POUR ÉLABORER UN GOUVERNEMENT MIXTE

rédiger les Constitutions par lesquelles ils sont aujourd'hui gouvernés. Elle n'a pas pu oublier qu'on ne vit nulle part ni scrupules déplacés, ni attachement aux formes ordinaires, si ce n'est chez ceux qui cachaient, sous ce masque, leur hostilité secrète contre la réforme qu'on voulait réaliser. ?]lle doit avoir songé que, puisque le plan qu'elle allait élaborer devait être soumis au peuple lui-même, la désapprobation de cette autorité suprême le détruirait pour jamais; que son approbation effacerait toutes les erreurs et toutes les irrégularités antérieures. Il doit même ne pas lui avoir échappé que si une disposition à chicane prévalait, la négligence apportée par elle à user de tout le pouvoir à elle confié, et encore plus le fait par elle de recommander une mesure dépassant son mandat, n'exciterait pas moins d'animadversion que le fait de recommander une mesure tout à fait conforme aux besoins de la nation. Si, dans cet état d'esprit et entourée de ces considérations, la Convention, au lieu de témoigner à son pays, qui l'avait particulièrement distinguée, une noble confiance, et de lui indiquer un système qui put, à son avis, assurer son bonheur, eût pris, de sang-froid, la résolution de tromper ses plus ardentes espérances, de sacrifier le fond à la forme, d'abandonner les intérêts les plus chers de son pays à l'incertitude inséparable des délais et au hasard des événements, je le demande à tout homme doué d'un

I esprit élevé, capable d'éprouver dans son cœur une émotion patriotique, quel jugement le monde impartial, les amis du genre humain et tous les ci-

) toyens vertueux eussent-ils porté sur la conduite et sur le caractère de cette Assemblée? Ou bien, s'il existe un homme en qui le désir de blâmer ne puisse reconnaître de bornes, je lui demanderai alors quel jugement il réserve aux douze Etats qui ont usurpé

le pouvoir d'envoyer des députés à la Convention, Corps politique absolument inconnu à leurs Constitutions ; au Congrès qui a recommandé la nomination de ce corps, également inconnu de la Confédération, et à TEtat de New-York en particulier qui a d'abord réclamé, puis reconnu cette intervention non autorisée ?

Mais pour ôter toute arme et tout prétexte aux adversaires de la Convention, j'accorde, pour un moment, qu'elle n'était autorisée ni par son mandat, ni par les circonstances à proposer une Constitution à son pays; s'ensuit-il que, pour cette seule raison, il faille rejeter la Constitution? Si, conformément à la noble maxime, il est légitime d'accepter un bon avis, même d'un ennemi, ne serait-il pas honteux pour nous de refuser cet avis alors qu'il nous est offert par nos amis? En. tout cas, la raison ordonne de chercher, non pas tart à savoir de qui vient l'avis, cju'à savoir si l'avis est bon.

Le résultat de ce qui a été avancé et prouvé ici, c'est que l'accusation portée contre la Convention d'excéder ses pouvoirs, si ce n'est en un point sur lequel ses adversaires n'insistent pas, n'a aucun fondement ; que si elle a outrepassé ses pouvoirs, elle était, pour répondre à la confiance dont le pays l'avait honorée, non seulement autorisée, mais encore obligée, par les circonstances dans lesquelles elle se trouvait, de prendre la liberté qu'elle a assumée ; et qu'enfin, si elle a violé à la fois ses pouvoirs et ses devoirs en proposant une Constitution, il faut, néanmoins, adopter celle-ci s'il est prouvé qu'elle répond aux vues et doit assurer le bonheur du peuple d'Amérique. Dans quelle mesure la Constitution at-elle ce caractère? C'est ce qui reste à examiner.

PUBLIUS

Pour h' Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XLl

(madison)

Au peuple de l Elai de Neic York :

La Constitution proposée par la Convention peut être considérée sous deux points de vue généraux. Le premier a trait à la somme ou à la quantité de pouvoir qu'elle confère au gouvernement en y comparant les restrictions qu'elle impose aux Etats. Le second concerne la structure particulière du gouvernement et la distribution de ce pouvoir dans ses différentes branches.

" Relativement au premier point de vue, deux questions importantes se présentent, i" Est-il quelque portion des pouvoirs conférés aj gouvernement général, qui soit inutile ou qui ait des inconvénients ? 2° La masse totale de ces pouvoirs peut-elle mettre en danger la portion d'autorité laissée aux Etats ?

La somme de pouvoir conférée au gouvernement général est-elle plus grande qu'elle n'aurait dû l'être ? Telle est lu première question.

Il ne peut avoir échappé à ceux qui ont examiné de ijonne foi les arguments dirigés contre les pouvoirs étendus accordés au gouvernement, que les auteurs de ces objections ne se sont que très peu inquiétés de savoir dans quelle mesure ces pouvoirs étaient des moyens indispensables pour arriver à une fin nécessaire. Ils ont préféré s'appesantir sur les inconvénients inséparables des institutions politiques les plus utiles et sur les abus possibles inhérents à tout pouvoir ou à tout mandat^ dont un usage bienfaisant peut être fait. Cette manière de présenter la question ne peut en imposer au bon sens du peuple d'Amérique. Elle peut servir la subtilité d'un écrivain ; elle peut ouvrir un champ illimité à la rhétorique et à la déclamation ; elle peut enflammer les passions de ceux qui ne réfléchissent pas et confirmer les préjugés de ceux qui pensent mal ; mais les hommes impartiaux et sincères réfléchiront que les institutions humaines les plus bienfaisantes renferment une partie d'alliage; qu'il faut toujours choisir, sinon le moindre mal, du moins le plus grand bien, mais non la perfection ; et que, dans toutes les institutions politiques, tout pouvoir qui tend à avancer la prospérité publique contient une part discrétionnaire mais qui peut être mal employée et donner lieu à des abus. Ils verront donc que, dans tous les cas où le pouvoir doit être conféré, il faut d'abord décider si ce pouvoir est nécessaire au bien public, et ensuite, au cas de réponse affirmative, se mettre en garde, aussi efficacement que possible, contre une perversion du pouvoir, contraire à l'intérêt général.

