DE LA STRUCTURE DU GOUVER.XEMENT

seule autre garantie, — devraient être augmentées en proportion. La justice est la fin du gouvernement, c'est la fin de toute société civile. Elle a toujours été et sera toujours le but poursuivi jusqu'à ce que ce but soit atteint, ou que la liberté soit perdue à sa poursuite. Dans une société, où la faction la plus puissante peut aisément se réunir et opprimer la plus faible, on peut dire que l'anarchie règne aussi bien que dans l'état de nature, où l'individu plus faible n'est point à l'abri de la violence du plus fort ; et de même que, dans l'état de nature, les individus les plus forts eux-mêmes sont contraints, par lincertitude de leur condition, à se soumettre à un gouvernement qui protège les faibles, ainsi queuxmêmes ; de même, dans un gouvernement anarchique, les mêmes motifs conduiront peu à peu les factions ou les partis les plus puissants à souhaiter un gouvernement qui protège tous les partis, les faibles et les forts. On ne peut guère douter que si l'Etat de Rhode-Island était séparé de la Confédération et livré à lui-même, l'incertitude des droits, sous un gouvernement populaire restreint dans un si petit espace, ne fût tellement manifestée par les injustices répétées de majorités factieuses, qu'à la fin un pouvoir entièrement indépendant du peuple ne fut bientôt appelé par la voix des factieux mêmes dont la mauvaise administration en aurait fait sentir la nécessité. Dans la vaste république des Etats- Unis, et au milieu de la grande variété des intérêts, des partis et des sectes qu'elle contient, une coalition de la majorité de la nation tout entière aura rarement lieu pour d'autres motifs que la justice et l'intérêt général ; et comme la minorité aura moins à craindre de la volonté de la majorité, on aura moins de prétexte aussi d'établir des garanties pour cette minorité par l'introduction dans le gouverne-

ment d'une volonté indépendante de la majorité, ou, en d'autres termes, d'une volonté indépendante de la nation elle-même. Il est certain et non moins important, bien qu'on l'ait contesté, que plus une société est étendue, pourvu que ce soit dans une sphère pratique, plus elle est en état de se gouverner elle-même. Et heureusement pour la cause républicaine, la sphère pratique peut être portée jusqu'à une immense étendue, par une modification et une combinaison judicieuses du principe fédéral.

PUBLIUS

Du ^^etv York Packet, mardi 8 février 1788.

LE FÉDÉRALISTE, >o LU

(hamilton OQ MADISON)

Au Peuple de l' Etat de Neio York :

Des réflexions générales auxquelles ont été consacrés les quatre derniers articles, je passe à un examen plus particulier des différentes parties du Gouvernement. Je commencerai par la Chambre des Représentants.

La première question qui se présente à nous dans cette partie du gouvernement est relative aux conditions requises pour être électeur et pour être élu.

Les conditions de l'électorat sont les mêmes que celles qui sont requises des électeurs de la branche la plus nombreuse des Législatures d'Etat. La détermination du droit de suffrage est, avec beaucoup de raison, regardée comme un article fondamental du gouvernement répuljlieain. La Convention ne pouvait donc se dispenser de définir et d'établir ce droit dans la Gonstitution.il eût été malhabile, pour la

LA CHAMBRE DES REPRÉiENTANTS 45/

raison que nous venons de donner, de laisser cet objet pour être réglé à roccasion par le Congrès. Le soumettre au pouvoir législatif discrétionnaire des Etats n'eût pas été moins inconvenant pour la même raison ; il faut ajouter que c'eût été rendre trop dépendante des gouvernements des Etats, cette branche du gouvernement fédéral, qui ne doit dépendre que du peuple. Réduire les difTérentes conditions requises dans les différents Etats à une règle uniforme, eût été aussi désagréable à quelques-uns des Etats, que difficile à la Convention. Dès lors, la Convention semble avoir fait à cet égard la meilleure disposition qu'elle ait pu faire. Elle doit satisfaire chaque Etat, parce qu'elle est conforme au modèle déjà établi, ou qui sera établi par l'Etat lui-même. Elle sera sûre pour les Etats-Unis, parce que, étant fixée par les Constitutions des Etats, elle ne peut être changée par les gouvernements d'Etat; et il n'y a pas à craindre que le peuple des Etats modifie cette partie de la Constitution, de façon à diminuer les droits qui lui sont assurés par la Constitution fédérale.

Les conditions d'éligibilité ayant été moins soigneusement et moins bien déterminées par les Constitutions des Etats, étant, en même temps, plus susceptibles d'uniformité^ ont été, avec beaucoup de raison, prises en considération et fixées par la Convention. Un représentant des Etats-Unis doit être âgé d'au moins vingt-cinq ans ; il doit être, depuis sept années, citoyen des Etats-Unis ; il doit, à l'époque de son élection, être habitant de l'Etat qu'il doit représenter, et il ne doit, pendant la durée de ses fonctions, occuper aucune fonction conférée par les Etats-Unis. Avec ces sages limitations, la porte de cette partie du gouvernement fédéral est ouverte au mérite de tous les genres, qu'il se trouve dans

un homme natif de ce pays ou naturalisé, jeune ou vieux, sans égard à la pauvreté ou à la richesse ou à une profession particulière quelconque de foi religieuse.

Le temps pour lequel les représentants doivent être élus, est le second objet qui se présente à l'examen. Pour juger de la valeur de cet article, il faut examiner deux questions : d'abord, s'il vaut mieux, en ce cas, des élections biennales ; secondement, si ces élections biennales sont nécessaires ou utiles.

Premièrement. S'il est essentiel pour la liberté que le gouvernement en général ait un intérêt commun avec le peuple, il est particulièrement essentiel que la partie du gouvernement que nous examinons soit dans une dépendance immédiate vis-à-vis du peuple et en intime sympathie avec lui. Incontestablement, des élections fréquentes sont le seul moyen d'assurer cette dépendance et cette sympathie. Mais quel est le degré de fréquence absolument nécessaire pour cet effet? C'est ce qu'il n'est pas facile de déterminer avec quelque précision ; cela dépend d'une foule de circonstances. Consultons l'expérience, c'est le guide qu'il faut toujours suivre quand on peut le trouver.

Le système représentatif, en tant que substitué à une réunion des citoyens en personne, n'était que très imparfaitement connu des anciens; ce n'est que dans les temps plus modernes que nous trouverons des exemples instructifs. Et même ici, pour éviter des recherches trop vagues et trop étendues, il conviendra de nous borner à quelques exemples bien connus et qui présentent la plus grande analogie avec notre cas particulier. Le premier de ces exemples est celui de la Chambre des Communes en Grande-Bretagne. L'histoire de cette branche de la Constitution anglaise, antérieurement à l'époque de

la Magna Charia, est trop obscure pour que nous puissions en tirer un enseignement. Son existence même fait question parmi les historiens politiques. Les plus anciens monuments qui suivent cette date prouvent que les Parlements devaient siéger seulement tous les ans, mais non qu'ils devaient être plus tous les ans. Et même ces sessions annuelles étaient tellement abandonnées à la discrétion du monarque que, sous différents prétextes, l'ambition royale faisait s'écouler souvent de très longues et dangereuses intersessions. Pour remédier à cet inconvénient, il fut décidé, par un slatute du règne de Charles II, que les intervalles ne pourraient être prolongées au-delà d'une période de trois ans. A l'avènement de Guillaume III, une révolution ayant changé la forme du gouvernement, cette question fut traitée avec plus d'attention, et il fut déclaré que, au nombre des droits fondamentaux du peuple, il fallait ranger la convocation fréquente des Parlements. Un autre statute, passé peu d'années après sous le même règne, donna un sens plus précis au mot (( fréquente » qui visait la période triennale établie au temps de Charles II ; il fut expressément décidé qu'il serait convoqué un nouveau Parlement dans les trois ans qui suivraient la fin du précédent. Tout le monde sait que le dernier changement, de trois à sept ans, fut introduit vers le commencement du présent siècle, à raison des craintes relatives à la succession de la maison d'Hanovre. De ces faits, il paraît résulter que la plus grande fréquence d'élections qui ait semblé nécessaire dans le Royaume pour lier les Représentants, n'excède pas une durée de trois années. Et si nous pouvons argumenter du degré de liberté que conserve l'Angleterre, même avec les élections septennales et tous les autres vices qu'on peut reprocher à l'organisation de

