VERITABLE CARACTERE DE L EXECUTIF

fiance. Dans ces conditions, il y a une différence complète entre lui et le roi de la Grande-Bretagne, monarque /ie;r'rfi7âfi>e, qui possèdela Couronne comme un patrimoine transmissil)le à ses héritiers à perpétuité; mais il y a une étroite analogie entre le Président et un gouverneur de New York, lequel est élu pour trois ans, et est rééligible sans limitation et sans intervalle. Si nous considérons combien moins de temps il faut, dans un seul Etat, pour établir une dangereuse influence, que pour l'établir dans les Etats- Unis, nous en conclurons que, en fixant à quatre années la durée de la première magistrature de l'Union, on a^ pour cette fonction, un degré de permanence moins redoutable que ne l'est la durée de trois années pour l'office correspondant dans un seul Etat.

Le Président des Etats peut être mis en accusation, en jugement; et, sur la conviction de trahison, de corruption ou de tous autres grands crimes ou délits, il peut être destitué, sans compter qu'il peut être poursuivi et puni conformément à la loi. La personne du roi de Grande-Bretagne est inviolable et sacrée; il n'y a pas de tribunal constitutionnel qui puisse le juger ; il n'y a pas de châtiment qui puisse le frapper, sans qu'il en résulte une révolution nationale. En cette importante et délicate question de la responsabilité personnelle, le Président de l'Amérique confédérée n'est pas mieux traité qu'un gouverneur de New York, et il l'est plus mal que les gouverneurs de Maryland et de Delaware.

Le Président des Etats-Unis aura le droit de renvoyer un bill, voté par les deux branches de la législature, pour être soumis à un nouvel examen ; le bill ainsi retourné ne deviendra loi que si, après ce second examen, il est approuvé par les deux tiers des suffrages dans les deux Chambres. Le roi de Grande-Bretagne, de son coté, a un droit absolu de

VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF 573

rejeter les acts votés par les deux Chambres du Parlement. Le fait que, depuis un long- espace de temps, il n'a point été fait usage de ce pouvoir n'affecte pas la réalité de son existence. Il faut ajouter d'ailleurs que la Couronne a trouvé le moyen de substituer l'influence à l'autorité, l'art d'acquérir dans l'une ou l'autre des deux Chambres une majorité, à la nécessité d'exercer une prérogative dont on ne se hasarderait peut-être à faire usage sans courir le risque d'agiter le pays. Le vote conditionnel du Président diffère donc entièrement du veto absolu que possède le souverain britannique ; il peut plus exactement être comparé avec le droit de revision qu'on a confié au Conseil de revision de l'Etat de New York et dont le gouverneur est partie constituante. A cet égard, le pouvoir du Président dépassera celui du gouverneur de New York, puisque le premier possédera uniquement ce que le second partage avec le Chancelier et avec les juges; mais il sera précisément le même que celui du gouverneur du Massachusetts, dont la Constitution, sur ce point, semble avoir servi de modèle à la Convention.

Le Président sera « le commandant en chef des armées de terre et de mer des Etats-Unis, ainsi que de la Milice des divers Etats, lorsque celle-ci sera appelée au service des Etats-Unis. 11 pourra faire grâce pour les délits commis contre les Etats-Unis, sauf dans les cas d impeachment ; il pourra recommander à l'attention du Congrès les mesures qu'il jugera nécessaires et utiles ; il pourra convoquer, dans les circonstances extraordinaires, les deux Chambres ou l'une des Chambres de la législature, et, lorsqu'elles ne s'accorderont point entre elles sur ièpoque de leur ajournement^ les ajourner pour le temps qu'il jugera bon; il devra veiller à l'exécution fidèle des lois, et c'est lui qui nom-

574 VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF

mera tous les fonctionnaires des Etats-Unis «. Dans la plupart de ces détails, le pouvoir du Président semblera égal à celui du roi de Grande-Bretagne et du gouverneur de New York. Les points de différence les plus importants sont les suivants :

1° Le Président ne commandera accidentellement que cette partie de la Milice de la nation qui peut, en vertu d'une disposition législative, être appelée au service effectif de l'Union. Le roi de Grande- Bretagne et le gouverneur de New York ont, en tout temps, le commandement entier de toute Milice qui se trouve dans leur juridiction. Ici, par conséquent, le pouvoir du Président sera moindre que celui du monarque ou du gouverneur.

