RÉGLEMENTATION DES ÉLECTIONS PAR LE CONGRÈS

le projet de Constitution. Les clifTérents points de vue examinés dans les deux derniers articles doivent suffire pour convaincre tous les hommes doués de sangtroid et de perspicacité que si la liberté publique doit jamais être la victime de l'ambition des gouvernements nationaux, ce n'est pas du moins le pouvoir dont il s'agit qu'il faudra accuser du sacrifice.

Si les hommes qui sont portés à s'abandonner à leurs inquiétudes voulaient examiner attentivement les Constitutions des Etats, ils y trouveraient d'aussi justes sujets d'inquiétude et d'alarme à raison de la latitude que la plupart d'entre elles accordent touchant les élections, qu'à raison de la latitude que l'on propose de donner au gouvernement national au même point de vue. Un examen de leur situation, à cet égard, tendrait grandement à détruire toutes les idées défavorables qui pourraient subsister encore. Mais comme cet examen nous entraînerait dans de longs et fastidieux détails, je me contenterai du seul exemple de l'Etat dans lequel j'écris. La Constitution de New York contient d'autres dispositions, relativement aux lieux où doivent se faire les élections, que celle-ci: les membres de l'assemblée seront élus dans les comtés ; ceux du Sénat dans les grands districts qui existent ou seront formés dans l'Etat ; ils sont aujourd'hui au nombre de quatre et comprennent chacun de deux à six comtés. Il est aisé de comprendre qu'il ne serait pas plus difficile à la Législature de New York, en cantonnant les élections en certains lieux, de priver les citoyens de New York de leur droit de suffrage, qu'à la Législature des Etats-Unis, en usant du même expédient, d'en priver tous les citoyens de l'Union. Supposons, par exemple, que ja ville d'Albany fût désignée comme le seul lieu d'élection pour le comté el le district dont elle fait partie ; les habitants de cette ville ne deviendraient-

508 rouvoiR du congrès de régler

ils pas les seuls électeurs des membres du Sénat et de l'Assemblée dans ce comté et ce district? Pouvonsnous penser que les électeurs qui habitent les subdivisions éloignées des comtés d'Albany, de Saratoga, de Oimbridge, etc., ou quelque partie du comté de Montgomery, prendraient la peine de venir dans la cité d'Albany pour donner leurs suffrages pour les membres de l'Assemblée ou du Sénat, plutôt qu'ils n'iraient dans la cité de New York pour participer au choix des membres de la Chambre fédérale des Représentants ? L'indifférence alarmante que l'on peut découvrir dans l'exercice de ce droit inestimable, sous les lois existantes qui donnent toute facilité à cet égard, n'indique que trop la réponse que l'on doit faire à cette question. Et, indépendamment de l'expérience, n'est-il pas certain que, quand le lieu de l'élection est placé à une distance trop grande de l'électeur, l'effet est le même, que la distance soit de vingt milles ou de vingt mille milles. Dès lors, nous devons jugerqueles objections présentées en vue d'une modification particulière du pouvoir fédéral de régler les élections, s'appliqueront en substance avec une égale force à la modification du même pouvoir dans la Constitution de cet Etat ; c'est pour cette raison qu'il sera impossible d'approuver l'une et de condamner l'autre. Une comparaison semblable amènerait à une conclusion identique, touchant les Constitutions de la plupart des autres Etats.

Si l'on disait que les défauts des Constitutions des Etats ne peuvent servir d'excuse à ceux que l'on trouvera dans le plan proposé, je répondrais que, puisque l'on n'a jamais reproché aux premières de n'avoir point porté d'attention pour la sauvegarde de la liberté, là où le reproche que l'on fait à la Constitution fédérale est également applicable, la présomption est que ces critiques sont les raffine-

l'élection des représentants 509

ments captieux d'une opposition déterminée d'avance plutôt que les déductions rédéchies d'une sincère recherche de la vérité. A ceux qui considèrent comme des omissions innocentes dans les Constitutions des Etats ce qu'ils envisagent comme un défaut inexcusable dans le plan de la Convention, il n'y a rien à dire ; tout au plus, peut-on leur demander de nous donner quelque solide raison pour expliquer pourquoi les Représentants du peuple, dans un seul Etat, seraient plus inaccessibles à la convoitise immodérée du pouvoir ou à d'autres dispositions coupables, que les Représentants du peuple des Etats-Unis? .S'ils ne peuvent le faire, il faudrait du moins qu'ils nous prouvent qu'il est plus facile de détruire les libertés de trois millions d'hommes, avec l'avantage d'avoir les gouvernements locaux à la tête de leur résistance, que celles de deux cent mille hommes privés de cet avantage. Et relativement au sujet immédiat qui nous occupe, il faudrait qu'ils nous démontrent qu'il est moins probable de voir, dans un seul Etat, une faction dominante, à l'effet de maintenir sa supériorité, favoriser une classe particulière d'électeurs, que de trouver une disposition semblable chez les Représentants de treize Etats, épars sur la surface d'un vaste pays, et séparés à bien des égards par la diversité des circonstances locales, des préjugés et des intérêts.

