LE FÉDÉRALISTE, N» XXXIV

(HAMILTON

Au Peuple de l'Etat de New York :

Je me llatte d'avoir clairement démontré dans

mon dernier numéro, que, d'après la Constitution

proposée, les Etats particuliers auraient une autorité

égale à celle de l'Union en matière de revenus, sauf

en ce qui touche les droits sur les iuiportations.

Gomme cette solution laisse à la disposition des Etats

la partie de beaucoup la plus grande des ressources

de la communauté, il ne reste plus de prétexte pour

prétendre que les Etats n'auront pas des moyens aussi

abondants qu'ils pourront le désirer de satisfaire

à leurs propres besoins, sans avoir à redouter aucun

contrôle étranger. Il deviendra plus évident encore

que le champ est suffisamment vaste, quand nous en

viendrons à compter le petit nombre de dépenses

publiques auxquelles les gouvernements des Etats

auront à subvenir.

Prétendre, d'après des principes abstraits, que cette autorité coordonnée ne peut pas exister, ce serait opposer l'hypothèse et la théorie aux faits et à

la réalité. Quelque admissibles que puissent être des raisonnements abstraits pour montrer qu'une chose ne doit pas exister, ils doivent être absolument rejetés^ lorsqu'on s'en sert pour prouver, contre l'évidence des faits mêmes, qu'elle n'existe pas. Tout le monde sait que, dans la République romaine, l'autorité législative, en dernier ressort, résida pendant des siècles dans deux corps politiques différents — qu'on doit envisager non pas comme des branches d'une même législature mais comme deux législatures distinctes et indépendantes, — dans chacun desquels dominait un intérêt opposé : dans l'un, l'intérêt patricien, dans l'autre, l'intérêt plébéien. On aurait pu réunir un assez grand nombre d'arguments pour montrer les inconvénients de deux autorités (jui semblaient contradictoires, puisqu'elles avaient chacune le droit d'««??7</er ou à' abroger les actes de l'autre. Mais celui-là aurait passé pour un fou qui aurait tenté, à Rome, de révoquer en doute leur existence. On comprendra facilement que je parle des Comitia centuriata et des Cornitia trihiita. La première assemblée, où le peuple votait par centuries, était combinée de manièreà donner l'avantage à l'intérêt patricien : dans la seconde, où le nombre faisait la loi, l'intérêt plébéien avait une supériorité absolue. Et cependant, ces deux législatures coexistèrent pendant des siècles, et la République romaine atteignit le faîte de la grandeur humaine. Dans le cas particulier soumis à notre examen, on ne voit point la contradiction qui se trouve dans l'exemple cité; il n'y a point de pouvoir qui puisse annuler les actes d'un autre pouvoir. Et dans la pratique il n'a guère de raison pour redouter quelque inconvénient ; c'est qu'en effet, en peu de temps, lés besoins des Etats seront eux-mêmes resserrés dans un cercle très étroit ; et, jusque là, les Etats-Unis au-

262 DROIT d'imposer

ront, selon toute vraisemblance, la prudence de s'abstenir entièrement de toutes affaires dont les Etats seraient disposés à s'occuper.

Pour porter un jugement plus sur touchant cette question, il sera bon de jeter un coup d'œil sur la proportion qui existe entre les objets qui nécessitent une dépense à la charge de l'Union, et ceux qui en entraînent une à la charge des Etats. Nous verrons que les premiers sont absolument illimités, tandis que les seconds sont circonscrits dans des limites très étroites. Dans le cours de ces recherches, nous devons songer qu'il ne faut pas arrêter nos regards à l'époque actuelle, mais les porter dans l'avenir. Les Constitutions d'un gouvernement civil ne doivent pas être faites d'après le calcul des besoins actuels ; il faut les combiner avec les besoins des siècles à venir^ qu'on doit évaluer d'après le cours! naturel et ordinaire des choses humaines. On sel tromperait donc grossièrement, en jugeant de l'étendue d'un pouvoir quelconque qu'on doit conférer] au gouvernement national, par ses besoins immédiats. Il doit y avoir des moyens de pourvoir aux besoins futurs au fur et à mesure qu'ils se feront sen-j tir ; et comme, par leur nature, ils sont sans bornes,; il est impossible de limiter ces moyens. 11 est vraij qu'on pourrait faire, avec une exactitude suffisante, le calcul de la quotité du revenu nécessaire poui acquitter les engagements actuels de l'Union, et entretenir les établissements qui, pendant un certainj nombre d'années à venir, suffiront en temps de paix. Mais serait-il sage, ou plutôt ne serait-ce pas le comble de la folie que de s'arrêter à ce point, et de laisser le gouvernement, qui est chargé du soin de la défense nationale, dans l'impossibilité absolue de prendre les mesures pour la protection de la communauté contre les troubles apportés à la paix publique parla

'Mil

DROIT d'imposer 20o

guerre étrangère ou par des con\ailsions domestiques? Si, au contraire, nous sommes obligés de dépasser ce point, à quelle distance nous arrêteronsnous d'un pouvoir illimité pour pourvoir aux éventualités qui pourront survenir? Quoiqu'il soit facile de soutenir, en termes généraux, la possibilité de calculer sûrement le degré de précaution nécessaire contre les dangers probables, cependant nous pouvons, sans crainte, défier ceux qui soutiennent celte opinion de produire leur calcul ; et nous pouvons affirmer que ces calculs seraient aussi vagues et incertains que ceux qu'on pourrait faire sur la durée probable du monde. Les conjectures relatives aux seuls troubles intérieurs ne sont pas de grande importance, et cependant, celles-là mêmes ne peuvent être soumises à un calcul satisfaisant. Mais si nous voulons être un peuple commerçant, il doit rentrer dans notre politique d'être un jour en état de défendre notre commerce. L'entretien d'une marine, les dépenses des guerres maritimes, entraîneront des éventualités qui confondront tous les efforts de l'arithmétique politique.

En admettant que nous devions essayer la nouvelle et absurde doctrine politique qui lie les mains du gouvernement pour toute guerre offensive que pourraient motiver des raisons d'Etat, du moins certainement ne devons-nous pas le mettre dans l'impossibilité de défendre la communauté contre l'ambition ou l'inimitié des autres nations. Un nuage est, depuis quelque temps, suspendu sur le monde européen. Si l'orage éclate, qui peut nous assurer que, dans ses progrès, il n'étendra pas jusqu'à nous une partie de sa fureur? On ne peut raisonnablement assurer que nous soyons entièrement hors de son atteinte ; ou bien, si les matières combustibles qui semblent maintenant se réunir sont dissipées avant

^ijà DROIT d'imposer

d'avoir pu s'enflammer, ou si le feu s'allume sans s'étendre jusqu'à nous, quelle garantie avons-nous qu'il n'y a pas d'autres causes, d'autres lieux d'où peuvent venir des dangers qui menacent de troubler notre tranquillité? Souvenons-nous que la paix et la guerre ne seront pas toujours laissées à notre choix ; que quelque modérés et dépourvus d'ambition que nous puissions être, nous ne devons pas compter sur la modération, ni espérer d'éteindre l'ambition des autres. Qui aurait pu imaginer, à la fin de la dernière guerre, que la France et l'Angleterre, également fatiguées et épuisées, auraient si vite pris, l'une vis-à-vis de l'autre, une attitude si hostile ? En consultant l'histoire de l'humanité, nous serons amenés à conclure que les passions féroces et destructives de la guerre régnent plus impérieusement dans le cœur des hommes, que les doux et bienfaisants sentiments de la paix ; et que modeler notre système politique sur l'espérance d'une tranquillité durable, c'est compter sur les faibles ressorts du caractère humain.

Quelles sont les principales sources de dépense dans un gouvernement ? Quelle est la cause de cette énorme accumulation de dettes, dont plusieurs nations européennes sont accablées? La réponse est facile : ce sont les guerres et les rébellions, l'entretien des institutions qui sont nécessaires pour protéger le corps politique contre ces deux maladies mortelles de la société. Les dépenses résultant des ins-j titutions relatives à la simple administration de' l'Etat, à l'entretien des départements législatif,] exécutif et judiciaire, avec tout ce qui en dépend, à l'encouragement de l'agriculture et des manufactures (ce qui comprend à peu près tous les objets de dépenses des Etats), sont insignifiants si on les compare à celles qu'entraîne la défense nationale.

Dans le royaume de Grande-Bretagne, qui a à sou-

DROIT d'imposer 265

tenir l'appareil imposant de la Monarchie, la classe clés dépenses ci-dessus mentionnées n'absorbe pas plus de la quinzième partie du revenu annuel de la nation : les 14/15 qui restent sont absorbés par le payement de Fintérêt des dettes contractées pour les guerres dans lesquelles ce pays s'est trouvé engagé, et par l'entretien de ses flottes et de ses armées. Si, d'un côté, l'on observe que les dépenses occasionnées par la poursuite d'entreprises ambitieuses et par le vain désir de la gloire, fréquents dans une monarchie, ne peuvent servir d'exemple pour juger des dépenses qui pourront être nécessaires dans une république, il faut, d'un autre côté, remarquer qu'il y a aussi une grande différence entre la profusion et l'extravagance d'un puissant royaume dans son administration intérieure, et la frugalité et l'économie qui, à cet égard, conviennent à la modeste simplicité d'un gouvernement républicain. Si nous mettons en balance les déductions qu'on doit faire de chaque côté, nous les trouverons à peu près égales.

Réfléchissons simplement à la dette énorme que nous avons nous-mêmes contractée dans une seule guerre ; et ne comptons que sur une faible partie (les accidents qui troublent la paix des nations; nous verrons tout de suite, sans le secours d'une pénible réflexion, qu'il y aura toujours une immense disproportion entre les objets de dépense du gouvernement fédéral et ceux des Etats. Il est vrai que quelques-uns des Etats, considérés isolément, sont accablés de dettes considérables, qui sont les restes de la dernière guerre. Mais cela ne pourra plus arriver, si le système proposé est adopté; et quand ces dettes seront éteintes, le seul chef de dépense considérable qui restera aux gouvernements des Etats sera l'entretien de leurs propres listes civiles ; en y

266 DROIT d'imposer

joignant toutes les dépenses accidentelles, la somme totale pour chaque Ktat ne doit pas excéder de beaucoup deux cent mille livres.

En organisant notre gouvernement pour l'avenir aussi bien que pour nous-mêmes, nous devons, dans les dispositions qui seront indiquées comme devant rester permanentes, calculer, non sur des causes de dépenses temporaires, mais sur des causes permanentes. Si ce principe est juste, nous devons lîxer aux gouvernements des Etats une somme annuelle d'environ 200.000 livres, tandis que les besoins de l'Union ne peuvent admettre de bornes, même en imagination. D'après cette considération, sur quel fondement peut-on soutenir que les gouvernements locaux doivent toujours avoir à leur disposition une source exclusive de revenu au delà de la somme de 200.000 livres? Etendre plus loin leurs pouvoirs, à Y exclusion de celui de l'Union, ce serait retirer les ressources de la communauté des mains qui en ont besoin pour la prospérité publique, pour les placer dans d'autres mains qui n'ont aucune occasion juste ou opportune de les employer.

Supposez donc que la Convention eût voulu procéder sur le principe d'une répartition des objets de revenu, entre l'Union et ses membres, en proportion de leurs besoins respectifs ; quel fonds particulier aurait-elle pu assigner aux Etats, qui n'eût été ou trop considérable ou trop faible, trop faible pour le présent, trop considérable pour l'avenir ? Quant à la ligne de démarcation entre les taxes internes et les taxes externes, ce serait abandonner aux Etats, d'après le calcul le plus défavorable, la disj)osition des deux tiers des ressources de la communauté pour acquitter un dixième à uu vingtième de ses dépenses; ce serait donner à l'Union un tiers des

DROIT d'imposer 267

ressources de la communauté pour acquitter neuf dixièmes à dix-neuf vingtièmes de ses dépenses. Si nous laissons de côté cette méthode de partage^ si nous nous contentons de laisser aux ï]tats le droit exclusif d'imposer les maisons et les terres, il y aura encore une grande disproportion entre les moyens et \vifin\ ce sera, ea effet, appliquer un tiers des ressources de la communauté à un dixième au plus de ses besoins., Si on eût choisi un fonds qui eût été dans une proportion exacte avec l'objet de sa destination, il eût été insuffisant pour acquitter les dettes actuelles des Etats particuliers, et eût laissé ces derniers dans la dépendance de l'Union à cet égard.

