 11 faut de l'argent pour le fonctionnement des administrations locales aussi bien que pour celles de

244 DROIT d'imposer

r Union ; et celles-là ne sont pas moins importantes que celles-ci pour le l^onheur du peuple. Il est donc nécessaire que les gouvernements des Etats aient à leur disposition les moyens de satisfaire à leurs besoins, de même que le gouvernement fédéral doit posséder la même faculté en ce qui concerne les besoins de l'Union. Mais un pouvoir illimité de taxation dans VU)iion pourrait priver et priverait probablement en efîet les Etats des moyens de pourvoir à leurs propres besoins ; cela les mettrait entièrement à la merci de la Législature nationale. Puisque les lois de l'Union doivent devenir -la loi suprême du pays, puisque l'Union aura le droit de faire toutes les lois nécessaires pour ramener à exécution les pouvoirs qu'on propose de lui confier, le gouvernement national pourra toujours abolir les impôts établis pour des objets d'administration locale, sous prétexte qu'ils sont en concurrence avec ses propres taxes. Il pourra alléguer qu'il se trouve dans la nécessité de le faire pour assurer la rentrée des revenus nationaux. Et ainsi, toutes les sources des impositions deviendront, peu'à peu, le monopole du gouvernement fédéral, à l'exclusion complète et pour la ruine des gouvernements des Etats. »

Cette manière de raisonner semble parfois reposer sur la supposition d'une usurpation dans le gouvernement national ; parfois aussi, elle semble seulement être une conséquence de l'exercice constitutionnel des pouvoirs qui doivent être conférés à ce gouveruement. Ce n'est qu'à ce dernier point de vue qu'on peut croire à la sincérité des auteurs du raisonnement. Du moment que nous nous livrons à des conjectures sur les usurpations du gouvernement fédéral, nous roulons dans un abîme sans fond, nous nous plaçons bienbM en debors de tout raisonnement. L'imagination peut errer à loisir jusqu'au

DROIT d'imposer 245

moment où, perdue dans un labyrinthe inexlricaJ)le, elle ne sait où tourner pour échapper aux fantômes qu'elle-même a créés. Quelles que puissent être les limites ou les modifications apportées aux pouvoirs de l'L'nion, il est facile d'imaginer une suite inépuisable de dangers possibles ; en nous livrant à un excès de défiance et de timidité, nous finirons par tomber dans un état incurable de scepticisme et d'irrésolution. Je répète ici ce que j'ai déjà dit en substance ailleurs, à savoir que les observations relatives au danger d'usurpation doivent porter sur l'organisation et la structure du gouvernement, et non sur la nature ou l'étendue de ses pouvoirs.

Les gouvernements des Etats, par leurs Constitutions primitives, sont investis de la plénitude de la souveraineté. Qui peut nous rassurer contre la crainte de leurs usurpations? C'est, incontestablement, leur mode de formation et la dépendance légitime dans laquelle ceux qui administrent sont placés vis-à-vis du peuple. Si la forme que l'on propose de donner au gouvernement fédéral est, après mûre réflexion, de nature à produire une égale sécurité, il faut écarter toute crainte d'usurpation.

11 ne faut pas oublier que les gouvernements des Etats ne seront pas moins disposés à usurper les droits de l'Union, que l'Union à empiéter sur les droits des gouvernements des Etats. De quel côté sera l'avnntage dans ce contlit? Cela dépendra des moyens que les partis rivaux emploieront pour s'assurer le succès. Comme, dans les Républiques, la force est toujours du côté du peuple, et comme de puissantes raisons nous portent à croire que les gouvernements des Etats auront communément plus d'influence sur le peuple, la conclusion naturelle est que ces combats se termineront au désavantage de l'Union et qu'il y a plus de chances pour que les membres de l'Union

246 DROIT d'imposer

empiètent sur le gouvernement fédéral, que le gouvernement fédéral sur les membres. Mais il est évident que toutes les conjectures de ce genre ne peuvent être qu'extrêmement vagues et sujettes à erreur; il est beaucoup plus sûr de les mettre complètement de côté et de concentrer toute notre attention sur la nature et l'étendue des pouvoirs, tels qu'ils sont tracés dans la Constitution. Tout le reste doit être laissé à la prudence et à la fermeté du peuple; comme c'est lui qui tient dans ses mains la balance, il faut espérer qu'il prendra toujours soin de maintenir l'équilibre constitutionnel entre le gouvernement général et les gouvernements des Etats, D'après ce principe qui est évidemment le seul vrai, il ne sera pas difficile d'écarter les objections qui ont été faites contre un pouvoir indéfini de taxation, accordé aux Etats- Unis.