iiO LA CIIAMnRE DES REPRÉSENTANTS

son Parlement, nous ne pouvons pas douter qu'une réduction de la période de sept à trois ans. accompagnée des autres réformes nécessaires, étendît assez l'influence du peuple sur ses Représentants pournous convaincre que, sous le gouvernement fédéral, des élections biennales ne seront probablement pas dangereuses pour la dépendance dans laquelle les Représentants doivent être vis-à-vis de leurs commettants. Les élections en Irlande ont été, jusqu'à ces derniers temps, réglées entièrement par la seule volonté de la Couronne; elles n'étaient que rarement renouvelées, sauf à l'avènement d'un nouveau prince, ou à l'occasion de quelqu'autre événement important. Le Parlement qui commença avec George II, fut continué pendant tout son règne qui dura environ trente-cinq ans. La seule dépendance des Représentants vis-à-vis du peuple, consistait dans le droit de celui-ci de remplir les vacances qui se produisaient par l'élection de nouveaux membres et dans la cbance de quelque événement de nature à amener une élection générale nouvelle. En outre, la possibilité pour le Parlement irlandais de défendre les droits de ses commettants, — si tant est qu'il en eût l'intention, — était extrêmement entravée parle contrôle exercé par la Couronne sur les objets de ses délibérations. Tout récemment, ces entraves, si je ne me trompe, ont été détruites, et des Parlements pour huit années ont été établis. L'expérience nous montrera quel effet on doit attendre de cette réforme partielle. D'après ce coup d'anl, l'exemple de l'Irlande ne peut jeter qu'une faible lumière sur ce sujet. Si nous pouvons en tirer une conclusion, c'est que si, avec tous ces désavantages, le peuple de ce pays a été capable de conserver quelque ombre de liberté, l'avantage des élections biennales lui assurerait toute la liberté qui peut

LA CIIAMCr.E DES RErT.ESEMAMS 441

résulter des rapports étroits qui doivent exister entre le peuple et ses Représentants.

Portons nos regards plus près de nous. L'exemple de ces Etats, quand ils étaient des Colonies britanniques, mérite une attention particulière, en mêir e temps qu'il est assez bien connu pour ne pas nous obligera entrer dans de longs détails. Le principe de la représentation, tout au moins quant à Tune des branches de la législature, était établi dans tous les Etats. Mais les périodes des élections étaient différentes. Elles variaient de un an à sept ans. Avonsnous quelque raison de conclure de l'esprit et de la conduite des Représentants du peuple antérieurement à la Révolution, que des élections biennales auraient été dangereuses pour les libertés publiques? Le courage qui s'est déployé partout au commencement de la guerre, et qui a triomphé de tous les obstacles opposés à l'indépendance, est la meilleure preuve qu'il existait alors partout assez de liberté, àla fois pour nous en faire sentir le prix et pour nous inspirer l'ardent désir d'en acquérir davantage. Cette observation s'applique aussi bien aux colonies où les élections étaient le moins fréquentes, qu'à celles où elles étaient le plus fréquentes. La A^irginie fut la colonie qui, la première, opposa quelque résistance aux usurpations du Parlement de Grande- Bretagne ; elle fut aussi la première à adopter, par un acte public, la résolution d'indépendance. En Virginie, cependant, si je n'ai pas été mal informé, les élections, sous l'ancien gouvernement, étaient septennales. Si nous mettons en lumière cet exemple particulier, ce n'est pas pour lui attribuer quelque mérite particulier, car en ces circonstances la priorité fut vraisemblablement l'effet du hasard. C'est encore moins pour trouver un avantage dans des élections septennales, car si on les compare à des

élections plus fréquentes, elles doivent être repoussées ; c'est uniquement pour prouver — et j'estime que c'est là une preuve très substantielle — que les libertés du peuple ne peuvent courir aucun danger avec des élections biennales.

La conclusion qui se dégag-e de ces exemples ne sera pas peu fortifiée par le souvenir de trois circonstances. La première, c'est que la législature fédérale n'aura qu'une partie de l'autorité législative suprême dont est investi dans sa plénitude le Parlement britannique, et qui, à quelques exceptions près, était exercée par les Assemblées coloniales et par la législature irlandaise. C'est une maxime sage et bien reconnue, que — toutes choses égales d'ailleurs — plus un pouvoir est grand, plus courte doit être sa durée ; et réciproquement^ que plus un pouvoir est faible, plus sa durée peut être étendue sans danger. En second lieu, on a, en une autre occasion, fait voir que la législature fédérale ne sera pas seulement limitée, comme l'est tout corps législatif, par sa dépendance vis-à-vis du peuple, mais qu'elle sera encore surveillée et contrôlée par les différentes législatures qui existeront à côté d'elle, ce qui n'existe pas pour les autres Assemblées législatives. Enfin, en troisième lieu, on ne peut faire aucune comparaison entre les moyens que posséderont les branches les plus permanentes du gouvernement fédéral pour détourner, dans le cas où elles seraient disposées à le faire, la Chambre des Représentants de ses devoirs envers le peuple, avec les moyens d'influence que possèdent sur la branche populaire les autres portions du gouvernement déjà signalées. Ainsi, avec moins de pouvoir pour abuser, les Représentants fédéraux éprouveront moins de tentations d'un côté, et seront doublement surveillés de l'autre. Publius.

Du Neiv York Packet, mardi 12 février 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LUI

(hamilton ou madison)

Au Peuple de l'Etat de New York :

On se rappellera peut-être cette observation courante, que « là où finissent les élections annuelles, là commence la tyrannie ». S'il est vrai, comme on l'a souvent remarqué, que les mots qui passent en proverbes sont généralement fondés en raison, il n'est pas moins vrai qu'une fois établis ils sont souvent appliqués à des hypothèses pour lesquelles ils n'ont pas été faits. Je n'ai besoin, pour en trouver une preuve, que de prendre le cas que nous étudions. Quel est le fondement du proverbe? 11 n'est point d'homme qui puisse sérieusement prétendre qu'il existe un rapport naturel entre le soleil ou les saisons et l'espace de temps durant lequel la vertu humaine peut résister aux séductions du pouvoir. Heureusement pour le genre humain, la liberté, à cet égard, n'est point circonscrite dans un espace de temps déterminé, invariable ; elle peut recevoir toutes les modifications qu'exigent les situations et les circons-

4pï- la CliAMBr.E DES REPRESENTANTS

tances difrérentes où se trouvent les sociétés civiles. L'élection des magistrats peut être, si on lo juge utile comme cela s'est produit quelquefois, journalière, hebdomadaire, mensuelle aussi bien qu'annuelle ; et si les circonstances peuvent exiger qu'on s'écarte de la rigueur du principe sur un point, pourquoi pas sur un autre? Si nous examinons les périodes établies chez nous pour l'élection des branches les plus nombreuses des législatures d'Etats, nous trouvons qu'elles ne concordent pas plus à cet égard, que pour les élections des autres magistrats civils. Dans Connecticut et Rhode-Island, les périodes sont semi-annuelles ; elles sont annuelles dans les autres Etats, à l'exception de la Caroline du Sud ; là, elles sont biennales, comme cela est proposé pour le gouvernement fédéral. Il y a une différence — comme entre quatre et un — entre les périodes les plus longues et les plus courtes ; et cependant, il ne serait pas facile de montrer que Connecticut ou Rhode-Island sont mieux gouvernés, ou jouissent d'un plus grand degré de liberté véritable que la Caroline du Sud ; ou que l'un ou l'autre de ces Etats se distingue, à ce point de vue et pour ces motifs, des Etats où les élections sont différentes.