Cette suite d'observations suffira pour justifier la proposition que nous avons avancée ailleurs, à savoir qu' « une compétence concurrente en matière de taxation, est le seul équivalent admissible à l'entière subordination des Etats à l'Union, relativement à cette branche de pouvoir ». Toute séparation des objets de revenu, quelque forme qu'on eût adoptée à cet égard, aurait entraîné le sacrifice des grands intérêts de l'Union au pouvoir des Etats particuliers. La Convention a préféré à la subordination la concurrence des compétences ; et il est évident que son plan a du moins le mérite, tout en accordant au gouvernement fédéral un pouvoir constitutionnel I illimité, de reconnaître aux Etats un pouvoir d'imposer égal et indépendant, en vue de pourvoir à leurs propres besoins. Il reste encore quelques points de ï vue sous lesquels l'importante question de la taxa- ! tion appelle de nouvelles observations.

PUBLIUS

Pour le Jounuil hidèpendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XXXV

(iiamilton)

Au peuple de l' Etal de New York :

Avant de procéder à l'examen d'aucune autre des objections formulées contre le pouvoir illimité d'imposer, reconnu à l'Union, je ferai une observation générale ; si la compétence du gouvernement national, en matière de revenus, était restreinte à des objets particuliers, l'effet naturel d'une semblable disposition serait de faire porter, sur ces objets particuliers, une portion trop considérable des charges puljliques. Deux inconvénients en découleraient : l'oppression de quelques branches particulières d'industrie et une inégale distribution des taxes entre les divers Etats aussi bien qu'entre les citoyens du même Etat.

Supposez, comme on l'a demandé, que le pouvoir fédéral de taxation soit borné aux droits sur les importations, il est évident que le gouvernement, faute d'avoir les moyens de se procurer d'autres ressources, serait fréquemment tenté de donner à ces droits une extension excessive. Il y a des personnes

DROIT d'imposer 269

qui s'imaginent que les droits sur les importations ne peuvent jamais être portés à un point trop élevé ; en effet, plus les droits sont élevés, disent-elles, plus ils tendront à décourager une consommation extravagante à produire une balance du commerce favorable et à encourager nos manufactures intérieures. Mais tous les excès produisent des effets toujours nuisibles. Des droits exorbitants sur les articles importés produiraient un esprit de fraude général, ce qui est toujours préjudiciable aux commerçants de bonne foi, et éventuellement au revenu lui-même ; ils tendent à rendre, dans une mesure intolérable, les autres classes de la communauté tributaires des classes manufacturières, auxquelles ces droits assurent d'avance le monopole sur les marchés ; parfois, ils changent le cours naturel de l'industrie, pour lui en donner un où elle s'exerce avec moins d'avantage; enfin, ils oppriment le marchand qui est souvent obligé de payer lui-même les droits, sans pouvoir les recouvrer sur le consommateur. Quand la demande égale la quantité des denrées qui sont sur le marché, c'est, en général, le consommateur qui paie le droit; mais quand les marchés sont surchargés, une portion considérable du droit tombe sur le marchand, et quelquefois non seulement absorbe ses bénéfices, mais entame son capital. Je suis porté à penser que le vendeur partage avec l'acheteur le fardeau du droit plus souvent qu'on ne l'imagine. Il n'est pas toujours possible d'élever le prix d'une denrée dans une proportion exacte avec chaque imposition additionnelle dont elle est chargée. Le marchand, spécialement dans un pays où les capitaux employés au commerce sont peu considérables, est souvent obligé d'abaisser les prix pour accélérer la vente.

La maxime d'après laquelle c'est le consommateur qui paie, est très souvent plus exacte que la pro-

270 DEioir DiMPOSEï;

position contraire ; en sorte qu'il est plus juste de faire une masse commune des droits sur les importations, que de les faire tourner au profit exclusif des Etals importateurs. Mais elle n'est pas assez g:énéralement vraie, pour qu'il soit écpiitable dt* faire de ces droits le seul fonds uational. Quand ils sont payés par les marchands, ces impôts chargent d'uue taxe additionnelle l'Etat importateur, alors que les citoyens paient déjà leur part de ces droits, en tant que consommateurs. A ce point de vue, ils produisent une inégalité eutre les Etats; or, cette inégalité s'accroîtrait avec l'accroissement des droits. Si l'on bornait les revenus nationaux à cette espèce d'impôts, il en résulterait une autre inégalité, produite par une cause différente, entre les Etats manufacturiers et les Etats qui n'ont point de manufnctures. Les Etats ((ui peuvent satisfaire à leurs propres besoins par leurs propres manufactures ne consommeraient pas, relativement à leur population ou à leurs richesses, une si grande quantité de marchandises importées, que les Etats qui ne se trouveraient pas dans une situation aussi favorable. En conséquence, avec cet unique mode d'imposition, ils ne contribueraient pas aux charges publiques en raison de leurs facultés. Pour les y forcer, il faut avoir recours aux excises, qui s'appliquent justement aux différents genres de manufactures. Ces considérations sont, pour New York, d'un plus grand intérêt que ne semblent l'imaginer ceux de ses citoyens qui veulent limiter le pouvoir de l'L'nion aux impôts extérieurs. New York est un Etat importateur, et il n'est pas près de devenir bientôt, dans une mesure importante, un Etat mjinufacturier (1), Il soufTrirait donc

(1) Le texte révisi' porte : « et par une plus f,'rande disproporlion entre sa population et son territoirej il n'est pas près de

DROIT d'imposer 271

doublement de la limitation de la compétence de rUnion aux impots sur le commerce.

Gomme ces considérations sont de nature à faire voir un danger dans l'extension excessive des droits sur les importations, on objectera peut-être, conformément à une remarque faite dans une autre partie de ces articles, que l'intérêt même des finances serait une garantie suffisante contre un tel excès. Je conviens que tel serait le cas tant que d'autres ressources resteraient ouvertes; mais si tout recours à ces autres ressources était interdit, Vespt'rance, stimulée pnr la nécessité, pourrait amener des expériences, fortifiées par des précautions rigoureuses et des peines supplémentaires, qui, pour un temps, produiraient l'effet désiré, jusqu'à ce qu'on eût trouvé des expédients pour échapper à ces nouvelles précautions. Le premier succès inspirerait des idées fausses, qui ne pourraient être corrigées que par une longue suite d'expériences nouvelles. La nécessité, surtout en politique, produit souvent de fausses espérances, de faux raisonnements, et, par suite, un plan de conduite erroné. Mais en supposant même que cet excès supposé ne fût pas la conséquence de la limitation du pouvoir fédéral de taxation, il en résullerait encore, quoique à un degré différent, les inégalités dont nous avons parlé, et qui seraient la conséquence des autres causes déjà mentionnées.

Revenons maintenant à l'examen des objections.

Une de celles à laquelle, si l'on en juge par la fréquence avec laquelle elle est répétée, on semble attacher le plus de prix consiste à dire que la Chambre des Représentants n'est pas assez nombreuse pour <|u'il puisse s'y trouver des hommes de toutes les

devenir bientôt, dans une mesure importante, un Etat manufacturier. »

272 DROIT d'imposer

ciifle rentes classes de citoyens, à Telfet de concilier les intérêts et les sentiments de toutes les parties de la communauté, et de produire une véritable sympathie entre le Corps représentatif et ses Constituants. Cet argument se présente sous une forme très spécieuse et très séduisante, et il est bien calculé pour agir sur les préjugés des hommes auxquels on l'adresse.

Mais si nous venons à l'analyser avec attention, nous n'y trouverons que des mots vides de sens. Le but ([u'il semble poursuivre est, en premier lieu, impraticable; et, pour l'objet dont nous nous occupons, il est inutile. Je réserve pour un autre moment la discussion de la question de savoir si le nombre des membres du Corps représentatif est suffisant; je me contenterai d'examiner ici lusase particulier qu'on a fait de la supposition contraire, relativement au sujet actuel de nos recherches.

L'idée d'une représentation elfective de toutes les classes du peuple par des personnes de chacune de ces classes, est purement chimérique. A moins que la Constitution ne décidât expressément que chaque profession différente enverra un ou plusieurs de ses membres, la chose serait toujours impraticable. Les artisans et les manufacturiers seront presque toujours, sauf de rares exceptions, disposés à donner leurs suffrages aux marchands, par préférence aux personnes de leur propre profession ou de leur propre industrie. Ces citoyens intelligents savent bien que les arts mécaniques et les manufactures fournissent les matériaux des entreprises et de l'industrie mercantiles. Plusieurs d'entre eux, il est vrai, sont familiarisés avec les opérations du commerce. Ils savent que le marchand est leur patron et leur allié naturel ; ils sont surs, quelque grande que soit la confiance qu'ils ont dans leur propre bon sens, que leurs

DROIT d'imposer 273

intérêts seront plus efficacement défendus par les marchands que par eux-mêmes. Ils sentent que leur manière de vivre n'a pas été de nature à leur donner ces qualités acquises sans lesquelles les talents naturels les plus distingués sont presque toujours inutiles dans une assemblée délibérante ; et que l'influence, le poids, les connaissances supérieures des marchands doivent les mettre plus en état de combattre avec succès toute disposition, contraire aux intérêts du commerce et des manufactures, qui pourrait naître dans les conseils publics. Ces considérations et plusieurs autres qu'on pourrait y ajouter prouvent — et l'expérience le confirme — que les artisans et les manufacturiers seront d'ordinaire disposés à donner leurs suffrages aux marchands et à ceux qui leur seront recommandés par ces derniers. Nous devons donc considérer les marchands comme les représentants naturels de toutes ces classes de la communauté.

En ce qui concerne les professions savantes, il y a peu à dire ; en réalité, elles ne forment pas un intérêt à part dans la société, et, à raison de leur situation et de leurs talents, elles seront indistinctement l'objet de la confiance et du choix des autres parties de la communauté.

Il ne reste plus que l'intérêt des propriétaires fonciers; et je soutiens que, en matière politique, et surtout en matière d'impôts, leurs intérêts sont intimement unis, depuis le plus riche propriétaire foncier jusqu'au tenancier le plus pauvre. On ne peut mettred'impotsurles terres qui n'affecte le propriétaire de plusieurs millions d'acres aussi bien que le propriétaire d'un seul acre. Tout propriétaire foncier aura donc un intérêt commun à tenir les impôts sur les terres au taux le plus faible possible, et un intérêt commun peut toujours être regardé comme le

274 DROIT d'imposer

plus sur lieu de la sympathie. Mais alors même que nous supposerions une dilTérence d'intérêt entre le propriétaire opulent et le fermier moins riche, quel motif y aurait-il de conclure que le premier aura plus de chances que le second d'être envoyé à la législature nationale? Si nous prenons les faits pour guides, si nous examinons la composition de notre propre Sénat et de notre propre Assemblée, nous trouverons que les propriétaires fonciers moyens dominent dans les deux Chambres, et cela n'a pas lieu à un moindre degré dans le Sénat — quoiqu'il soit composé d'un plus petit nombre de membres — que dans l'Assemblée qui en comprend un plus grand nombre. Tant que les conditions requises des électeurs resteront les mêmes, qu'ils aient un plus grand ou un plus petit nombre de choix à faire, leurs suffrages tomberont toujours sur ceux ou (|ui ils auront le plus de confiance, que ce soient des hommes à la tête d'une grande fortune, d'une fortune médiocre, ou même que ce soient des hommes absolument sans fortune.

On dit qu'il est nécessaire que toutes les classes de citoyens aient quelques-uns de leurs membres dans le Corps représentatif, afin que leurs sentiments ot leurs intérêts soient mieux compris et mieux défendus. Mais nous avons vu que ceci n'arrivera jamais, quelle que soit la combinaison adoptée, si elle laisse libres les suffrages du peuple. Tant que les suffrages seront libres, le Corps représentatif, sauf quelques exceptions trop rares pour avoir une influence sensible sur l'esprit du gouvernement, sera composé de propriétaires fonciers, de commerçants et d'hommes de professions savantes. Mais y a-t-il à craindre que les intérêts et les sentiments dos différentes classes de citoyens ne soient pas connus ot défendus par ces trois catégories de personnes? Le propriétaire

DROIT d'imposer 275

foncier ne sait-il pas reconnaître et sentir tout ce qui pourra favoriser ou protéger les intérêts de la propriété foncière? Et ne sera-t-il pas assez disposé par son intérêt personnel à résister à toute tentative faite pour nuire à ce genre de propriété, ou à le surcharger? Le marchand ne saura-t-il pas reconnaître, et ne sera-t-il pas disposé à favoriser, autant qu'il sera nécessaire, les intérêts des arts mécaniques et des manufactures, avec lesquels son commerce a des rapports si étroits? L'homme qui exerce une profession libérale, neutre dans toutes les rivalités qui existent entre les différentes branches d'industrie, ne sera-t-il pas à même de jouer entre eux le rôle d'arbitre impartial, prêt à les favoriser tour à tour, suivant qu'il le croira utile pour les intérêts généraux de la société ?

