LE FÉDÉRALISTE, N« XLIII

'(madison)

Au Peuple de VEtat de Neiv York :

La quatrième classe contient les divers pouvoirs suivants :

1°« Le pouvoir d'encourager le progrès des sciences et des arts utiles, en assurant, pour un temps limité, aux auteurs et inventeurs, le droit exclusif à leurs écrits et à leurs découvertes ».

L'utilité de ce pouvoir ne sera guère contestée. Le droit de propriété littéraire des auteurs a été solennellement reconnu en Grande-Bretagne, comme un droit de common laiv. Le droit aux inventions utiles semble, avec la même raison, appartenir aux inventeurs. Le bien public s'accorde pleinement dans les deux cas avec les prétentions des individus. Les Etats ne peuvent séparément faire de dispositions efficaces pour l'un ou l'autre de ces cas, et plusieurs d'entre eux ont prévenu la décision à cet égard par des lois copiées sur celle du Congrès.

oOb VUE r.ENERALE DES POUVOIRS

2" « D'exercer un droit exclusif de législation dans tous les cas possijjles, sur tout district (n'excédant pas dix milles carrés) qui deviendra, par la cession des Etats particuliers et le consentement du Congrès, le siège du gouvernement des Etats-Unis ; et d'exercer la même autorité sur toutes les places, achetées avec le consentement des législatures des Etats dans lesquels elles seront situées, à l'effet d'y construire des forts, des magasins, des arsenaux, des chantiers de construction et autres édifices nécessaires. »

L'indispensable nécessité d'accorder au gouvernement une autorité complète au siège de sa résidence porte en elle-même sa démonstration. C'est un pouvoir exercé par toutes les législatures de l'Union^ jepourrais même dire du monde ; c'est une conséquence de leur suprématie générale. Sans cela, non seulement l'autorité publique pourrait être insultée et son action interrompue impunément; mais la dépendance où les membres du gouvernement général se trouveraient placés vis-à-vis de l'Etat où serait le siège du gouvernement, pour leur protection dans l'exercice de leurs fonctions, pourraient exposer les conseils nationaux au reproche de frayeur ou de séduction, aussi déshonorant pour le gouvernement que propre à indisposer les autres membres de la Confédération. Cette considération a encore plus de poids si l'on considère que la réunion successivedes établissements publics au siège du gouvernement deviendrait un gage public trop important pour être laissé entre les mains d'un seul Etat, et créerait tant d'obstacles à un changement de gouvernement que cela lui ôterait encore de l'indépendance qui lui est nécessaire. L'étendue de ce district fédéral est suffisamment circonscrite pour dissiper la crainte contraire. Du reste, comme ce district ne devient le siège du gouvernement qu'avec le con-

CONFERES PAR LA CONSTITUTION . oO/

sentement de l'Etat qui le cédera ; comme l'Etat, dans le contrat qu'il fera, ne manquera pas de réserver les droits et le consentement des citoyens qui l'habitent; comme les habitants trouveront assez d'intérêt h cettecession pour y accéder volontairement ; comme ils auront eu leur voix dans l'élection du gouvernement qui doit leur commander; comme une législature municipale pour les besoins locaux, nommée par leurs suffrages^ leur sera accordée ; comme enfin, le droit de la législature de l'Etat et des habitants de la portion cédée à concourir à la cession résultera du peuple entier de l'Etat dans l'adoption de la Constitution, toute objection possible semble être écartée.

La nécessité d'une autorité semblable sur les forts, les magasins, etc., établis par le gouvernement général, n'est pas moins évidente. Les deniers publics dépensés pour ces places, la propriété publique qui y est déposée, ne permettent pas de les laisser sous l'autorité de l'Etat particulier. Et il ne serait pas bon que les places d'où dépend la sûreté de l'Union tout entière dépendissent, à un degré quelconque, d'un de ses membres. Toutes objections et tous scrupules sont ici encore écartés par la disposition qui exige le consentement des Etats intéressés, pour tout établissement de cette nature.