En cherchant les fondements de cette opinion je n'en découvre qu'un, et il est entièrement inapplicable à notre cas. La distinction importante si généralement reçue en Amérique, entre une Constitution établie par le peuple, à laquelle le gouvernement ne peut faire subir aucun changement, et une loi faite par le gouvernement et que ce dernier peut modifier, semble avoir été peu comprise et moins bien observée dans tous les autres pays. Partout où a résidé le pouvoir législatif suprême, on a cru aussi que résidait une puissance complète de changer la forme du

gouvernement. Même en Grande-Bretagne, où les principes de la liberté civile et politique ont été le plus discutés, et où l'on entend le plus parler des droits de la Constitution, on affirme que l'autorité du Parlement est absolue et illimitée, tant à l'égard de la Constitution, que des objets de législation ordinaire. En conséquence, le Parlement britannique a souvent modifié, par des actes législatifs, quelquesuns des articles les plus fondamentaux du gouvernement. Il a, en particulier, changé plusieurs fois les périodes d'élections, et, en dernier lieu, non seulement il les a rendues septennales, de triennales qu'elles étaient, mais par la même loi il s'estmaintenu en fonctions quatre ans au delà du terme pour lequel il avait été élu par le peuple. Ces pratiques dangereuses ont causé une alarme très naturelle chez les partisans d'un gouvernement libre pour qui la fréquence des élections estla pierre angulaire; cela les a amenés à chercher quelque nouveau moyen de défendre la liberté contre les dangers auxquels ils la voyaient exposée. Là où il n'existait pas et ne pouvait exister de (Constitution placée au-dessus du gouvernement, on ne pouvait tenter d'établir une garantie constitutionnelle analogue à celle qui a été imaginée aux Etats-Unis. 11 a donc fallu chercher quelqu'autre garantie. Pouvait-on en trouver une plus sûre que de recourir à un terme simple, familier à tout le monde, pour mesurer le danger des innovations, pour fixer le sentiment national et pour unir les efforts des bons citoyens? Le laps de temps le plus simple et le plus familier, applicable à notre cas, était celui d'une année ; et c'est pour cela que, par un zèle louable, on a imaginé cette doctrine que, pour opposer quelqu'obstacle aux usurpations successives d'un gouvernement sans limites, le progrès vers la tyrannie devait être calculé d'après la distance qui séparait

du système des élections annuelles. Mais quelle nécessité peut-il y avoir d'appliquer ce remède à un gouvernement limité — comme le gouvernement fédéral — par l'autorité d'une Constitution supérieure ? Ou qui prétendra que les libertés du peuple d'Amérique ne seront pas mieux assurées avec des élections biennales, invariablement fixées par une semblable Constitution, que celles d'aucune autre nation ne pourraient l'être par des élections annuelles ou même plus fréquentes, mais sujettes à des changements opérés par le pouvoir ordinaire du gouvernement?

La seconde question à examiner est celle de savoir si des élections biennales sont nécessaires ou utiles ; elle est décidée dans le sens de l'affirmative par diverses considérations très évidentes.

Un homme ne peut être un bon législateur s'il n'unit pas à une intention pure et à un jugement sain une certaine connaissance des sujets sur lesquels il doit légiférer. Une partie de ces connaissances peut s'acquérir par des moyens qui sont à la portée des hommes vivant dans une condition privée, aussi bien que des hommes revêtus d'emplois publics. Une autre partie ne peut s'acquérir ou ne s'acquiert parfaitement que par une expérience effective dans la place qui en exige l'usage, La durée des fonctions doit donc, en ces circonstances, être proportionnée à l'étendue des connaissances pratiques nécessaires pour les bien remplir. Dans la plupart des Etats, la durée de la fonction législative pour la branche la plus nombreuse de la législature est, comme nous l'avons vu, d'une année. Dès lors, on peut poser la question en ces termes : La période de deux ans n'est-elle pas mieux proportionnée, pour acquérir les connaissances requises pour la législation fédérale, que la période d'une année pour acqué-

rir les connaissances requises pour la législation d'Etat? Cette manière de poser la question indique la réponse qu'on doit y faire.

Dans un seul Etat, les connaissances' requises se bornent aux lois existantes qui sont uniformes dans tout l'Etat et que tous les citoyens connaissent plus ou moins, et aux affaires générales de l'Etat, circonscrites dans un petit espace présentant peu de diversité et qui font l'objet de l'attention et de la conversation de toutes les classes du peuple. Le grand théâtre des Etats-Unis offre une scène toute différente. Les lois sont si loin d'être uniformes, qu'elles varient dans chaque Etat ; en même temps, les affaires publiques sont disséminées sur une immense étendue de territoire, sont diversifiées à l'infmi par les affaires locales avec lesquelles elles se trouvent liées et ne peuvent, sans difficulté, être exactement connues que dans des assemblées centrales où des députés de toutes les parties de l'Empire en apporteront la connaissance. Et cependant, les députés de chaque Etat doivent avoir une connaissance générale des affaires et même des lois de chacun des Etats. Comment régler sagement le commerce étranger par des lois uniformes sans connaître le commerce, les ports, les usages, et les règlements des différents Etats? Comment régler convenablement le commerce entre les différents Etats, sans quelque connaissance de leur situation respective sur cet objet et sur plusieurs autres ? Gomment les impôts seraientils judicieusement établis et exactement perçus s'ils n'étaient d'accord avec les lois diverses et les circonstances locales qui s'y rapportent dans les différents Etats? Comment faire des règlements uniformes pour la milice, sans une égale connaissance de maintes circonstances intérieures qui, à cet égard, distinguent les Etats les uns des autres? Voilà leg

principaux objets de la législation fédérale ; ils nous montrent très clairement les connaissances étendues que les représentants devront acquérir. Les autres objets secondaires exigeront toujours un degré d'instruction proportionné à leur importance.

Il est vrai que toutes ces difficaltés seront peu à peu considérablement diminuées. La tache la plus délicate sera la mise en train du gouvernement, la rédaction d'un premier code fédéral. Les améliorations successives qu'exige toujours l'imperfection d'un premier plan, deviendront chaque année plus aisées et moins nombreuses. Les précédents fourniront aux nouveaux membres du gouvernement une source d'information toute prête et utile. Les affaires de l'Union deviendront de plus en plus l'objet de la curiosité et de la conversation de tous les citoyens; et une communication plus fréquente entre les Etats, en y répandant plus de connaissances sur leurs affaires réciproques, contribuera encore à produire une assimilation générale de leurs mœurs et de leurs lois. Mais malgré toutes ces diminutions, le rôle de la législation fédérale continuera de dépasser en nou, veauté et en difficulté le rùle législatif d'un seul Etatde sorte que cela justifiera l'attribution de plus longs pouvoirs à ceux qui auront à le jouer. Une branche de connaissances que doit avoir un représentant fédéral et dont nous n'avons pas encore parlé, est relative aux affaires étrangères. En réglant notre propre commerce, il doit connaître non seulement les traités entre les Etats-Unis et les autres nations, mais aussi la polititfue commerciale et les lois des autres nations. Il ne doit pas non plus ignorer le droit des gens ; car ces questions, en tant qu'elles peuvent faire l'objet des lois nntionales, sont soumises au gouvernement fédéral. f]t quoique la Chambre des représentants ne doive pas participer immédiatement aux

négociations et aux arrangements avec les puissances étrangères, néanmoins, à raison de la liaison nécessaire qui existe entre les diverses catégories d'affaires publiques, celle-ci attirera souvent l'attention dans le cours ordinaire de la législation et, quelquefois, demandera la sanction spéciale et la coopération de la législature. Quelques-unes de ces connaissances pourront sans doute s'acquérir par l'étude et dans la retraite ; mais il en est aussi que les sources publiques d'information pourront seules donner ; et le meilleur moyen de les acquérir toutes, sera d'étudier pratiquement la matière pendant la durée des fonctions législatives.