Pour que nous puissions nous former une opinion correcte à cet égard, il sera bon d'examiner les différents pouvoirs conférés au gouvernement de l'Union ; et pour que cet examen soit bien fait, il

CONFERES PAR LA CONSTITUTION o33

convient de les classer suivant les objets auxquels ils se rapportent: 1° garantie contre le péril extérieur; 2° réglementation du commerce avec les nations étrangères ; 3° maintien de l'harmonie et des rapports amicaux entre les Etats ; 4o différents objets d'utilité générale ; 5» restrictions imposées aux Etats afin de les empêcher de faire certains actes illicites ; 6° dispositions en vue do donner efficacité à tous ces pouvoirs.

Les pouvoirs qui rentrent dans la première classe sont ceux de déclarer la guerre et de délivrer des lettres de marque ; de pourvoir à l'entretien de l'armée et de la marine ; de régler et d'appeler la milice ; de lever et d'emprunter de l'argent.

La protection contre le péril extérieur est l'un des premiers objets des sociétés civiles. C'est un objet reconnu et essentiel de l'Union américaine. Les pouvoirs nécessaires pour parvenir à cette fin doivent être effectivement confiés aux conseils fédéralistes. Le pouvoir de déclarer la guerre est-il nécessaire? Personne ne répondra à cette question par la négative. Il serait donc superflu de faire la démonstration de l'affirmative. La Confédération existante établit ce pouvoir dans sa plénitude.

Le pouvoir de lever des troupes et d'équiper des vaisseaux est-il nécessaire ? C'est une conséquence du pouvoir précédent. Il est impliqué dans le pouvoir de self-defence.

Mais était-il nécessaire de donner un pouvoir illimilé, de lever des troupes et d'équiper des vaisseaux, et de les entretenir en paix aussi bien qu'en guerre ? La réponse à ces questions a déjà été faite à un autre moment. De sorte qu'il n'est pas besoin de la discuter longuement ici. A la vérité, la réponse semble être si évidente et si concluante qu'il n'y a guère lieu de la discuter à un endroit quelconque.

Sous quel prétexte pourrait-on limiter la force de la défense, quand on ne peut limiter la force de l'attaque ? Si une Constitution fédérale pouvait enchaîner l'ambition ou circonscrire les efTorts de toutes les autres nations, elle pourrait aussi, sans imprudence, enchaîner l'autorité de son propre gouvernement et circonscrire les efTorts nécessaires pour sa propre sûreté.

Comment pourrait-on sagement interdire de faire, en temps de paix, des préparatifs pour la guerre, si nous ne pouvons défendre de la même manière aux nations ennemies de faire des préparatifs et des établissements militaires ? Les moyens de défense ne peuvent être réglés que par les moyens et les dangers d'attaque. Ils seront toujours, en fait, déterminés par ces règles et jamais par d'autres. C'est en vain que l'on oppose des barrières constitutionnelles aux besoins de la sûreté personnelle. Elles sont aussi dangereuses qu'inutiles ; c'est qu'en effet elles inscrivent dans la Constitution même des usurpations de pouvoir nécessaires, dont l'exemple est ensuite répété et multiplié sans nécessité. Si une nation entretient constamment une armée disciplinée prête à servir l'ambition ou la vengeance, elle oblige les nations les plus pacifiques, exposées à ses entreprises, à prendre des précautions semblables. Le xV siècle fut la fatale époque des établissements militaires en temps de paix. L'usage en fut introduit par Charles YII, roi de France. Toute l'Europe a suivi ou a été dans la nécessité de suivre cet exemple. S'il n'eût pas été suivi par les autres nations, toute l'Europe eût bientôt gémi dans les chaînes d'un monarque universel. Si toutes les nations, sauf la France, licenciaient leurs troupes en temps de paix, la même chose arriverait. Les légions de vétérans de Rome triomphèrent du courage indiscipliné des

autres nations et rendirent Rome maîtresse du.monde. Il n'est pas moins vrai que les libertés de Rome furent en définitive les victimes de ses triomphes militaires et que les libertés de l'Europe, si elles ont jamais existé, ont, à peu d'exceptions près, été le prix de ses institutions militaires. Une force permanente est donc une chose dangereuse en même temps que nécessaire. Très faible, elle a ses inconvénients; très forte, elle peut avoir des conséquences fatales. Dans une juste mesure, c'est une garantie et une précaution louable. Une nation sage doit combiner toutes ces considérations ; et sans s'interdire aucune des ressources qui peuvent devenir essentielles à sa sûreté, elle emploiera toute sa prudence à diminuer h la fois la nécessité et le danger de recourir à celles qui pourraient être contraires à ses libertés.