Jusqu'ici mes observations n'ont eu d'autre but que de justifier la disposition dont il s'agit au point de vue théorique, en montrant le danger de placer ailleurs le pouvoir, en montrant l'avantage qu'il y a à la confier comme on le propose. Il me reste k parler d'un avantage positif qui résultera de cette disposition et qui n'aurait pas été aussi bien obtenu par quelque autre ; je fais allusion à la circonstance de l'uniformité dans l'époque des élections pour la

Chambre fédérale des Représentants. Il est plus que probable que l'expérience prouvera que cette uniformité est de grande importance pour le bien public, à la fois pour empêcher qu'un même esprit ne se perpétue dans ce corps et pour remédier aux désordres occasionnés par les factions. Si chaque Etat peut déterminer le moment de son élection, il est possible qu'il se trouve autant de différentes époques qu'il y a de mois dans l'année. Les époques d'élections dans les différents Etats, telles qu'elles sont aujourd'hui fixées pour leurs élections locales, varient entre des extrêmes aussi espacés que mars et novembre. Il résulterait de cette diversité, qu'il ne se produirait jnmais une dissolution totale ou un renouvellement intégral de ce corps. S'il venait à y régner un mauvais esprit, il serait capable de se propager parmi les nouveaux membres au fur et à mesure qu'ils succéderaient aux anciens. La masse totale resterait toujours à peu près la même à cause de l'assimilation constante des nouveaux éléments. Il y a une contagion de l'exemple à laquelle peu d'hommes ont une force de caractère suffisante pour résister. Je suis porté à penser que porter au triple la durée des fonctions à la condition d'un renouvellement intégral du corps serait une mesure moins redoutable pour la liberté, que réduire à un tiers cette durée mais avec renouvellement partiel.

L'uniformité dans l'époque des élections semble n'être pas moins nécessaire pour assurer l'exécution de l'idée d'un renouvellement régulier dans le Sénat et pour la convocation régulière de la Législature tous les ans, à une époque déterminée. On demandera peut-être pourquoi, dès lors, la Constitution n'a pas elle-même fixé l'époque de l'élection ? Comme les adversaires les plus acharnés du plan de la Convention dans cet Etat sont, en général, les plus grands

l'élection des représentants 51 i

admirateurs de la Constitution de cet Etat, on peut leur retourner la question, et on peut leur demander pourquoi la Constitution de cet Etat n'a point fixé une époque pour les élections. Et alors la meilleure réponse qu'ils puissent faire, c'est de dire que ce soin a pu être sans danger confié à la discrétion de la Législature, et que si l'on avait d'avance marqué une époque, on aurait peut-être reconnu à l'expérience qu'elle était mal choisie. Cette réponse s'applique également à la question posée à propos de la Constitution fédérale. Et l'on peut ajouter que le danger redouté d'un changement progressif étant imaginaire, il n'aurait guère été sage, sur cette idée chimérique, d'admettre une disposition fondamentale, une clause dont l'effet aurait privé plusieurs Etats de l'avantage de procéder aux élections pour leurs propres gouvernements et pour le gouvernement fédéral à la même époque.

PUBLIUS

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE No LXII

(hamilton ou madison)

Au Peuple de r Etat de Neiv York

Après avoir examiné l'organisation de la Chambre des Représentants et répondu aux objections qui m'ont paru mériter attention, je passe à l'examen du Sénat.

Les chefs sous lesquels cette partie du gouvernement peut être considérée sont : 1° les conditions requises pour être sénateur ; — 2" la nomination des sénateurs par les Législatures d'Etat ; — 3» l'égalité de représentation dans le Sénat ; — 4° le nombre des sénateurs et la durée de leurs fonctions ; — 5° les pouvoirs confiés au Sénat.

L — Les conditions que l'on propose d'exiger des Sénateurs, en tant qu'elles se distinguent de celles requises des Représentants, consistent dans un âge plus avancé et dans une plus longue durée dans le titre de citoyen. Un Sénateur doit avoir au moins trente ans, tandis qu'on peut être Représentant à vingt-

cinq ans. Le Sénateur doit être citoyen depuis neuf ans; pour le Représentant, il faut sept ans. La raison de ces différences s'explique par la nature du mandat sénatorial, qui, exigeant plus d'instruction et de stabilité dans le caractère, demande en même temps que le Sénateur ait atteint un Age capable de présenter ces qualités ; et qui, participant d'une façon directe aux négociations avec les nations étrangères, ne doit être exercé que par des hommes entièrement dégagés des préventions et des habitudes que donnent une naissance et une éducation étrangères. Le terme de neuf ans semble tenir un juste milieu entre une exclusion totale des citoyens adoptés que leur mérite et leurs talents peuvent rendre dignes de la confiance publique, et une admission indistincte et hâtive de ces individus, qui pourait ouvrir un chemin à l'influence étrangère dans les conseils de la nation.

II. — 11 est également inutile de s'étendre sur la nomination des Sénateurs par les Législatures des Etats. Des différentes manières conseilléespour composer cette partie du gouvernement, celle qui a été proposée parla Convention est probablement la plus conforme à l'opinion publique. Elle a le double avantage de favoriser un choix éclairé, et de donner aux gouvernements des Etats, sur la formation du gouvernement fédéral, une influence qui maintiendra leur autorité et formera entre les deux systèmes un lien utile.