3*^ « De déclarer la peine de la trahison ; mais aucun attainder pour trahison n'emportera ni corruption du sang, ni confiscation, sauf pendant la vie de la personne condamnée ».

Gomme le crime de trahison peut être commis contre les Etats-Unis, il faut que l'autorité des Etats- Unis ait le pouvoir de le punir. Mais comme la possibilité de créer et de supposer de nouveaux genres de trahison a été le grand moyen dont se sont servies les factions violentes, qui naissent presque toujours dans un Etat libre, pour assouvir leur haine, la

Convention a, avec beaucoup de sagesse, opposé une barrière à ce danger particulier, en insérant dans la Constitution une définition de ce crime, en fixant la preuve nécessaire pour la condamnation, et en défendant au Congrès, môme lorsqu'il prononcera la peine, d'étendre les effets de laculpabililé au-delà de la personne de son auteur.

4° '< D'admettre d(} nouveaux Etats dans ftlnion ; mais aucun nouvel Etat ne pourra être formé ou établi dans la juridiction d'un aulre Etat, aucun Etat ne pourra être formé par la réunion de deux ou plusieurs Etats, ou de parties d'Etats, sans le consentement des législatures des Etats intéressés aussi bien que du Congrès )).

Dans les articles de Confédération on ne trouve aucune disposition sur ce point important. Le Canada, en s'unissant aux mesures des Etats-Unis, devait être admis de droit ; et les autres colonies (Y)Rr ce mot, on désignait évidemmentles autres coloniesangiaises) avec le consentement de neuf Etats. Les rédacteurs de cet acte semblent ne s'être pas occupés de l'établissement éventuel de nouveaux Etats. Nous avons vu l'inconvénient de cette omission et l'usurpation de pouvoir à laquelle a été conduit le Congrès. C'est avec raison, par conséquent, que le nouveau système répare cet oubli. La disposition générale qui porte qu'il ne sera point formé de nouveaux Etats sans le consentement de l'autorité fédérale et de celle des Etats intéressés, est conforme aux principes qui doivent gouverner les affaires de cette nature. La disposition particulière qui interdit la formation de nouveaux Etats par la division d'un Etat sans son consentement calme l'inquiétude des grands Etats, de même que celle des petits Etats est calmée par la clause qui interdit la réunion de plusieurs Etats sans leur consentement.

5° « De disposer du territoire ou autre propriété appartenant aux Etats-Unis, et de faire, à cet égard, tous règlements et dispositions nécessaires ; avec cette réserve que rien, dans la Constitution, ne pourra être interprété de manière à porter préjudice aux droits des Etats-Unis, ou de quelque Etat particulier ».

C'est là un pouvoir d'une très grande importance et exigé par des considérations analogues à celles qui prouvent l'utilité du précédent. La réserve qui y est annexée est sage en elle-même ; elle était probablement rendue absolument nécessaire par les craintes et les contestations, assez connues du public, qui s'étaient élevées relativement au territoire de l'Ouest.

6° « De garantir à tous les Etats de l'Union une forme républicaine de gouvernement; de les défendre contre l'invasion, et, à la requête de la législature ou de l'exécutif (au cas où la législature ne peut pas être réunie), contre toute violence domestique. »

Dans une Confédération fondée sur des principes républicains et composée d'Etats républicains, le gouvernement général doit évidemment avoir le pouvoir de défendre le système contre les innovations aristocratiques ou monarcbiques. Plus cette Union est intime et plus chaque membre a d'intérêt aux institutions politiques de tous les autres ; plus il a le droit d'exiger que les formes de gouvernement sous lesquelles le contrat a été conclu soient maintenues. Mais un droit suppose une sanction ; et où cette sanction serait-elle déposée, si ce n'est où la Constitution l'a placée? Des gouvernements de principes et de formes différentes sont moins propres à former une coalition fédérale quelconque, que des gouvernements de nature analogue. « La république fé-