La Constitution proposée porte les marques les plus évidentes de cette prudence. L'Union ellemême qu'elle affermit et qu'elle assure, détruit tout prétexte pour tout établissement militaire qui pourrait être dangereux. L'Amérique unie, avec une poignée de troupes, ou sans un seul soldat, oppose à l'ambition étrangère, une contenance plus redoutable que l'Amérique désunie avec cent mille vétérans préparés au combat. On a remarqué, dans une autre occasion, que l'absence de ce prétexte avait sauvé les libertés d'une nation en Europe. A l'abri, par leur position insulaire et leurs ressources maritimes, des attaques des armées voisines, les gouvernements de la Grande-Bretagne n'ont jamais pu réussir, par la considération de dangers réels ou imaginaires, à persuader le peuple de souffrir un établissement militaire considérable en temps de paix. La distance qui sépare les Etats-Unis des puissantes nations du monde, leur donne la même heu-

reuse sécurité. Un établissement militaire dangereux ne sera jamais nécessaire ni possible, tant qu'ils resteront un peuple uni. Mais qu'ils n'oublient jamais un seul moment qu'ils doivent cet avantage à l'Union seule ; le moment de leur dissolution serait le point de départ d'un nouvel ordre de choses. Les craintes des Etats ou des Confédérations plus faibles, ou l'ambition des Etats ou des Confédérations plus puissantes renouvelleraient, dans le Nouveau-Monde, l'exemple que Charles Vil a donné à l'Ancien. Les mémos motifs qui firent partout suivre cet exemple, produiraient ici les mêmes résultats. Au lieu de retirer de notre situation le précieux avantage que la Grande-Bretagne a tiré de la sienne, l'Amérique présenterait le môme spectacle que le continent de l'Europe. On y verrait la liberté partout écrasée sous le poids des armées permanentes et des impôts perpétuels. Le sort de l'Amérique désunie serait même bien plus désastreux que celui de l'Europe. Dans celleci, les causes de péril sont confinées à ses propres limites. Il n'y a pas de puissances supérieures d'une autre partie du globe, qui viennent intriguer chez les nations rivales^ attiser le feu de leurs animosités réciproques et en faire les instruments de l'ambition, delà jalousie et de la vengeance étrangère. En Amérique, les calamités résultant de ses rivalités, de ses dissensions et de ses guerres intestines, ne seraient qu'une partie de son lot. Une abondante source de maux découlerait des rapports que l'Europe entretient avec cette partie du monde et qu'aucune autre partie du monde n'entretient avec l'Europe.

Ce tableau des effets de la désunion ne peut être peint avec de trop fortes couleurs, ni trop souvent retracé. Tout homme qui aime la paix, tout homme qui chérit sa patrie, tout homme qui aime la liberté, doit toujours avoir devant les yeux ce fait qu'il peut

porter dans son cœur un légitime attacliement à l'Union de l'Amérique et être capable de bien apprécier les moyens de la maintenir.

A côté de rétablissement solide de l'Union, la plus sûre précaution possible contre le danger des armées permanentes est la limitation du terme pour lequel les revenus publics pourront être affectés à leur entretien. Cette précaution, la Constitution Fa prudemment ajoutée. Je ne répéterai pas ici les observations qui, je m'en flatte, ont déjà suffisamment éclairé la question. Mais il ne sera peut-être pas inutile de parler d'une objection dirigée contre cette partie de la Constitution, tirée de la conduite et de la pratique de la Grande-Bretagne. On dit que l'entretien, dans ce royaume, d'une armée, exige un vote annuel de la législature, tandis que la Constitution américaine a porté cette période critique à deux années. Voilà la forme ordinaire que revêt la comparaison lorsqu'on la présente au public. Mais est-ce bien une forme exacte ? La comparaison est-elle juste ? La Constitution anglaise limite-t-elle le pouvoir du Parlement à un an ? La Constitution américaine impose-t-elle au Congrès des affectations de crédit pour deux années ? Bien au contraire, les auteurs même de cette fausse objection ne peuvent pas ignorer que la Constitution britannique ne fixe aucune limite au pouvoir de la législature et que la Constitution américaine restreint le pouvoir de la législature à deux années comme le plus long terme possible.

Si le raisonnement tiré de l'exemple de la Grande- Bretagne eût été présenté avec vérité, il aurait abouti au résultat suivant : le terme pour lequel des subsides peuvent être affectés à l'entretien de l'Armée, quoique non limité par la Constitution britannique, a cependant, dans la pratique, été limité à

une seule année par le pouvoir du Parlement. Maintenant, si, en Grandb-Bretagne, où la Chambre des Communes est élue pour sept ans, où un si grand nombre de membres de la Chambre est élu par une si faible portion du peuple, où les électeurs sont si corrompus par les représentants et les représentants si corrompus par la Couronne, le Corps des représentants peut avoir le pouvoir de voter des crédits pour l'Armée pour un terme indéfini, sans désirer ou sans oser étendre ce terme au-delà d'une année, la défiance même ne doit-elle pas rougir de prétendre que les représentants des Etats-Unis, librement élus par la tolalitê du peuple, tous les deux ans, ne peuvent sans danger être revêtus du pouvoir de voter ces crédits, lorsqu'ils sont limités à la courte période de deux ans.