III. — L'égalité de représentation dans le Sénat f'st un autre point qui, étant évidemment le résultat d'une transaction entre les prétentions opposées des grands et des petits Etats, n'appelle pas de longs développements. S'il est vrai que, chez un peuple réuni on une seule Nation, chaque district doive avoir une part proportionnelle au goii\ ornement, et que,

parmi des Etats indépendants et souverains, unis par une simple ligae, les parties, quoique inégales en grandeur, doivent avoir une influence égale dans les conseils communs, ce n'est pas sans raison, semblet-il, que, dans une république composée, qui présente à la fois le caractère national et le caractère fédéral, le gouvernement doive reposer sur une combinaison des principes de la représentation égale et de la représentation proportionnelle. Mais il est superflu de juger d'après des règles théoriques une partie de la Constitution qui, de l'aveu de tout le monde, est le résultat non pas de la théorie, mais « d'un esprit d'amitié, d'une déférence et de concessions mutuelles que rendait indispensables la particularité de notre situation politique ». L'Amérique veut, — et sa situation politique l'exige encore plus impérieusement, — un gouvernement commun, revêtu de pouvoirs suffisants. Les plus grands Etats n'auraient jamais obtenu des petits un gouvernement plus conforme à leurs vœux. Ils n'ont donc que le choix entre le gouvernement proposé et un gouvernement encore plus critiquable. Dans cette alternative, la prudence conseille de choisir le moindre mal ; et, au lieu de prévoir inutilement les inconvénients qui en pourraient résulter, de songer plutôt aux conséquences avantageuses qui compenseront ce sacrifice. Dans cet ordre d'idées, on peut remarquer que le suffrage égal accordé à chaque Etat est en même temps la reconnaissance constitutionnelle de la portion de souveraineté qui reste aux Etats particuliers et un moyen de la conserver. Sous ce point de vue, l'égalité ne paraîtra pas moins désirable aux grands Etats qu'aux petits, car ils ont également le désir de se garantir, par tous les moyens possibles, contre une consolidation générale des Etats en une seule République.

Un autre avantage qui résultera de cet élément dans la constitution du Sénat, c'est le nouvel obstacle qu'il apporte contre les mauvaises lois. Il ne pourra être pris de résolution ni passé de loi sans le concours d'abord de la majorité du peuple et ensuite de la maj(»rité des Etats. 11 faut reconnaître que ce frein compliqué de la Législation pourra, dans quelques circonstances, faire autant de mal que de bien ; et que le moyen de défense qu'il assure aux plus petits Etats serait encore mieux justifié par la raison, s'il était vrai qu'ils eussent à défendre des intérêts communs, différents de ceux des autres Etats, et qui, sans cette clause, fussent exposés à un danger particulier. Mais comme les plus grands Etats auront toujours, par leur pouvoir en matière de subsides, le moyen de combattre les usages abusifs de cette prérogative des plus petits Etats, comme d'ailleurs l'excessive facilité de faire des lois nouvelles paraît être un des inconvénients auxquels notre gouvernement sera le plus exposé, il n'est pas impossible que l'expérience fasse juger cette partie de la Constitution plus favorablement que la théorie.

IV. — Nous allons maintenant examiner le nombre de Sénateurs et la durée de leurs fonctions. Afin de nous faire un jugement sain sur ces deux points, il conviendra de rechercher à quels buts répond un Sénat; et pour le découvrir, il sera nécessaire de voir quels seraient les inconvénients auxquels une république serait exposée à raison de l'absence de cette institution.

1° C'est un malheureux incident pour un gouvernement républicain, — quoique à un degré moindre que dans les autres gouvernements — que ceux qui l'administrent oublient leurs devoirs envers leurs conimettants et se montrent infidèles à leur mission importante. A ce point de vue, un Sénat, comme se-

conde branche de l'assemblée législative, distincte et partageant le pouvoir de la première, doit être, en tout cas, un frein salutaire sur le gouvernement. Son existence double la sûreté du peuple, puisqu'elle rend nécessaire le concours de deux corps différents dans les plans d'usurpation ou de perfidie, là où, sans le Sénat, l'ambition ou la corruption d'un seul seraient suffisantes. C'est là une précaution qui repose sur des principes si clairs et maintenant si bien compris aux Etats-Unis, qu'il serait plus que superflu de s'y appesantir. Je remarquerai simplement que, comme les combinaisons louches serontd'autant plus improbables qu'il y aura plus de différences dans l'esprit des deux corps, il sera politique d'établir entre eux toutes les différences qui s'accorderont avec l'harmonie qui doit exister dans toutes les mesures sages, et qui seront compatibles avec les principes élémentaires du gouvernement républicain.

