OBJECTIONS CONTRE LES POUVOIRS DU SÉNAT

cutif pour trahir les intérêts de la Nation par un traité ruineux, quel moyen, demande t-on, y auraitil de leur infliger le chùliment qu'ils auraient mérité, puisqu'ils auraient eux-mêmes à statuer surTaccusation portée contre eux à raison du crime dont ils se seraient rendus coupables?

Cette objection a été présentée avec plus de confiance et plus d'apparence de raison que toutes celles qui ont paru contre cette partie du projet de Constitution ; et cependant je me trompe fort si elle ne repose pas sur un fondement erroné.

Il faut chercher la garantie essentielle qu'a voulu donner la Constitution contre la corruption et la trahison dans la confection des traités, dans le nombre et le caractère de ceux qui seront chargés de les conclure. \J action combinée du premier magistrat de l'Union et des deux tiers des membres d'un Corps choisi par la sagesse collective des Législatures des différents Etats apparaît comme un garant de la fidélité des conseils de la nation sur ce point. La Convention pouvait bien songer aux moyens de punir l'Exécutif pour s'être écarté des instructions du Sénat ou pour avoir manqué d'intégrité dans la conduite des négociations confiées à ses soins ; elle pouvait aussi songer à punir quelques personnalités influentes du SénaL pour avoir prostitué leur influence dans ce Corps et en avoir fait l'instrument nécessaire de la conception étrangère ; mais quant à mettre en accusation et à frapper d'une peine les deux tiers du Sénat pour avoir consenti à un traité désavantageux, elle ne pouvait pas plus y penser qu'à mettre en accusation et à punir la majorité du Sénat ou de l'autre branche delà Législature pour avoir voté une loi pernicieuse ou inconstitutionnelle; c'est là un principe qu'on n'a jamais, je crois, vu réaliser dans aucun gouvernement. Gomment, en

COMME COUR d'impeaciiments 557

fait, la majorité de la Chambre des Représentants pourrait-elle diriger contre elle-même Vhnpeachmenl? Gela serait évidemment aussi impossible que de faire juger les deux tiers des membres du Sénat par eux-mêmes. Et cependant, quelle raison y a-t-il pour accorder l'impunité à une majorité de la Chambre des Représentants qui sacrifie les intérêts de la société par un acte injuste et tyrannique de législation, plutôt qu'aux deux tiers du Sénat qui sacrifient les mêmes intérêts dans un traité désavantageux avec une puissance étrangère? La vérité, c'est que, dans tous ces cas, il est essentiel à la liberté et à l'indépendance nécessaire des délibérations de l'Assemblée que ses membres soient soustraits à toute punition, pour les actes accomplis en leur capacité collective ; la garantie de la nation doit dépendre du soin qu'on prend de mettre en mains propres la fonction, de faire qu'il soit de leur intérêt de la remplir avec fidélité, et de rendre aussi difficile que possible toute combinaison contraire à l'intérêt général.

Quant aux fautes que l'Exécutif aura pu commettre en exécutant mal les instructions ou en contrariant les vues du Sénat, nous n'avons pas à craindre que ce Corps n'ait pas l'intention de punir l'abus de confiance dont il est victime ou de venger son autorité personnelle. Nous pouvons compter sur son orgueil, sinon sur sa vertu. Et quant à la corruption de quelques membres dirigeants dont les artifices et l'influence auraient pu entraîner la majorité dans des m^esures odieuses à la Nation, si les preuves de cette corruption sont suffisantes, la tendance habituelle de la nature humaine nous autorise à dire que, d'ordinaire, l'Assemblée ne manquera pas de détourner d'elle-même le ressentiment du Peuple en sacrifiant promptement les auteurs de ses fautes et de sa honte. Publius.

Du Neiv-York Packet, mardi II mars 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LXVII

(h.vmilton)

Au Peuple de l'Etat de New-York : 3

La Gonstilution du département exécutif dans le ' gouvernement proposé réclame maintenant notre | attention.