2° Le Président des Etats sera commandant en chef des armées de terre et de mer des Etats-Unis. A cet égard son autorité sera nominalement la même que celle du roi de Grande-Bretagne ; mais, en réalité, elle est bien moindre. Elle revient tout simplement au commandement suprême et à la direction des forces militaires et navales, en qualité de premier général et de premier amiral de la Confédération ; tandis que l'autorité du roi Ijritannique va jusqu'à \a décla7'atio)i de guerre, la/eweeetla réglementation des Hottes et des armées — toutes choses que la Constitution en examen a réservées à la législature (1). D'autre part, le gouverneur de New

(I) Uu publiciste qui écrit dans un journal de Pennsylvanie, ^<ous la signature de Tamony, a affirmé que le roi de Grande- Bretagne tient sa prérogative de commandant en chef d'un mntiny bill annuel. La vérité est, au contraire, que sa prérogative à cet égard^est immémoriale et qu'elle a été seulement critiquée, « contrairement à toute raison et à tout précédent », comme Blackstone (t. I, p. 2G2) le dit expressément, par le Long Parlement de Charles P"" ; mais le statute 13 Car. n, cap. 6, a déclaré que cette prérogative résidait dans le roi seul, attendu

VÉRITADLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF 575

York n'est investi par la Constitution de l'Etat que du commandement de sa milice et de sa flotte. Mais dans plusieurs Etats, les Constitutions déclarent expressément que leurs gouverneurs seront commandants en chef des troupes de terre et de mer, et l'on peut bien se demander si les Constitutions de New Hampshire et de Massachusetts en particulier n'ont point revêtu, en ce cas, leurs gouverneurs respectifs d'une autorité plus étendue que celle qui sera revendiquée par le Président des Etats-Unis.

3° Le pouvoir du Président, relativement au droit de grâce, s'étendra à tous les cas, sauf ceux d'impeachment. Le gouverneur de New York peut faire grâce dans tous les cas, même au cas d^impeachment, excepté pour trahison et meurtre. Le droit du gouverneur n'a-t-il pas des conséquences politiques bien plus étendues que celui du Président? Toute conspiration et tout complot contre le gouvernement, qui n'ont pas encore acquis le véritable caractère de la trahison, peuvent, à la faveur de la prérogative de pardon, échappera tout châtiment. Si donc le gouverneur de New York était lui-même à la tête d'une conspiration, il pourrait assurer une impunité absolue à ses complices et à ses adhérents aussi longtemps que le complot n'aurait pas éclaté en hostilité effective. Le Président de l'Union, au contraire, s'il peut faire grâce en cas de trahison, quand ce crime est poursuivi d'après le cours ordinaire de la loi, ne pourra soustraire aucun coupable, quel que soit le

que le seul gouvernement et commandement suprême de la rcilice dans les royaumes et possessions de Sa Majesté, de toutes les forces de mer et de terre, et de tous les forts et places de guerre, a toujours été et est le droit incontesté de Sa Majesté et de ses prédécesseurs royaux, les rois et reines d'Angleterre, et que ni les deux Cliambres du Parlement, ni Tune d'elles ne peuvent ni ne doivent y prétendre. — Publius.

570 VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF

degré de sa culpabilité, aux effets d'uu impeachment et d'une condamnation. La perspective d'une impunité absolue pour les premières démarches n'inspirera-t-elle pas une plus grande tentation d'entreprendre et d'exécuter une conspiration contre les libertés publiques, que la simple perspective d'échapper à la mort ou à la confiscation^ dans le cas où le complot, après un appel aux armes, échouerait? Cette dernière espérance aurait-elle quelque influence, quand on considérerait que celui qui aurait le droit de les mettre à l'abri du châtiment pourrait lui-même être compris dans les conséquences de la mesure et, par là, pourrait être mis dans l'impossibilité de leur assurer l'impunité désirée? Pour mieux juger la question, il faudra se rappeler que, d'après la Constitution soumise à notre examen, le délit de trahison est limité à « faire la guerre aux Etats-Unis, et à se joindre à leurs ennemis en leur prêtant aide et secours » ; et que, d'après les lois de New York, le délit de trahison est enfermé dans des limites semblables.

4° Le Président ne peut ajourner la législature nationale que dans le seul cas où elle ne peut s'accorder elle-même sur l'époque de son ajournement. Le monarque anglais peut proroger ou même dissoudre le Parlement. Le gouverneur de New York peut aussi proroger la réunion de la législature de cet Etat pour un temps limité ; c'est là un pouvoir qui peut, dans certaines occasions, être d'une grande importance.

Le Président pourra, avec l'avis et le consentement du Sénat, conclure les traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents y consentent. Le roi de Grande-Bretagne est le. représentant unique et absolu de la nation dans toutes les affaires étrangères. 11 peut, de sa seule autorité, conclure les traités de paix, de commerce, d'alliance ou de toute

VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF 577

autre nature. On a insinué que son autorité à cet égard n'était pas définitive, et que les conventions passées par lui avec les puissances étrangères étaient sujettes à la revision du Parlement et avaient besoin de la ratification de ce dernier. Mais cette doctrine, à mon avis, n'a jamais été soutenue jusqu'ici, et n'a été produite que dans l'occasion actuelle. Tous les jurisconsultes anglais (1), ainsi que les hommes les plus versés dans la connaissance de la Constitution de ce pays, savent, comme un fait bien établi, que la Couronne possède dans toute sa plénitude la prérogative de fnire les traités; et que les conventions conclues pai- la seule autorité du roi ont, en dehors de toute autre sanction, la validité et la perfection juridique la plus complète. Quelquefois, il est vrai, on a vu le Parlement modifier les lois existantes pour les mettre en harmonie avec les stipulations d'un traité nouveau ; et ce fait peut avoir donné lieu à cette thèse erronée que la collaboration du Parlement est nécessaire pour donner au traité sa force légitime. Mais cette intervention du Parlement procède d'une autre cause, à savoir la nécessité d'ajuster un système très artificiel et très complexe de lois fiscales et commerciales aux changements apportés dans ces lois par l'effet du traité, et d'appliquer de nouvelles dispositions et précautions à un nouvel état de choses^ afin que la machine ne tombe pas dans le désordre. A cet égard, il n'y a donc aucune comparaison à faire entre le pouvoir que l'on propose de conférer au Président, et celui qui est effectivement possédé par le souverain britannique. L'un peut accomplir seul ce que l'aatre ne peut faire qu'avec le concours

(1) Voyez Blacksto.nes, Coinmcntarirs, vol. I, p. S.iT. — Pu-

lîLlU-.

LE FÉDIiRALISTE 37

578 VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF

d'une branche de la législature. Il faut reconnaître que. dans ce cas, le pouvoir de lExécutif fédéral dépasse celui d'un Exécutif d'Etat. Mais c'est la conséquence naturelle du pouvoir souverain relatif aux traités. Si la Confédération venait à être dissoute, ce serait une question que celle de savoir si les Exécutifs des divers Etats ne seraient pas seuls investis de cette délicate et importante prérogative.

Le Président sera aussi autorisé à recevoir les ambassadeurs et autres ministres publics. Ce droit, qui a fourni matière à tant de déclamations, est beaucoup plus une affaire de dignité que d'autorité. C'est une chose qui ne sera d'aucune conséquence dans l'administration du gouvernement ; il valait beaucoup mieux qu'elle fût arrangée de cette manière que s'il eût été nécessaire de convoquer la législature ou l'une de ses branches à l'arrivée d'un ministre étranger, même s'il venait simplement remplacer son prédécesseur.

Le Président doit proposer {to iiominate]ei,avec l'avis et le consentement du 5e>2«/, nommer (/o appoint) les ambassadeurs et autres ministres publics, les juges de la Cour suprême et, d'une manière générale, tous les fonctionnaires des Etats-Unis établis par la loi et dont la Constitution n'a pas réglé autrement la nomination. Le roi de Grande-Bretagne est appelé emphatiquement, — et en toute vérité, — la source des honneurs. Non seulement il nomme à tous les emplois, mais il peut créer les emplois. Il peut conférer à volonté des titres de noblesse, et il dispose d'un nombre immense de prébendes ecclésiastiques. Evidemment, le pouvoir du Président est de beaucoup inférieur, sur ce point, à celui du roi anglais; il n'est pas même égal à celui du gouverneur de New York, si nous interprétons le sens de la Constitution de cet Etat d'après la pratique qui a prévalu.

VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'EXÉCUTIF 579

Le droit dénomination est, dans l'Etat de New York, confié à un Conseil, composé du gouverneur et de ([uatre membres du Sénat, choisis par l'Assemblée, Le gouverneur réclame et a souvent exercé le droit de désignation des candidats, et il a incontestablement le droit de décider en cas de partage pour la nomination. S'il a réellement le droit de désigner les candidats, son autorité, à ce point de vue, est égale à celle du Président; elle lui est supérieure par le droit de décider en cas de partage. Dans le gouvernement national, si le Sénat est divisé, aucune nomination ne peut être faite ; dans le gouvernement de New York, si le conseil est divisé, le gouverneur peut décider la question et confirmer le choix qu'il a fait (1). Si nous comparons la publicité qui accompagne nécessairement le mode de nomination par le Président et par toute une branche de la législature nationale avec le secret qui existe dans le mode de nomination parle gouverneur de New York, enfermé avec cinq personnes au plus, souvent même avec deux seulement, dans un appartement retiré, et si, en même temps, nous observons combien il doit être plus facile d'influencer le petit nombre de ceux qui composent un Conseil de nomination, que le nombre considérable de membres que comprend le Sénat national, nous n'hésiterons pas à déclarer que le pouvoir du premier magistrat de l'Etat de New

(1) La bonne foi m'oblige toutefois à reconnaître que je ne crois pas bien fondées les prétentions présentées par le gouverneur à un droit de désignation des candidats. Et cependant, il est toujours permis de raisonner d'après un usage observé dans un gouvernement, bien que sa valeur ait été constitutionnellement discutée. Et en dehors de cette prétention, si nous tenons compte des autres considérations et si nous les suivons dans toutes leurs conséquences, nous serons portés à tirer la même conclusion. — Publics.

580 VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'exÉCUTIF

York, en ce qui concerne la nomination aux emplois, doit, en pratique, être bien supérieur à celui du mai^istrat suprême de l'Union.