2° La nécessité d'un Sénat n'est pas moins indiquée par la disposition qu'ont toutes les Assemblées uniques et nombreuses à céder à l'impulsion des passio is soudaines et violentes, et à être entraînées par des chefs factieux dans des résolutions précipitées et pernicieuses. On pourrait citer sur ce sujet des exemples sans nombre, tirés de l'histoire des Etats- Unis aussi bien que de celle des autres Nations. Mais il est inutile de démontrer une proposition qui ne rencontrera pas de contradicteur. Tout ce qu'il convient d'observer, c'est qu'un corps destiné à corriger cette infirmité doit en être lui-même exempt: il faut, donc qu'il soit moins nombreux. 11 doit, en outre, avoir une grande fermeté ; il faut donc qu'il tire son autorité d'un mandat d'une durée considérable.

3° Un autre défaut auquel un Sénat doit parer, c'est l'absence d'une connaissance nécessaire des objets et

des principes de la Législation. Il n'est pas possible qu'une Assemblée d'hommes tirés pour la plupart d'occupation d'ordre privé, nommés pour un temps fort court, et qu'aucun motif permanent n'engagern à se consacrer, pendant les intervalles de leurs fonctions publiques, à l'étude des lois, des affaires, et des intérêts multiples de leur pays, puissent, si on les abandonne complètement à eux-mêmes, échappera une foule d'erreurs importantes dans l'exercice de leur mandat législatif. On peut affirmer avec confiance qu'une grande partie des embarras actuels de l'Amérique a pour cause les bévues de nos gouvernements ; et qu'on doit attribuer celles-ci à la tête plus qu'au cœur de leurs auteurs. Que sont, en effet, toutes ces lois d'abrogation, d'explication, d'amendement qui remplissent et déparent nos codes volumineux, sinon des preuves d'un défaut de sagesse'^ Ne sont-ce pas autant d'accusations intentées par chaque session contre la session précédente, autant d'avertissements pour le peuple de l'utilité de ce secours que l'on peut attendre d'un Sénat bien organisé ?

Un bon gouvernement suppose deux choses : lout d'abord, la fidélité à l'objet du gouvernement qui est le bonheur du peuple ; en second lieu, la connaissance des moyens qui permettent d'atteindre le plus sûrement ce but. Ces deux qualités manquent à quelques gouvernements ; il en est un grand nombre où la première fait défaut. Je n'hésite pas à affirmer que, dans les gouvernements américains, on a prêté trop peu d'attention à la seconde. La Constitution fédérale évite cette erreur ; et, ce qui mérite une mention spéciale, elle pourvoit à la seconde qualité d'une manière qui augmente la sécurité pour la première.

4" L'inconstance qui, dans les conseils publics, résulte d'un renouvellement rapide des membres,

quelque valeur qu'ils puissent avoir, appelle au plus haut degré la nécessité de quelque institution stable dans le gouvernement. A chaque élection nouvelle, les Etats doivent changer la moitié de leurs Représentants. De ce changement d'hommes doit résulter un changement dans les opinions; et d'un changement dans les opinions, un changement dans les mesures. Mais un changement continuel, même de bonnes mesures, est incompatible avec les règles de la prudence et l'espoir du succès. Cette observation est vérifiée dans la vie privée ; elle devient plus juste et plus importante quand il s'agit des afîaires de la Nation.

Pour retracer les pernicieux effets d'un gouvernement instable, il faudrait un volume. Je vais en indiquer quelques-uns seulement, dont chacun doit être considéré comme la source d'une infinité d'autres.

En premier lieu, il détruit le respect et la confiance des autres Nations et tous les avantages qui dépendent du caractère national. Quand un individu est inconstant dans ses plans ou n'en suit aucun pour la conduite de ses affaires, tous les gens sages observent tout de suite qu'il sera bientôt la victime de sa légèreté et de sa folie. Ses voisins qui lui portent le plus d'amitié le plaignent; mais tous refusent de lier leur fortune à la sienne ; et beaucoup saisiront l'occasion de faire leur fortune à ses dépens. Une Nation est pour une autre Nation ce qu'un individu est pour un autre ; avec cette différence, malheureusement peut-être, qu'une Nation, moins sujette aux impulsions de la bienveillance, a aussi moins de scrupule à tirer avantage des imprudences des autres. Ainsi, toute Nation qui, dans l'administration de ses afîaires, laisse voir un défaut de prudence et de stabilité, doit s'attendre à toutes les pertes que des voisins plus sages pourront lui faire éprouver par une politique

plus systématique. Mais l'Amérique ne peut trouver, à cet égard, de leçon meilleure que l'exemple de sa propre situation. Elle ne trouve aucun respect chez ses amis, elle est le jouet de ses ennemis ; et elle est une proie pour toute Nation qui a intérêt à spéculer sur l'inconstance de ses conseils et l'embarras de ses affaires.

Les effets intérieurs d'une politique instable sont encore plus désastreux. Elle empoisonne les bienfaits de la liberté même. Qu'importe au peuple d'avoir des lois faites par des hommes de son choix, si elles sont tellement volumineuses qu'il ne peut les lire, et si incohérentes qu'il ne peut les comprendre ; si elles sont abrogées ou si elles éprouvent des changements tellement fréquents qu'il est impossible à un homme qui connaît aujourd'hui la loi de savoir quelle elle sera demain? La loi doit être définie une règle de conduite ; mais que peut être une règle qui est peu connue et encore moins fixée?