dérative (rAlleiungne, dit Montesquieu, est eomposi'o de villes libres et de petits l'Uats soumis à des princes. L'expérience nous fait voir qu'elle est plus imparfaite que celle de Hollande et de Suisse. » « Tout fut perdu en (Irèce, ajoute-t-il, lorsque le roi de Macédoine obtiut une place parmi les Amphictyons. » Dans le dernier cas, on ne peut douter que la force disproportionnée et aussi la forme monarchique du nouveau membre delà Confédération n'aient eu leur part d'iidluence sur les événements. On demandera peut-être quelle peut être l'utilité de cette précaution et si elle ne peut [tas devenir un prétexte pour faire des changements dans les gouvernements des Etats, sans le consentement des Etats eux-mêmes. Il est aisé de répondre à ces questions. Si l'intervention du gouvernement général n'est pas nécessaire, la disposition qui prévoit cette éventualité ne sera, dans la Constitution, qu'une superfluité sans danger. Mais qui peut dire quels seront les effets du caprice des Etats particuliers, de l'ambition de chefs entreprenants, des intrigues et de l'inlluence des puissances étrangères? A la seconde question on peut répondre que si le gouvernement général intervient en vertu de son autorité constitutionnelle, il sera naturellement tenu de rester dans les limites de ce pouvoir. Or, cette autorité ne s'étend qu'à la garantie de la forme républicaine du gouvernement. Ce qui suppose l'existence antérieure d'un gouvernement dont la forme doit être garantie. Ainsi, tant que les Etats conserveront les formes républicaines existantes, elles leur seront garanties par la Constitution fédérale. 'Si les Etats veulent y substituer de nouvelles formes républicaines, ils en ont le droit, et peuvent réclamer, pour ces dernières, la garantie fédérale. La seule restriction qui leur soit imposée, c'est (le ne point échanger des Constitutions repu-

CONFÉRÉS PAR LA CONSTITUTION 3t)l

blicaines contre des Constitutions antirépublicaines ; c'est là une restriction qui, on peut le présumer, ne pourra guère être considérée comme un grief.

La défense contre l'invasion est une dette de toute communauté envers ses parties composantes. La latitude de l'expression qu'on trouve ici, semble garantir chaque Etat non seulement contre toute hostilité étrangère, mais aussi contre les entreprises dictées par l'ambition ou la vengeance de voisins plus puissants. L'histoire des Confédérations anciennes et modernes prouve que les membres les plus faibles de l'Union ne doivent pas être insensibles à la sagesse de cet article.

C'est avec autant de raison qu'on a ajouté la protection contre la violence domestique. On a remarqué que, même chez les cantons suisses qui, à proprement parler, ne sont pas réunis sous un gouvernement unique, il existe une disposition pour cet objet, et l'histoire de cette Confédération nous apprend que l'assistance mutuelle est souvent invoquée et accordée ; et cela aussi bien parles cantons les plus démocratiques que par les autres. Un événement récent et bien connu, qui s'est produit chez nous, nous a avertis de nous préparer à des éventualités de cette nature.

Au premier aspect il paraîtrait contraire aux principes républicains de supposer, soit que la majorité n'a pas le droit, soit que la minorité peut avoir la force de renverser un gouvernement, et, par suite, que l'intervention fédérale ne peut être requise que lorsqu'elle serait injuste. Mais ici, comme dans bien d'autres cas, le raisonnement théorique doit être corrigé par les leçons de l'expérience. Pourquoi des complots criminels pour l'exécution de quelque violence ne peuvent-ils pas être formés par la majorité d'un Etat, surtout s'il est petit, aussi bien que

"0:2 VUE (;ÉiVÉRALE DE£ POUVOIRS

par la majorité d'un comté ou d'un district du même Etat? et si l'autorité de l'Etat doit, dans ce dernier cas, protéger les magistrats locaux, le pouvoir fédéral no doit il pas, dans la première hypothèse, soutenir l'autorité de l'Etat? En outre, il est certaines parties des Constitutions des Etats qui sont tellement liées h la Constitution fédérale, qu'il est impossible de frapper violemment l'une sans blesser l'autre. Des insurrections dans un Etat amèneront rarement une intervention fédérale, à moins que le nombre de ceux qui y ont pris part n'approche. Jusqu'à un certain point, de celui des amis du gouvernement. 11 vaudra bien mieux, dans ces cas, que la violence soit réprimée par le pouvoir général, que de laisser la majorité soutenir sa cause par de longs et sanglants débats. L'existence d'un droit d'intervention préviendra en général la nécessité de l'exercer.