De là il suit que, si Ton excepte l'autorité concurrente du [^résident en ce qui concerne les traités, il est difficile de déterminer si ce dernier magistrat possède, en définitive, plus ou moins de puissance que le Gouverneur de New York. Mais il semble hors de doute qu'il n'y a lieu, en aucune manière, de faire le parallèle que l'on a tenté entre le Président et le roi de Grande-Bretagne. Mais pour rendre encore plus frappant le contraste à cet égard, il convient de grouper plus étroitement les principaux chefs de différence.

Le Président des Etats-Unis doit être un fonctionnaire élu par le peuple pour quatre années ; le roi de Grande-Bretagne est un prince perpétuel et héréditaire. L'un pourra être personnellement puni et frappé de disgrâce, la personne de l'autre est inviolable et sacrée. L'un aura un veto conditionnel sur les Acts du Corps légisjatif, l'autre a un veto absolu. L'un aura le droit de commander les forces de terre et de mer de la nation ; l'autre ajoute à ce droit celui de déclarer la guerre, de lever et de réglementer de sa propre autorité les flottes et les armées. L'un aura un pouvoir concurrent avec une branche de la législature pour la formation des traités, l'autre possède seul le droit de conclure les traités. L'un aura également une autorité concurrente pour la nomination aux emplois publics ; l'autre fera seul toutes les nominations. L'un ne peut conférer aucun privilège ; l'autre peut naturaliser les étrangers, conférer la noblesse à des roturiers, former des corporations avec tous les droits qui appartiennent naturellement à des associations érigées en corporations. L'un ne peut

VÉRITABLE CARACTÈRE DE l'eXÉCUTIF 581

édicter aucune règle relative au commerce ou au cours des monnaies de la nation ; l'autre est, à plusieurs points de vue, l'arbitre du commerce, et, en cette capacité, il peut établir des marchés et des foires, régler les poids et mesures, mettre des embargos pour un certain temps, battre monnaie, autoriser ou défendre la circulation des monnaies étrangères. L'un n'a pas la moindre parcelle de juridiction spirituelle ; l'autre est le chef suprême et le directeur de l'Eglise nationale ! Quelle réponse faire, après cela, aux personnes qui prétendent comparer deux choses si différentes ? La même qu'à celles qui nous assurent qu'un gouvernement dans lequel le pouvoir tout entier est entre les mains de serviteurs du peuple, électifs et temporaires, est une aristocratie, une monarchie ou un gouvernement despotique.

PUBLIUS

Du New-York Pachet, mardi 18 mars 17S8.

LE FÉDÉRALISTE, No LXX

(hamilton)

Au Peuple de VElal de iSeiv-York:

C'est une idée qui n'a pas été sans défenseurs que celle d'après laquelle un Exécutif énergique est incompatible avec le génie du gouvernement républicain. Les amis éclairés de cette forme de gouvernement doivent tout au moins désirer que cette idée soit dénuée de fondement, puisqu'ils ne pourraient reconnaître sa justesse sans souscrire en même temps à la condamnation de leurs propres principes. L'énergie dans l'Exécutif est l'un des principaux caractères dans la définition d'un bon gouvernement. Cela est essentiel à la sûreté de la société contre les attaques étrangères ; cela l'est également à l'application stricte des lois, à la protection des propriétés contre des tentatives irrégulières, qui, parfois, interrompent le cours ordinaire de la justice; enfin, c'est la vigueur du pouvoir exécutif qui protège la liberté contre les entreprises et les

assauts de l'ambition, de la faction et de l'anarchie. Pour peu qu'on connaisse l'histoire romaine, l'on sait que bien souvent cette république fut forcée de chercher dans le pouvoir absolu d'un seul homme, revêtu du titre formidable de dictateur, un refuge contre les intrigues des ambitieux qui aspiraient à la tyrannie, et contre les séditions élevées dans les différentes classes de la société dont la conduite menaçait l'existence de tout gouvernement aussi bien que contre les invasions des ennemis extérieurs qui menaçaient de conquérir et de détruire Rome.

Mais il semble inutile de multiplier les arguments ou les exemples sur ce point. Un Exécutif faible suppose une exécution faible du gouvernement. Or, une exécution faible n'est pas autre chose qu'une exécution mauvaise ; et un gouvernement mal exécuté, quel qu'il soit en théorie, ne peut être, dans la pratique, qu'un mauvais gouvernement.

En supposant donc pour accordé que tout homme raisonnable conviendra de la nécessité d'un Exécutif énergique, il ne reste qu'à rechercher par quels moyens on arrivera à constituer cette énergie. Gomment ces moyens doivent-ils être combinés avec les moyens qui assurent le maintien du gouvernement républicain ? Enfin, dans quelle mesure cette combinaison a-t-elle été faite dans le plan élaboré par la Convention ?

Ce qui donne de l'énergie à l'Exécutif, c'est en premier lieu l'unité, en second lieu la durée, en troisième lieu les moyens suffisants de pourvoir à ses dépenses, quatrièmement des pouvoirs suffisants.