PUBLIUS

Du Daily Advertiser, jeudi S janvier 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No XXXII

(iiamilton)

Au peuple de l'Etat de ?s'eiv York :

Je crois qu'il n'y aurait aucun danger réel pour les gouvernements des Etats, à accorder à l'Union le droit de les contrôler dans l'établissement des taxes, parce que je suis persuadé que l'opinion publique, l'extrême danger de provoquer les ressentiments des gouvernements des Etats et la conviction de l'utilité et de la nécessité d'administrations locales pour les objets d'intérêt local opposeraient une barrière infranchissable à l'usage abusif de ce pouvoir; toutefois, je veux bien accepter dans toute sa force le raisonnement de ceux qui veulent donner aux Etats particuliers une autorité indépendante et sans contrôle pour se procurer les revenus propres qui leur seront nécessaires pour satisfaire leurs besoins. En faisant cette concession, j'affirme que (si l'on excepte les droits sur les importations et sur les exportations) ils conserveraient, dans le svstème de la Convention,

248 DROIT d'imposep,

cette autorité dans sa plénitude et dans son intégrité, et que toute tentative, de la part du gouvernement national, d'en restreindre Texercioe, serait une usurpation violente de pouvoir que n'autorise aucun article, aucune clause de la Constitution.

Une consolidation entière des Etats en une seule souveraineté nationale implique une entière subordination des parties ; quelques pouvoirs que les Etats conserveraient, ils dépendraient toujours de la volonté générale. Mais comme le plan de la Convention n'établit qu'une Union, qu'une consolidation partielle, il est évident que les gouvernements des Etats conserveront tous les droits de souveraineté qu'ils avaient antérieurement, et qui, par la Constitution, n'auront pas été exclusivement délégués aux Etats- Unis. Cette délégation exclusive, ou plutôt cette aliénation n'existera que dans trois cas : quand la Constitution accordera expressément une autorité exclusive à l'Union; — quand, par une clause, elle accordera à l'Union une autorité, et que, par une autre clause, elle défendra aux Etats d'exercer la même autorité; — enfin, quand elle accordera à l'Union une autorité qu'il serait absolument et entièrement contradictoire et incompatible de laisser en même temps aux Etats. Je me sers de ces termes, pour distinguer ce dernier cas d'un autre avec lequel on pourrait lui trouver de la ressemblance, mais qui, en fait, en diffère essentiellement : je veux parlei' du cas où l'exercice d'une compétence concurrente pourrait produire des empiétements accidentels dans la marche d'une brancbe de l'administration, sans qu'il y eût contradiction ni incompatibilité absolue au point de vue de l'autorité constitutionnelle. Les exemples suivants pourront donner une idée des trois cas de compétence exclusive reconnue au gouvernement fédéral. L'avant-dernière clause de la

DROIT d'imposer 249

huitième section de l'article premier décide expressément que le Congrès exercera une législation exclusive sur le district qui sera choisi pour être le siège du gouvernement. Cette disposition rentre dans le premier cas. La première clause de la même section donne au Congrès le pouvoir d'établir et de percevoir des taxes, droits, impôts et excises; et la seconde clause de la dixième section du même article déclarequ\((22^cun Etat ne pourra, sans le consentement du Congrès, établir aucun impôt ni droit sur les importations ou les exportations, si ce n'est pour l'exécution de ses lois d'inspection ». De là résulterait, pour l'Union, un pouvoir exclusif d'établir des droits sur les importations et exportations, sauf l'exception particulière susvisée ; mais ce pouvoir est restreint par une autre clause qui décide qu'aucun droit ni taxe ne sera établi sur les objets exportés d'un Etat ; ainsi, d'après cette restriction, ce pouvoir se trouve réduit aux droits sur les importatiojis. C'est le second cas que nous avons prévu. La troisième hypothèse, nous la trouvons dans la clause qui déclare que le Congrès aura le pouvoir « d'établir une règle uni/orme de naturalisation dans tous les Etats-Unis ». Ce pouvoir doit nécessairement être exclusif; si, en effet, chaque Etat avait le droit d'établir une règle différente, il n'y aurait pas une règle uniforme.