Est-il vrai que la force et le droit soient nécessairement du même côté dans les gouvernements républicains? La minorité ne peut-elle pas avoir, en fait de ressources pécuniaires, de talents et d'expériences militaires ou de secrets secours de puissances étrangères, une supériorité qui lui assurerait l'avantage même dans le cas d'un appel à la force? Une union plus intime, une situation plus avantageuse ne peuvent-elles pas lui donner la victoire sur un nombre supérieur à qui sa position ne permettra pns d'user de sa force avec autant de promptitude et de concert? Rien de plus chimérique que d'imaginer que dans l'épreuve de deux forces rivales^ la victoire puisse être décidée par les règles qu'on suit dans un recensement d'hnbitants ou qui déterminent le sort d'une élection ! Enfin ne peut-il pas arriver qu'une minorité de citoyens puisse devenir une majorité de personnes par le concours d'étrangers résidants, par le concours accidentel d'aventuriers ou de ceux que la

Coiistitiition de l'Etat n'a pas admis aux droits de sLilï'rages? Je ne parle pas de cette malheureuse classe d'individus, Eombceuse dans quelques Etats, qui, durant les périodes calmes d'un gouvernement régulier, vivent abaissés au-dessous de la qualité d'iiommes, mais qui, au milieu des scènes orageuses de la guerre civile, peuvent se hausser au rang' d'hommes et donner l'avantage de la force au parti auquel ils s'unissent.

Lorsqu'on peut douter de quel côté est la justice, quels meilleurs arbitres seraient désirés par deux fnctions violentes., dont les sanglants débats déchirent le sein d'un Etat, sinon les représentants des Etats confédérés, qui ne sont point échauffés par l'incendie local? A l'impartialité de juges ils uniront l'affection d'amis. 11 serait bien heureux que tous les gouvernements libres pussent user de ce remède pour leurs maux, et qu'un moyen aussi efficace put assurer la paix universelle du genre humain !

Si l'on demande quel sera le remède au cas d'une insurrection qui envahirait tous les Etats, et qui, sans droit constitutionnel, se trouverait investie d'une force supérieure, il faut répondre que, de même qu'en ce cas le mal serait sans remède humain, de même, fort heureusement, il est en dehors des probabilités humaines, et que c'est pour la Constitution fédérale une recommandation suffisante, que de diminuer les risques d'un malheur par lequel nulle Constitution ne pourrait prévoir de remède.

Parmi les avantages des républiques fédératives énumérés par Montesquieu, l'un des plus importants est que, « s'il arrive quelque sédition populaire^ dans l'un des Etats, les autres peuvent l'apaiser. Si quelques abus s'introduisent quelque part, ils sont corrigés par les parties saines ».

7" (v De considérer toutes les dettes contractées et

tous les engagements pris avant l'adoption de cette Constitution, comme aussi valides contre les Etats- Unis sans l'empire de cette Constitution que sous l'empire de la Confédération. »

Ceci ne })eut être considéré que comme une proposition déclarative et, entre autres motifs, elle a peutêtre été insérée pour la tranquillité des créanciers étrangers des Etats-Unis, qui ne peuvent ignorer ]o système préconisé, d'après lequel un changement dans la forme politi(iue d'une société civile a l'elfet magique de dissoudre ses obligations morales.

Parmi les critiques secondaires dirigées contre la Constitution, on a remarqué (jue la validité des engagements aurait dû être affirmée en faveur des Etats-Unis, aussi bien que contre eux; et avec l'esprit qui, d'ordinaire, caractérise les critiques faibles, l'annexion a été transformée et amplifiée au point d'en faire un complot contre les droits nationaux. On peut affirmer aux auteurs de cette découverte, — ce que peu de gens ignorent, — que les engagements étant réciproques par leur nature, l'affirmation de leur validité d'un coté, implique nécessairement leur validité de l'autre coté, et que l'article étant purement déclaratif, le principe établi dans un cas est suffisant pour tous les autres cas. On peut leur dire encore qu'une Constitution ne doit prévoir que les dangers qui ne sont pas absolument imaginaires, et qu'il ne peut exister de danger réel que le gouvernement, avec ou même sans cette déclaration constitutionnelle, ose annuler les dettes légitimement contractées envers le public, sous le prétexte que nous venons ici de condamner.