Une mauvaise cause ne manque presque jamais de se trahir elle-même. La conduite de ceux qui s'opposent au gouvernement fédéral, est une nouvelle preuve de cette vérité. Mais au milieu de toutes les bévues qui ont été commises, il n'en est pas de plus frappante que la tentative faite pour profiter de la défiance prudente que le peuple conserve au sujet des armées permanentes. La tentative a appelé pleinement l'attention publique sur ce sujet ; elle a conduit à des recherches dont le résultat doit être la conviction profonde et universelle que non seulement la Constitution a pris les précautions les plus efficaces contre tout danger de ce genre^ mais que seule une Constitution capable d'assurer la défense nationale et le maintien de l'union peut sauver l'Amérique du danger de voir autant d'armées permanentes qu'il pourrait se former d'Etats ou de Confédérations, ainsi que de voir dans chacun d'eux une augmentation croissante de ces établissements aussi onéreux pour la propriété que dangereux pour les

libertés du .Deiiple, et que, quelqu'établissement du même genre qui puisse devenir nécessaire sous un gouvernement uni et énergique, il sera moins lourd pour la propriété et plus sûr pour la liberté.

La nécessité évidente du pouvoir de former et d'entretenir une marine a défendu cette partie de la Constitution contre l'esprit de critique, qui n'a guère épargné les autres parties. Il faut, il est vrai, ranger parmi les plus grands biens de l'Amérique que, de même que son Union sera la seule source de sa force maritime, de même ce sera une des sources principales de sa sûreté contre le péril extérieur. A cet égard, notre situation présente une autre analogie avec l'avantage insulaire de la Grande- Bretagne. Les armes les plus capables de repousser, pour notre sûreté, les entreprises étrangères, sont heureusement telles qu'elles ne seront jamais tournées, par un gouvernement perfide, contre nos libertés.

Les habitants des côtes de l'Océan Atlantique sont les plus intéressés à cette disposition relative à la protection navale : et si, jusqu'ici, ils ont pu dormir tranquillement dans leur lit ; si leurs propriétés ont été à l'abri des déprédations des aventuriers; si leurs villes maritimes n'ont pas encore été obligées de se racheter de l'incendie en se soumettant aux exactions d'envahisseurs hardis et prompts, ces exemples de bonne fortune ne doivent pas être attribués à la capacité du gouvernement existant pour défendre ceux dont il réclame l'allégeance, mais à des causes secrètes et fortuites. En exceptant peut-être la Virginie et le Maryland, qui sont particulièrement vulnérables sur leurs frontières orientales, il n'est aucune partie de l'Union qui doive éprouver à cet égard plus d'inquiétude que l'Etat de New York. Ses côtes maritimes sont étendues. Un district très important

de l'Etat est formé par une île. Dans rintérieur de l'Etat lui-même pénètre une grande rivière navigable sur un espace de plus de cinquante lieues. Le cheflieu de son commerce, le principal réservoir de sa richesse, est à tout moment à la merci des événements et peut, pour ainsi dire, être considéré comme un otage qui rol)lige à une soumission humiliante aux volontés d'un ennemi étranger, ou même aux demandes avides des pirates et des barbares. Si l'état précaire des affaires de l'E^urope y cause la guerre, et si les passions déréglées qui en résultent ont l'Océan pour théâtre, il faudra vraiment un miracle pour nous mettre à l'abri des insultes et des déprédations non seulement sur cet élément mais encore sur toutes nos côtes maritimes. Dans la condition actuelle de l'Amérique, les Etats les plus immédiatement exposés à ces calamités n'ont rien à espérer du fantôme de gouvernement général qui existe aujourd'hui ; et si, par leurs seules ressources, ils étaient en état de se fortifier contre le danger, ce qui leur en coûterait pour leur défense absorberait presque la valeur de ce qu'ils ont à défendre.

Le pouvoir de régler et d'appeler la milice, a été déjà suffisamment justifié et expliqué.

Le pouvoir d'imposer et d'emprunter, étant le nerf de la défense nationale, doit être rangé dans la même classe. Ce pouvoir a déjà aussi été examiné avec beaucoup d'attention, et je crois avoir démontré qu'il doit avoir l'étendue et la forme que la Constitution lui donne. Je n'adresserai qu'une réflexion nouvelle à ceux qui prétendent que ce pouvoir aurait dû être réduit aux impôts extérieurs — c'est-àdire aux taxes sur les objets importés des autres pays. On ne peut douter que ce sera toujours une source précieuse de revenus, que ce sera pendant longtemps une source principale, que c'est aujour-

d'hui une source essentielle. Mais nous pouvons nous faire des idées fausses sur ce point si nous ne nous rappelons que la somme de revenus qu'on pourra tirer du commerce étranger variera avec les changements dans retendue et dans la nature des importations, et que ces changements ne correspondent pas avec le progrès de la population qui doit être la mesure générale des besoins publics. Tant que l'agriculture sera notre unique occupation, l'importation des objets manufacturés s'accroîtra avec le nombre des consommateurs. Dès que l'agriculture abandonnera quelques bras aux manufactures nationales, l'importation des objets manufacturés décroîtra en proportion de l'accroissement de la population. A une époque plus éloignée, les importations consisteront, pour une grande partie, en matières brutes qui seront transformées en articles pour l'exportation ; il faudra donc les encourager par des primes, plutôt que les décourager par des taxes. Un système de gouvernement, fait pour durer, doit prévoir ces révolutions et être en mesure de s'y adapter.