Un autre effet de l'instabilité publique, c'est de donner un injuste avantage à l'habileté de quelques capitalistes entreprenants sur l'industrie de la partie la plus nombreuse et la moins éclairée du peuple. Tout nouveau règlement relatif au commerce ou aux finances ou qui affecte en quoi que ce soit la valeur des différentes sortes de propriété, présente, à tous ceux qui guettent le changement et savent en prévoir les effets, une nouvelle moisson ; moisson qu'ils n'ont pas semée eux-mêmes, et qui a été arrosée par les sueurs et les efforts de la grande masse de leurs concitoyens. C'est un état de choses où l'on peut dire avec quelque vérité que les lois sont faites pour quelques individus et non pour la majorité.

A un autre point de vue, un gouvernement instable entraîne de graves inconvénients. Le défaut de confiance dans les Conseils publics décourage

toutes les entreprises utiles dont le succès et le profit dépendent du maintien des arrangements existants. Quel commerçant prudent risquera sa fortune dans une nouvelle branche de commerce, quand il sait que ses projets peuvent être rendus illicites avant leur exécution? Quel fermier, quel manufacturier se découvrira pour l'encouragement de quelque genre de culture ou de quelque établissement particulier, s'il n'a pas l'assurance que ses travaux et ses avances préparatoires ne le rendront pas victime d'un gouvernement inconstant ? En un mot, on ne peut réaliser aucun progrès, aucune entreprise louable qui n'ait besoin de la protection d'un système suivi de politique nationale.

Mais de tous, le plus déplorable effet est cette diminution de l'attachement et du respect qui gagnera le cœur du peuple à l'égard d'un système politique qui porte tant de marques de faiblesse et trompe tant d'espérances flatteuses. Aucun gouvernement, comme aucun homme, ne sera longtemps respecté s'il n'est point vraiment respectable ; et il ne sera vraiment respectable s'il ne possède un certain degré d'ordre et de stabilité.

PUBLIUS

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No LXIII

(hamilton ou madison)

Au peuple de VEtat de iXezv York :

Un cinquième desideratum qui montre l'utilité d'un Sénat, c'est l'absence d'un véritable sentiment du caractère national. S'il n'y a point un membre du gouvernement choisi et stable, non seulement l'estime des puissances étrangères sera perdue par une politique peu éclairée, par l'effet des causes que j'ai déjà mentionnées, mais encore les Conseils de la nation n'auront pas cette sensibilité à l'opinion du monde, qui n'est peut-être pas moins nécessaire pour mériter que pour obtenir son respect et sa confiance.

Il est important, pour tout gouvernement, d'attacher quelque attention au jugement des autres nations, et cela pour deux raisons : la première, c'est que, indépendamment des mérites intrinsèques d'un plan ou d'une mesure particulière quelconque, il est à désirer, pour divers motifs, que cette mesure appa-

raisse aux autres nations comme le résultat d'une politique prudente et honorable ; la seconde est que, dans les cas douteux, particulièrement lorsque les Conseils delà nation peuvent être entraînés par quelque passion puissante ou par quelque intérêt du moment, l'opinion présumée ou connue du monde impartial peut être le meilleur guide que l'on puisse suivre. Que n'a pas perdu l'Amérique par son absence de prestige vis-à-vis des nations étrangères! Que d'erreurs et de folies elle eût évitées si, en chaque affaire, elle eût tout d'abord examiné la justice ou la prudence de ses mesures au jour sous lequel elles apparaîtraient probablement à la portion impartiale de l'humanité !

Et cependant, quelque nécessaire que puisse être le sentiment du caractère national, il est évident qu'un corps nombreux et instable ne le possédera jamais assez. On ne pourra le trouver que dans une assemblée assez peu considérable pour qu'une partie de l'honneur ou du blâme résultant des mesures publiques puisse retomber sur chacun de ses membres ; ou dans une assemblée qui soit investie d'un mandat public d'une manière assez durable pour que l'orgueil et la situation de ses membres soientsensiblement liés à la réputation et à la prospérité de la nation. Les Représentants semi-annuels de Rhode-Island auraient sans doute été peu touchés, dans leurs délibérations sur les mesures iniques adoptées pour cet Etat, par des arguments tirés de l'opinion qu'auraient de ces mesures les nations étrangères ou même les autres Etats, tandis qu'on ne peut guère douter que, s'il eût fallu le concours d'un Corps choisi et stable, la considération du caractère national seul aurait prévenu les calamités dont ce peuple égaré souffre aujourd'hui.

J'ajouterai comme sixirme défaut, l'absence, dans

des cas importants, de toute responsabilité du gouvernement envers le peuple^ ce qui est le résultat de cette fréquence d'élections qui, dans d'autres circonstances, produit la responsabilité. Cette observation semblera peut-être non seulement neuve, mais paradoxale. On verra cependant, à l'explication, qu'elle est aussi incontestable qu'elle est importante.