Il est d'autres considérations de moindre importance peut-être, mais qui méritent aussi quelque attention. La distance qu'auront à francbir beaucoup de Représentants et les arrangements que cette circonstance rendra nécessaires pourront plus sérieusement empêcher des hommes capables d'accepter ces fonctions, si elles sont bornées à un terme d'une année que si elles sont portées à deux ans. On ne peut tirer à cet ég'ard aucun argument de l'exemple des députés au Congrès actuel. Ils sont, il est vrai, élus tous les ans, mais leur réélection est regardée par les assemblées législatives presque comme une chose allant de soi. L'élection des Représentants par le peuple ne serait pas réglée par le même principe.

Un petit nombre de membres, comme il s'en trouve toujours dans les Assemblées délibérantes, seront doués de talents supérieurs ; ils parviendront, par des réélections fréquentes, à perpétuer pour ainsi dire la durée de leurs fonctions, ils se rendront maîtres absolus des alfaires publiques; et peut-être seront-ils disposés à abuser de ces avantages. Plus il y aura de nouveaux membres, moins la partie nombreuse de l'Assemblée sera instruite, et

plus elle sera exposée à tomber dans les pièges qu'on pourra lui tendre. Cette remarque ne s'applique pas moins aux rapports qui existeront entre la Chambre des Représentants et le Sénat.

11 est un inconvénient attaché aux avantages de la fréquence des élections, même dans les Etats particuliers, lorsqu'ils sont étendus et n'ont qu'une session législative par an ; c'est que les élections viciées ne peuvent être examinées et annulées assez tôt pour que les décisions reçoivent leur effet. Si son élection peut être obtenue par quelques moyens illégaux que ce soit, le membre irrégulier qui prend séance est sûr de le conserver assez longtemps pour parvenir à son but. Par là, on donne un encouragement pernicieux à l'emploi des moyens illégitimes pour obtenir des pouvoirs irréguliers. Si les élections à la législature fédérale étaient annuelles, cette pratique deviendrait un abus très sérieux, surtout dans les Etats les plus éloignés. Chaque Chambre est, comme cela doit nécessairement être, juge des élections, de l'éligibilité et des pouvoirs de ses membres ; quelques moyens que put suggérer l'expérience pour simplifier et accélérer la procédure dans les élections contestées, il s'écoulerait nécessairement une si grande partie de l'année, avant qu'on pût priver de son siège un membre illégalement élu, que la crainte de cet événement n'opposerait qu'un frein impuissant à l'emploi de manœuvres déloyales et illicites pour obtenir un siège.

Toutes ces observations combinées nous permettent d'affirmer que des élections biennales seront aussi utiles pour les affaires publiques, que sans danger, comme nous l'avons vu, pour la liberté du peuple.

PUBLIUS

Du New i'ork Packel, mardi 12 f écrier 1788.

LK FÉDÉIULISÏE, No LIV

(lIAMILTON OU MADISON)

Au peuple de r Etat de Neic York :

Le second objet à examiner, touchant la Gliambre des Représentants, est relatif à la distribution de ses membres entre les dilîérents Etats et qui doit être calculée d'après les mêmes règles que la distribution des impôts directs.

On ne nie pas que le nombre des habitants de chaque Etat ne doive être le point de départ pour le calcul du nombre de ceux qui représenteront le peuple de chaque Etat. On ne contestera pas davantage sans doute l'établissement de la même règle pour la répartition des impôts, quoique cette règle en ce second cas ne soit pas fondée sur le même principe. Dans le premier cas, la règle a pour base les droits personnels du peuple, auxquels elle est en conformité naturelle et universelle. Dans le second, elle est fondée sur le degré de richesse, dont elle n'est jamais une mesure exacte et dont elle est parfois une mesure tout à fait fausse. Mais malgré l'imperfection

452 RÉPARTITIOIN DES REPRÉSENTANTS

de la règle, en tant qu'elle s'applique à la richesse relative et aux contributions des Etats, elle est évidemment la moins défectueuse de celles qu'on peut mettre on usage, et elle a trop récemment obtenu l'approbation générale de l'Amérique pour que la Convention ait pu lui refuser la préférence.

Tout cela est reconnu, dira-t-on peut-être; mais, si l'on adopte la population comme mesure de la représentation, ou si l'on admet que les esclaves doivent être ajoutés aux citoyens libres, comme quand il s'agit de Timpot, n'en résulte-t-il pas queles esclaves devront être compris dans la règle numérique de la représentation? Or, les esclaves sont considérés comme propriété et non comme personnes. Ils doivent donc entrer dans le calcul de l'impôt qui est fondé sur la propriété et être exclus de la représentation qui doit dépendre du nombre des personnes. Voilà l'objection, je crois, dans toute sa force. J'exposerai avec autant de sincérité la réponse que l'on fait de l'autre côté.

« Nous reconnaissons, — pourrait dire un de nos compatriotes du Sud, — que la représentation esti plus particulièrement fondée sur les personnes, etf l'impôt sur la propriété, et nous sommes d'accord sur l'application de cette distinction au cas de nos esclaves ; mais ce que nous contestons, c'est que les esclaves ne soient envisagés que comme propriété, et jamais comme personnes. La vérité, c'est qu'ils ont ces deux qualités; nos lois les considèrent à cer* tains égards comme' des personnes et à d'autres égards comme une propriété. Etant forcé à travailler" non pour lui, mais pour un maître, pouvant être vendu par un maître à un autre maître, étant exposé à être à tout moment gêné dans l'exercice de sa liberté et châtié corporellement suivant le caprice d'un autre, l'esclave peut paraître dégradé

au-dessous de la condition humaine et rangé parmi les animaux privés de raison, qui tombent sous la dénomination légale de propriété. Mais d'un autre côt«', étant protégé dans sa vie et dans son corps contre les violences de tous les autres et même du maitre de son travail et de sa liberté; pouvant être puni lui-même pour toute violence commise contre d'autres, l'esclave est évidemment considéré par la loi comme membre de la société et non comme appartenant à la classe des êtres privés de raison, comme une personne morale et non comme un simple objet de propriété; c'est donc avec grande raison que la Constitution fédérale a décidé sur les cas de nos esclaves en les considérant à la fois comme des personnes et comme une propriété. C'est en réalité leur véritable caractère. C'est le caractère que les lois auxquelles ils sont soumis leur impriment, et l'on ne contestera pas que ces lois soient le seul critérium juste ; en effet, c'est sous le seul prétexte que les lois ont fait des nègres des objets de propriété, qu'on refuse de les faire entrer dans le calcul de la population, et l'on admet que si les lois leur rendaient les droits qu'ils ont perdus, on ne pourrait refuser aux nègres, quant à la représentation, un droit égal à celui des autres habitants.