Si nous mettons en ligne de compte les sentiuients ou les dispositions passagères qui peuvent arriver a dominer dans certaines parties de la société, et sur lesquels une administration sage ne doit jamais fermer les yeux, l'homme que sa position mène à des recherches, à des connaissances plus approfondies, ne sera-t-il pas meilleur juge de leur nature, de leur étendue et de leurs causes, que celui dont les observations ne dépassent jamais le cercle de ses voisins et de ses amis? N'est-il pas naturel qu'un homme qui brigue la faveur du peuple, et qui attend des suffrages de ses concitoyens la continuation des honneurs publics, prenne soin de s'instruire de leurs dispositions et de leurs sentiments, et soit désireux d'y conformer toujours assez exactement sa conduite? Cette dépendance et la nécessité d'obéir, ainsi que ses descendants, aux lois auxquelles il aura 1 donné son assentiment, sont les liens les plus vrais et les plus puissants de la sympathie entre les représentants et les électeurs.

276 DROIT d'imposer

Il n'est pointde partie de l'administration d'un gouvernement qui exige une plus grande instruction et une connaissance plus approfondie des principes de l'économie politique que la matière des im[jositions. L'homme (jui connaît le mieux ces principes sera toujours le plus éloigné d'employer des expédients oppressifs, ou de sacrifier aucune classe particulière de citoyens au désir d'augmenter le revenu public. Il est facile de prouver ([ue le système de finances le plus productif sera toujours le moins onéreux. Sans aucun doute, pour exercer judicieusement le pouvoir d'imposer, il est nécessaire que ceux entre les mains de qui il réside connaissent le génie, les habitudes et les opinions des citoyens en général, et les ressources du pays.

C'est le seul sens raisonnable qu'on puisse attacher à cette expression : la connaissance des intérêts et des sentiments du peuple. Prise avec toute autre acception, la proposition est dépourvue de sens ou est absurde ; et en l'interprétant comme nous le faisons, c'est à chaque citoyen déjuger, pour lui-même, où il trouvera le mieux les conditions requises.

PUBLIUS

Du New Yorli Packet, mardi 8 janvier 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No XXXVI

(h.vmilton)

An peuple de V Etal de Neio Yorfc :

Nous avons vu que le résultat des observations auxquelles a été consacré le dernier numéro est que, par l'effet naturel des différents intérêts et des vues différentes des diverses classes delà communauté, — que la représentation du peuple soit plus ou moins nombre-jse, — elle sera presque entièrement composée de propriétaires fonciers, de marchands et d'hommes appartenant aux professions libérales, qui représenteront vraiment tous ces intérêts et toutes ces vues différentes. On objectera peut-être que nous avons vu des hommes d'autres classes dans les législatures locales ; je répondrai qu'il y a à coup sûr des exceptions k la règle, mais qu'elles ne sont pas en nombre suffisant pour influer sui' les dispositions ou sur le caractère général du gouvernement. On trouve, dans toutes les routes delà vie humaine, des esprits fortement trempés qui sont destinés à s'élever audessus des désavantages de leur situation et qui ré-

clament impérieusement le prix dû à leur mérite, non-seulement des classes particulières auxquelles ils appartiennent, mais de toute la société en général. La porte doit être également ouverte à tous, et j'espère, pour l'honneur de la nature humaine, que nous verrons des exemples de floraison de ces plnntes vigoureuses dans la législation fédérale aussi bien que dans celle des Etats; mois fjuelqnes exemples de ce genre ne rendent pas moins concluant le raisonnement fondé sur le cours naturel des choses.

Le sujet peut être envisagé sous d'autres rapports qui mèneront tous au même résultat. En particulier, il est permis de se demander quelle liaison plus intime, quels rapports plus étroits d'intérêts on ])eut concevoir entre le charpentier et le forgeron, entre l'ouvrier en linge et le bonnetier, que ceux qui existent entre le marchand et l'une ou l'autre de ces professions? Il est certain qu'il s'élève souvent des rivalités aussi fortes entre les différentes branches de l'industrie appliquée aux arts mécaniques ou aux manufactures, qu'entre d'autres départements du travail et de l'industrie; de sorte qu'à moins de porter le nombre des membres du Corps représentatif à un point qui exclut toute idée d'ordre et de sagesse dans les délibérations^ il est impossible de remplir la condition exigée par les auteurs de l'objection qui nous occupe ; mais je ne veux pas m'arrêter plus longtemps à discuter une proposition qui a été jusqu'ici présentée avec trop peu de précision et de netteté, pour qu'on puisse même en examiner attentivement la forme et les conséquences réelles.

Il est une autre objection, d'une nature plus précise, qui réclame notre attention. On a assuré que la législature nationale ne pourrait jamais exercer avec succès un pouvoir de taxation interne, non seulement parce qu'elle manquerait d'une connaissance

suffisante des circonstances locales, mais encore parce que ses lois fiscales seraient en opposition avec celles des Etats particuliers. En ce qui concerne le défaut de connaissances suffisantes, c'est une supposition qui semble entièrement dénuée de fondement. Si une législature d'Etat a à statuer sur une question relative à un des comtés, et qui ne peut être décidée sans la connaissance des circonstances locales, comment l'acquerra-t-elle? Ce sera sans doute par les rapports des membres du comté. La législature nationale ne pourra-t-elle pas obtenir les renseignements du même genre, des représentants de chaque Etat? Et ne doit-on pas présumer que les hommes qui seront envoyés à la législature nationale auront, en général, le degré d'intelligence nécessaire pour donner ces renseignements? La connaissance des circonstances locales, en matière d'imposition, est-elle une minutieuse connaissance topograpbique de toutes les montagnes, rivières, ruisseaux, routes et sentiers de chaque Etat? N'est-ce pas plutôt la connaissance générale de sa situation et de ses ressources, de l'état de son agriculture, de son commerce, de ses manufactures, de la nature de ses productions et de ses consommations, enfin de l'étendue et de la nature de ses richesses, des propriétés et de l'industrie qu'il renferme?

Les nations, en général, même sous les gouvernements les plus populaires, confientordinairement l'administration de leurs finances soit à un homme seul, soit à des bureaux composés d'un petit nombre d'individus, qui forment et préparent en premier lieu les I projets de taxation qui sont ensuite transformés en lois par l'autorité du souverain ou de la législature. I Partout, on regarde les hommes d'Etat, observateurs et éclairés, comme les mieux placés pour (Choisir judicieusement les objets sur lesquels doivent

280 DROIT d'imposer

porter les imposilions, ce qui indique claireuiont — si Fautorité du sens commun peut avoir quel(ju'infïueiiee en cette question — quelle est l'espèce de connaissance des circonstances locales requise en matière d'imposition.

Les taxes comprises sous la dénomination générale de taxes intérieures se subdivisent en impots directs et impôts indirects. Quoiqu'on ait étendu à ces deux genres d'impositions l'objection dont il s'agit, elle semble ne })Ouvoir s'appliquer qu'à la première classe. C'est qu'en elTet, quant à la seconde catégorie de taxes, qui renferme les droits et excises sur les objets de consommation, on est embarrassé pour concevoir quelle peut être la nature des difficultés que ron redoute. Les connaissances relatives à ces taxes doivent évidemment être telles que la nature même de l'objet qui y est soumis les donne, ou qu'elles peuvent être aisément fournies par tout homme instruit, surtout s'il appartient à la classe des commerçants. Les circonstances qui peuvent établir quelque différence entre l'objet d'imposition dans un Etat, et le même objet dans un autre Etat, sont en petit nombre ; elles sont simples et faciles à comprendre. Le principal soin devra être d'éviter d'imposer ces objets sur lesquels les Etats particuliers auront déjà établi des droits pour leur usage propre; et il ne sera pas difficile de connaître le système d'imposition de chacun d'entre eux. On s'en instruira loujoursàla fois par l'examen des codes des lois des Etats et par les rapports des membres des divers Etats.

La même objection, quand elle s'applique à la propriété immobilière, aux terres et aux maisons, paraît, au premier abord, reposer sur des bases plus solides; mais, même à cet égard, elle ne supporte pas un examen attentif. Les taxes sur les terres sont opdi-jj nairement assises de deux manières, soit par ded

DROIT d'imposer 28i

évaluations effectices, permanentes ou périodiques, soit par des répartitions occasionnelles, en s'en rapportant à la discrétion ou d'après le meilleur jugement de certains fonctionnaires chargés de cette mission. Dans les deux cas, Vexécuiion du travail, exécution qui, seule, exige la connaissance des circonstances locales, doit être confiée à des personnes sûres, sous le titre de commissaires ou de répartiteurs, choisies par le peuple ou nommées par le gouvernement à cet efîet. Tout ce que la loi peut faire, c'est de désigner les personnes, ou de prescrire la forme de leur élection ou de leur nomination^ de fixer leur iiomhre et les conditions à remplir par eux, et de tracer les lignes générales de leurs pouvoirs et de leurs attributions. Or, tout ceci ne peut pas être fait par la législature nationale aussi bien que par une législature d'Etat. L'attention de la première ne peut porter que sur les principes généraux; les détails locaux, comme on l'a déjà observé, doivent être abandonnés à ceux qui sont chargés d'exécuter le plan.

Mais il est un point de vue bien plus satisfaisant d'envisager la question. La législature nationale peut se servir dans chaque Etat du système de cet Etat. La méthode suivie pour la levée et la perception de cette nature de taxes dans chaque Etat peut, dans toutes ses parties, être adoptée et employée par le gouvernement fédéral.

Il faut se rappeler que la proportion de ces impôts ne doit pas être laissée à la discrétion de la législature nationale, mais doit être déterminée d'après la population de chaque Etat, comme cela est indiqué dans la seconde section de l'article premier. La proportion entre les Etats sera déterminée par un recensement effectif du peuple, ce qui fermera impitoyablement la porte à la partialité et à l'oppression. L'abus du pouvoir de taxation semble avoir été pré-

282 DROIT d'imposer

venu avec une scrupuleuse circonspection. Indépendamment de la précaution dont nous venons de parler, il existe une clause particulière d'après laquelle d tous droits, impôts et excises sont nnif ormes dans toute l'étendue des Etats-Unis ».

Plusieurs orateurs et écrivains, partisans de la Constitution, ont observé, avec beaucoup de raison, que si l'expérience faisait découvrir des inconvénients réels dans l'exercice du pouvoir reconnu à l'Union d'établir des impôts intérieurs, le gouvernement fédéral pourrait s'abstenir d'en user, et lui substituer la méthode des réquisitions. Pour répondre à cette observation, on a demandé triomphalement: Pourquoi ne pas commencer par abandonner ce pouvoir équivoque et arlopter le dernier moyen ? On peut faire deux réponses solides. Tout d'abord, l'exercice de ce pouvoir,s'il convient, sera préférable, parce qu'il sera plus efficace ; en théorie, on ne peut prouver — c'est à l'expérience seule qu'il appartient de le dire — qu'il ne peut être exercé avec avantage. Le contraire, à la vérité, semble plus probable. En second lieu, l'existence de ce pouvoir dans la Constitution aura une influence puissante en donnant de l'efficacité aux réquisitions. Quand les Etats sauront que l'Union peut pourvoir elle-même à ses besoins sans leur participation, ce sera un pressant motif pour activer leurs elîorts.

Quant à la contradiction supposée entre les lois fiscales de l'Union et celles des Etats, nous avons déjà vu qu'il n'y aurait ni choc ni conflit d'autorités. Les lois ne peuvent donc pas se contredire, juridiquement parlant; très certainement, il n'est pas impossible d'éviter les contradictions dans la politique de leurs difîérents systèmes. Un moyen sûr pour y parvenir, c'est, lorsqu'un objet aura été imposé par l'un de ces deux pouvoirs, que le second s'abstienne

DROIT d'imposer ^83

de le taxer. Comme aucun des deux ne peut contrôler l'autre, chacun aura un intérêt sensible et évident à cette complaisance mutuelle. Et partout où il existe un intérêt commun immédiat, nous pouvons compter sûrement sur son efficacité. Quand les dettes particulières des Etats seront acquittées et que leurs dépenses seront rentrées dans leurs bornes naturelles, la possibilité même d'un conflit disparaîtra. Une légère imposition sur les terres suffira aux besoins des Etats et sera leur ressource la plus simple et la plus naturelle.

On a créé mille fantômes à propos de ce pouvoir de taxation intérieure, pour exciter les craintes du peuple ; le nombre double des percepteurs, l'accroissement des charges par l'effet d'une double taxation, enfin les images effrayantes d'odieux et oppressifs poil-taxes (luxes personnelles) ont été présentés avec tout l'art de la subtilité politique.