La responsabilité, pour être raisonnable, doit être limitée aux objets soumis au pouvoir des personnes responsables ; et pour être efficace, il faut qu'elle se rapporte à des opérations de ce pouvoir, pour lesquelles les électeurs soient en état de former un jugement prompt et sur. Les objets du gouvernement peuvent être divisés en deux classes générales : les uns dépendent de mesures qui ont chacune un elfet immédiat et sensible ; les autres dépendent d'une succession de mesures bien choisies et bien unies, dont l'effet est graduel et presque insensible. Il est inutile de montrer toute l'importance de ce dernier genre d'affaires pour la prospérité générale et permanente de tout pays. Et cependant, il est évident qu'une assemblée, élue pour un temps si court que, dans une longue chaîne de mesures essentielles au bonheur général, à peine un ou deux chaînons ont été son ouvrage, ne peut pas plus être rendue responsable du succès, qu'on ne peut demander compte à un intendant ou à un fermier, pris pour une année, d'emplois ou d'améliorations qui ne pourraient s'effectuer que dans l'espace d'une demi-douzaine d'années. Et il est impossible au peuple de calculer la part d'influence que ses assemblées annuelles peuvent respectivement avoir sur des événements prod uits par des opérations qui ont eu lieu au cours de plusieurs années. Il est déjà assez difficile de soumettre à une responsabilité personnelle les membres d'une assem-

blée nombreuse, pour des actes émanés d'elle et qui, chacun, ont sur ses commettants un effet immédiat, distinct et sensible.

Le remède qui convient à cet inconvénient doit être dans un corps additionnel dans le département législatif, et qui, ayant une permanence suffisante pour veiller aux affaires qui exigent une attention soutenue et une suite de mesures, puisse être justement et efficacement rendu responsable de la réalisation de ces objets.

Jusqu'ici, je n'ai considéré les circonstances qui prouvent la nécessité d'un Sénat bien construit que relativement aux Représentants du peuple. Parlant à un peuple sans préjugés et que la flatterie n'a point corrompu, je n'hésiterai point à ajouter qu'une institution de ce genre peut être quelquefois nécessaire pour défendre le peuple contre ses propres erreurs et contre ses illusions momentanées. De même que le sentiment calme et réfléchi de la nation doit, dans tous les gouvernements, l'emporter et l'emportera, en réalité, dans tous les gouvernements libres sur les intentions de ses gouvernants ; de même, il est tels moments dans les affaires publiques où le peuple, stimulé par quelque passion irrégulière, par le désir de s'assurer un avantage illégitime, ou trompé par les arguments captieux d'hommes intéressés, sollicite des mesures que bientôt il sera le premier à regretter et à condamner. Dans ces moments critiques, combien salutaire sera l'intervention d'un Corps de citoyens modérés et respectables, pour arrêter une impulsion funeste et suspendre le coup que le peuple médite de se porter à lui-même, jusqu'à ce que la raison, la justice et la vérité reprennent leur empire sur l'esprit public? Quels chagrins amers n'eût pas évité le peuple d'Athènes, si son gouvernement eût contenu une

sauvegarde si bienfaisante contre la tyrannie de ses propres passions? On n'eût pas fait à la liberté populaire le reproche d'avoir fait boire la ciguë aux mêmes citoyens auxquels elle élevait le lendemain des statues.

On dira peut-être qu'un peuple disséminé sur la surface d'un grand pays ne peut pas, comme les nombreux habitants d'un petit district, être exposé à être touché par des passions violentes, ou au danger de se coaliser pour exécuter des projets injustes. Je suis loin de contester l'importance de cette distinction. Je me suis efrorcé,au contraire, dans un article précédent, de montrer que c'est l'un des principaux avantages d'une république fédérative. Mais en même temps, cet avantage ne doit pas être considéré comme rendant toutes les autres précautions inutiles. On peut même observer que cette même situation étendue, qui garantira le peuple d'Amérique de quelq'ues-uns des dangers auxquels sont soumises les républiques plus petites, les exposera à l'inconvénient de rester plus longtemps sous l'influence de ces insinuations perfides que les artifices de quelques intrigants coalisés pourront réussir à répandre parmi eux.

Ce qui ajoute un poids considérable à toutes ces observations, c'est quand on se rappelle ce que l'histoire nous apprend de la courte existence des républiques qui n'ont point eu de Sénat. Sparte, Rome et Catharge sont, en fait, les seuls Etats qui aient bien connu cette institution. Dans chacun des deux premiers, il y avait un Sénat nommé à vie. La constitution du Sénat dans le dernier est moins connue. Les circonstances semblent indiquer qu'il ne différait point à cet égard des deux autres. 11 est du moins certain qu'il avait quelque qualité qui lui servait d'ancre contre les agitations populaires, et