Quelques personnes, sans nier la nécessité du pouvoir d'imposer, ont fondé une très vive attaque contre la Constitution, sur les termes dans lesquels ce pouvoir est défini. On a dit et répété que le pouvoir « d'établir et de percevoir des taxes, des droits, des impôts et des excises, de payer les dettes et de pourvoir à la défense commune et à la prospérité générale des Etats-Unis », équivaut à un mandat illimité d'exercer tous les pouvoirs qu'on prétendra nécessaires à la défense commune ou à la prospérité générale. On ne pourrait donner de preuve plus forte de la détresse dans laquelle se trouvent ceux qui élaborent péniblement ces objections que de les voir s'arrêter à une interprétation si erronée.

Si la Constitution ne contenait aucune autre énu-

o42 VUE GÉNÉRALE DES POUVOIRS

mération ou délimitation des pouvoirs du Congrès que les termes généraux que nous venons de citer, les auteurs de l'objection auraient eu quelque prétexte pour l'avancer ; il aurait cependant été difficile de concevoir la raison pour laquelle on aurait employé une forme aussi maladroite pour décrire le pouvoir de légiférer dans tous les cas possibles. Il serait bien singulier d'exprimer le pouvoir de détruire la liberté de la presse, le jugement par jury, ou même de régler Tordre des successions ou la forme des donations par les termes, « lever des impôts pour la prospérité générale ».

Mais quel prétexte reste-t-il à l'objection lorsque rénumération des objets visés par ces termes généraux suit immédiatement et n'en est même séparée que par un point et virgule ? Si les difîérentes parties d'un même document doivent être expliquées de manière à donner un sens à tout ce qu'il contient, empêchera-t-on complètement une partie d'une même phrase de contribuer au sens? Donnera-t-on aux termes les plus douteux et les plus vagues la plus large extension et refusera-t-on aux expressions claires et précises une signification quelconque? A quoi bon faire une énumération de pouvoirs particuliers, s'ils se trouvaient, ainsi que tous les autres, compris dans le pouvoir général précédemment énoncé ? Rien n'est plus naturel ni plus commun que d'employer d'abord une formule générale, et ensuite d'en expliquer et d'en modifier le sens par une énonciation de détails. Mais l'idée d'entrer dans des détails qui n'expliquent ni ne modifient le sens général, et ne peuvent servir qu'à troubler et à égarer, est une absurdité que — dans l'alternative où nous sommes réduits d'en charger les auteurs de l'objection ou les auteurs de la Constitution — il faut prendre la liberté de supposer ne pas venir de ces derniers.

CONFÉRÉS PAR LA COÎNSTITUTION oAS

Cette objectioQ est d'autant plus extraordinaire, que les termes dont s'est servie la Convention sont copiés sur les articles de Confédération. Les objets de l'Union des Etats, tels qu'ils sont décrits dans l'article III, sont « leur défense commune, le maintien de leurs libertés, et leur prospérité mutuelle et générale ». Les termes de l'article VIII ont encore plus de ressemblance : « Toutes les charges de la guerre et autres dépenses qui seront nécessaires pour la défense commune ou la prospérité générale, et accordées par les Etats-Unis en Congrès, seront acquittées par un Trésor commun », etc. On trouve un langage analogue dans l'article IX. Interprétez l'un ou l'autre de ces articles par les mêmes règles qui justifieraient l'interprétation faite des articles de la nouvelle Constitution, et vous trouverez qu'elles confèrent au Congrès actuel un pouvoir illimité de légiférer. Mais qu'aurait-on pensé de cette assemblée, si, s'attachant à ces expressions générales, et oubliant les détails qui en déterminent et en limitent la portée, elle eût exercé un pouvoir illimité de pourvoir à la défense commune et à la prospérité générale? J'en appelle aux auteurs de l'objection eux-mêmes ; auraient-ils, dans ce cas, employé, pour justifier le Congrès, le même langage dont ils se servent aujourd'hui contre la Convention? Combien il est difficile pour Terreur d'échapper à sa propre condamnation !

Dit Xeir Yor/i Packet, mardi 22 janvier 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No XLII

(madison)

Au peuple de VEtat de Xew York :

La seconde classe des pouvoirs conférés au gouvernement général comprend ceux qui règlent les rapports avec les nations étrangères, par exemple : de faire les traités, d'envoyer et de recevoir les ambassadeurs, autres Ministres publics et Consuls ; de déterminer et de punir les pirateries et félonies commises en pleine mer, et les délits contre le droit des gens ; de régler le commerce étranger, ce qui comprend le pouvoir d'empêcher, après l'année 1808, l'importation des esclaves et, en attendant, d'établir un droit de dix dollars par tête, afin de décourager les importations de ce genre.

Cette classe de pouvoirs forme une partie évidente et essentielle de l'administration fédérale. Si nous devons former une nation à quelque égard, ce doit certainement être par rapport aux autres nations.

Le pouvoir de faire les traités et celui d'envoyer et de recevoir les ambassadeurs disent eux-mêmes

POUVOIRS CONFÉRÉS PAR LA CONSTITUTION o45

leur utilité propre. Ces deux droits sont compris dans les articles de Confédération, avec cette seule différence que la Convention a débarrassé le premier d'une exception, grâce à laquelle les traités pouvaient être en réalité éludés par les règlement des Etats, et qu'à la disposition relative aux ambassadeurs, elle a ajouté expressément et très justement le droit de nommer et de recevoir» d'autres Ministres publics et des Consuls ».