Il n'est guère de partie du système, dont l'organi- ^ sation ait rencontré autant de difficultés ; et, sans \ doute, il n'en est point contre laquelle on se soit élevé avec moins de bonne foi et qu'on ait critiqué avec moins de jugement.

C'est ici que les adversaires de la Constitution semblent s'être attachés à signaler leur talent de mauvaise foi. Comptant sur l'aversion du Peuple pour la Monarchie, ils se sont efforcés de diriger toutes ses inquiétudes, loutes ses craintes contre le Président des Etats-Unis qui nous est proposé; ce n'est pas seulement l'embryon, c'est le fils tout à fait développé de ce détestable parent. Pour établir cette affinité prétendue, ils ne se sont point fait scrupule de recourir même au domaine des fictions.

Les pouvoirs d'un magisirat, sous quelques rapports plus étendus et sous beaucoup d'autres infiniment plus restreints que ceux d'un gouverneur de New- York, ont été élevés au-dessus des prérogatives royales. Ils ont été décorés d'attributs supérieurs en dignité et en splendeur à ceux du roi de la Grande- Bretagne. On nous a montré ce magistrat, le front orné du diadème et revêtu de la pourpre impériale. On l'a assis sur un trône, entouré de mignons et de maîtresses, donnant audience aux envoyés des potentats étrangers dans la pompe orgueilleuse delà majesté. A peine les images du despotisme et du luxe asiatique ont-elles suffi pour achever ce tableau exagéré. Nous devions bientôt tremblera l'aspect terrifiant des janissaires meurtriers, et rougir en voyant dévoiler les honteux mystères d'un nouveau sérail.

Des tentatives aussi insensées pour défigurer ou plutôt pour dénaturer la question, nous obligent à examiner avec plus d'attention sa nature et ses formes réelles, non seulement afin de reconnaître son aspect véritable et sa forme primitive, mais aussi afin de démasquer la mauvaise foi et de montrer la fausseté des ressemblances que l'on s'est plu à propager d'une manière à la fois si insidieuse et si habile.

Dans l'accomplissement de cette tâche, il n'est personne qui n'éprouverait une peine considérable soit à en parler avec modération, soit à traiter sérieusement les sophismes, aussi faibles que vicieux, dont on s'est servi pour égarer sur ce point l'opinion publique. Ils dépassent tellement les licences ordinaires quoique injustifiables de l'esprit de parti, qu'il est impossible, même avec les dispositions les plus tolérantes et les plus impartiales, que les sentiments qui traitent avec indulgence la conduit d'adersaires polivetiques ne fassent pas place à une indignation volontaire et sans réserve. Il est impossible de ne pas

accuser d'imposture délibérée ceux qui ont cherché à établir une analogie entre un roi de Grande-Bretagne et un magistrat tel que celui qui doit remplir les fonctions de Président des Etats-Unis. Il est plus impossible encore de justifier de la même imputation les méprisables expédients mis en œuvre pour arriver au but qu'on s'était proposé.

Dans un cas, — que je cite comme un exemple de cet esprit général, — la témérité a été jusqu'à reprocher au Président des Etats-Unis un pouvoir qui, d'après le texte de la Constitution, est expressément confié aux Exécutifs des Etats particuliers. Je veux parler du pouvoir de remplir les sièges qui viendront à vaquer dans le Sénat.

Un écrivain qui, quel que soit son mérite réel, a eu une part considérable dans les applaudissements de son parti (1), a osé faire cette expérience sur la crédulité de ses concitoyens ; et, sur cette donnée fausse et sans fondement, il a construit une série d'observations également fausses et mal fondées. Confrontons-le avec l'évidence du fait, et qu'il efface ou justifie, s'il le peut, l'outrage qu'il a fait aux préceptes de la vérité et aux principes de la bonne foi.