qu'un conseil moins nombreux tiré du Sénat était nommé non seulement à vie, mais remplissait luimême les places vacantes. Ces exemples trop éloignés du génie de l'Amérique pour qu'on puisse lui proposer de les suivre, sont, néanmoins, quand on les rapproche de l'existence fugitive et turbulente des autres républiques anciennes, des preuves bien instructives de la nécessité de quelque institution qui unisse la stabilité à la liberté. Je n'ignore pas les circonstances qui distinguent le gouvernement américain de tous les autres gouvernements populaires, tant anciens que modernes, et qui doivent nous rendre très prudents pour raisonner d'un cas à l'autre. Cependant, tout en rendant un juste hommage à cette observation, on peut encore affirmer qu'il est bien des points de ressemblance qui rendent ces exemples dignes de notre attention. Beaucoup de défauts auxquels, nous l'avons vu, il ne peut être remédié que par l'établissement d'un Sénat, sont communs à une assemblée nombreuse fréquemment élue par le peuple et au peuple luimême. Il en est encore de particuliers à la première qui exigent le contrôle d'une institution de ce genre. Le peuple ne trahira jamais volontairement ses propres intérêts, mais il peut être trahi par les Représentants du peuple ; et le danger sera évidemment plus grand, si la plénitude du pouvoir législatif est concentrée dans un seul Corps d'individus, que si, pour tout acte public, il faut le concours de deux Corps séparés et dissemblables.

La différence la plus importante, entre la république américaine et les autres républiques, consiste dans le principe représentatif qui est le pivot sur lequel tourne la première et qu'on croit avoir été inconnu aux autres, du moins aux républiques anciennes. L'usage que moi-même j'ai fait,

dans les raisonnements présentés dans de précédents articles, de cette différence, montrera que je ne suis disposé ni à en nier l'existence, ni à en rabaisser l'importance. Je n'éprouve donc aucune hésitation à observer que l'ignorance des anciens gouvernements au sujet de la représentation n'était pas si complète qu'on le dit communément. Sans me livrer à des recherches qui, ici, seraient déplacées, je citerai, à l'appui de ce que j'avance, un petit nombre de faits connus.

Dans les plus pures démocraties de la Grèce, quelques-unes des fonctions executives étaient remplies, non par le peuple lui-même, mais par des magistrats élus par le peuple et qui représentaient le peuple en sa capacité executive.

Avant la réforme de Solon, Athènes était gouvernée par neuf Archontes, élus chaque année par le peuple. Le deg"ré de pouvoir qui leur était délégué semble être laissé dans une grande obscurité. Postérieurement à cette époque, nous trouvons une assemblée composée d'abord de quatre, ensuite de six cents membres, élus tous les ans par le peuple, et qui le représentaient partiellement en sa capacité législative, attendu qu'ils étaient non seulement associés au peuple dans la confection des lois, mais encore qu'ils avaient le droit exclusif de proposer des lois au peuple. Le Sénat de Garthage, lui aussi, quel qu'ait été son pouvoir ou la durée de ses fonctions, était, semble-t-il, élu par les suffrages du peuple. La plupart, sinon tous les gouvernements populaires de l'antiquité, nous offrent des exemples semblables.

Enfin, à Sparte, nous trouvons les Ephores, et à Rome les Tribuns ; ces deux Gorps, peu nombreux à la vérité, étaient élus chaque année par la totalité du peuple, et considérés comme les Représentants du

peuple, presque en sa capacité plénipotentiaire. Les Gosmes de la Crète étaient aussi élus tous les ans par le peuple, et ont été regardés par quelques auteurs comme une institution analogue à celles de Sparte et de Rome, avec cette seule difîérence que, pour l'élection de ce Corps représentatif, il n'y avait qu'une partie du peuple qui exerçât le droit de suffrage.

De ces faits auxquels on pourrait en ajouter beaucoup d'autres, il résulte évidemment que le principe de représentation n'était point inconnu des anciens, et qu'il n'était point entièrement négligé dans leurs Constitutions politiques. La véritable distinction entre ces gouvernements et le gouvernement américain, c'est Vexclusion totale du peuple en sa capacité collective de toute participation au dernier^ et non Vexclusion totale des Représentants du peuple de l'administration des premiers. Il faut admettre toutefois que cette distinction assure aux Etats-Unis un grand avantage. Mais pour conserver à cet avantage son plein effet, il nous faut veiller à ne point le séparer de l'autre avantage que nous trouvons dans l'étendue de notre territoire. Car il ne faut pas croire qu'une forme quelconque de gouvernement représentatif eût réussi dans les limites étroites occupées par les démocraties de la Grèce.

En réponse à tous ces arguments dictés par la raison, illustrés par des exemples et fortifiés par notre propre expérience, les adversaires défiants de la Constitution se contenteront probablement de répéter qu'un Sénat, qui n'est pas immédiatement nommé par le peuple et qui est nommé pour six ans, doit peu à peu acquérir une prééminence dangereuse dans le gouvernement et finir par le transformer en une aristocratie tyrannique.

A cette réponse générale, il suffirait de répliquer

généralement, que la liberté peut être mise en péril par les abus de la liberté, aussi bien que par les abus du pouvoir ; qu'il y a de nombreux exeniples des uns comme des autres, et que vraisemblablement les Etats-Unis auront plus à redouter des premiers que des seconds. Mais on peut faire une réponse plus précise.