« La question peut être envisagée sous un autre point de vue. Il est généralement reconnu que la population est la meilleure mesure de la richesse et de l'impôt, ainsi que la seule exacte mesure de la représentation. La Convention aurait-elle été impartiale ou conséquente, si elle eût rejeté les esclaves de la liste des habitants pour le calcul de la représentation, et les y eût placés pour le calcul des tarifs des contributions? Peut on raisonnablement croire que les Etats du Sud eussent admis un système qui aurait considéré leurs esclaves en quelque sorte comme

des hommes quand il se fût agi de leur imposer des charges, et qui leur en ont refusé la qualité, lorsqu'il pourrait en résulter pour eux un avantage? j\"est-il pas étonnant d'entendre ceux qui reprochent aux Etats du Sud la politique barbare qui les fait regarder une partie de leurs semblables comme leur propriété, soutenir que le gouvernement dont feront partie tous les Etats devra considérer cette race infortunée sous cet aspect contraire à la nature, d'oljjet de propriété plus complètement encore que les lois dont ils se plaignent?

« On répliquera peut-être que les esclaves ne comptent dans le calcul des représentants dans aucun des Etats qui en possèdent. Ils ne votent point eux-mêmes et n'ajoutent point une valeur additionnelle au vote de leurs maîtres. D'après quel principe, dès lors, doivent-ils être compris dans le calcul de la représentation fédérale? En les rejetant entièremenl, la Constitution se serait conformée, à cet égard, aux lois mêmes qu'elle a prises pour guide.

« Une seule observation suffira pour détruire cette objection. C'est un principe fondamental de la Constitution proposée, que si c'est le gouvernement fédé rai qui doit fixer, d'après la population de chaque Etat, le nombre de Représentants que ce dernier doit envoyer, le droit de choisir ce nombre fixéjR. de Représentants dans chaque Etat doit être exercé par ceux des habitants que l'Etat lui-même désignera. Il n'est peut-être pas deux Etats dont les lois s'accordent sur le droit de suffrage. Dans quelquesuns des Etats, les dilTérencess ont très considérables. Dans tous les Etats, la Constitution prive de ce droit un certain nombre d'habitants, qui seront compris cependant dans le dénombrement qui sert de base à la Constitution fédérale pour fixer le nombre des Re-

ts

présentants. A ce point de vue, les Etats du Sud pourraient réclamer à leur tour, invoquant le principe établi par la Convention, qui exige qu'on n'ait aucun égard aux lois particulières des Etats relatives à leurs propres habitants; et, par suite, ils pourraient demander que les esclaves, en tant qu'habitants, fussent admis dans le dénombrement d'après leur nombre total, tout comme les habitants que les lois d'autres Etats n'admettent pas à tous les droits des citoyens. Toutefois, ils ne réclament pas l'observation rigoureuse du principe qui les favoriserait. Tout ce qu'ils demandent, c'est que leurs adversaires fassent preuve d'une modération égale. Considérons les esclaves comme étant — ce qui est la vérité — dans un cas particulier. Adoptons mutuellement a leur égard la solution moyenne proposée par la Convention, qui les regarde comme habitants, mais placés par la servitude au-dessous des citoyens libres, enfin qui vegeirdeV esclave comme dépouillé des trois cinquièmes de ï/iomme.

« Après tout, n'y a-t-il pas un autre terrain sur lequel on peut présenter de cet article de la Constitution une défense encore plus décisive? Jusqu'ici, nous sommes toujours partis de l'idée que la représentation ne regardait que les personnes et jamais les propriétés. Mais est-ce là une idée juste? Le gouvernement est institué, non moins pour la défense de la propriété que pour celle des personnes des citoyens. L'une aussi bien que l'autre doivent donc être considérées comme représentées par ceux qui sont chargés du gouvernement. C'est d'après ce principe que, dans quelques Etats, dans celui de New- York en particulier, une des branches du gouvernement est plus spécialement considérée comme la gardienne de la propriété, et est en conséquence élue par cette partie de la société qui est la plus intéres-

sée à cet objet du gouvernement. Dans la Constitution fédérale, cette ligne de conduite n'a pas été adoptée. Les droits de propriété sont confiés aux mômes mains que les droits personnels. Il faut donc faire quelque attention à la propriété dans le choix de ces mains.

« Il existe une autre raison pour consulter la richesse comparative des Etats dans la distribution des votes que chacun d'eux doit avoir dans la Législature fédérale. Les Etats n'ont pas, comme les individus, l'un sur l'autre une influence résultant de la supériorité de richesse. Si la loi ne donne à un citoyen opulent qu'une seule voix pour le choix de son Représentant, le respect et l'influence qu'il tire de sa situation de fortune lui permettent fréquemment de guider les votes d'autres personnes sur les objets de son choix, et, par ce moyen imperceptible, les droits de la propriété participent à la représentation nationale. Un Etat ne possède aucune influence de ce genre sur les autres Etats. Il n'est pas probable que le plus riche Etat de la Confédération influe jamais sur le choix d'un seul des Représentants d'aucun autre Etat. Et les Représentants des Etats les plus grands et les plus riches n'auront, sur ceux des autres Etats, d'autre avantage dans la Législature fédérale que celui qui résultera de la supériorité de leur nombre. Si donc la supériorité de richesse ou d'importance peut, à juste raison, leur donner droit à quelque avantage, ils doivent l'obtenir d'une plus grande part dans la représentation. La Constitution nouvelle diffère, à cet égard, considérablement de la Confédération existante et aussi de celle des Pays-Bas Unis et autres Confédérations semblables. Dans chacune de ces dernières, l'efficacité des résolutions fédérales dépend des résolutions subséquentes et volontaires des Etats qui composent l'Union. Dès

lors, les Etats, quoique ayant chacun un vote égal dans les conseils publics, ont une influence inégale, qui correspond à l'inégale importance de ces résolutions subséquentes et volontaires. Dans la ConstitutioQ proposée, les lois fédérales auront effet, sans avoir besoin de l'intervention des Etats particuliers. Elles dépendront simplement de la majorité des votes dans la Législature fédérale, et ainsi chaque vote, qu'il vienne d'un Etat plus ou moins étendu, d'un Etat plus ou moins riche ou puissant, aura le même poids et lamême valeur; de même que, dans la Législature d'un Etat particulier, les votes individuellement donnés par les Représentants de comtés ou de districts inégaux ont chacun exactement la même valeur et le même effet ; ou, s'il y a quelque différence, elle tient à la différence dans le caractère personnel et individuel du Représentant plutôt qu'à l'étendue du district d'où il vient. »

Tel est le raisonnement qu'un défenseur des intérêts du Sud pourrait faire sur ce sujet ; et quoi qu'il puisse sembler devoir être critiqué à quelques égards, j'avoue que, somme toute, il me décide en faveur du mode de représentation adopté par la Convention.

A un point de vue, l'établissement d'une commune mesure pour la représentation et pour l'imposition aura un efîet très salutaire. Comme l'exactitude du dénombrement à faire par le Congrès dépendra nécessairement, dans une large mesure, des bonnes dispositions des Etats, sinon de leur collaboration, il est extrêmement important que les Etats soient aussi peu que possible portés à augmenter ou à réduire le nombre de leur population. Ils auraient intérêt à l'exagérer, si leur part dans la représentation n'était régie que par cette règle. Ils éprouveraient une tentation contraire, si la règle ne décidait que de

leur part dans l'impôt. En étendant la règle aux deux matières, les Etats auront des intérêts opposés qui se contrôleront et se contre-balanceront, et amèneront l'impartialité requise.