8" « De faire des amendements qui devront être ratifiés par les trois quarts des Etats, sauf deux exceptions seulement. »

On devait prévoir que l'expérience suggérera des

changements utiles. Il fallait donc déterminer la manière de les efTectuer. La forme adoptée par la Convention semble frappée au coin de la sagesse. Elle se met en garde également contre cette extrême facilité qui rendrait la Constitution trop changeante, et contre cette difficulté extrême qui en perpétuerait les défauts reconnus. En outre, elle met également le gouvernement général et les gouvernements des Etats à même de corriger les erreurs, à mesure qu'elles se manifesteront par l'expérience, d'un côté ou de l'autre. L'exception faite en faveur de l'égalité de suffrage dans le Sénat a sans doute été admise comme le palladium de la souveraineté laissée aux Etats, souveraineté impliquée et garantie par ce principe de représentation dans l'une des branches de la Législature ; elle a vraisemblablement été exigée par les Etats, qui sont particulièrement attachés à cette égalité. La seconde exception doit avoir été admise pour les mêmes raisons qui ont fait reconnaître le privilège qu'elle défend.

9° « La ratification des Conventions de neuf Etats sera suffisante pour l'établissement de cette Constitution entre les Etats qui la ratifient. »

Cet article parle de lui-même. L'autorité expresse du peuple peut seule donner à la Constitution la validité nécessaire. Requérir le consentement unanime des treize Etats, c'eût été subordonner les intérêts essentiels de l'ensemble au caprice ou à la corruption d'un seul membre. C'eût été, dans la Convention, un défaut de prévoyance que notre expérience personnelle eût rendu inexcusable.

Deux questions d'une nature très délicate se présentent à cette occasion :

1° D'après quel principe la Confédération, qui existe sous la forme solennelle d'un contrat passé entre les Etats, peut-elle être remplacée sans le con-

sentemciit unanime de toutes les parties contractantes?

2° Quels seront les rapports qui existeront entre les neuf Etats ou plus, qui ratifieront la Constitution, et ceux qui n'y prendront pas pari?

On répond suffisamment à la première question, en invoquant la nécessité absolue du cas, le grand principe de la conservation personnelle, cette loi suprême, naturelle et divine, qui veut que la sûreté et le bonheur do la société soient le but auquel tendent toutes les institutions politiques et auquel elles doivent toutes être sacrifiées. Peiit-élre aussi, peut-on trouver une réponse dans les principes du contrat lui-même. Parmi les défauts de la Confédération, on a jusqu'ici signalé que, dans plusieurs Etats, elle n'avait reçu d'autre sanction ([uune simple ratification législative. Le principe de réciprocité semble exiger que sa force obligatoire pour les autres Etats soit ramenée au même type. Un contrat entre deux souverains indépendants, fondé sur des actes ordinaires de l'autorité législative, ne peut avoir plus de validité qu'une alliance ou un traité entre les parties contractantes. C'est un principe reconnu, en matière de traités, que tous les articles sont réciproquement la condition les uns des autres, qu'une violation d'un article quelconque est une violation du traité tout entier; qu'une violation commise par l'une des parties dégage toutes les autres, et les autorise à déclarer, s'il leur plaît, que le contrat est violé et annulé. Si, par malheur, il était nécessaire de recourir à ces vérités délicates pour justifier une dissolution du pacte fédéral sans le consentement de tous les Etats particuliers, ne serait-ce pas une tâche difficile pour les parties plaignantes de se disculper des violations nombreuses et importantes qu'on pourrait leur reprocher? Il fut un temps où il était

CONFEIIES PAR LA CONSTITUTION 3b/

bien important pour nous tous de jeter un voile sur les idées que contient ce paragraphe. Maintenant la scène est changée, et avec elle le parti que les mêmes motifs nous prescrivent.