Quant au premier point, il y a deux cas dans lesquels il n'y a pas place pour un nombre double de fonctionnaires ; le premier, c'est celui où le droit d'imposer la taxe est confié exclusivement à l'Union, ce qui s'applique aux droits sur les importations ; le second, c'est lorsque l'objet imposé par l'Union n'a encore été compris dans aucune disposition ou règlement d'Etat, ce qui peut s'appliquer à une foule d'objets. Dans les autres cas, il est probable que les Etats-Unis ou bien renonceront entièrement aux objets déjà affectés aux besoins de l'administration I locale, ou bien feront usage des fonctionnaires d'Etat et des règlements d'Etat pour percevoir l'imposition additionnelle. Ce sera le moyen le plus favorable aux intérêts financiers de l'Union, parce que cela économisera des frais de perception et évitera des occasions de mécontentement pour les gouvernements des Etats et pour le peuple. En tout cas, c'est un

284 DROIT d'imposer

moyen pratique pour prévenir cet inconvénient ; l'on ne peut rien demander de plus que de démontrer que les maux que l'on nous prédit ne seront pas la suite nécessaire du plan élaboré par la Convention.

C'est faire une réponse surfisante à tout argument qui supposerait dans l'Union le dessein d'exercer une influence illicite, que de dire qu'on ne doit pas présumer une intention semblable; mais on peut faire à cette supposition une réponse plus précise. Si cet esprit infestait les conseils de l'Union, la route la plus sûre pour arriver à son but serait d'employer, autant que possible, les fonctionnaires d'Etats, et de les attacher à l'Union par une augmentation de leurs émoluments. Cela contribuerait à diriger le cours de l'infUience des Etats dans un sens favorable au gouvernement national au lieu de détourner l'influence fédérale dans un sens opposé et contraire. Mais toutes les suppositions de ce genre sont odieuses et doivent être bannies de l'examen de la grande question soumise au jugement du peuple. Elles ne peuvent servir, en définitive, qu'àfaire planer des nuages sur la vérité.

En ce qui concerne la crainte d'une double imposition, la réponse est simple. Il faut subvenir aux besoins de l'Union d'une manière ou d'une autre ; si c'est le gouvernement fédéral qui en est chargé, les gouvernements des Etats n'auront pas à s'en occuper. La quotité des impôts à payer par la communauté sera la même dans les deux cas, avec cet avantage, — si c'est l'Union qui en est chargée, — que la ressource capitale des impùts sur le commerce, qui est la branche de revenu la plus convenable, pourra devenir plus productive sous l'administration fédérale que sous celle des Etats, et, par conséquent,rendra plus rare la nécessité de recourir à des méthodes plus défectueuses. Un nouvel avantage, c'est que toutes les fois qu'il s'élèvera quelque diffi-

DROIT d'imposer 285

culte réelle dans l'exercice du pouvoir de lever des taxes intérieures, cela nécessitera plus d'attention dans le choix et l'arrangement des moyens, et tendra naturellement à faire un principe invariable d'administration, pour le gouvernement national, de rendre, autant que possible, le luxe du riche tributaire du trésor public, afin de diminuer la nécessité des impositions qui pourraient faire naître des mécontentements dans les classes les plus pauvres et les plus nombreuses de la société. Heureux quand l'intérêt qu'a le gouvernement à la conservation de son pouvoir propre s'accorde avec une juste répartition des charges publiques et tend à défendre contre l'oppression la partie la moins riche de la communauté ! Quant aux poil-taxes (impositions personnelles) j'avoue, sans hésitation, que je les désapprouve, et, quoiqu'elles soient établies depuis longtemps dans les Etats (1) qui se sont toujours montrés le plus attachés à leurs droits, je gémirais de les voir mettre en usage par le gouvernement national. Mais de ce qu'on accorde à ce dernier le pouvoir de les établir, en résulte-t-il qu'elles le seront effectivement? Chaque Etat de l'Union a le pouvoir d'établir des taxes de ce genre ; et cependant, dans plusieurs d'entre eux, elles sont inconnues en pratique. Les gouvernements des Etats doivent-ils être qualifiés de tyranniques, parce qu'ils sont investis de ce pouvoir? Si on répond négativement, comment un pouvoir de la même nature dans les mains du gouvernement national pourrait-il autoriser contre lui une accusation semblable, ou être considéré comme un obstacle à son adoption? Quelqu'éloignement que j'aie pour ce genre d'imposition, je suis toujours intimement convaincu que le gouvernement fédéral doit avoir le

(I) Les Etats de la Nouvelle-Angleterre. — Publius.

280 DROIT d'imposer

(IroiL d'y recourir, 11 est, pour les nations, des circonstances particulières, dans lesquelles des expédients dont, dans le cours ordinaire des choses, on doits'abstenir deviennent essentiels au salut public. 11 faut donc, étant donnée la possibilité de ces circonstances, ([ue ces moyens soient toujours à la disposition du gouvernement. Dans ce pays, la rareté réelle des objets qui peuvent être considérés comme des sources productives de revenus, est une raison particulière pour ne pas diminuer l'autorité des conseils nationaux à cet égard. L'Etat peut se trouver en présence de conjonctures critiques et orageuses, dans lesquelles un poil-taxe (impôt personnel) deviendra une ressource inestimable. Et, comme je ne sais rien qui puisse mettre cette portion du globe à l'abri des calamités qui ont frappé l'autre hémisphère, je confesse mon aversion pour tout projet qui tendrait à ôter au gouvernement une seule des ai-mes qui, en cns de danger, pourraient être employées utilement à la sécurité générale.

Je viens d'examiner les pouvoirs que l'on propose d'accorder aux Etats-Unis, et qui peuvent être regardés comme ayant une relation étroite avec l'énergie du gouvernement ; j'ai aussi essayé de répondre aux principales objections qui ont été faites à ce sujet. J'ai passé sous silence des pouvoirs moindres qui sont ou bien trop peu considérables pour avoir été jugés dignes des attaques des adversaires de la Constitution, ou bien d'une utilité trop évidente pour supporter la controverse. Le pouvoir judiciaire, toutefois, aurait demandé une étude, si l'on n'avait pas considéré que son organisation et son étendue seront examinées plus avantageusement ensemble. C'est ce qui m'a décidé à renvoyer cette étude à la partie de nos recherches dans lesquelles nous allons entrer.

PUBLIUS

Du Daily Advertiser, vendredi 11 janvier 1788

LE FÉDÉRALISTE, No XXXVII

(madison)

Au Peuple de VElal de New York :

En passant en revue les défauts de la Confédération existante, en montrant qu'elle ne saurait être remplacée par un gouvernement moins énergique que celui qui nous est proposé, plusieurs des principes les plus importants de ce dernier système ont été naturellement examinés. Mais comme le but suprême de ces écrits est de déterminer d'une manière claire et complète les mérites de cette Constitution et l'avantage qu'il y a à l'adopter, notre objet ne peut être rempli si nous ne procédons à une étude plus critique et plus sévère de l'œuvre entière de la Constitution, si nous ne l'examinons sous toutes ses faces, si nous n'en comprenons toutes ses parties, et si nous n'en calculons tous ses effets probables.

Afin que la tâche qui nous reste à accomplir nous conduise à un résultat juste et sincère, quelques réflexions préalables dictées par la bonne foi nous seront peut-être permises.

C'est un malheur, inséparable des affaires humaines, que les mesures publiques soient rarement étudiées avec cet esprit de modération qui est essentiel pour se rendre un compte exact de leur tendance réelle à faire avancer le bien public ou à lui nuire ; et que cet esprit de modération tend à être diminué plutôt que développé par les circonstances qui semblent l'exiger au plus haut point.

Ceux que l'expérience a amenés à reconnaître le bien-fondé de cette observation ne seront pas surpris que l'acte de la Convention, qui recommande tant de changements et d'innovations importantes, qui peut être considéré sous tant de points de vue et sous tant de rapports, et qui touche de si près à tant de passions et à tant d'intérêts, excite, aussi bien d'un côté que de l'autre, des sentiments peu favorables à une discussion loyale et à une appréciation sincère de ses mérites. Quelques-uns — cela ressort avec trop d'évidence de leurs publications, — ont examiné la Constitution proposée, non seulement avec une propension à la censure, mais encore avec une volonté préconçue de la condamner ; le langage des autres trahit en eux une opinion défavorable établie à l'avance qui doit rendre leurs opinions sur la question de faible importance.

En mettant, toutefois, sur le même pied ces différents caractères, quant à la valeur de leurs opinions, je ne veux pas insinuer qu'il ne peut pas y avoir entre eux une grande différence, quant à la pureté de leurs intentions. 11 n'est que juste de remarquer, en faveur de cette dernière proposition, que, comme notre situation, de l'avis général, est particulièrement critique, comme elle nécessite impérieusement des efforts pour l'améliorer, le défenseur prédéterminé de ce qui a été effectivement accompli peut avoir été influencé dans son opi-

DANS l'ÉLADORATION d"uN BON GOUVERNEMENT 289

nioii par la valeur de ces considérations aussi bien que par des considérations de nature louche. A l'inverse, l'adversaire préconçu peut n'avoir été décidé par aucun motif avouable. Les intentions du premier peuvent être très droites, comme, au contraire,elles peuvent être coupables. Les vues du second ne peuvent pas être droites, elles doivent être coupables. La vérité est que ces articles ne s'adressent point aux personnes qui rentrent dans l'une de ces catégories ; ils sollicitent seulement l'attention de ceux qui joigent à un zèle sincère pour le bonheur de leur patrie un jugement sain, capable d'apprécier les moyens propres à le réaliser. Les personnes de ce caractère examineront le plan proposé parla Convention, non seulement sans le désir d"y trouver des défauts, ni de les exagérer, mais encore verront, en y réfléchissant, qu'on ne pouvait pas espérer construire un système parfait. Elles ne se contenteront pas de pardonner les erreurs imputables à la faillibilité à laquelle était exposée la Convention comme toute assemblée d'individus ; elles se souviendront qu'elles aussi sont des hommes et qu'en jugeant les opinions faillibles des autres, elles ne doivent point prétendre à l'infaillibilité.

On comprendra aussi facilement que, en outre de ces motifs à l'indulgence, il faut bien tenir compte des difficultés inhérentes à la véritable nature de la tâche confiée à la Convention.

La nouveauté de l'entreprise nous frappe d'abord. 1 On a montré dans le cours de ces articles que la I Confédération actuelle repose sur des principes erronés, qu'ainsi il nous faut changer les premiers fon déments et avec eux l'édifice qu'ils soutiennent. On a montré que les autres Confédérations qu'on pou- Vîdt consulter comme précédents avaient été ellesmêmes viciées par les mêmes principes erronés et,

par suite, ne peuvent nous offrir d'autre lumière que celle que donne un phare, qui indique bien la route à éviter, mais qui n'indique pas celle qu'il faut suivre. Tout ce que pouvait faire la Convention dans cette situation était d'éviter les erreurs reconnues par l'expérience des autres pays aussi bien que par notre expérience personnelle; et de préparer une méthode pour corriger ses propres erreurs, à mesure que l'expérience future les révélerait.

Parmi toutes les difficultés rencontrées par la Convention, l'une des plus importantes doit avoir été celle de concilier la stabilité et l'énergie nécessaires dans le gouvernement avec le respect inviolable qui est dû à la liberté et la forme républicaine. Si cette partie de sa tâche n'eût pas été accomplie, elle n'eût que très imparfaitement rempli l'objet pour lequel elle avait été nommée et l'attente du public ; et pourtant, que ce fût là une tâche difficile à accomplir, c'est ce dont personne ne peut disconvenir sans trahir une profonde ignorance de la question. L'énergie du gouvernement est essentielle pour donner cette garantie contre le danger extérieur et intérieur, pour assurer cette prompte et salutaire exécution des lois, sans lesquelles il n'est point de bon gouvernement. La stabilité dans le gouvernement est essentielle au caractère national et aux avantages qui y sont attachés, en même temps qu'elle met dans l'esprit du peuple ce calme et cette confiance qui sont parmi les principaux bienfaits de la société civile. Une législation iiTégulière et instable est non seulement dangereuse en soi mais encore odieuse au peuple, et l'on peut déclarer avec confiance que le peuple de ce pays, éclairé comme il l'est sur la u.-iture d'un bon gouvernement, intéressé en grande partie aux effets d'un bon gouvernement^ ne sera satisfait que

DANS L ÉLABORATION d'uN BON GOUVERNEMENT 291

lorsqu'on aura remédié aux vicissitudes et à l'incertitude qui caractérisent les administrations des Etats. En comparant, toutefois, ces données importantes avec les grands principes de liberté, nous devons apercevoir d'un seul coup la difficulté de les combiner dans une juste proportion. D'une part, le génie de la liberté républicaine semble exiger non seulement que tout pouvoir dérive du peuple, mais encore que ceux à qui le pouvoir est confié restent dans la dépendance du peuple par la courte durée de leurs nominations; et que, même pendant cette brève période, le dépôt en soit confié aux mains non d'un petit nombre mais de plusieurs. D'autre part, la stabilité veut que les mains dans lesquelles le pouvoir est placé le gardent pendant un long temps. Un fréquent changement depersonnel sera le résultat d'élections fréquentes ; et un fréquent changement dans les mesures découlera d'un changement fréquent du personnel ; or, pour qu'il y ait de l'énergie dans le gouvernement, il faut non seulement une certaine durée de pouvoir, mais encore l'exercice du pouvoir par une seule main.