Les moyens qui contribuent à donner de la sécurité au gouvernement républicain sont, en premier lieu, une dépendance raisonnable vis-à-vis du peu-

pie; en second lieu, une responsabilité raisonnable.

Les politiciens et les hommes d'Etat qui sont le plus réputés pour la bonté de leurs principes et la justesse de leurs vues, se sont prononcés en faveur d'un Exécutif unique et d'une législature nombreuse. Ils ont, avec beaucoup de raison, considéré l'énergie comme la qualité la plus nécessaire à l'Exécutif, et ont cru que le meilleur moyen de l'assurer était de remettre le pouvoir aux mains d'un seul ; au contraire, avec la même raison, ils ont cru qu'une législature nombreuse convenait le mieux pour la délibération et la sagesse, et que cela valait mieux pour obtenir la confiance du peuple et veiller sur ses privilèges et sur ses intérêts.

Que de l'unité découle l'énergie, c'est ce qui est incontestable. La décision, l'activité, le secret et la diligence caractérisent les opérations d'un seul homme, à un degré bien plus élevé que celles qui émanent d'un plus grand nombre ; et ces qualités diminuent à mesure que le nombre augmente.

Cette unité peut être détruite par deux causes différentes : soit en investissant du pouvoir deux ou plusieurs magistrats égaux en dignité et en autorité, soit en le remettant en apparence aux mains d'un seul homme soumis en tout ou en partie au contrôle et à la collaboration d'autres personnes qui seront ses conseillers. Quant au premier moyen, les deux consuls de Rome peuvent nous servir d'exemple ; pour le second, nous trouverons des exemples dans la Constitution de plusieurs des Etats. New-York et New-Jersey, si j'ai bon souvenir, sont les seuls Etats chez lesquels l'autorité executive soit entièrement confiée à un seul homme (1). Ces

(1) New- York n'a pas de Conseil, sauf pour nommer aux emplois publics r New-Jersey a un Conseil que le gouverneur peut

deux méthodes de détruire l'unité de l'Exécutif ont leurs partisans ; mais les partisans d'un Conseil exécutif sont les plus nombreux.

Gomme l'on peut diriger contre ces deux systèmes des objections sinon identiques, du moins semblables, nous pouvons les examiner en même temps.

L'expérience des autres nations ne nous offrira que peu de lumières sur ce sujet. Si elle nous enseigne toutefois quelque chose, c'est qu'il ne faut point adopter la pluralité dans l'Exécutif. Nous avons vu que les Achéens, après avoir fait l'expérience de deux Préteurs, furent amenés à en abolir un. L'histoire romaine nous rappelle de nombreux exemples de malheurs survenus à la république à cause des dissensions entre les Consuls et entre les Tribuns militaires, qui furent, à un moment, substitués aux Consuls. Mais, dans aucune occasion, cette histoire ne nous donne l'exemple d'un avantage particulier résultant, pour l'Etat, de la pluralité de ces magistrats. On pourrait même s'étonner de ne pas voir ces divisions plus fréquentes et plus funestes, si nous ne connaissions les circonstances singulières dans lesquelles la république était presque toujours placée, la politique prudente — exigée par les circonstances de l'Etat et poursuivie par les Consuls — de partager entre eux le gouvernement. Les patriciens étant engagés dans une lutte perpétuelle avec les plébéiens pour la défense de leurs anciens privilèges et de leurs antiques dignités, les Consuls, qui étaient généralement choisis parmi les patriciens, furent ordinairement unis par l'intérêt personnel qu'ils avaient à la défense des privilèges de leur ordre. En outre de ce motif d'union,

consulter. Mais je crois, d'après les termes de la Constitution, que Jes résolutions du Conseil ne lient pas le gouverneur. — Pu-

BLIUS.

lorsque le succès des armes de la République eut considérablement reculé les bornes de son empire, ce devint une coutume bien établie pour les Consuls de se partager entre eux, par voie de tirage au sort, l'administralion, — l'un des deux demeurant à Rome pour gouverner la cité et ses environs, l'autre prenant le commandement des provinces plus éloignées. Cet expédient doit sans doute avoir eu une grande influence pour prévenir les conflits et les rivalités qui, sans cela, eussent troublé la paix de la République.

Mais laissons de côté la lumière incertaine des recberches historiques, pour nous attacher uniquementaux données de la raison et du bon sens ; nous y trouverons plus de motifs de rejeter que d'approuver l'idée de la pluralité dans l'Exécutif, sous quelque forme que ce soit.

Quand deux ou plusieurs personnes sont engagées dans une entreprise commune,il y a toujours à craindre la dilYérence des opinions. S'agit-il de places ou de fonctions publiques, dans lesquelles elles sont revêtues d'honneurs semblables et d'une autorité égale, il y a un danger particulier à ce qu'il y ait entre elles une émulation, voire même de l'animosité. De chacune de ces causes et de toutes ces causes réunies peuvent découler les conflits les plus aigus. S'ils se produisent, cela amènera une diminution du respect, un relâchement de l'autorité, cela tendra à contrarier les plans et les opérations de ceux que ces conflits divisent. Si, par malheur, ces conflits assaillent la magistrature executive suprême d'un pays, composée de plusieurs personnes, cela peut arrêter ou déjouer les mesures les plus importantes du gouvernement dans les circonstances les plus critiques pour l'Etat. Et ce qu'il faut encore signaler, ces conflits peuvent entraîner la communauté dans les factions les plus

Yiol(3iites et les plus irréconciliables, à la tète desquelles seront les différents personnages qui composent la Magistrature.