Avant que cette révolution s'opère, peut-on observer, il faudra d'abord que le Sénat soit corrompu lui-même, et qu'ensuite il corrompe les Législatures des Etats, puis la Chambre des Représentants, et enfin la masse du peuple. Il est évident que, pour entreprendre d'établir la tyrannie, il faudra que le Sénat soit corrompu lui-même. Sans corrompre les Législatures, il ne pourra poursuivre son entreprise, car autrement l'assemblée tout entière serait régénérée par le changement périodique de ses membres. Mais si les mêmes moyens de corruption n'agissent pas avec le même succès sur la Chambre des Représentants, l'opposition de ce corps revêtu d'une égale autorité fera échouer l'entreprise ; enfin, si le peuple lui-même n'est point corrompu, une succession de Représentants nouveaux rétablira promptement toutes choses en leur état primitif. Y a-t-il quelqu'un qui puisse croire sérieusement que le Sénat proposé puisse, par tous les moyens, aboutir au but d'une ambition illégitime à travers tous ces obstacles ?

Si la raison condamne le soupçon, l'expérience prononce la même sentence. La Constitution de Maryland offre l'exemple le plus décisif. Le Sénat de cet Etat est élu, — comme doit l'être le Sénat fédéral, — indirectement par le peuple et seulement pour un an de moins que le Sénat fédéral. Il se distingue aussi par la prérogative remarquable qu'il possède de combler lui-même ses vacances jus-

qu'au terme de rexpiration de ses pouvoirs ; en même temps, il n'est soumis à aucun renouvellement partiel comme celui qui est prescrit pour le Sénat fédéral. Il existe d'autres différences secondaires, qui exposeraient le Sénat de Maryland à des objections plausibles qui ne s'appliquent point à celui de l'Union. Si donc le Sénat fédéral contenait réellement ce que l'on a si bruyamment proclamé, quelques symptômes tout au moins d'un danger semblable auraient été manifestés par le Sénat de Maryland ; mais aucun de ces symptômes ne s"est montré. Au contraire, les alarmes qu'il avait inspirées aux mêmes hommes qui redoutent aujourd'hui la partie correspondante de la Constitution fédérale ont été peu à peu dissipées par la durée de l'expérience ; et la Constitution de Maryland doit aujourd'hui à l'établissement de ce corps une estime générale que ne lui disputera certainement celle d'aucun autre Etat de l'Union.

Mais si quelque chose peut dissiper toute crainte à cet égard, c'est l'exemple de l'Angleterre. Là, le Sénat, au lieu d'être élu pour six ans, et de n'admettre aucune distinction de famille ou de fortune, est une assemblée héréditaire de nobles opulents. La Chambre des Représentants, au lieu d'être élue pour deux ans et par la totalité du peuple, est élue pour sept ans, et dans une très grande proportion par une très petite portion du peuple. C'est là, incontestablement, qu'on devrait voir se manifester les usurpations aristocratiques et la tyrannie dont ou menace les Etats-Unis pour l'avenir. Malheureusement pour la thèse des adversaires de la Constitution, l'histoire de l'Angleterre nous apprend que cette assemblée héréditaire n'a pas été en état de se défendre contre les usurpations continuelles de la Chambre des Représentants, et qu'elle n'a pu perdre

un instant l'appui du monarque, sans être à l'instant même écrasée par le poids de la branche populaire.

Dans la mesure où l'antiquité peut nous apprendre quelque chose à cet égard, ses exemples viennent à l'appui du raisonnement que nous avons présenté. A Sparte, les Ephores, qui étaient les Représentants annuels du peuple, contrebalançaient le Sénat à vie, empiétaient continuellement sur son autorité et finirent par concentrer dans leurs mains tous les pouvoirs. Los Tribuns de Rome, qui étaient les Représentants du peuple, avaient — c'est là un fait très connu — presque toujours l'avantage dans leurs conflits avec le Sénat à vie, et ils finirent par remporter sur lui une victoire complète. Le fait est d'autant plus remarquable que l'unanimité était requise pour tous les actes des Tribuns, même après que leur nombre eut été porté à dix. Cela prouve la force irrésistible que possède, dans un gouvernement libre, labranche qui a le peuple de son côté. A ces exemples on peut ajouter celui de Carthage dont le Sénat, suivant le témoignage de Polybe, loin d'envahir tous les pouvoirs, avait, au commencement de la seconde guerre Punique, perdu presque toute l'autorité qu'il avait eue dans le principe.

Indépendamment de la preuve concluante qui résulte de cette réunion de faits, à savoir que le Sénat fédéral ne pourra jamais se transformer par des usurpations successives en un corps indépendant et aristocratique, nous sommes autorisés à penser que si cependant cette révolution était un jour produite par des causes que la prévoyance humaine ne peut prévenir, la Chambre des Représentants, ayant le peuple de son côté, aurait toujours assez de force pour ramener la Constitution à sa première forme et à ses premiers principes. Contre la force des Représentants

immédiats du peuple rien ne pourrait maintenir même l'autorité constitutionnelle du Sénat, sinon une conduite éclairée, un zèle pour le bien public, tels qu'ils lui feraient partager avec cette branche de la Législature les affections et l'appui de la masse entière du peuple.

PUBLIUS

Du New-York Packet, vendredi 7 mars 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LXIV