Quel a été le succès de la Convention à cet égard ? C'est ce que nous fera mieux voir un examen plus approfondi de la question : ce que nous venons de dire doit faire clairement apparaître que cette partie était ardue.

Cne tache non moins pénibledoitavoir été celle de tracer la véritable ligne de démarcation entre l'autorité du gouvernement général et celle des gouvernements des Etats. Celui-là se rendra mieux compte de la difficulté, qui aura eu une plus grande habitude d'étudier et d'analyser les questions larges et complexes dans leur nature. Les facultés de l'esprit lui-même n'ont pas encore été définies avec une pré-

292 DIFFICULTÉS REiNCONTRÉES PAR L.\ CONVENTION

cision satisfaisante malgré les efforts des philosophes les plus subtils et les plus métaphysiques, La sensation, la perception, le jugement, le désir, la volonté, la mémoire, l'iinagination ne sont séparés que par des nuances si délicates et par des gradations si légères, que leurs frontières ont échappé aux plus habiles recherches et demeurent encore une source féconde de méditation et de controverse. Les frontières qui existent entre le grand règne de la nature, et, encore plus, entre les dilîérentes provinces et les parties moins importantes qui forment leurs subdivisions offrent une autre illustration de cette même importante vérité. Les naturalistes les plus savants et les plus laborieux n'ont encore jamais réussi à tracer avec certitude la ligne qui sépare le domaine de la vie végétale de la région voisine de la matière inorganisée, ou qui marque la fin de la première et le commencement de l'empire animal. Une obscurité encore plus grande plane sur les caractères distinctifs qui, dans chacun de ces grands départements de la nature, séparent et classent les objets.

Si des œuvres de la nature, dont toutes les délimitations sont parfaitement précises et qui ne nous apparaissent autrement qu'à cause de l'imperfection de l'œil qui les examine, nous passons aux institutions humaines, où l'obscurité provient aussi bien de l'objet lui-même que de l'organe qui les considère, nous devons comprendre la nécessité de modérer encore davantage notre confiance et notre espoir dans les efforts de la sagesse humaine. L'expérience nous a appris qu'aucun esprit habile dans la science du gouvernement n'a jusqu'ici pu distinguer et définir avec une certitude suffisante ces trois grandes provinces, le législatif, l'exécutif, le judiciaire, ni même les privilèges et les pouvoirs des dilfé-

DANS l'ÉLABORATIOIN' d'l^' DON GOUVERNEMENT 293

rentes branches cIq législatif. Des questions se présentent tous les jours dans la "pratique qui prouvent l'obscurité qui règne sur ces sujets et qui divise les hommes les plus versés dans les sciences politiques.

L'expérience des siècles,, ainsi que les travaux continuels et combinés des législateurs et des jurisconsultes les plus éclairés, n'ont point réussi à déterminer les objets et les limites des différents Codes et des différents Tribunaux. L'exacte étendue du Commnn Laïc et du Statute Laiv, du droit maritime, du droit ecclésiastique, du droit des corporations, et des autres lois et coutumes locales, tout cela reste encore à éclaircir et à déterminer dans la Grande- Bretagne, où cependant ces matières ont été étudiées avec plus de talent que dans aucune autre partie du monde. La compétence de ces difTérents tribunaux, généraux ou locaux, de droit, d'équité, d'amirauté, etc., est aussi une source de discussions fréquentes et diflerentes, ce qui montre assez les limites incertaines qui les circonscrivent respectivement.

Toutes les lois nouvelles, même rédigées dans les termes les plus précis, et votées après la discussion la plus complète et la plus approfondie, sont plus ou moins obscures et équivoques, jusqu'à ce qu'une série de discussions particulières et de jugements en ait fixé et déterminé le sens. Outre l'obscurité qui provient de la complexité des objets et de l'imperfection des facultés humaines, les signes à l'aide desquels les hommes se communiquent leurs conceptions apportent un nouvel obstacle. Les mots servent à exprimer des idées. La clarté exige donc non seulement que les idées soient formées distinctement, mais aussi qu'elles soient exprimées par des mots qui leur soient distinctement et exclusivement appropriés. Or, il n'existe pas de langue assez riche pour fournir des termes ou des phrases pour chaque

idée complexo, ni assez correcle pour comprendre, sans équivoque, plusieurs idées dilTérenles. Ainsi doue, il (.loiL arriver, quelque soin que Ton apporte à examiner un objet en soi et quehiue approfondie que soit l'analyse, que la définition soit rendue inexacte par l'imperfection des termes qui l'expriment. Et cette imperfection inévitable doit être plus ou moins grande, suivant la complexité et la nouveauté des objets définis. Lorsque le Tout-Puissant lui-même daigne communiquer avec les hommes dans leur propre langage, sa volonté — qui devrait être lumineuse, — est rendue incertaine et douteuse à cause du nébuleux moyen par lequel elle est communiquée.

11 y a donc trois sources de définitions vagues et incorrectes : Tindécision de l'objet, l'imperfection de l'organe de conception, l'insuffisance du véhicule des idées. Chacune d'elles doit produire un certain degré d'obscurité. La Convention, en traçant la frontière entre la compétence du gouvernement fédéral et celle des Etats, doit avoir ressenti l'efTet complet de toutes ces causes.

Aux difficultés que nous avons déjà mentionnées il faut ajouter les prétentions différentes des grands et des petits Etats. On peut aisément supposer que les premiers ont réclamé une participation du gouvernement tout à fait proportionnelle à leurs richesses et à leur importance supérieure, et que les derniers ont été non moins attachés à conserver l'égalité dont ils jouissent maintenant. Nous pouvons bien croire que ni les uns ni les autres n'ont voulu céder, et que, par suite, le conflit n'a pu être terminé que par une transaction. Il est aussi extrêmement probable que, après s'être mis d'accord sur le taux de la représentation, ce compromis doit avoir produit un nouveau conflit entre les mêmes parties.

DANS l'Élaboration d'un bon gouvernement 295

lorsqu'il s'est agi de donner à rorganisation du gouvernement et à la distribution des pouvoirs une tournure qui permit d'augmenter l'importance des établissements dans la formation desquels elles avaient respectivement obtenu la plus grande part d'influence. On aperçoit dans la Constitution des signes qui prouvent la vérité de ces suppositions, et, dans la mesure où l'une d'elles est fondée, ceci montre que la Convention a été forcée de sacrifier les principes à des considérations étrangères puissantes.

Ce n'était pas seulement les différences dans l'étendue des Etats qui devaient les opposer les uns aux autres sur de nombreux points. D'autres combinaisons, résultant d'une différence de situation géographique et d'intérêts locaux, doivent avoir produit de nouvelles difficultés. De même que chaque Etat peut être divisé en districts et que ses citoyens peuvent être distribués dans des classes séparées, — ce qui donne naissance à des intérêts rivaux et à des jalousies locales, — de même les différentes parties des Etats-Unis sont séparées les unes des autres par une foulede circonstances qui entraînent les mêmes effets sur une plus vaste échelle. Si, pour des raisons que nous avons suffisamment développées précédemment, cette variété d'intérêts peut avoir une in- .fluence salutaire sur l'administration d'un gouvernement une fois formé, tout le monde doit comprendre que cette influence se fait sentir d'une manière contraire, lorsqu'il s'agit de former un gouvernement.

Devrait-on s'étonner si, au milieu de toutes ces difficultés, la Convention avait été forcée de s'écarter parfois de cette construction artificielle et de cette symétrie régulière auxquelles une vue abstraite du sujet peut conduire un théoricien habile qui bâtit

une Constitution dans son cabinet ou dans son imagination ? Ce qui étonne vraiment, c'est que tant de difficultés aient été surmontées et avec une unanimité qui n'avait pas de précédent et qu'on ne pouvait guère espérer. Pour tout homme de bonne foi, il est impossible de songer à cette circonstance sans partager notre étonnemont. Pour tout homme ayant des sentiments pieux, il est impossible de ne pas reconnaître là un doigt de cette main toutepuissante qui, si souvent et si visiblement, est venue à notre secours dans les moments critiques de la Révolution.

Nous avons eu l'occasion, dans un article précédent, de parler des efforts répétés qui ont été faits vainement dans les Pays-Bas Unis pour réformer les vices évidents et notoires de leur Constitution. L'histoire de presque tous les grands conseils et assemblées délibérantes, réunis dans le monde pour accorder des opinions divergentes, pour effacer des motifs de jalousie et pour concilier des intérêts opposés, est une histoire de factions, de tromperies et de déceptions ; elle doit être rangée au nombre des peintures les plus sombres et les plus affligeantes qui montrent les infirmités et la dépravation de la nature humaine. Si, dans quelques exemples épars, nous avons une image plus riante, ce sont là des exceptions qui ne servent qu'à nous avertir de la vérité générale; et, par leur éclat, à obscurcir l'ombre de l'image opposée avec laquelle ils font contraste. En passant en revue les causes d'oii résultent ces exceptions et en les appliquant aux hypothèses particulières qui nous intéressent, nous sommes nécessairement conduits à deux conclusions importantes. La première, c'est que la Convention doit avoir échappé, à un degré très élevé, à la funeste influence des animosités de parti — maladie inhérente à tous les corp

DANS L'ÉLADORATION d'uN BON GOUVERNEMENT 297

délibérants et de nature à corrompre leurs discussions. La seconde conclusion, c'est que toutes les députations composant la Convention furent très satisfaites de l'acte final, ou furent amenées à y adhérer par une conviction profonde de la nécessité de sacrifier au bien général les opinions particulières et les intérêts privés, et par le désespoir de voir que tout délai, toutes nouvelles expériences diminuaient les chances de ce sacrifice.

Publics.

Dît Neic YorJx- Packel, mardi lo janvier 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No XXXVIII

(madison)

Au peuple de V Etat de Neiv York :

Il est digne de remarque que, dans tous les exemples rapportés par l'histoire ancienne, où un gouvernement a été établi par la délibération et le consentement, le soin de le former n'a jamais été confié à une assemblée, mais a été accompli par un citoyen particulier, renommé par sa sagesse et son intégrité.

Minos fut le premier fondateur du gouvernement de Crète, comme Zaleucus le fut de celui des Locriens. Thésée, d'abord, et après lui Dracon et Solon instituèrent le gouvernement d'Athènes. Lycurgue fut le législateur de Sparte. Rome vit les bases de son premier gouvernement posées par Romulus, et l'œuvre fut achevée par deux de ses successeurs élus, Numa et TuUius Hostilius. Lors de l'abolition de la Royauté, Brutus lui substitua l'administration consulaire; pour réaliser cette réforme, il allégua que le projet avait été préparé par Tullius

lloslilias et son adresse réussit à obtenir le consentement et la ratification du Sénat et du Peuple. Cette remarque s'applique aussi aux gouvernements contédérés. Amphictyon fut, dit-on, l'auteur du gouvernement qui porta son nom. La ligue Achéenne dut sa première naissance àAcbéus, et sa seconde, àAratus.

Quelle fut l'influence de ces législateurs célèbres dans leurs œuvres respectives? Jusqu'à quel point étaient-ils revêtus de l'autorité légitime du Peuple? C'est ce qui ne peut, pour chaque cas, être connu d'une manière précise. Dans quelques cas, toutefois, la procédure fut strictement régulière. Dracon semble avoir été investi par le Peuple d'Athènes de pouvoirs illimités pour réformer son gouvernement et ses lois. Et Solon, suivant Plutarque, fut en quelque sorte forcé, par le suffrage unanime de ses concitoyens, de revêtir le pouvoir absolu et unique pour tracer le modèle d'une nouvelle Constitution. Les moyens dont se servit Lycurgue furent moins réguliers, mais les partisans d'une réforme régulière ne virent que les efforts de ce patriote célèbre et sage ; ils ne cherchèrent pas à venir à bout d'une révolution par l'intervention d'un corps délibérant de citoyens.