Le terme d'ambassadeur, s'il est pris dans sa stricte signification, comme il semble devoir l'être dans le second des articles de Confédération, ne comprend que le grade le plus élevé des Ministres publics, et exclut les grades que préféreront vraisemblablement les Etats-Unis, si des ambassades étrangères peuvent être nécessaires. Aucune latitude d'interprétation ne permettrait de comprendre dans ce terme les Consuls. Et cependant il a été trouvé bon, et la pratique du Congrès a été d'employer les grades inférieurs des Ministres publics, et d'envoyer et de recevoir des Consuls.

11 est vrai que lorsque des traités de commerce stipulent la nomination respective de Consuls, dont les fonctions toucbent au commerce^ l'admission des Consuls étrangers tombe dans le pouvoir de faire des traités de commerce ; et que, lorsqu'il n'existe pas de traités de ce genre, la mission des Consuls américains dans les pays étrangers, est peut-être autorisée par l'article IX de la Confédération qui permet de nommer tous les officiers civils qui pourront être nécessaires pour administrer les affaires générales des Etats-Unis. Mais il semble qu'on n'ait pourvu par aucune disposition à l'admission de Consuls dans les Etats-Unis en l'absence d'un traité antérieur. La Convention a suppléé à cette omission, et c'est là un des moindres objets sur lesquels elle ait amélioré le

o46 VUE GÉNÉRALE DES POUVOIRS

modèle qu'elle avait sous les yeux. Mais les dispositions les plus secondaires deviennent importantes, quand elles tendent à prévenir la nécessité ou le prétexte d'usurpations de pouvoir graduelles et insensibles, (^eux qui n'ont pas donné une attention suffisante à la chose ne seraient pas peu surpris de la multitude de cas où le Congrès a été entraîné ou contraint, par les défauts de la Confédération, à violer les pouvoirs à lui confiés, et ce doit être un argument non méprisable en faveur de la nouvelle Constitution qui semble avoir porté remède, avec autant de soin, aux moindres qu'aux plus évidents et aux plus frappants défauts de l'ancienne Constitution.

Le pouvoir de définir et de punir les pirateries et félonies commises en pleine mer, etles délits contre le droit des gens, appartient également au gouvernement général, et il y a là une amélioration encore plus grande apportée aux articles de Confédération. Ces articles ne contiennent aucune disposition l'elative aux délits contre le droit des gens ; ils laissent ainsi à un membre imprudent de la Confé- wj dération, la possibilité de la brouiller avec les nations étrangères. La disposition des articles fédéraux relative aux pirateries et félonies ne s'étend qu'à l'étaJjlissement de tribunaux pour juger ces délits. La définition des pirateries pourrait peut-être, sans inconvénient, être laissée au droit des gens, quoiqu'on en trouve des définitions légales dans plusieurs codes particuliers. Une définition des félonies commises en pleine mer est évidemment nécessaire. Le mot de félonie a une signification générale, même dans le common laïc de l'Angleterre ; et dans le droit statutaire de ce royaume, il a plusieurs sens différents. Mais ni le common laiv m le droit statutaire de ce pays ni d'aucune autre nation, ne doivent servir de type en cette matière avant qu'il n'ait été fait

nôtre par la sanction législative. Il serait aussi impossible d'adopter le sens attribué à ce terme par les codes des différents Etats que peu honorable et illégitime d'adopter le premier sens. Il n'est pas exactement le même dans deux Etats, et il varie dans tous les Etats avec chaque révision de leurs lois criminelles. Ainsi, pour avoir la certitude, et l'uniformité, le pouvoir de définir la félonie en ce cas était, à tous égards, nécessaire et utile.

Le droit de régler le commerce étranger rentrant dans divers points de vue auxquels nous nous sommes placés à ce sujet, a été assez pleinement discuté pour qu'il ne soit pas nécessaire d'apporter de nouvelles preuves de l'utilité qu'il yaà le soumettre à l'administration fédérale.

Il eût sans doute été à souhaiter que le pouvoir de défendre l'importation des esclaves n'eût pas été différé jusqu'à l'année 1808, ou plutôt que l'on eût pu dès aujourd'hui l'exercer.

Mais il n'est pas difficile de pénétrer les causes soit de cette restriction apportée au gouvernement général, soit de la manière dont la clause entière est exprimée. On doit considérer comme un grand avantage en faveur de l'humanité, que d'avoir pu fixer un terme de vingt années pour mettre fin à jamais, dans ces Etats, à un trafic qui a si longtemps et si hautement accusé la barbarie de la politique moderne ; il est probable que, dans cette période, il sera considérablement découragé par le gouvernement fédéral et sera peut-être totalement aboli par l'adhésion des quelques Etats qui continuent ce trafic contraire à la nature et à la prohibition dont la très grande majorité des Etats de l'Union ont donné l'exemple.

Heureux seraient les infortunés habitants de l'Afrique,s'ils pouvaient espérer d'être aussi promptement délivrés de l'oppression de leurs frères Européens !

o45 VUE GENERALE DES POUVOIRS

On a essayé de faire de cette clause une objection contre la Constitution, soit d'un cùté comme une coupable complaisance pour une pratique illicite, et d'un autre côté comme faite pour prévenir des émigrations volontaires et utiles d'Europe en Amérique, Si je rapporte ces conceptions erronées, ce n'est pas dans le dessein d'y répondre, car elles ne méritent point de réponse ; c'est pour donner une idée de la manière et de l'esprit dans lesquels certains ont jugé bon de diriger leur opposition au gouvernement proposé.