Un cas auquel on trouvera peut-être de la ressemblance avec le dernier, mais qui, en fait, est tout à f;iit différent, est relatif à la question qui nous occupe en ce moment : Je veux parler du pouvoir d'établir des impôts sur tous autres objets que les importations et exportations.

Manifestement, à mon avis, ce pouvoir appartient également aux Etats-Unis et aux Etats particuliers. Dans la clause qui l'accorde, il n'y arien qui en fasse un attribut exclusif de l'Union. 11 n'y a pas d'autre

^50 DROIT d'imposer

clause OU décision qui défende aux Etats de l'exercer. Loin de là, la preuve directe et concluante du contraire découle de la restriction qui pèse sur les Etats, en ce qui concerne les droits sur les importations et sur les exportations. Cette restriction implique cette affirmation que les Etats, en l'absence de cette restriction, auraient le pouvoir qu'elle écarte ; elle suppose, en outre, que, pour toutes les autres taxes, l'autorité des Etats reste intacte. S'il en était autrement, la restriction serait à la fois inutile et dangereuse; inutile, parce que si l'attribution faite à l'Union du pouvoir d'établir ces droits, impliquait l'exclusion des Etats ou du moins leur subordination à cet égard, il n'aurait pas été nécessaire de poser cette restriction dangereuse, parce que l'introduction mène directement à la conclusion que nous avons indiquée, et qui, si le raisonnement de nos adversaires est juste, serait contraire au but poursuivi : je veux dire que les Etats, dans tous les cas auxquels ne s'applique pas la restriction, auraient le pouvoir d'imposer concurremment avec l'Union. La restriction dont il s'agit équivaut à ce que les jurisconsultes appellent une négative utile — c'est-à-dire la négation d'une chose et X affirmation d'une autre; une négation du pouvoir des Etats d'établir des taxes sur les importations et les exportations, et une affirmation de leur autorité d'en établir sur tous autres objets. Ce serait un pur sophisme que de prétendre qu'on a voulu leur enlever absolument le pouvoir d'établir des taxes du premier genre, et leur laisser toute liberté d'en créer d'autres sous le contrôle de la législature nationale. La clause limitative ou prohibitoire dit seulement que les Etats n'établiront pas ces droits sans le consentement du Congrès; et si l'on devait entendre ceci dans le sens déjà indiqué, la Constitution aurait alors admis une disposition claire et précise pour le

DROIT d'imposer 251

plaisir d'en faire résulter une conclusion tout à fait absurde, à savoir, que les Etats, avec le consentement de la législature nationale, pourront taxer les importations et les exportations ; et qu'ils ne pourront taxer les autres objets que sous le contrôle du même Corps. Si telle eût été l'intention, s'il est vrai, comme on le prétend, que cette intention soit marquée par la première clause qui confère à l'Union un pouvoir général d'imposer, pourquoi ne s'en seraient-ils pas tenus à cette clause unique ? Il est évident que ce n'a pas pu être l'intention, et que la clause dont il s'agit ne peut comporter une interprétation de ce genre.

Quant à la supposition d'incompatibilité entre le pouvoir d'imposer chez les Etats et ce même pouvoir dans l'Union, elle ne peut être soutenue dans le sens qui entraînerait l'exclusion des Etats. A la vérité, il est possible qu'un Etat perçoive, sur un objet quelconque, une taxe telle qu'il sera in expédient pour l'Union de mettre un nouvel impôt sur le même article ; mais cela n'entraînerait aucune impossibilité constitutionnelle d'établir une nouvelle taxe. La quotité de l'imposition, les avantages ou les inconvénients attachés à une augmentation par l'un ou par l'autre des deux Pouvoirs, pourront être, pour tous les deux, des questions de prudence ; mais il n'en résultera entre eux aucune contradiction directe d'autorité. L'administration des finances de l'Union et celle des Etats pourra parfois ne pas s'accorder exactement et nécessiter des concessions réciproques. Toutefois, ce n'est pas la simple possibilité d'un inconvénient dans l'exercice des pouvoirs, c'est une incompatibilité constitutionnelle absolue qui pourrait entraîner, par une conséquence nécessaire, l'aliénation et l'extinction d'un droit de souveraineté préexistant.

La nécessité de deux autorités rivales dans cer-