11 arrive souvent que des hommes s'opposent à une chose simplement parce qu'ils n'y ont point pris part, ou parce que c'est l'ouvrage de personnes qu'ils n'aiment point. Mais s'ils ont été consultés, et qu'ils aient manifesté leur désapprobation, alors l'opposition devient, à leur avis, un devoir indispensable d'amour-propre. II? semblent se croire liés d'honneur, en vertu de leur infaillibilité personnelle, à empêcher le succès de ce qui a été décidé contrairement à leurs sentiments. Les hommes éminents, les esprits bien pensants ont trop d'occasions de remarquer avec horreur à quel degré extrême cette disposition est poussée, et combien souvent les grands intérêts de la société sont sacrifiés à la vanité, à l'outrecuidance et à l'obstination d'individus assez puissants pour intéresser l'humanité à leurs passions et à leurs caprices ! La question que nous examinons aujourd'hui offre peut-être, dans ses conséquences, de tristes preuves des effets de cette exécrable faiblesse ou plutôt de cette détestable perversité dans la nature humaine.

Les principes d'un gouvernement libre forcent à se soumettre aux inconvénients dont nous venons de parler dans l'organisation de la législature ; mais il n'est nullement nécessaire,et, par suite, il n'est pas prudent de les introduire dans la constitution de l'Exécutif. C'est ici qu'ils peuvent être le plus pernicieux. Dans la législature la promptitude dans la décision est plus souvent un danger qu'un avantage. IjCS différences d'opinions et les luttes des partis dans ce département du gouvernement empêcheront quelquefois des décisions salutaires, mais souvent provoqueront la délibération et la circonspec-

tioii et mettront un frein aux excès de la majorité. Dès qu'une résolution est prise, l'opposition doit cesser. Cette résolution devient loi et la résistance à la loi est punissable. Mais il n'y a pas de circonstances favorables qui viennent atténuer ou faire disparaître les dangers de la dissension dans le département exécutif. Ici ces dangers sont entiers et sans mélange. Il n'y a pas de terme auquel ils cessent d'agir. Ils contribuent à affaiblir et à embarrasser l'exécution du plan ou de la mesure en question, depuis le commencement jusqu'à la fin. Constamment ils contrecarrent ces qualités qui, pour l'Exécutif, sont ses éléments les plus nécessaires : lavigueuret la promptitude, et ceci sans aucune compensation. Dans la conduite de la guerre, où l'énergie de l'Exécutif est le rempart de la sûreté nationale, il y a tout à craindre de la collégialité de l'Exécutif.

Ces observations, il faut l'avouer, s'appliquent surtout au premier cas que nous avons supposé, c'est-àdire au cas oi^i il y a pluralité de magistrats, de dignité et d'autorité égales, projet qui compte peu de partisans: mais elles s'appliquent, sinon avec autant de force, du moins avec un poids considérable, au système d'après lequel un conseil devrait constitutionnellement collaborer aux opérations de l'Exécutif apparent. Une cabale adroite dans le conseil serait capable de ruiner et d'énerver le système entier d'administration. Même sans cabale, la simple divergence des vues et des opinions suffirait à colorer l'exercice de l'autorité executive d'un esprit de faiblesse et de lenteur organiques.

L'une des plus puissantes objections élevées contre la pluralité dans l'Exécutif et qui existe aussi bien contre la dernière que contre la première combinaison, c'est sa tendance à cacher les fautes et à détruire la responsabilité. La responsabilité est de

deux sortes : la censure et le châtiment. La première est la plus importante des deux, surtout lorsqu'il s'agit d'une fonction élective. Un homme investi d'une fonction publique se conduira bien plus souvent de manière à se rendre indigne d'être maintenu plus longtemps à son poste, que de manière à s'exposera un châtiment légal. Mais la pluralité dans l'Exécutif augmente la difficulté de se rendre compte dans chaque hypothèse. 11 devient souvent impossible, au milieu d'accusations mutuelles, de déterminer sur qui doit en réalité tomber le blâme et la punition pour une mesure pernicieuse ou pour une série de mesures néfastes ; chacun les repousse sur l'autre avec tant d'adresse et avec des apparences si plausibles que l'opinion publi([ue reste indécise sur l'auteur véritable. Les circonstances qui peuvent avoir amené un malheur national sont parfois tellement compliquées que, si un grand nombre d'acteurs y ont pris part à différents degrés et de différentes façons, il sera impossible, — bien qu'en somme l'on voie clairement qu'il y a eu mauvaise administration, — de savoir quels sont ceux qui en sont les coupables et à qui il faut véritablement en demander compte.