La seconde question n'est pas moins délicate ; et l'espérance flatteuse qu'elle est purement hypothétique nous empêche de la discuter sérieusement. C'est une de ces circonstances où il faut laisser les choses s'arranger d'elles-mêmes. En général, on peut observer que s'il n'existe plus de relations politiques entre les Etats qui accepteront la Constitution et ceux qui la refuseront, toutefois les relations morales resteront intactes. Les lois de la justice, d'un côté comme de l'autre, seront toujours en vigueur, et devront être observées ; les droits de l'humanité doivent, dans tous les cas, être scrupuleusement et mutuellement respectés; tandis que des considérations d'intérêt commun, et, par-dessus tout, le souvenir d'un passé qui nous est cher et la perspective d'un triomphe prochain des obstacles qui s'opposent à l'Union^ inspireront, il faut l'espérer, aux uns laînodéraiion, et aux autres \a prudence.

PUBLIUS

Du Neiv York Pachet, vendredi 25 janvier 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No XLIV

(madison)

Au Peuple de l'Etat de New York :

Une cinquihne classe de dispositions en faveur de l'autorité fédérale est formée par les restrictions suivantes faites à l'autorité des différents Etats.

1° V' Aucun Etat ne pourra conclure de traité, d'alliance, ni de confédération ; accorder des lettres de marque ou de représailles, battre monnaie ; émettre des billets de crédit ; autoriser le paiement légal des dettes avec d'autres signes représentatifs que de l'or et de l'argent ; passer aucun bill (ïattainder, aucune loi ex post-facto, ni aucune loi diminuant l'effet des obligations résultant des contrats ; ni accorder aucun titre de noblesse. »

La prohibition des traités, alliances et confédérations fait partie des articles actuels de l'Union, et, pour des motifs qui n'ont pas besoin d'explication, elle est reproduite dans la nouvelle Constitution. La prohibition des lettres de marque est encore une partie de l'ancien système, mais à laquelle on a donné un peu plus d'étendue dans le nouveau.

RESTRICTIONS A l'aUTORITÉ DES ÉTATS 369

D'après l'ancien système, les Etats pouvaient accorder des lettres de marque après une déclaration de guerre : d'après la Constitution nouvelle, c'est le gouvernement des Etats-Unis qui en a seul le droit pendant la guerre ainsi qu'avant sa déclara lion. Ce changement est pleinement justifié par l'avantage de l'uniformité sur toutes les questions qui regardent les puissances étrangères, et d'une responsabilité immédiate vis-à-vis de la nation dans tous les cas pour lesquels la nation elle-même doit être responsable.

Le droit de battre monnaie qui est enlevé aux Etats a été laissé entre leurs mains par la Confédération concurremment avec le Congrès, avec la réserve du droit exclusif dn Congrès d'en fixer le titre et la valeur. Dans ce cas aussi, la nouvelle disposition est un progrès sur l'ancienne. Alors que le titre et la valeur dépendent de l'autorité générale, un droit de battre monnaie accordé aux Etats particuliers n'aurait d'autre effet que de multiplier des établissements dispendieux et de diversifier les formes et les poids des pièces de monnaie en circulation. Ce dernier inconvénient détruit l'objet pour lequel le pouvoir a été originairement donné au gouvernement fédéral, et si la première disposition pouvait empêcher l'envoi plein d'inconvénients d'or et d'argent pour la refonte à un Hôtel de Monnaies central, le but pourra être aussi bien atteint par des Hôtels des Monnaies locaux fonctionnant sous l'autorité générale.

L'extension de la prohibition des bills de crédit doit plaire à tout citoyen qui aime la justice et qui connaît les véritables sources de la prospérité publique. Les pertes que l'Amérique a éprouvées depuis la paix à raison des effets pernicieux du papiermonnaie sur la confiance nécessaire entre les individus, sur

LE FÉDÉRALISTE 2i