La seconde clause delà section II de l'article II donne au Président des Etats-Unis le pouvoir de « désigner et de nommer, sur et avec l'avis et le consentement du Sénat, les ambassadeurs, autres ministres publics et consuls, les juges de la Cour Suprême et tous les autres fonctionnaires des Etats- Unis pour la nomination desquels la Constitution ?i'en aura point décidé autrement, et qui seront établis par la loi ^k Immédiatement après cette clause, on en trouve une autre conçue dans les termes sui-

(1) Voyez Gaton, n» V. — Pudlius.

vants : « Le Président aura pouvoir de remplir toutes les vacances qui pourront se produire pendant V absence du Sénat, en accordant des commissions qui expireront à la fin de sa session suivante ». C'est de ce dernier article qu'on a déduit le prétendu pouvoir du Président, de combler les vacances dans le Sénat. Un examen superficiel du lien qui existe entre ces deux clauses et du sens évident des termes employés nous convaincra que l'objection n'est pas même soutenable.

La première des deux clauses ne tend, cela est évident, qu'à établir un mode de nomination de ces fonctionnaires « pour la nomination desquels la Constitution ?z'e>i aura point décidé autrement, et qui seront établis par la loiï>. Ainsi donc, elle ne peut être étendue à la nomination des Sénateurs, de la nomination desquels la Constitution s'occupe par ailleurs {i)f qui sont établis par la Constitution, eiqm n'auront pas besoin d'être établis par une loi. C'est là un point qui ne peut guère être contesté.

La seconde clause, cela n'est pas moins évident, ne peut pas être interprétée comme comprenant le droit de combler les vacances dans le Sénat, et (ielapour les raisons suivantes: 1° La relation qui existe entre cette clause et la clause précédente qui fixe le mode général de nomination des fonctionnaires des Etats-Unis montre qu'elle n'est pas autre chose que le complément de l'autre, et qu'elle indique une méthode auxiliaire de nomination pour les cas oii la méthode générale serait impraticable. Le pouvoir ordinaire de nomination est confié au Président et au Sénat conjointement; par conséquent, ii ne peut être exercé que pendant la session du Sénat. Mais comme il ne convenait pas d'obliger ce Corps à siéger en permanence pour la

(1) Article I, section 3, clause I. — Pucuus.

r.E FÉDÉRALISTE 36

5t)2 LE DÉPARTEMENT EXÉCUTIF

nomination des fonclionnaires, et comme des vacances peuvent se produire dans l'intervalle des sessions du Sénat, — vacances que pour le service public il importe de remplir sans délai, — la clause suivante a certainement voulu autoriser le Président seul à faire des nominations temporaires « pendant l'absence du Sénat, en accordant des commissions qui expireront à la Un de sa prochaine session ». — 2° Si cette clause doit être considérée comme le complément de celle qui précède, les vacances dont elle parle doivent s'entendre « des fonctionnaires» qui ont été décrits dans la clause précédente; ceci, nous l'avons vu, exclut de ses prescriptions les membres du Sénat. — 3" La durée de ce pouvoir est limitée « à l'absence du Sénat » et la durée des nominations « à la fin de la prochaine session » de ce corps ; tout ceci contribue à éclairer le sens de la disposition qui, si elle avait voulu comprendre les Sénateurs, aurait naturellement rapporté le pouvoir temporaire de combler les vacances à l'absence des législatures des Etats, lesquelles ont à faire les nominations permanentes, et non à l'absence du Sénat national qui n'a rien à voir dans ces nominations ; elle aurait étendu la durée des pouvoirs des Sénateurs temporaires à la prochaine réunion de la Législature de l'Etat dans lequel les vacances sont survenues, au lieu de les faire expirer à la fin de la session suivante du Sénat national. Les circonstances dans lesquelles se trouve le corps autorisé à faire les nominations définitives auraient naturellement gouverné la modification d'un pouvoir qui concerne les nominations temporaires ; et comme le Sénat national est le corps dont la situation est seule considérée dans la clause sur laquelle s'appuie la thèse que nous examinons, les vacances auxquelles elle fait allusion ne peuvent concerner que les fonctionnaires dans la nomination desquels ce corps a