D'où vient qu'un peuple, jaloux, comme le furent les Grecs, de sa liberté, ait consenti à abandonner toutes mesures de précautions jusqu'au point de remettre sa destinée entre les mains d'un seul citoyen ?D'oii vient que les Athéniens, — qui ne pouvaient supporter que leur armée fût commandée par moins de dix généraux, et qui regardaient comme une atteinte à la liberté le trop grand mérite d'un de leurs concitoyens, — aient préféré, pour en faire le dépositaire de leur fortune et de celle de leur postérité, choisir un illustre citoyen plutôt qu'une assemblée d'hommes choisis dont ils auraient pu espérer plus

de sagesse dans les délibérations el plus de maturité? On no peut complètement répondre à ces questions sans supposer que les craintes de discorde et de désunion entre les difTérents conseillers l'ont emporté sur la crainte de la trahison ou de l'incapacité d'un seul homme. L'histoire nous apprend encore quelles dilTicullés ces réformateurs célèbres eurent à combattre, et quels expédients ils furent forcés d'employer pour réaliser leurs réformes. Solon, qui semble avoir adopté une politique plus temporisatrice, avoua qu'il avait donné à ses concitoyens non le gouvernement le plus propre à assurer son bonheur, mais celui qui s'accordait le mieux avec leurs préjugés. Et Lycurgue, plus fidèle à ses principes, connut la nécessité d'employer à la fois la force et la superstition ; il n'assura le succès final de ses travaux qu'en renonçant volontairement à sa patrie d'abord et à la vie ensuite. Si ces exemples nous apprennent d'un côté à admirer le progrès réalisé par l'Amérique sur le mode antique de préparer et d'établir des plans réguliers de gouvernement, ils n'en servent pas moins à nous avertir des hasards et des difficultés inhérents à ces entreprises, et de l'extrême imprudence qu'il y aurait à les multiplier sans nécessité.

Est-il déraisonnable de conjecturer que les erreurs qui peuvent exister dans le plan de la Convention sont causées plutôt par le défaut d'expérience en cette matière compliquée et délicate, que par le défaut de soins et de vigilance, et par suite qu'elles ne seront bien (îonnues que lorsque l'usage les aura mises en lumière ? Ce qui rend cette conjecture probable, c'est non seulement plusieurs considérations d'ordre général, mais encore le fait particulier des Articles de Confédération. Il est à remarquer que parmi les nombreuses objections et les

DIRIGEES CONTRE LA NOUVELLE CONSTITUTION cJU'I

multiples amendements proposés par les différents Etats, au moment où ces articles furent soumis à leur ratification, il n'en est pas un seul qui signale l'erreur énorme et ridicule qui s'est découverte d'elle-même à l'usage. Et si nous en exceptons New Jersey dont les observations s'expliquent plutôt par sa situation locale que par sa manière de voir particulière, on peut se demander si une seule des propositions faites a été assez importante pour justifier la revision du système. Il y a néanmoins de bonnes raisons de croire que, quelque peu fondées que fussent ces objections, elles auraient été soutenues avec une opiniâtreté très dangereuse dans quelques Etats, si le sentiment de leur propre conservation n'eût été plus puissant que l'attachement à leurs opinions et à leurs intérêts particuliers. Un Etat, nous nous le rappelons encore, persista, pendant plusieurs années, à refuser son concours, quoique l'ennemi fût à nos portes, ou plutôt dans le sein même de notre patrie. Et lorsqu'il finit par céder, ce fut par la crainte d'avoir à répondre des malheurs publics en mettant en danger le succès de la lutte. Le lecteur de bonne foi réfléchira sur ces faits importants.

Un malade qui sent chaque jour son état empirer, et qui voit que le remède efficace ne peut, sans un danger extrême, être plus longtemps différé, après avoir réfléchi de sang- froid sur sa situation, sur le caractère des difîérents médecins, fait son choix et appelle ceux qu'il juge le plus capables de lui porter secours et le plus dignes de sa confiance. Les médecins arrivent; ils examinent attentivement le cas du malade; ils tiennent une consultation, ils tombent unanimement d'accord que les symptômes sont critiques, mais que le cas, avec des secours convenables et prompts, est loin d'être désespéré, et qu'on

peut amener une crise heureuse dans sa constitution. De concert aussi ils prescrivent le remède qui doit produire cet heureux effet. Mais rordonnance n'est pas plus tôt connue qu'interviennent un grand nombre de personnes qui, sanscontester la réalité ou le danger de la maladie, assurent le malade que l'ordonnance sera un poison pour sa constitution et lui défendent, sous peine d'une mort prochaine, d'en faire usage. Le malade n'aurait-il pas quelque droit de demander^ avant de s'aventurer à suivre ce conseil, si les donneurs d'avis ne se sont pas mis au moins d'accord pour lui donner quelque autre remède? Et s'il s'aperçoit qu'ils difTèrent entre eux pour le moins autant qu'ils diffèrent d'avis avec ses premiers conseillers, n'agirait-il pas prudemment en essayant le moyen recommandé unanimement par ces derniers, au lieu de s'en rapporter à ceux qui n'ont pu ni contester la nécessité d'un prompt remède, ni s'entendre pour en proposer un.

L'Amérique est ce malade, et telle est, en ce moment, sa situation. Elle a connu sa maladie. Elle a recueilli l'avis régulier et unanime d'hommes qu'elle a elle-même choisis avec soin. Et, sous peine des plus funestes conséquences, elle est avertie par d'autres individus de bien se garder de suivre cet avis. Les opposants nient-ils la réalité du danger ? Non. Nient-ils la nécessité d'un remède prompt et énergique ? Non. Sont-ils d'accord, ou tout au moins deux d'entre eux sont-ils d'accord dans leurs objections contre le remède proposé, ou sur le remède qu'il convient d'y substituer? Laissezles parler eux-mêmes. L'un nous dit que la Constitution proposée doit être rejetée parce qu'elle établit non pas une confédération des Etats, mais un gouvernement sur des individus. Un autre admet que ce doit être un gouvernement sur des individus jus-

DIRIGÉES COxNTRE LA NOUVELLE CONSTITUTION 30a

qu'à un certain point, mais nullement avec l'étendue que l'on propose. Un troisième ne fait d'objection ni sur le gouvernement sur les individus, ni sur le degré proposé, mais il critique l'absence d'un bill des droits. Un quatrième admet aussi la nécessité d'une déclaration des droits, mais soutient que cette dernière doit être déclarative, non des droits personnels des individus, mais des droits réservés aux Etats considérés comme des corps politiques. Un cinquième est d'avis qu'une déclaration des droits, quelle qu'elle fût, serait superflue et déplacée, et qu'il n'y aurait rien à reprocher au plan proposé, si ce n'est le funeste pouvoir de régler le temps et le lieu des élections. L'adversaire qui habite un grand Etat déclame contre l'égalité déraisonnable de la représentation au Sénat ; l'adversaire qui habite un petit Etat parle aussi fortement contre l'inégalité dangereuse dans la Chambre des Représentants. Dans un endroit, nous voyons de grandes alarmes sur la dépense que doit entraîner le nombre des personnes qui seront employées à l'administration du nouveau gouvernement. Dans un autre, ou quelquefois dans le même, à un autre moment, on nous dit que le Congrès ne sera qu'un simulacre de représentation, et que le gouvernement serait bien moins critiquable si le nombre et la dépense étaient doublés. L'habitant d'un Etat qui ne fait ni importations ni exportations, dirige des objections qu'il croit irréfutables contre le pouvoir d'établir des impôts directs. Son adversaire, dans un Etat qui fait do grandes exportations et de grandes importations, n'est pas moins mécontent que le fardeau total des impositions puisse porter sur les consommations. Ce politicien découvre dans la Constitution une tendance directe et irrésistible à la monarchie, et estime qu'il est également certain qu'elle aboutira à une aristo-

cratie. Un aiilro ne peut s'empêcher de dire qu'à la vérité il ignore laquelle de ces deux routes nous finirons par suivre, mais voit clairement que ce sera l'une ou l'autre; tandis ([u"un quatrième ne manque pas de nous assurer, avec une confiance égale, que la Constitution est si loin de cette espèce de danger, qu'à peine pourra-t-elle être retenue dans sa chute vers l'autre extrémité. D'autres adversaires de la Constitution, nous parlant des départements législatif, exécutif et judiciaire, prétendent qu'ils contredisent,dans leur organisation, toutes les idées qu'on se forme d'un gouvernement régulier, et toutes les précautions requises pour assurer la liherté. Kn même temps que cette objection circule, exprimée en termes vagues et généraux, il n'y a que peu de personnes qui y donnent leur sanction. Laissez chacun donner son explication particulière, c'est à peine s'il y en aura deux qui seront exactement d'accord sur la question. Aux yeux de l'un, la réunion du Sénat au Président, pour la fonction délicate de nommer aux emplois publics, au lieu d'investir do cet attribut de la puissance executive le Pouvoir exécutif seul, est la partie vicieuse de l'organisation. Pour un autre, l'exclusion de la Chambre des Représentants, dont le nombre des membres seul serait une garantie efficace contre la corruption et la partialité, n'est pas moins critiquable. Pour cet autre, l'admission du Président au partage d'un pouvoir qui doit toujours être une arme dangereuse aux mains du magistrat exécutif, est une violation impardonnable des maximes de la défiance républicaine. Suivant quelques-uns, il n'est aucune partie de la combinaison proposée qui ne soit plus inacceptable que le jugement des i7npeach' ments par le Sénat qui est à la fois et alternativement membre du législatif et de l'exécutif, alors que le

pouvoir appartenait si évidemment au département judiciaire, v Nous adhérons entièrement, répondent d'autres critiques, à l'objection faite contre cette partie du plan proposé, mais nous ne conviendrons jamais que l'attribution des impeachmods à l'autorité judiciaire soit un moyen de corriger l'erreur. Notre principale critique à l'organisation projetée vient justement des pouvoirs étendus déjà conférés à ce dernier département. » Même parmi les partisans les plus zélés d'un Conseil d'Etat, les divergences les plus grandes existent touchant le mode suivant lequel il faudrait le constituer. L'un veut que le Conseil ne comprenne qu'un petit nombre de membres, et que ceux-ci soient choisis par la branche la plus nombreuse de la législature. Un autre préférerait que ce Conseil en comprit un plus grand nombre, et regarde comme une condition fondamentale que le choix des membres soit fait par le Président lui-mêuie.

Gomme cela ne peut donner aucun ombrage à ceux qui ont écrit contre le plan de la Constitution fédérale, supposons que, de même qu'ils sont les plus zélés, ils soient aussi les plus sages, parmi ceux qui estiment que la deuxième Convention a été inférieure à la tache qui lui avait été asssignée, et qu'on puisse et qu'on doive substituer un plan plus prudent et meilleur. Supposons, en outre, que le pays partage cette opinion favorable de leurs mérites, et aussi cette opinion défavorable de la Convention. Et supposons qu'en conséquence le pays se décide à les constituer en une seconde Convention, avec pleins pouvoirs et avec la tâche expresse de revoir et de retondre l'œuvre de la première Convention. Si l'expérience était sérieusement faite — quoiqu'il faille quelque effort pour le voir sérieusement même en fiction — je laisse à penser, d'après l'échantillon des opinions que je viens de rapporter,

LE FliDÉRALISTE 20

oOG RÉFUTATION DES OBJECTIONS

si, malgré tout réloignement qu'ils montrent pour leurs prédécesseurs, il's s'écarteraient, sur un point quelconque, si grandement de leur exemple, en particulier dans la discorde et dans le trouble qui marqueraient leurs propres délibérations. Je demande si la Constitution, soumise aujourd'hui au public, n'aurait pas de grandes chances d'être immortelle, si — comme autrefois Lycurgue réussit à rendre immortelle la Constitution de Sparte, en faisant dépendre sa révision de son propre retour de l'exil et de sa mort — la Constitution ayant été immédiatement adoptée, elle devait rester en vigueur jusqu'au jour, non pas où une meilleure Constitution aurait été élaborée, mais jusqu'au jour où une autre Constitution aurait réussi à obtenir les suffrages de cette nouvelle assemblée de législateurs.