PUBLIUS

Du New York Packet, vendredi lÔ avril 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LV

(hamilton ou madison)

Au peuple de V Elut, de j\ew York :

Le nombre que doit comprendre la Chambre des Représentants forme un autre point de vue intéressant sous lequel il convient de considérer cette branche de la Législature fédérale. Il n'est guère d'article de la Constitution qui soit rendu plus digne d'attention par l'autorité de caractère et par les raisonnements qui l'ont attaqué. On lui reproche d'abord de mettre en danger les intérêts publics, en les confiant à un si petit nombre de Représentants ; on observe, en second lieu, que ces Représentants ne posséderont pas une connaissance suffisante des circonstances locales où se trouvent leurs nombreux commettants ; troisièmement, qu'ils seront tirés de cette classe de citoyens, qui partage le moins les sentiments de la masse du peuple et qui sera le plus disposée à asseoir l'élévation permanente de quelques individus sur l'abaissement du plus grand nombre; quatrièmement, que si le nombre sera tout d'abord

iOO NOMIiRE TOTAL DES REPRÉSENTANTS

critiquable, il deviendra de jour en jour plus disproportionné par raccroissement de la population et par les obstacles qui s'opposeront à un accroissement correspondant du nombre des Représentants. D'une manière générale, on peut remarquer à cet égard qu'aucun problème politique n'est moins susceptible d'une solution précise que celui de la détermination du nomJjre le plus convenable pour une législature représentative, et c'est aussi sur ce point que les politiques des difîérents Ktats diflerent le plus, soit que nous comparions directement Tune à l'autre leurs assemblées législatives, soit que nous considérions la proportion qui existe, dans chacune d'elles, entre les Représentants et le nombre de leurs commettants. Sans parler de la différence qui existe entre les plus grands et les plus petits Etats, tels que Delaware, où la Chambre la plus nombreuse est composée de vingt et un Représentants, et Massachusetts, où elle a de trois à quatre cents membres, on remarque une très grande différence entre des Etats presque égaux en population. Le nombre des Représentants en Pennsylvanie ne dépasse pas un cinquième de ceux de Massachusetts. New- York, dont la population est à celle de la Caroline du Sud comme six est à cinq, n'a guère plus du tiers du nombre de ses Représentants. Il y a une aussi grande différence entre les Etats de Géorgie, de Delaware, ou de Rhode-Island. En Pennsylvanie, les Représentants sont avec leurs commettants dans la proportion d'un par quatre ou cinq mille. Dans l'Etat de Rhode-Island, la proportion est d'au moins un par mille. Et, d'après la Constitution de Géorgie, la proportion peut être portée à un par dix électeurs ; dans les autres Etats, elle doit assurément bien dépasser cette proportion.

Une autre observation générale, c'est que la pro-

portiûQ entre les Représentants et le peuple ne doit pas être la même, là où la population est très nombreuse et là où elle est très faible. Si le nombre des Représentants de la Virginie était fixé par la règle établie dans l'Etat de Rhode-Island, il serait aujourd'hui de quatre à cinq cents, et dans vingt ou trente ans d'ici, il serait porté à mille. A l'inverse, la règle suivie par la Pennsylvanie, appliquée à l'Etat de Delaware, réduirait l'Assemblée représentative de celui-ci à sept ou huit membres. Rien de plus trompeur que de fonder nos calculs politiques sur les règles de l'arithmétique.

t'n degré de pouvoir donné peut être mieux placé entre les mains de soixante ou soixante-dix hommes, que de six ou sept. Mais il ne s'ensuit pas qu'il serait encore mieux entre les mains de six ou sept cents personnes. Et si nous le portons par hypothèse à six ou à sept mille, tout le raisonnement devrait être renversé. La vérité, c'est que, dès lors, il faut, senible-t-il, au moins un certain nombre d'hommes pour assurer les avantages d'une délibération et d'une discussion libre et pour prévenir l'exécution trop facile de combinaisons contraires à l'intérêt public ; mais d'un autre côté, ce nombre doit être maintenu dans certaines limites, si l'on veut éviter la confusion et les excès de la multitude. Dans toutes les assemblées très nombreuses, de quelques hommes qu'elles soient composées, la passion ne manque jamais d'arracher le sceptre à la raison. Quand même tout citoyen d'Athènes eût été un Socrate, l'assemblée des Athéniens n'eût jamais été qu'une foule.

Il faut aussi rappeler ici les observations faites au sujet des élections biennales. De même que la limitation des pouvoirs du Congrès et le contrôle des Législatures des Etats rendent inutiles à la sûreté publique des élections qui, sans cela, devraient être plus

fréquentes, de même les membres du Congrès n'ont pas besoin d'être aussi nombreux que s'ils possédaient le pouvoir législatif tout entier et s'ils n'étaient pas arrêtés par d'autres obstacles que ceux apportés d'ordinaire aux autres corps législatifs.

Avec ces idées générales dans nos esprits, examinons les objections dirigées contre le nombre des membres proposés pour la Chambre des Représentants. On nous dit, en premier lieu, qu'un pouvoir si étendu ne peut sans danger être confié à un si petit nombre.

Le nombre dont celte branche de la Législature se compose doit être de soixante-cinq au début du gouvernement. Dans trois ans, il doit être fait un dénombrement, d'après les résultats duquel le nombre des Représentants sera augmenté d'un Représentant par trente mille habitants ; et tous les dix ans le dénombrement sera renouvelé, et le nombre des Représentants sera augmenté suivant la proportion indiquée. On peut conjecturer sans extravagance que le premier dénombrement portera, à raison de un par trente mille habitants, le nombre des Représentants à cent au moins. En évaluant les nègres aux trois cinquièmes, on ne peut guère douter que la population des Etats-Unis ne monte à trois millions à cette époque, si même elle n'y est pas dès à présent. Dans vingt-cinq ans, d'après le calcul des progrès de la pMDpulation, le nombre des Représentants ira à deux cents ; dans cinquante ans, à quatre cents. C'est là, je pense, un nombre qui dissipera toutes les craintes que fait naître le petit nombre de l'assemblée. Je tiens pour accordé ici ce que je démontrerai dans la suite, en répondant à la quatrième objection, c'est que le nombre des Représentants sera augmenté aux époques et suivant la méthode indiquées par la Constitution. Dans la supposition con-

ijbiM

traire, je serais obligé de reconnaître que l'objection aurait une grande force.

Dès lors, la véritable question est de savoir si la faiblesse du nombre, comme règle temporaire, est dangereuse pour les libertés publiques ? si à soixante-cinq personnes, pendant quelques années, et cà cent ou deux cents durant quelques autres, on peut confier, sans danger, un pouvoir limité et bien surveillé de légiférer pour les Etats-Unis? Pour ma part, je ne pourrais donner à cette question une réponse négative, sans effacer toutes les idées que j'ai du génie actuel du peuple de l'Amérique, de l'esprit qui anime les Législatures d'Etats et des principes politiques aujourd'hui répandus dans toutes les classes de citoyens. Je ne conçois pas comment le peuple de l'Amérique, dans sa disposition actuelle, ou même en supposant toutes les modifications que des circonstances soudaines pourraient lui faire éprouver, élirait et réélirait tous les deux ans soixante-cinq ou cent hommes disposés à former et à exécuter des plans d'oppression ou de trahison. Je ne puis pas concevoir que les Législatures des Etats, qui auront tant de motifs pour surveiller la Législature fédérale, et tant de moyens de l'arrêter, manqueraient de découvrir et de déjouer une conspiration de ces Représentants contre les libertés de leurs commettants communs. Enfin je ne puis pas concevoir davantage comment il se trouverait aujourd'hui, ou d'ici à peu de temps, dans l'étendue des Etats-Unis, soixante-cinq ou cent hommes capables de se recommander au choix du Peuple, et qui désireraient ou oseraient, dans le court espace de deux ans, trahir le mandat solennel à eux confié. Pour prévoir l'effet d'un changement de circonstances et d'une population plus nombreuse, il faudrait un esprit prophétique auquel je ne prétends

-iG4. NOMBRE TOTAL DES REPllÉSENTANTS

pas. Mais à juger par les circonstances actuelles, et par celles qui, suivant toute apparence, se succéderont d'ici à un petit nombre d'années, je dois déclarer que les libertésde l'Amérique ne seront point en danger dans les mains du nombre d'individus proposé par la Constitution fédérale.