« J'ai été dominé par mon conseil. Le conseil était tellement divisé dans ses opinions qu'il a été impossible de prendre sur ce point une meilleure résolution.» Ces prétextes et autres semblables seront constamment mis en avant, qu'ils soient vrais ou faux ; et ({uel est celui qui voudra se donner du mal ou encourir la haine en se chargeant de scruter minutieusement les étapes secrètes de la transaction. Et si, par hasard, l'on trouvait un citoyen assez zélé pour entreprendre cette tâche ingrate, au cas où il y aurait une collusion entre les parties intéressées, il serait facile de recouvrir les circonstances de tant d'équivoques qu'il serait impossible d'affirmer quelle

590 i LE DÉPARTEMENT EXÉCUTIF

fut la conduite précise de l'une de ces parties.

Dans Tunique exemple que l'Etat de New-York nousofTre d'un gouverneur assisté d'un Conseil pour la nomination aux fonctions publiques, nous en avons vu les inconvénients. Des choix scandaleux à d'importantes fonctions ont été faits, quelques-uns même de ces choix ont été si flagrants qu'ils ont encouru la désapprobation unanime de tous les partis. Lorsqu'on a fait une enquête, le gouvernement a rejeté le blâme sur les membres du Conseil, qui, de leur côté, ont accusé le gouverneur. Le peuple, cependant, ne sait point encore par l'influence de qui ses intérêts ont été confiés à des mains aussi indignes et si peu qualifiées. Par égard pour les individus, je m'abstiens d'entrer dans aucun détail.

Il est clair, d'après ces considérations, que la pluralité de l'Exécutif tend à priver le peuple des deux garanties les plus puissantes qu'il puisse avoir pour l'exercice loyal des pouvoirs qu'il a délégués; V^me est dans les restrictions apportées à l'opinion publique qui perd son efficacité non seulement parce qu'on divise entre plusieurs personnes le blâme qui frappe les mauvaises mesures, mais aussi parce qu'on ne sait sur qui ce blâme doit retomber ; X antre garantie est la facilité de connaître facilement et clairement les auteurs des mesures pernicieuses, afin de leur retirer leurs fonctions ou de les punir effectivement dans les cas où cela est possible.

En Angleterre, le roi est magi.-trat perpétuel ; et c'est une maxime admise pour les besoins de la paix publique qu'il est irresponsable de son administration et que sa personne est sacrée. Rien ne paraît donc plus sage dans ce royaume que de donner au roi un Conseil constitutionnel qui sera responsable envers la Nation pour les avis qu'il donne. Sans cela, nulle responsabilité n'existerait dans le département

exécutif — principe inadmissible dans un gouvernement libre. Cependant, même en Angleterre, le roi n'est point lié par les résolutions de son Conseil, quoique ce Conseil soit responsable des avis qu'il donne. Le roi est le maître absolu dans l'exercice de ses fonctions, et il peut, à son gré, suivre ou méconnaître l'avis qu'on lui a donné.

Mais dans une République, où chaque magistrat doit être personnellement responsable de l'exercice de ses fonctions, les raisons qui justifient dans la Constitution britannique l'exislence d'un Conseil non seulement cessent de s'appliquer, mais encore tournent contre l'institution. Dans la monarchie anglaise, le Conseil est substitué à la responsabilité que l'on écarte lorsqu'il s'agit du magistrat suprême; il est, pour ainsi dire, l'otage donné à la justice nationale en garantie de sa bonne conduite. Dans la République américaine, un Conseil ne ferait que détruire ou qu'affaiblir considérablement la responsabilité voulue et nécessaire du premier magistrat luimême.

L'idée d'un Conseil placé auprès de l'Exécutif, qui a si généralement été accueillie dans les Constitutions des Etats, a été tirée de ce principe de jalousie républicaine qui croit plus sûr de confier le pouvoir entre les mains de plusieurs individus qu'entre celles d'un seul homme. Si le principe devait être appliqué à notre cas, je soutiendrais que les avantages qui en découlent ne compenseraient pas ses nombreux inconvénients. Mais je ne crois pas que la règle soit du tout applicable au pouvoir exécutif. Je me rallie, à cet égard, à l'opinion d'un écrivain que le célèbre Junius déclare « profond, solide et ingénieux», (v Le pouvoir, dit cet auteur, peut être bien plus aisément réprimé quand il est un (1) » ; en d'autres termes,

(i) De LOLME. — PUBLIUS.

il est plus sur qu'il n'y ait qu'un seul objet pour la jalousie et la surveillance du peuple; en un mot, toute multiplication de l'Exécutif est plutôt dangereuse qu'utile pour la liberté.