une action concurrente avec celle du Président. Mais e)i/în,\vi première et la seconde clauses de la troisième section de l'article l""" non seulement préviennent tout doute à cet égard, mais encore détruisent tout prétexte d'erreur. Dans la première, il est dit que « le Sénat des Etats-Unis sera composé de deux Sénateurs par chaque Etat, choisis pour six ans pa)- la Législature de l Elut d ; et la seconde clause déclare que « si des vacances dans ce corps viennent à se produire par démission ou autrement, pendant l'absence de la Législature d'uN Etat, l'Exécutif de cet Etat fera, pour remplir ces vacances, des nominations temporaires qui dureront jusqu'à la prochaine réunion de la législature, laquelle remplira alors les vacances. » Nous trouvons ici conféré aux Exécutifs des Etats ^ en termes précis et sans équivoque possible, le droit de combler, par des nominations temporaires, les vacances qui pourront se produire dans le Sénat. Non seulement ceci ruine la supposition que la clause susvisée aurait voulu conférer ce pouvoir au Président, mais encore ceci prouve que cette supposition, dénuée comme elle l'est de toute vraisemblance, n'a dû avoir d'autre motif que le désir de tromper le peuple ; c'est là un désir trop évident pour être obscurci par des sophismes, trop atroce pour être pallié par l'hypocrisie.

J'ai pris la peine de choisir cet exemple de conception erronée et de le mettre en pleine lumière comme une preuve non équivoque des artifices injustifiables qui sont mis en œuvre pour empêcher de porter un jugement sain et impartial sur les mérites réels de la Constitution soumise à l'examen du peuple. Je n'ai pas hésité, dans cette occasion si frappante, de me laisser aller à une sévérité et à des marques d'animadversion peu conformes à l'esprit général de ces articles. Je n'hésite point à m'en rap-

porter au jugement de tout adversaire de bonne foi et honnête du gouvernement proposé pour savoir si la langue offre des termes trop énergiques pour une tentative si indigne et si lâche de tromper les citoyens de l'Amérique.

PUBLIUS

Du Neiv-York Packet, vendredi 14 mars 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LXVIÎI

(hamilton)

Au Peuple de V Etat de New-York :

Le mode de nomination du premier magistrat des Etats-Unis a été à peu près la seule partie un peu importante du système constitutionnel qui ait échappé à une censure sévère, ou qui ait obtenu ([uelques légères marques d'approbation de la part de ses opposants. La plus courtoise de ces attaques, qui ait été publiée par la voie de la presse, a même daigné admettre que l'élection du Président était assez bien gardée (1). Quant à moi, je vais plus loin et je n'hésite pas à affirmer que le mode d'élection est, sinon parfait, du moins excellent. Il unit, au plus haut degré, tous les avantages qu'on pouvait désirer.

Il fallait que l'opinion du peuple pût influer sur le choix de l'homme à qui devait être confiée une mission aussi importante. Ce but sera atteint en re-

(1) Voyez Fédéral Farmer. — Publius.

566 MODE d'élection du président

mettant lo soin de l'élection non à quelque Corps préexistant, mais à des personnes choisies par le peuple pour cet objet spécial et pour cette circonstance particulière.

11 fallait aussi que l'élection immédiate fût faite parles personnes les plus capables d'apprécier les qualités requises pour ce poste, et agissant dans des circonstances favorables à la délibération et à une judicieuse combinaison de toutes les raisons et de tous les arguments de nature à dicter leur choix. Un petit nombre de personnes, choisies par leurs concitoyens dans la grande masse du peuple, sera le mieux en état d'avoir les connaissances et les renseignements nécessaires pour se livrer à ces recherches compliquées.

Il était aussi particulièrement désirable de laisser le moins d'occasion possible au tumulte et au désordre. Ce danger n'était pas le moins à craindre dans l'élection d'un magistrat qui, comme le Président des Etats-Unis, doit avoir une action si grande dans l'administration du Gouvernement. Mais les précautions qui ont été si heureusement combinées dans le système que nous examinons nous promettent une garantie efficace contre cet inconvénient. Le e choix de plusieurs individus pour former un corps intermédiaire d'électeurs, sera bien moins de nature à bouleverser la communauté par des mouvements extraordinaires ou violents, que le choix d'un seul qui serait lui-même l'objet final de la volonté du pays. Et comme les électeurs choisis dans chaque Etat s'assembleront et voteront dans l'Etat où ils sont choisis, cette situation distincte et séparée les exposera beaucoup moins aux colères et aux ferments qu'ils communiqueraient ensuite au peuple, que s'ils étaient réunis dans un même temps et dans un même lieu.