D'où i)eut venir le danger? Est-ce l'or étranger que nous craignons? Si for étranger peut si facilement corrompre nos gouvernements fédéraux elles mettre à même de tromper et de trahir leurs commettants, comment se fait-il que nous soyons aujourd'hui une Nation libre et indépendante? Le Congrès qui nous a dirigés pendant la Révolution était un corps moins nombreux que celui qui doit lui succéder; ses membres n'étaient pas choisis par leurs concitoyens et n'étaient point responsables envers eux; quoique nommés tous les ans et révocables à volonté, ils étaient généralement continués pour trois ans et même, avant la ratification des articles de la Confédération, pour un plus longterme. Leurs délibérations étaient toujours secrètes; ils avaient seuls le maniement de nos affaires avec les puissances étrangères; pendant tout le cours de la guerre, ils ont eu les destinées du pays entre leurs mains plus que ne l'auront jamais, il faut l'espérer, nos Représentants futurs; étantdonnées l'importance du prix pour lequel on combattait, et l'ardeur de nos ennemis à nous le disputer, on peut bien croire qu'ils n'eussent pas tenté d'employer d'autres moyens que la force. Etcependant, nous savons par une heureuse expérience que la confiance publique ne fut point trahie ; jamais les murmures mêmes de la calomnie n'attaquèrent sur ce point la pureté de nos conseils nationaux.

Craindra-t-on les autres branches du gouvernement fédéral? Mais où sont les moyens que pour-

raient mettre en usage le Président^ le Sénat, ou tous les deux réunis? Les émoluments de leurs fonctions ne feront que suffire, — à moins qu'on ne suppose la Chambre des Représentants déjà corrompue, — sans pouvoir excéder ce qu'il faut pour des objets tout différents; puisque nécessairement ils seront tous citoyens américains, leurs fortunes personnelles ne pourront pas être des sources de danger. Dès lors, le seul moyen qu'ils posséderont ce sera la distribution des places. Est-ce là que se fixent les soupçons? Quelquefois on nous dit que ce fonds de corruption sera épuisé par le Président pour séduire la vertu du Sénat. Maintenant, c'est la fidélité de l'autre Chambre qui en sera la victime. L'invraisemblance de cette entente mercenaire et perfide des divers membres du gouvernement reposant sur des bases aussi différentes que peuvent le permettre les principes républicains, et responsables en même temps envers la nation sur laquelle s'exerce leur pouvoir, suffit pour dissiper toute inquiétude à cet égard. Mais, heureusement, la Constitution a imaginé un nouveau préservatif. Les membres du Congrès sont inéligibles à tout emploi civil qui pourrait être créé, ou dont les émoluments pourraient être accrus durant le terme de leurs fonctions électives. Ainsi, on ne pourra traiter avec eux que des places que des accidents ordinaires rendraient vacantes : supposer qu'elles fussent en assez grand nombre pour acheter les défenseurs du peuple choisis par le peuple lui-même, c'est renoncer à se servir des règles qui servent à prévoir les événements ; c'est mettre à la place une inquiétude sans objet, sans bornes, avec laquelle il est inutile de raisonner. Les amis sincères de la liberté, qui se livrent aux excès de cette passion, ne savent pas le tort qu'ils font à leur propre cause. De même que l'humanité nous offre

LE FÉDÉR.\LISTE 30

un degré de dépravation qui nécessite, jusqu'à un certain point, la circonspection et la défiance, de môme on trouve dans la nature humaine des qualités qui méritent dans une certaine mesure l'estime et la confiance. Le gouvernement républicain suppose plus qu'aucune autre forme l'existence de ces qualités. Si les tableaux, faits par la défiance politique de quelques-uns, retraçaient fidèlement le caractère humain, il faudrait en conclure qu'il n'y a point assez de vertus parmi les hommes pour le self government ; et que les chaînes du despotisme peuvent seules les empêcher de se détruire et de se dévorer les uns les autres.

PUBLIUS

Du New York Packel, mardi 19 février 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LVI

(hamilton ou madison)

Au peuple de l'Etat de Neiv York :

Le second reproche que l'on fait à la Chambre des Représentants, c'est qu'elle sera trop peu nombreuse pour connaître exactement les intérêts de ses commettants.

Comme cette objection est évidemment fondée sur la comparaison du nombre proposé des Représentants avec l'étendue considérable des Etats-Unis, le nombre de leurs habitants et la diversité de leurs intérêts, sans faire aucune attention en même temps aux circonstances qui distingueront le Conigrès des autres Corps législatifs, la meilleure réjponse à faire sera d'exposer brièvement ces circonstances.

C'est un principe incontestable et important que [les Représentants doivent connaître les intérêts de jleurs commettants et les circonstances où ils se trouvent. Mais ce principe ne s'étend qu'aux circonstances et aux intérêts relatifs à l'autorité et aux

fonctions des Représentants. On peut bien exercer la fonction législative tout en ignorant une foule d'objets de détail qui se trouvent en dehors du cercle de la législation. Pour fixer le degré de connaissance qu'exige l'exercice d'une autorité particulière, il faut donc se reporter aux objets soumis à cette autorité.

Quels seront les objets de la Législation fédérale? Les plus importants — et qui semblent exiger le plus de connaissances locales — sont le commerce, la taxation et la milice.

Pour bien régler le commerce, il faut, nous l'avons déjà dit ailleurs, des connaissances fort étendues ; mais en tant que celles-ci portent sur les lois et la situation locale de chaque Etat particulier, il suffit qu'elles soient portées dans les Conseils fédéraux par un petit nombre de Représentants.

La taxation consistera, en grande partie, en droits qui seront compris dans la réglementation du commerce. Par conséquent, on peut appliquer à cet objet la remarque précédente. Pour les impositions intérieures il faudra une connaissance plus étendue des circonstances particulières à chaque Etat. Mais ne peuvent-elles pas, ici encore, se trouver possédées à un degré suffisant par un petit nombre d'hommes intelligents, indistinctement élus dans chaque Etat? Divisez l'Etat le plus étendu en dix ou douze districts, et vous trouverez qu'il n'existera, dans aucune de ces subdivisions, un si petit intérêt local qui ne soit connu du Représentant du district. Indépendamment de ce moyen d'information, les lois de l'Etat, faites par des Représentants pris dans toutes ses parties, seront presque à elles seules un guide suffisant. Dans chaque Etat on a faitjusqu'ici,et on continuera à faire par la suite des règlements sur ce point, qui ne laisseront, en bien des cas, à la Lé- ij

gislatiire fédérale d'autre soin que celui de revoir les différentes lois et de les réduire en un seul acte général. Un individu intelligent, dans son cabinet, ayant devant lui tous les codes locaux, pourrait compiler une loi générale sur quelques objets d'imposition pour les Etats-Unis, sans le secours d'une information orale, et il faut espérer que si les impôts intérieurs sont nécessaires particulièrement dans les cas qui exigent l'uniformité dans toute l'étendue des Etats-Unis, on préférera les objets les plus simples. Pour juger avec exactitude de la facilité que pourront donner les codes des Etats pour cette partie de la Législation fédérale, nous n'avons qu'à supposer pour un moment que l'Etat de New York ou tout autre fût divisé en un certain nombre de parties dont chacune aurait et exercerait chez ellemême un pouvoir de législation locale. N'est-il pas évident que les détails et les travaux préparatoires que nous trouverions dans les divers registres de leurs délibérations abrégeraient beaucoup les travaux de la Législature générale, et qu'il suffirait pour cela d'un plus petit nombre d'hommes?