Les pouvoirs compris dans la troisième classe, sont ceux dont l'effet doit être de maintenir l'harmonie et de bons rapports entre les Etats.

Sous ce chef, on pourrait comprendre les restrictions spéciales imposées à l'autorité des Etats et certains pouvoirs du département judiciaire ; mais les premières sont réservées pour une classe distincte et les seconds seront particulièrement examinés quand nous arriverons à la structure et à l'organisation du gouvernement. Je me bornerai à un examen peu approfondi des autres pouvoirs compris dans cette troisième classe, par exemple celui de régler le commerce entre les différents Etats et les tribus indiennes ; celui de battre monnaie, d'en régler la valeur ainsi que celle de la monnaie étrangère ; le droit de pourvoir à la punition de ceux qui auraient contrefait la monnaie courante oa les effets publics des Etats-Unis ; celui de fixer l'étalon des poids et mesures ; d'étabJir une règle uniforme sur la naturalisation et des lois uniformes en matière de faillite ; de prescrire la forme des actes publics, registres et procédures judiciaires dans chaque Etat, et l'effet qu'ils auront dans les autres Etats; enfin d'établir des bureaux de postes et des grandes routes.

Dans la Confédération actuelle, il n'existe point

CONFÉRÉS PAR LA CONSTITUTION o49

de pouvoir pour régler le commerce entre les membres qui la composent; c'est un des défauts clairement démontrés par l'expérience. Aux preuves et aux remarques déjà présentées à cet égard dans des articles précédents, on peut ajouter que, sans cette nouvelle disposition, le grand et essentiel pouvoir de régler le commerce étranger aurait été incomplet et sans effet. Un des principaux objets de ce pouvoir était d'affranchir les Etats qui, pour leurs importations ou leurs exportations, sont obligés de traverser d'autres Etats, des taxes excessives auxquelles ces derniers pourraient les assujettir. Si on les laissait régler à. leur gré le commerce d'Etat à Etat, on prévoit qu'ils trouveraient moyen de charger les articles d'importations et d'exportations, lorsqu'ils traverseraient leur territoire, de droits dont tout le poids retomberait sur les fabricants et les consommateurs. Notre expérience du passé nous assure qu'il en serait ainsi ; et elle s'unit à la connaissance générale des choses humaines, pour nous démontrer qu'il en résulterait d'éternelles animosités, qui pourraient porter de dangereuses atteintes à la tranquilité publique. Ceux qui ne sont pas aveuglés par la passion ou par l'intérêt trouveront qu'il est aussi impolitique que peu généreux aux Etats commerçants de tirer, sous une forme quelconque, de leurs voisins non commerçants un revenu indirect; puisque cela engagerait la partie lésée, par ressentiment autant que par intérêt, à chercher des routes moins utiles pour leur commerce étranger. Mais la voix paisible de la raison, qui parle pour l'intérêt général et permanent, n'est que trop souvent étouffée, dans les corps politiques aussi bien que chez les individus, par les clameurs d'une impatiente avidité pour un gain immédiat et immodéré.

La nécessité d'une autorité de contrôle sur le com-

merce respectif des Etats confédérés a été démontrée par d'autres exemples aussi bien que par le notre. En Suisse, où l'union est si faible, chaque canton est obligé de donner passage aux marchandises importées dans un autre canton sans augmentation de droits. En Allemagne, une loi de l'Empire défend aux princes et aux Etats d'établir des droits ou péages sur les ponts, rivières ou passages, sans le consentement de l'Empereur et de la Diète: il est vrai — ainsi que cela résulte d'une citation faite dans un numéro précédent — que la pratique de la Confédération, dans ce cas comme dans beaucoup d'autres, n'a pas suivi la loi et qu'il en est résulté les malheurs qui ont été prévus ici. Parmi les restrictions imposées par l'Union des Pays-Bas à ses membres figure celle de ne point établir des impots désavantageux à leurs voisins, sans la permission générale.

La réglementation du commerce avec les tribus indiennes a été, avec raison, dégagée de deux limitations établies dans les articles de Confédération et qui rendent la disposition obscure et contradictoire. Le pouvoir est ici restreint aux Indiens qui ne sont membres d'aucun des Etats, et ne doit ni violer ni enfreindre le droit législatif d'aucun Etat, dans les bornes de son territoire. On n'a point encore déterminé quels sont les Indiens qui doivent être regardés comme membres d'un Etat, et cette question a été, dans les Assemblées fédérales, une source féconde d'incertitudes et de querelles. Et l'on ne peut absolument pas comprendre comment le commerce avec les Indiens, alors qu'ils ne sont pas membres d'un Etat, quoique résidant dans les limites de sa juridiction, pourrait être réglé par une autorité externe, sans empiéter sur les droits internes de législation. Ce n'est pas le seul cas dans lequel les articles de Confédération aient cherché, d'une manière incon-

sidérée, à réaliser des cliosos impossibles, à concilier une souveraineté partielle dans l'Union avec une souveraineté complète dans les Etats ; de renverser Lin axiome de mathématique en ôtant une partie tout en laissant subsister le tout.

Tout ce qu'il faut remarquer sur le pouvoir de battre monnaie, d'en régler la valeur ainsi que celle de la monnaie étrangère, c'est que, en statuant sur ce dernier point, la Constitution a remédié à une importante omission des articles de Confédération. L'autorité du Congrès actuel est limitée au droit de fixer la valeur de la monnaie frappée ])ar lui ou par les Etats respectifs. Il est évident que l'uniformité proposée dans lav«/e«r de la monnaie courante serait détruite si l'on soumettait celle de la monnaie étrangère aux différents règlements des différents Etats.