MODE d'Élection du président 567

Ce qu'il fallait surtout désirer, c'est que l'on opposât des obstacles efficaces à la cabale, à l'intrig-ue et à la corruption. Il fallait naturellement s'attendre à ce que les ennemis mortels du gouvernement républicain se manifestassent sous divers aspects, principalement sous le désir des puissances étrangères d'obtenir dans nos conseils une influence déplacée. Or, comment pourraient-elles mieux réussir dans ce dernier dessein qu'en élevant à la première magistrature de l'Union une créature de leur choix? Mais la Convention a pris les précautions les plus minutieuses et les plus judicieuses contre tout danger de ce genre. Elle n'a pas fait dépendre la nomination du Président de quelques groupes préexistants d'individus, dont on pourrait à l'avance tenter d'acheter les votes ; elle l'a remise en premier lieu à un acte immédiat du peuple d'Amérique, qui choisira les personnes qui seront investies de cette mission temporaire et unique de faire la nomination. Et la Convention a déclaré inéligibles à cette mission d'électeu r tous ceux dont la situation pourrait les faire suspecter d'être trop à la dévotion du Président en fonctions. Aucun sénateur, aucun représentant, aucune personne tenant un poste de confiauce ou de profit sous l'autorité des Etats-Unis ne pourra figurer parmi les électeurs. Ainsi, sans corrompre le corps du peuple, les agents immédiats de l'élection se mettront au moins à l'œuvre à l'abri de toute manœuvre louche. Leur existence passagère et leur situation isolée, déjà rappelées, permettent de prévoir qu'ils resteront à l'abri de ces manœuvres jusqu'à la fin de leur mission. L'œuvre de corruption, lorsqu'elle doit embrasser un nombre aussi considérable d'individus, demande du temps et de l'argent. Or, il ne sera pas facile de les embarquer à la fois, — dispersés comme ils le seront dans treize Etats, — dans des complots

568 MODE d'élection du président

formés pour des motifs qui ne seraient peut-être pas à proprement parler de la corruption, mais qui toutefois seraient de nature à les écarter de leur devoir.

Un autre desideratum non moins important était que l'Exécutif ne dépendît, pour la continuation de ses fonctions, que du peuple lui-même. Sinon il pourrait être tenté de sacrifier son devoir à la complaisance qu'il manifesterait pour ceux dont la faveur serait nécessaire à la prolongation de son pouvoir. Cet avantage sera aussi assuré par la disposition qui fait dépendre la réélection du Président d'un Corps spécial de représentants envoyés par la communauté pour l'unique fonction de faire ce choix important.

Tous les avantages sont heureusement comhinés dans le plan élaboré par la Convention. La Constitution prescrit, en effet, que le peuple de chaque Etat choisira comme électeurs un nombre de personnes, égal au nombre des sénateurs et des représentants de cet Etat dans le gouvernement national ; ces électeurs s'assembleront dans l'Etat et voteront pour la personne qu'ils jugeront digne d'être Président. Leurs votes, ainsi donnés, seront transmis au siège du gouvernement national, et la personne qui aura obtenu la majorité du nombre total des votes sera Président. Mais il pourrait arriver que la majorité des suffrages ne se portât pas sur un seul individu ; et comme il ne serait pas prudent de permettre à une minorité de faire prévaloir sa volonté, la Constitution décide que, dans cette circonstance, la Chambre des Représentants choisira, parmi les cinq candidats qui auront obtenu le plus de voix, celui qu'elle jugera le plus digne d'occuper la place.