Les Assemblées fédérales tireront un grand avantage d'une autre circonstance. Les Représentants de chaque Etat n'apporteront pas seulement la connaissance de ses lois et la connaissance locale de leurs districts respectifs ; ils auront probablement toujours été et seront peut-être même encore membres de la Législature de l'Etat, où sont réunis tous les renseignements et tous les intérêts de l'Etat; et l'instruction qui en résultera pourra être facilement portée par un petit nombre d'hommes à la Législature des Etats-Unis.

Les observations faites touchant la taxation s'appliquent avec plus de force encore à la milice. Car quelque différentes que puissent être les règles de la

discipline dans les différents Etats, elles sont les mêmes dans un même Etat particulier, elles dépendent de circonstances qui ne diffèrent guère dans les diverses parties du même Etat (1 ).

Le lecteur attentif sentira que le raisonnement employé ici pour prouver qu'an nombre modéré de Représentants sera toujours suffisant, n'est point en contradiction avec ce qui a été dit, dans une autre occasion, de la nécessité de l'instruction étendue que les Représentants doivent posséder, et du temps qu'il faudra pour l'acquérir. Cette instruction, en ce qui regarde les objets locaux, est rendue nécessaire et difficile à acquérir, non par la différence des lois et des circonstances locales dans an seul Etat, mais par celles qui se trouvent entre les différents Etats. En considérant isolément un seul Etat, ses lois sont les mêmes et ses intérêts ne sont que peu diversifiés. Un petit nombre d'hommes possédera donc toutes les connaissances nécessaires pour bien les représenter. Si les intérêts et les affaires de chaque Etat particulier étaient absolument simples et uni-^' formes, les connaître dans l'une de ses parties, cm serait les connaître dans toutes, et tout l'Etat pourrait être bien représenté par un seul membre pris dans une partie quelconque de l'Etat. En comparant les uns aux autres les différents Etats, nous trou-

(i) L'édition revisée du Fédéraliste contient la variante suivante : « Relativement au règlement de la Milice, il est peu de circonstances pour lesquelles on puisse dire qu'il faille une connaissance exacte des circonstances locales. La disposition générale du pays, montueux ou en plaine, plus commode pour les mouvements de l'infanterie ou de la cavalerie, est presque la seule considération de celte nature qui mérite attention. L'art de la guerre renferme des principes généraux d'organisation^ de mouvement et de discipline, qui sont d'une application universelle. )) ;

vons une grande différence dans leurs lois et dans bien d'autres circonstances liées aux objets de la Législation fédérale, et dont il n'est aucune que les membres de la Législature fédérale ne doivent avoir quelque connaissance. Si donc un petit nombre de Représentants de chaque Etat peuvent apporter avec eux toutes les connaissances nécessaires relativement à leur propre Etat, il y aura, pour chaque Représentant, beaucoup à apprendre relativement à tous les autres Etats. Les changements de temps auront, comme nous l'avons déjà remarqué, sur la situation relative des Etats, un effet d'assimilation. L'effet du temps sur les affaires internes de chaque Etat pris isolément sera juste le contraire. A présent, quelques-uns des Etats ne sont guère que des associations de laboureurs. Il en est très peu qui aient fait quelques progrès dans ces branches d'industrie dont l'effet est de donner aux affaires d'une nation plus de variété et (e complexité. Mais elles seront successivement dans tous le résultat de l'accroissement de la population, et elles exigeront, de la part de chaque Etat, une représentation plus complète. En conséquence, la Convention a pris soin de dire que le progrès de la population sera accompagné d'un accroissement correspondant de la branche représentative du gouvernement.

L'expérience de la Grande Bretagne, qui offre au monde tant de leçons politiques, tant d'avertissements et tant de modèles, et dont nous avons déjà si souvent invoqué l'autorité dans le cours de ces recherches, confirme le résultat des réflexions que nous venons de faire. Le nombre des habitants dans les deux royaumes d'Angleterre et d'Ecosse ne peut être porté à moins de huit millions. Les Représentants de ces huit millions d'hommes, dans la Chambre des Communes, sont au nombre de cinq

cent cinquante-huit. De ce nombre, un neuvième est élu par trois cent soixante-quatre personnes et une moitié par cinq mille sept cent vingt-trois personnes (l). On ne supposera pas que la moitié ainsi élue, composée d'hommes qui ne résident même pas parmi le peuple en général, puisse ajouter quoi que ce soit à la sécurité du peuple contre les entreprises du gouvernement, ou mieux faire connaître sa position ou ses intérêts dans les Conseils législatifs. Au contraire, il est notoire qu'ils sont plus fréquemment les Représentants et les instruments du magistrat exécutif, que les gardiens et les défenseurs des droits du peuple. On pourrait donc très justement les considérer comme quelque chose de plus qu'une simple déduction des véritables Représentants de la nation. Nous les considérerons, toutefois, à ce seul point de vue, et nous n'étendrons pas la déduction à un grand nombre d'autres qui ne résident pas parmi leurs commettants, et n'(s\d que très peu de rapports avec eux et sont très peu instruits de leurs affaires Avec toutes ces concessions, nous trouverons que la sûreté de l'intérêt et le bonheur de huit millions d'hommes sont entre les mains de deux cent soixante-dix-neuf personnes, c'est-à-dire qu'il n'y a qu'un seul Représentant pour défendre les droits et exposer la situation de vingt-huit mille six cent soixante-dix commettants dans une Assemblée exposée à toute la force de l'influence de l'Exécutif, et dont le pouvoir s'étend à tous les objets de législation dans une nation dont les affaires sont au plus haut degré compliquées et diversifiées. Et cependant, il est très certain non seulement qu'avec ces inconvénients on a conservé une portion de liberté considérable, mais encore que, parmi les défauts

(I) BuRGH, Political Disquisitions. — Publius,

NOMBRE TOTAL DES REIT.t^SENTANTS 473

qu'on reproche aux lois britanniques, il en est fort peu qui soient imputables à l'ignorance de la Législature, relativement aux besoins et aux intérêts du peuple. En donnant à cet exemple l'attention qu'il mérite et en le comparant avec celui de la Chambre des Représentants telle que nous l'avons exposée cidessus, nous nous convaincrons pleinement qu'un Représentant par trente mille habitants fera de cette dernière un gardien sur et capable des intérêts qui lui seront confiés.

Dît Netv York Packct, mai'di 19 février 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LVII

(hamilton ou madison)

Ail peuple de VElat de New York :

Le troisième reproche qu'on fait à la Chambre des Représentants, c'est que ses membres seront pris dans cette classe de citoyens dont les sentiments sont le moins d'accord avec ceux de la masse du peuple, et dont l'ambition doit le plus naturellement tendre à sacrifier l'intérêt général à l'agrandissement de quelques hommes.

De toutes les objections dirigées contre la Constitution fédérale, celle-ci est peut-être la plus extraordinaire. Elle semble en elle-même n'attaquer qu'une prétendue oligarchie, mais, dans son principe, elle frappe la base même du gouvernement républicain.

Le but de toute Constitution politique est, ou doit être, tout d'abord de choisir pour gouvernants les hommes qui ont le plus de sagesse pour discerner, et le plus de vertu pour obtenir le bien public ; en.i second lieu, de prendre les précautions les plus effi-'