La punition des contrefacteurs des effets publics comme de la monnaie courante, doit naturellement dépendre de l'autorité qui doit en fixer la valeur.

La réglementation des poids et mesures est tirée des articles de Confédération et repose sur des considérations semblables au pouvoir de réglementer la monnaie.

Les différences dans les règles sur la naturalisation ont, depuis longtemps, été remarquées comme un défaut dans notre système, et comme faisant naître des questions embarrassantes et délicates. Dans le quatrième article de Confédération, il est déclaré « que les habitants libres de chacun de ces Etats, « à l'exception des pauvres, des vagabonds et de « ceux qui ont échappé à la justice, auront droit à « tous les privilèges et immunités des citoyens libres « dans les différents Etats ; et que le peuple de chaque « Etat jouira, dans tous les autres, de tous les privi- « lèges du négoce et du commerce », etc. Ces expressions sont d'une obscurité singulière. Pourquoi,

dans une partie de l'article, trouvons-nous les termes d\hobitants libres, dans une autre, celui de citoyens libres et dans une troisième celui de peuple'^. Qu'a-ton voulu dire en ajoutant à a tous les privilèges et immunités des citoyens libres », (( tous les privilèges du négoce et du commerce » ? C'est ce qu'il n'est pas aisé de déterminer. Il semble toutefois que le sens de cet article soit que ceux qui sont compris sous la dénomination d'habitanis libres d'un Etat, quoiqu'ils n'en soient pas citoyens, ont droit, dans tout autre Etat, à tous les privilèges dont y jouissent les citoyens libres de ce dernier ; c'est-à-dire à des privilèges plus étendus que ceux dont ils peuvent jouir dans leur propre Etat; de sorte qu'il peut être au pouvoir d'un Etat particulier, ou plutôt tout Etat est dans la nécessité non seulement de conférer les droits de citoyen dans les autres Etats à tous ceux qu'il peut admettre à jouir de ces droits dans son propre territoire, mais encore à tous ceux à qui il permet d'habiter dans sa juridiction. Mais quand même, par l'interprétation du mot « habitants », on pourrait restreindre les privilèges en question aux citoyens seuls, la difficulté ne serait que diminuée sans être écartée. Chaque Etat conserverait encore, contre toute raison, le pouvoir de naturaliser des étrangers dans tout autre Etat. Dans un Etat, une résidence courte confère tous les droits de citoyen ; dans un autre, des conditions plus sévères sont requises. Dès lors, un étranger frappé d'une incapacité légale pour certains droits dans le dernier peut éluder l'effet de son incapacité par une simple résidence de quelque temps dans le premier ; et ainsi la loi d'un Etat peut déraisonnablement être rendue supérieure à la loi d'un autre Etat dans l'étendue même de cet autre Etat. Si nous avons jusqu'ici échappé à cet égard à des difficultés très sérieuses,

c'est le pur effet dn hasard. D'après les lois de plusieurs Etats, certaines catégories d'étrangers qui se sont rendus odieux ne pouvaient jamais acquérir non seulement les droits de citoyen, mais même le droit de résidence. Que serait-il arrivé si ces étrangers, par résidence ou autrement, eussent acquis le caractère de citoyen d'après les lois d'un autre Etat, et fussent venus faire valoir leurs droits comme tels, à la fois quant à la résidence et quand au titre de citoyen, dans l'Etat qui les proscrit? Quelqu'eussent été les conséquences légales, d'autres conséquences auraient pu en résulter, trop sérieuses pour que l'on ne se préoccupât pas de les prévenir. C'est donc avec grande raison que la nouvelle Constitution remédie à cet inconvénient, ainsi qu'à tous ceux qui pourraient résulter de l'insuffisance de la Confédération sur ce point, en autorisant le Gouvernement général à établir une règle uniforme de naturalisation dans les Etats-Unis.

Le pouvoir d'établir des lois uniformes sur la faillite est si intimement lié avec la réglementation du commerce, et doit prévenir tant de fraudes, dans tous les cas où les parties ou leurs propriétés seront ou se transporteront dans des Etats différents, qu'il semble bien qu'on n'en puisse révoquer en doute l'utilité.

Le pouvoir de fixer par des lois générales la forme des actes, registres publics, et des procédures judiciaires de chaque Etat, ainsi que l'effet qu'ils auront dans les autres Etats, est une amélioration évidente et précieuse sur la clause relative à cet objet dans les articles de Confédération. Le sens de cette dernière clause est extrêmement vague et sera de peu d'importance, quelque interprétation qu'on lui donne. Le pouvoir établi ici peut être d'un grand secours pour la justice, et l'effet en sera principale-

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rOUVOIRS CONFÉRÉS PAR L\ CONSTITUTION

ment utile sur les confins des Etats eontigus, où les objets qui se trouvent sous la main de la justice peuvent être promptement et secrètement transportés à un moment quelconque du procès sur le territoire d'une juridiction étrangère.

Le pouvoir de faire des routes de postes doit, à tous égards, être un pouvoir sans danger, et il peut, peutêtre, s'il est sagement exercé, devenir une source de grande prospérité publique. Rien de ce qui tend à faciliter les communications entre les Etats ne peut sembler indigne du souci public.

PUBLIUS

Pon7' le Journal Indépendant.