Il y a de quoi nous étoaner et de quoi regretter que ceux qui soulèvent tant d'objections contre la nouvelle Constitution ne parlent jamais des inconvénients de celle qu'ils voudraient y substituer. Il n'est pas nécessaire que la première soit parfaite ; il suffit que la dernière soit plus imparfaite. Personne ne refuserait de donner du cuivre pour de l'argent ou de l'or, parce que celui-ci contiendrait quelque alliage. Personne ne refuserait de quitter une habitation en ruines et chancelante, pour une maison solide et commode, parce que celle-ci n'a pas un péristyle, ou parce que quelques-unes de ses pièces sont un peu plus ou un peu moins vastes ou que les plafonds en sont un peu plus élevés ou un peu plus bas qu'on l'aurait désiré. Mais laissons les exemples de ce genre ; n'est-il pas évident que la plupart des principales objections dirigées contre le nouveau système existent avec dix fois plus de force contre la Confédération existante? Le pouvoir illimité de lever des fonds est-il dangereux entre les mains du

gouvernement fédéral ? Le Congrès actuel peut faire des réquisitions pour autant qu'il lui plaît : et les Etats sont constitutionnellement obligés de les fournir. Il peut émettre des billets de crédit aussi longtemps que le papier aura cours ; il peut emprunter, au dedans et au dehors, tant qu'on voudra bien lui prêter un shelling. — Le droit de lever des troupes estil dangereux? La Confédération donne aussi ce droit au Congrès, et celui-ci a déjà commencé à en faire usage. — Est-il peu convenable et imprudent de confondre les différents pouvoirs et de les réunir dans le même Corps ? Le Congrès, qui ne forme qu'un seul corps, est le seul dépositaire de tous les pouvoirs fédératifs, — Doit-on craindre tout particulièrement de donner les clefs du Trésor et le commandement de l'armée aux mêmes mains ? La Confédération les confie au Congrès. — Une déclaration des droits est-elle essentielle pour garantir la liberté ? La Confédération'jn'a pas de bill des droits. — Reproche-t-on à la nouvelle Constitution de charger le Sénat, en concours avec le Pouvoir exécutif, de faire des traités qui deviendront les lois du pays ? Le Congrès actuel, sans contrôle, peut conclure des traités qu'il a lui-même déclarés, et que la plupart des Etats ont reconnus être la loi suprême du pays. — Rappelle-t-on que la nouvelle Constitution permet l'importation des esclaves pour une période de vingt ans ? L'ancienne Constitution la permet pour toujours.

On me dira que, quelque dangereux que puisse être en théorie ce mélange des pouvoirs, il est rendu inoffensif par la dépendance dans laquelle se trouve le Congrès vis-à-vis de l'Etat en ce qui concerne les moyens de les exercer pratiquement ; et que, quelque imposante que puisse être la masse de ses pouvoirs, ce n'est en fait qu'une masse sans vie. Mais, alors, dirai-je en premier lieu, la Confédération se

l'end coupable de la plus étrange folie, en déclarant certains pouvoirs absolument nécessaires dans un gouvernement fédéral, et en les rendant en même temps absolument illusoires ; en second lieu, si rUnion doit subsister et si l'on ne lui substitue pas un meilleur gouvernement, le Congrès existant doit être investi de poux'oirs effectifs, ou bien les assumer; dans l'un et l'autre de ces cas, le contraste que l'on vient d'exposer sera exact. Mais ce n'est pas tout. En dehors de cette masse inactive a déjà poussé un pouvoir exagéré qui tend à causer tous les dangers que Ton peut redouter d'une organisation défectueuse du gouvernement suprême de l'Union. Ce n'est plus aujourd'hui un objet de controverses et d'espérance que le territoire de l'ouest est, pour les Etats-Unis, une mine de richesses considérables ; et quoique, à la vérité, il ne soit pas de nature à tirer les Etats-Unis de la détresse actuelle, ni, d'ici à quelque temps encore, à fournir des ressources régulières pour subvenir aux dépenses publiques^ toutefois, il doit être à même, s'il est administré convenablement, de réaliser un amortissement graduel de la dette intérieure et de fournir, pendant un certain temps, des secours importants au Trésor fédéral. Déjà une grande partie de ce fonds a été fournie par des Etats particuliers, et il y a des raisons d'espérer que les autres ?Uat3 ne persisteront pas à refuser de suivre cet équitable et généreux exemple. Nous pouvons donc compter qu'une riche et fertile contrée, d'une étendue égale à la partie inhabitée des Etats-Unis, deviendra bientôt un capital national. Le Congrès a assumé l'administration de ce capital. Il a comuiencé à le rendre productif. Le Congrès a entrepris de faire davantage ; il a résolu de créer de nouveaux Etats, d'établir des gouvernements temporaires, de dési-

I gner des fonctionnaires pour ces gouvernements, et de prescrire les conditions auxquelles ces nouveaux Etats seront admis dans la Confédération. Tout cela a été fait ; on l'a fait sans la moindre apparence d'autorité constitutionnelle. Et pourtant, pas une critique n'a été formulée ; pas un murmure ne s'est fait entendre. Une masse de fonds considérable et indépendante passe entre les mains d'un Corps unique qui peut lever des troupes en nombre illimité et affecter les deniers publics à leur entretien pour un temps indéfini. Et pourtant, il est des citoyens qui non seulement sont restés spectateurs silencieux de tous ces faits, mais qui se sont faits les défenseurs de ce système, et qui, en même temps, dirigent contre le nouveau système les objections

i que nous avons entendues. Ne seraient-ils pas plus

^ logiques, en réclamant l'établissement de ce dernier système comme non moins nécessaire pour préserver l'Union contre les pouvoirs et les ressources futures d'un Corps construit sur le modèle du Congrès actuel, que de le sauver des dangers dont le menace la faiblesse actuelle de cette Assemblée? Je n'ai pas l'intention, en parlant ainsi, de jeter aucun blâme sur les mesures qui ont été prises par le Congrès. Je crois qu'il ne pouvait faire autrement.

j L'intérêt général, la force des choses l'obligeait de franchir les limites constitutionnelles de son pouvoir. Mais ce fait même n'est-il pas une preuve alarmante du danger qui résulte d'un gouvernement dont les pouvoirs réguliers ne sont pas adéquats à leur objet ? Une dissolution ou une usurpation, voilà le dangereux dilemme auquel il est continuellement exposé.

PUBLIUS

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XXXIX

(madison)

Au peuple de l'Etat de New York :

Dans l'article précédent, nous avons achevé d'exposer les observations que nous croyions nécessaires pour préparer à Texamen impartial du système de gouvernement proposé par la Convention ; nous allons maintenant procéder à l'exécution de cette partie de notre tâche.

La première question qui s'offre à nous est celle de savoir si la forme générale et l'aspect du gouvernement sont strictement républicains. Il est évident que toute autre forme serait incompatible avec le génie du peuple d'Amérique, avec les principes fondamentaux delà Révolution ou avec cette honorable détermination qui anime tous les amis de la liberté de faire reposer toutes nos expériences politiques sur la capacité des hommes pour le self-government. Si donc nous trouvons que le système élaboré par la Convention n'a pas le caractère républicain,

CONFORMITÉ AUX PRINCIPES RÉPUBLICAINS 31i

ses partisans doivent rabandonner comme une cause qui ne peut être plus longtemps défendue.

Quels sont donc les caractères distinctifs de la forme républicaine ? S'il fallait chercher à répondre à cette question, non pas en recourant aux principes, mais en nous préoccupant de l'emploi de ce terme par les divers publicistes dans les Constitutions des différents Etats, nous n'arriverions jamais à une solution satisfaisante. La Hollande, où aucune parcelle de l'autorité suprême ne dérive du peuple, a été considérée presque universellement comme une république. Le même titre a été donné à Venise, où un petit corps de nobles héréditaires exerce de la manière la plus absolue sur la grande masse du peuple un pouvoir absolu. La Pologne, qui est un mélange d'aristocratie et de monarchie dans leurs plus mauvaises formes, a été honorée du même titre. Le gouvernement anglais, qui ne possède qu'une branche républicaine combinée avec une aristocratie et une monarchie héréditaires, a, tout aussi improprement, été placé sur la liste des républiques. Ces exemples, qui sont presque aussi différents les uns des autres qu'ils le sont d'une véritable république, prouvent l'extrême inexactitude avec laquelle le terme a été employé dans les discussions politiques.

Si nous recourons, pour trouver un critérium, aux différents principes d'après lesquels ont été établies les différentes formes de gouvernement, nous définirons une république, ou du moins ce qu'on peut appeler de ce nom, un gouvernement qui tire tous ses pouvoirs directement ou indirectement de la grande masse du peuple, et qui est administré par des personnes qui tiennent leurs fonctions d'une manière précaire pour un temps limité, ou tant qu'elles se conduisent bien. Il est essentiel h cette forme de gouvernement qu'elle dérive de la grande masse de la so-

ciété, et non pas seulement d'une portion peu considérable OU d'une classe favorisée ; autrement, une poignée de nobles tyranniques exerçant leur autorité oppressive par une délégation de pouvoirs, pourrait aspirer au rang de républicains et réclamer pour leur gouvernement le titre honorable de république.

Il suffU, pour cette forme de gouvernement, que les personnes qui l'administrent soient nommées, soit directement, soit indirectement parle peuple et qu'elles tiennent leur nomination de l'une des manières que nous venons de spécifier; sans cela, tout gouvernement, aux Etats-Unis, aussi bien que tout autre gouvernement populaire qui a été ou qui sera bien organisé ou bien exécuté, serait dépouillé du caractère républicain. D'après la Constitution de chacun des Etats de l'Union, l'un ou l'autre des fonctionnaires du gouvernement ne sont qu'indirectement nommés par le peuple. D'après la plupart de ces Constitutions, le Magistrat suprême lui-même est ainsi nommé. 11 en est une oîi ce mode de nomination s'étend à l'une des branches coordonnées de la législature. De même, dans toutes les Constitutions, les plus hautes fonctions sont conférées pour un temps déterminé, et souvent même, à la fois pour les fonctions législatives et pour les fonctions executives, pour une période annuelle. Suivant les dispositions de la plupart des Constitutions encore, aussi bien que d'après les opinions les plus sages et les plus accréditées, les membres du département judiciaire doivent conserver leurs fonctions aussi longtemps qu'ils se conduisent bien.

Si nous comparons la Constitution proposée par la Convention avec le modèle que nous venons de tracer, nous apercevons tout de suite qu'elle y est conforme, au sens le plus strict. La Chambre des représentants, comme cela a lieu pour une branche

au moins de toutes les législatures d'Etat, est élue immédiatement par la grande masse du peuple. Le Sénat, comme le Congrès actuel et comme le Sénat du Maryland, tire sa nomination indirectement du peuple. Le Président est indirectement nommé par le choix du peuple suivant l'exemple de la plupart des Etats. Les juges eux-mêmes, ainsi que tous les autres fonctionnaires de l'Union seront, comme dans les divers Etats, choisis, quoique indirectement, par le peuple lui-même. La durée des nominations est également conforme au principe républicain et au modèle des Constitutions des Etats. La Chambre des représentants est élue périodiquement, comme cela a lieu dans tous les Etats; elle l'est pour une période de deux ans, comme dans l'Etat de la Caroline du Sud. Le Sénat est électif pour une période de six ans, ce qui n'est qu'une année de plus que la durée des pouvoirs du Sénat du Maryland, et que deux années de plus que celle des Sénats de New York et de Virginie. Le Président doit rester en place pendant quatre années, de même que dans les Etats de New York et de Delaware le Magistrat suprême est élu pour trois ans, et pour deux ans dans la Caroline du Sud. Dans les autres Etats, l'élection est annuelle. Dans plusieurs des Etats, toutefois, on ne trouve aucune disposition constitutionnelle relative à la mise en accusation du premier Magistrat, Et dans le Delaware et dans la Virginie, il ne peut être mis en accusation qu'après qu'il a quitté ses fonctions. Le Président des Etats-Unis peut être mis en accusation à un moment quelconque pendant son séjour au pouvoir. La manière dont les juges doivent occuper leurs fonctions est, — comme incontestablement cela devait être, — tant qu'ils se conduisent bien. La façon dont les fonctions ministérielles en général seront occu-

pées, doit être réglementée par la loi, suivant les cas et suivant l'exemple des Constitutions d'Etats.

Si on exigeait d'autres preuves de la nature républicaine de ce système, la plus décisive serait la prohibition absolue de tous titres de noblesse, aussi bien dans le gouvernement fédéral que dans les gouvernements des Etats, et aussi la garantie expresse donnée à chaque Etat de la forme républicaine.

« Mais ce n'est pas assez », disent les adversaires de la Constitution proposée, « que la Convention ait adhéré à la forme républicaine. Il faut qu'elle ait conservé, avec un soin égal, la forme fédérale, qui considère l'Union comme une confédération d'Etats souverains ; au lieu de cela, elle a établi un gouvernement national qui considère l'Union comme une consolidation des Etats ». Et l'on demande en vertu de quelle autorité on a entrepris cette grave et radicale innovation. L'emploi qui a été fait de cette objection exige que nous l'examinions avec quelque détail.

Sans rechercher jusqu'à quel point est exacte la distinction sur laquelle l'objection repose, il sera nécessaire, pour juger de sa force, de déterminer, premièrement, le caractère réel du gouvernement en question ; secondement, de rechercher dans quelle mesure la Convention était autorisée à proposer ce gouvernement, et troisièmement jusqu'à quel pointle devoir auquel elle était tenue vis-à-vis de la Nation pouvait suppléer au défaut d'autorité régulière.