Ce mode d'élection fait naître une certitude morale que jamais la fonction de Président ne tom-

MODE d'Élection du président 569

bera aux mains d'un homme qui ne serait pas pourvu, à un degré éminent, des qualités requises. L'art qui suffit aux basses intrigues, et les petites manoeuvres qui donnent quelque popularité, peuvent suffire pour élever un homme aux premiers honneurs dans un Etat particulier. Mais il faut d'autres talents et une autre espèce de mérite pour lui concilier l'estime et la confiance de l'Union tout entière ou d'une partie assez considérable de l'Union pour en faire un candidat heureux aux fonctions délicates de Président des Etats-Unis. Il n'est donc pas trop fort de dire qu'il y aura toujours des chances de voir cette fonction remplie par des caractères éminents par leur capacité et leur vertu. Et, sous ce rapport au moins, la Constitution méritera les éloges de ceux qui connaissent l'influence nécessaire que doit nécessairement avoir, dans tout gouvernement, le pouvoir exécutif sur sa bonne ou sur sa mauvaise administration. Sans doute, nous ne pouvons adopter l'hérésie politique du poète qui dit :

« Laissez les insensés disputer sur les formes de gouvernement, Le mieux administré est le meilleur ».

Toutefois, nous pouvons affirmer en toute confiance, que la véritable preuve de la bonté d'un gouvernement, c'est son aptitude et sa tendance à produire une bonne administration -

Le Vice-Président doit être choisi de la même manière que le Président; avec cette différence que le Sénat fera, pour le Vice-Président, ce que fait la Chambre des Représentants pour le Président.

On a critiqué comme superflue, sinon comme malfaisante, la nomination d'un personnage extraordinaire, comme Vice-Président; on a allégué qu'il aurait été préférable de faire choisir par le Sénat un

570 MODE d'élection du président

de ses membres pour remplir cette fonction. Mais deux considérations semblent justifier les mesures adoptées à cet égard par la Convention. L'une est que, pour assurer, entons temps, au Sénat la possibilité de prendre une résolution définitive, il a fallu ne donner au Président voix délibérative qu'en cas de partage ; or, enlever le sénateur d'un Etat de son siège de sénateur pour en faire le Président du Sénat, c'eût été échanger, au point de vue de l'Etat qui l'a nommé, un suffrage constant contre un suffrage éventuel. La seconde considération, c'est que, comme le Vice-Président pourra, dans certains cas, prendre la place du Président dans la magistrature executive suprême, toutes les raisons qui militent en faveur du mode d'élection établi pour l'une s'appliquent avec une force considérable, sinon avec une égale force, à la manière de nommer l'autre. Il est à remarquer d'ailleurs qu'ici, comme dans beaucoup d'autres exemples, l'objection qui est faite s'applique à la Constitution de l'Etat de New York. Nous avons un lieutenant-gouverneur, choisi parle peuple, qui préside le Sénat et qui est le suppléant constitutionnel du gouverneur dans les mêmes cas où la Constitution autorise le Vice-Président à exercer les pouvoirs et à remplir les fonctions du Président.

PUBLIUS

Du New-York Packet, vendredi îi mars 1788.

LE FÉDÉRALISTE, No LXL\

(hamilton)

Au Peuple de VEtol de New-York :

Je vais maintenant exposer les caractères véritables de l'Exécutif proposé, tels qu'ils sont marqués dans le projet de la Constitution. Ceci servira à mettre en pleine lumière la fausseté des objections qui ont été faites à cet égard.

La première chose qui frappe notre attention, c'est que l'autorité executive, sauf quelques exceptions, doit être confiée à un magistrat unique. Toutefois, nous ne considérerons ceci que comme point de comparaison ; c'est qu'en effet si, sur ce point, il y a ressemblance avec le roi de la Grande-Bretagne, la ressemblance n'est pas moindre à cet égard avec le Grand Seigneur, avec le Khan de Tartarie, avec l'Homme des Sept Montagnes, ou avec le gouverneur de New York.

Le Président des Etats-Unis doit être élu pour quatre ans ; et il est rééligible aussi souvent que le peuple des Etats-Unis le croira digne de sa con-