Un examen superficiel nous apprendra que le genre de sécurité que l'on cherche dans la multiplicité de l'Exécutif ne peut pas être atteint. Le nombre des magistrats doit être assez grand pour leur rendre toute coalition impossible, sans quoi leur pluralité est plutôt une source de danger que de sécurité. Le crédit et l'influence réunis de plusieurs individus seront bien plus formidables pour la liberté que le crédit et l'influence séparés de chacun d'eux. Par conséquent, lorsque le pouvoir est confié à des hommes en nombre assez faible pour qu'il soit facile à leurs intérêts et à leurs desseins de s'unir dans une entreprise commune sous la direction d'un chef habile, le pouvoir devient plus susceptible d'abus et plus dangereux quand l'abus existe, que s'il était placé dans les mains d'un seul homme. Celui-ci, par cela même qu'il est seul, sera plus étroitement surveillé et plus facilement soupçoané ; et, d'autre part, il ne pourra disposerd'une aussi grande influence que s'il est associé à d'autres. Les décemvirs de Rome, qui tirent leur nom de leur nombre (Li, étaient bien plus à craindre dans leurs usurpations que ne l'eût été un seul d'entre eux. Personne n'a eu l'idée de former un Exécutif plus nombreux que ce corps; le nombre proposé pour ce Conseil varie de six à douze. Le dernier de ces nombres n'est pas trop grand pour une coalition facile, et de cette coalition l'Amérique aurait plus à redouter que de l'ambition d'un seul individu. Un Conseil donné à un magistrat responsable lui-même doses actes n'est, d'ordinaire, qu'un obstacle à ses bonnes

(1) Dix. — Plblius.

intentions, est souvent Finstru ment et le complice de ses fautes, il est enfin presque toujours un manteau pour ses erreurs.

J'évite de parler de la dépense ; il est cependant évident que si le Conseil était assez nombreux pour remplir l'objet principal qu'on se propose en le créant, les traitements de ses membres, — que l'on tirerait du fond de leur province pour les faire résider au siège du gouvernement, — deviendraient dans le budget des dépenses publiques un article trop considérable pour une utilité aussi douteuse. J'ajouterai seulement qu'avant qu'il ne fût question de la Constitution, j'ai rarement rencontré un homme intelligent de l'un quelconque des Etats, qui n'admit, comme le résultat de l'expérience, que V Unité de l'Exécutif de l'Etat de New York était l'un des meilleurs traits de notre Constitution.

PUBLIUS

Du New-York Packet, mardi 18 mars 1188.

LE FÉDÉRALISTE, No LXXI

(hàmilton)

Au Peuple de l'Elat de New- York :

Nous avons mentionné la durée des fonctions comme la deuxième condition nécessaire pour donner de l'énergie à l'autorité executive. Ce moyen se rapporte à deux objets : à la puissance personnelle du magistrat dans l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels ; — et à la stabilité du système d'administration établi sous ses auspices. En ce qui concerne le premier objet, il est évident que plus la durée des fonctions sera longue, plus il y aura de chances d'obtenir un avantage si important. C'est un principe général de la nature humaine qu'un homme sera intéressé à ce qu'il possède en proportion de la certitude oq de la précarité de sa jouissance ; il sera moins attaché à ce qu'il tient à titre momentané ou incertain qu'à ce dont il jouit à titre durable ou certain, et, naturellement, il préférera sacrifier plus à la conservation de l'un que de l'autre. Cette obser-

DURÉE DES POUVOIRS DE l'eXÉCUTIF 595

vation ne s'applique pas moins à un privilège politique, à un honneur ou à un mandat public qu'à un objet quelconque de propriété ordinaire. La conclusion, c'est que l'homme qui agit en qualité de magistrat suprême, en sachant que dans un très prochain délai il doit abandonner sa fonction, sera disposé à se sentir trop peu intéressé à cette fonction pour courir le risque d'encourir quelque censure importante ou quelque inquiétude grave, à raison de l'exercice indépendant de son autorité ou pour avoir bravé la mauvaise humeur, même passagère, soit d'une partie considérable de la nation, soit même de la faction dominante dans le Corps législatif. S'il pouvait seulement arriver qu'il dût abandonner ses fonctions à moins d'y être maintenu par un nouveau choix, et s'il désirait une prolongation de ses pouvoirs, son désir, d'accord avec sa crainte^ contribuerait davantage encore à corrompre son intégrité ou à diminuer sa force. Dans tous les cas, la faiblesse et l'irrésolution deviendraient les caractères distinctifs de cette magistrature.

Quelques personnes semblent disposées à regarder comme la meilleure recommandation la soumission servile de l'Exécutif au courant dominant, soit dans la nation, soit dans la législature. Mais ces personnes ont des notions très grossières sur le véritable objet des gouvernements, et sur les moyens propres à assurer le bonheur public. Les principes républicains demandent que les opinions réfléchies de la nation gouvernent la conduite de ceux auxquels elle confie la gestion de ses affaires; mais ils n'exigent point une obéissance aveugle à chaque nouvel essor des passions, à chaque impulsion passagère, que peuvent communiquer au peuple des hommes qui flattent ses préjugés pour trahir ses intérêts. Gomme on l'a justement observé, le peuple,