1° Pour déterminer le véritable caractère du gouvernement, il faut le considérer relativement au fondement sur lequel il doit reposer, aux sources dont sont tirés ses pouvoirs ordinaires, au fonctionnement de ces pouvoirs, à leur étendue, et aux moyens par lesquels des modifications futures dans le gouvernement seront introduites. Sous le premier rapport, il

apparaît, d'un côté, que la Constitution reposera sur l'assentiment et la ratification du peuple d'Amérique, donnés par des députés élus pour cet objet spécial ; mais, d'un autre côté, que cet assentiment et cette ratification seront donnés par le peuple non en tant qu'individus composant une seule Xation, mais comme formant les Etats distincts et indépendants auxquels il se rattache. Ce seront l'assentiment et la ratification des divers Etats, découlant de l'autorité suprême dans chaque Etat, à savoir l'autorité du peuple lui-même. Dès lors, l'acte établissant la Constitution ne sera point un acte national, ce sera un acte fédéral.

Que ce soit un acte fédéral et non un acte national, au sens que donnent à ces termes les adversaires de la Constitution, que ce soit l'acte du peuple, en tant que formant autant d'Etats indépendants, et non en tant que formant une nation agglomérée, c'est ce qui résulte avec évidence de cette seule considération que l'assentiment ne découlera ni de la décision d'une majorité du peuple de rUnion, ni de celle d'une majorité des Etats. Cet assentiment doit résulter de l'accord unanime des divers Etats qui en font partie, ne différant de leur assentiment ordinaire qu'en ce qu'il €st exprimé non par l'autorité législative, mais par celle du peuple lui-même. Si, dans cette affaire, l'on considérait le peuple comme formant une seule Nation, la volonté de la majorité du peuple entier des Etats-Unis lierait la minorité, de même que, dans chaque Etat, la majorité lie la minorité ; et la volonté de la majorité doit être déterminée soit par une comparaison des votes individuels, soit en considérant la volonté de la majorité des Etats, comme la preuve de la volonté d'une majorité du peuple des Etats-Unis. Aucune de ces règles n'a été adoptée. Chaque Etat, en ratifiant la Constitu-

tion, est considéré comme un corps souverain, indépendant de tous les autres, et lié uniquement par sa seule volonté. A cet égard, donc, la nouvelle Constitution sera, si elle est établie, une Constitution fédérale et non une Constitution nationale.

Il nous faut maintenant étudier les sources d'où dérivent les pouvoirs ordinaires du gouvernement. La Chambre des représentants tirera ses pouvoirs du peuple d'Amérique ; et le peuple sera représenté dans la même proportion et d'après le même principe qu'il l'est dans la législature d'un Etat particulier. En ceci, le gouvernement est national et non fédéral. D'un autre côté, le Sénat tirera ses pouvoirs des Etats, en tant que sociétés politiques et égales, et ces derniers seront représentés sur le principe de l'égalité dans le Sénat, comme cela a lieu maintenant dans le Congrès actuel. Eu ceci, le gouvernement est fédéral et non pas national. Le pouvoir exécutif doit tirer son origine d'une source très composée. L'élection immédiate du Président sera faite par les Etats considérés comme corps politiques. Les votes qui leur sont alloués sont calculés de manière à les considérer partie comme sociétés distinctes et égales, partie comme membres inégaux de la même société. De même, l'élection éventuelle sera faite par cette branche de la législature qui comprend les représentants de la nation ; mais dans ce cas particulier, la Chambre s'exprimera dans la forme de délégation individuelle, émanant d'autant de corps politiques distincts et égaux. A ce point de vue, le gouvernement apparaît comme ayant un caractère mixte, présentant pour le moins autant de traits fédéraux que de traits nationaux,

La différence entre un gouvernement fédéral et un gouvernement national, en ce qui concerne le fonctionnement du gouvernement, consiste dit-on, en ceci,

AUX PRINCIPES RÉPUBLICALNS 317

que, dans le premier, l'autorité s'exerce sur les corps politiques composant la Confédération, tandis que, dans le second, elle s'exerce individuellement sur les citoyens qui composent la nation, considérés en leur capacité individuelle. En jugeant la Constitution d'après ce critérium, le gouvernement est national et non pas fédéral ; bien que peut-être il n'en soit pas tout à fait ainsi autant qu'on semble le croire. Dans plusieurs cas, et en particulier dans le jugement des discussions auxquelles les Etats peuvent être parties, ils devront être envisagés et poursuivis comme des corps collectifs politiques. En ceci, l'aspect national du gouvernement, à ce point de vue, semble être défiguré par quelques traits fédéraux. Mais ce défaut est peut-être inévitable dans quelque plan que ce soit, et l'action du gouvernement sur le peuple en sa capacité individuelle, en son cours ordinaire et le plus essentiel, peut, en somme, le désigner, à cet égard, comme un gouvernement national.

Mais si le gouvernement de l'Union est national en ce qui concerne l'exercice de ses pouvoirs, nous le voyons changer d'aspect, si nous considérons Yètcndue de ses pouvoirs. L'idée d'un gouvernement national implique non seulement une autorité sur les citoyens pris individuellement, mais encore une suprématie illimitée sur toutes les personnes et sur toutes les choses pour autant qu'elles sont objets de gouvernement légal. Chez un peuple constitué en une seule nation, cette suprématie est entièrement confiée à la Législature nationale. Dans les communautés réunies pour des objets particuliers, elle est remise en partie à la Législature générale et en partie aux législatures municipales. Dans le premier cas, toutes les autorités locales sont subordonnées à l'autorité suprême, et peuvent être contrôlées, dirigées ou abo-

lies par elle à volonté. Dans le second cas, les autorités locales ou municipales forment des parties distinctes ou indépendantes de la suprématie, et ne sont pas plus soumises, dans leurs sphères respectives, à l'autorité générale, que l'autorité générale, dans sa propre sphère, ne leur est soumise. A cet égard, donc, le gouvernement proposé ne peut être appelé national, puisque sa juridiction ne s'étend qu'à un certain nombre d'objets déterminés et laisse aux différents Etats une souveraineté résiduaire et inviolable sur tous autres objets. Il est vrai que, dans les discussions relatives aux limites entre deux juridictions, le tribunal qui doit juger en dernier ressort doit être subordonné au gouvernement général. Mais ceci ne change rien au principe de la matière. La décision devra être impartiale et conforme aux règles de la Constitution, et les précautions ordinaires et les plus efficaces sont prises pour assurer cette impartialité. Un tribunal de ce genre est évidemment essentiel pour prévenir un appel aux armes et une dissolution du pacte. Qu'il doive être subordonné au gouvernement général plutôt qu'aux gouvernements locaux, ou pour mieux dire qu'il ne puisse être subordonné qu'au premier, c'est là une proposition qui ne paraît pas contestable.

Si nous jugeons la Constitution en considérant enfin l'autorité qui fera les amendements, nous constatons qu'elle n'est ni exïiihveiJiQni nationale , ni entièrement fédérale. Si elle était entièrement nationale, l'autorité suprême et dernière résiderail dans la majorité du peuple de l'Union et cette autorité aurait, en tous temps, comme la majorité de toute société nationale, le droit de modifier ou d'abolir son gouvernement établi. Si elle était entièrement fédérale, au contraire, le concours de chaque Etat de l'Union serait essentiel pour que l'altération fùtobli-

galoire pour tous. Le mode prévu dans le projet de la Convention ne repose ni sur l'un ni sur l'autre de ces principes. En exigeant plus que la majorité, et surtout en calculant la proportion par Etats et non par citoyens, il écarte le caractère national et s'avance vers le caractère /"eWera/ ; en se contentant du concours de moins que de la totalité des Etats, il écarte le caractère fédéral et prend le caractère national.

Ainsi, la Constitution proposée n'est, strictement, ni une Constitution nationale ni une Constitution fédérale ; c'est un composé des deux. Dans ses bases, elle est fédérale et non pas nationale ; dans les sources d'où sont tirés les pouvoirs ordinaires du gouvernement, elle est en partie fédérale et en partie nationale ; dans l'exercice de ces pouvoirs, elle est nationale et non pas fédérale. Dans l'étendue de ces mêmes pouvoirs, elle est fédérale, et non pas nationale. Enfin, dans la méthode organisée pour introduire des amendements, elle n'est ni tout à fait fédérale, ni tout à fait nationale.

PUBLIUS

Du New York Packet^ vendredi 18 janvier lit

LE FÉDÉRALISTE, No XL

(madison)

Au peuple de VElat de New York :

Le second point à examiner est celui de savoir si la Convention était autorisée à faire et à proposer cette Constitution mixte.

Les pouvoirs de la Convention doivent strictement être déterminés par l'examen des mandats donnés à ses membres par leurs constituants respectifs. Comme ils se référaient tous à la recommandation de l'assemblée tenue à Annapolisen septembre 1786, ou à celle du Congrès tenu en février 1787, il sera suffisant de recourir à ces actes particuliers.

L'acte d'Annapolis recommande la « nomination de commissaires à l'effet de prendre en considération la situation des Etats-Unis; d'élaborer telles dispositions nouvelles qui leur paraîtront nécessaires pour rendre la Constitution du gouvernement fédéral adéquate aux besoins de r Union ; et de présenter à cet effet aux Etats-Unis, assemblés en Congrès, un

EXAMEN CRITIQUE DES POUVOIRS DE LA CONVENTION o21

acte c^ui, une fois approuvé par eux et confirmé ensuite par la législature de chaque Etat, entrera en vigueur ».

L'acte de recommandation du Congrès est conçu dans les termes suivants : « Attendu qu'il y a, dans « les articles de la Confédération et d'Union perpé- « tuelle, une disposition qui permet d'y apporter « des changements par le consentement d'un Con- « grès des Etats-Unis et des législatures des di- « vers Etats : attendu que l'expérience a fait recon- « naître qu'il y a des défauts dans la Confédération « actuelle ; et que, pour y remédier, quelques-uns « des Etats, et en particuliei' VEtat de New York, ont, « par des instructions expresses à leurs délégués au « Congrès, proposé la réuuion d'une Convention « pour les objets exprimés dans la résolution suif( vante, et attendu que cette Convention parait être (( le plus sûr moyen d'établir dans ces Etats un gou- « vernement national énergique.

« // est résolu^ — .que, suivant l'opinion du Gon- (c grès, il convient de tenir à Philadelphie, le second (( lundi de mai prochain, une Convention de délé- « gués qui seront nommés par les divers Etats, « avec cette mission unique et spéciale de réviser les « articles de Confédération, et de présenter au Con- « grès et aux différentes législatures tels changeai ments et dispositions de nature, une fois acceptés « parle Congrès et confirmés par les Etats, à rendre « la Constitution fédérale adéquate aux besoins du « gouvernement et au maintien de F Union ».

On voit, d'après ces deux actes : 1° que l'objet de la Convention a été d'établir, dans les Etats-Unis, un gouvernement national énergique ; 2° que ce gouvernement devait être tel qu'il fût adéquat aux besoins du gouvernement et au maintien de V Union ; 3° que ces objets devaient être obtenus, comme cela est dit dans

l'acte da Congrès, par des changements et des dispositions dans les articles de Confédération, ou, comme le porte l'acte recommandatoire d'Annapolis, par telles dispositions nouvelles qui paraîtront nécessaires ; 4° que les modifications et dispositions seront soumises au Congrès et aux Etats, pour être approuvées par le premier et confirmées par les derniers.

C'est en comparant et en interprétant de bonne foi ces ditîé rentes expressions, que Ton doit détermiier l'autorité en vertu de laquelle la Convention a agi. Elle avait à établir un gouvernement national adéquat aux exigences du gouvei'nenioit et de r Union ; et à rédiger les articles de Confédération de manière à réaliser ces desseins.

Il est deux règles d'interprétation dictées par la saine raison, aussi bien que fondées sur des axiomes de droit. L'une, c'est qu'il faut donner, si possible, à toutes les parties d'une expression, un sens déterminé et les faire tendre à un but commun. L'autre, c'est que si les différentes parties ne peuvent point s'accorder entre elles, la moins importante doit céder à la partie la plus importante ; les moyens doivent être sacrifiés à la fin, plutôt que la fin aux moyens.

Ceci posé, supposons que les expressions qui définissent l'autorité de la Convention soient en contradiction irréductible les unes avec les autres : qu'un gouvernement national et adéquat ne puisse, au jugement de la Convention, être établi par des changements et des dispositions dans les articles de Confédération : quelle partie de la phrase fallait-il admettre, et quelle rejeter? Quelle partie était la plus importante et quelle partie était la moins importante? Quelle était la fin, quels étaient les moyens? Que les plus scrupuleux interprètes des pouvoirs délégués, que les adversaires les plus acharnés des