DOTATION DE L EXECUTIF

homme est un pouvoir sur sa volonté. Si cette vérité incontestable avait besoin d'être confirmée par des faits, les exemples ne manqueraient pas, dans ce pays même, de l'intimidation ou de la séduction exercée sur l'Exécutif par le Corps législatif au moyen de l'espérance ou de la crainte de certains arrangements pécuniaires.

On ne saurait donc trop approuver la judicieuse attention apportée à cet égard dans la Constitution proposée. Elle décide que « le Président des Etats- Unis recevra pour ses services, à des époques déterminées, une indemnité qui ne pourra être ni augmentée, ni diminuée pendant le terme pour lequel il aura été élu; et il ne recevra pendant cette période aucun autre émolument des Etats-Unis, ni d'aucun Etat de l'Union. » Il est impossible d'imaginer une disposition plus sage que celle-là. La législature, lors de la nomination d'un Président, déclarera une fois pour toutes quelle sera l'indemnité allouée pour ses services pendant le temps pour lequel il aura été élu. Ceci fait, elle ne pourra la modifier ni pour la diminuer ni pour l'augmenter, jusqu'à ce qu'une nouvelle période de service commence à la suite d'une nouvelle élection. Elle ne pourra ni affaiblir son courage en agissant sur ses besoins, ni corrompre son intégrité en faisant appel à sa cupidité. Ni l'Union, ni aucun de ses membres n'aura la faculté de lui donner, et il ne sera point libre de recevoir d'autres émoluments que ceux qui auront été fixés par le premier acte. Il n'aura ainsi aucun intérêt pécuniaire à faire renonciation ou abdication de l'indépendance qu'a voulu lui donner la Constitution.

La dernière des conditions que nous avons jugées essentielles pour l'énergie de l'autorité executive, ce sont des pouvoirs suffisants. Examinons ceux que l'on propose de conférer au Président des Etats-Unis.

DROIT DE VETO Gl 1

Le premier objet qui s'offre à notre examen, c'est le veto conditionnel du Président sur les lois ou les résolutions des deux Chambres de la législature; en d'autres termes, c'est le pouvoir qu'il a de retourner tous les bills avec des objections, à l'effet de les empêcher de devenir des lois, à moins qu'ils n'aient ensuite été ratifiés par les deux tiers des membres dans chacune des deux Chambres qui composent le Corps législatif.

On a déjà signalé et répété la tendance du département législatif à empiéter sur les droits et à absorber les pouvoirs des autres départements ; l'insuffisance d'une simple démarcation sur le papier des limites de chacun d'eux a aussi été mise en relief, et l'on en a conclu qu'il fallait donner à chacun des armes constitutionnelles pour sa propre défense. De ces principes clairs et incontestables découle l'utilité d'un veto, soit absolu, soit conditionnel, donné à l'Exécutif sur les acls des branches législatives. Sans l'un ou l'autre, le premier serait absolument incapable de se défendre contre les usurpations de ces dernières. 11 se verrait peu à peu dépouillé de json autorité par des résolutions successives, ou anéanti par un seul vote. Et d'une manière ou d'une autre, les pouvoirs législatif et exécutif se trouveraient bientôt confondus dans les mêmes mains. Si même on n'avait jamais découvert dans le Corps législatif une tendance à usurper les droits de l'Exéiutif, les seules lois du raisonnement et de la théorie Qous apprendraient que l'un ne doit pas être laissé i la merci de l'autre, mais que chacun doit posséier un pouvoir constitutionnel et efficace pour se léfendre.

Mais le pouvoir en question a une autre utilité ; ion seulement il sert de bouclier à l'Exécutif, nais il fournit une nouvelle garantie contre le vote

de mauvaises lois. Il établit pour le Corps législatif un frein salutaire, destiné à garder la nation des effets des factions, de la précipitation ou de toute impulsion contraire à l'intérêt public, qui pourrait influencer la majorité de ce Corps.

On a critiqué, parfois, l'utilité du veto, en faisant observer qu'il ne fallait pas supposer qu'un seul homme aurait plus de vertu et de sagesse qu'un certain nombre d'hommes ; et qu'à moins d'avoir cette présomption, il serait mauvais de donner au magistrat exécutif une sorte de contrôle sur le Corps législatif.

Mais cette observation, si on l'examine de près, paraîtra plus spécieuse que solide. L'utilité de la chose repose non point sur la supposition d'une sagesse ou d'une vertu supérieure dans l'Exécutif, mais sur la supposition que la législature ne sera pas infaillible, que l'amour du pouvoir peut parfois lui faire tenter d'empiéter sur les droits des autres membres du gouvernement; qu'un esprit de faction peut quelquefois pervertir ses délibérations ; que des impressions du moment peuvent à l'occasion l'entraîner dans des mesures qu'une plus mûre réflexion lui eût fait condamner. Le premier motif pour conférer le pouvoir en question à l'Exécutif, c'est de le mettre en état de se défendre ; le second, c'est d'augmenter les chances de la nation contre le vote^«fn de mauvaises lois, par précipitation, inadvertance ou coupables desseins. Plus souvent une mesure sera soumise à l'examen, plus grande sera la dilTérence de situation de ceux qui l'examineront, et moins grand sera le danger des erreurs qui résultent du défaut de maturité dans les délibérations ou deS* fausses démarches produites par la contagion de quelque passion ou de quelque intérêt commun. Il est bien moins probable que des intentions coupables

de ce genre infesteront au même moment toutes les parties du gouvernement, touchant le même objet, qu'il n'est à craindre qu'elles fassent agir et égarent tour à tour chacune d'elles.

On dira peut-être que le pouvoir d'empêcher de mauvaises lois comprend aussi celui d'en empêcher de bonnes, et qu'il peut être employé à l'un ou à l'autre de ces objets. Mais cette objection n'aura que peu de poids pour ceux qui font assez attention à tous les inconvénients de cette inconstance et de cette instabilité dans les lois qui forment le plus grand défaut dans la nature et dans l'esprit de nos gouvernements. Ils considéreront que toute institution destinée à restreindre les excès de la législation et à tenir les choses dans l'état où elles peuvent se trouver à une époque donnée, doit produire plus de bien que de mal, parce qu'elle favorise une plus grande stabilité dans le système de la législation. Le tort que pourra faire la privation de quelques bonnes lois sera amplement compensé par l'avantage d'en prévenir un grand nombre de mauvaises. Et ce n'est pas tout. La supériorité d'influence et de poids du Corps législatif dans un gouvernement libre, le danger que courrait l'Exécutif en essayant de mesurer ses forces avec celles de ce corps, nous assurent sufnsamment que le veto sera ordinairement employé avec une grande prudence, et que, dans l'exercice de ce droit, il y a plus à redouter l'excès de la timidité que celui de la précipitation. Un roi de Grande-Bretagne, avec tout l'appareil des attriibuts de la souveraineté et avec toute l'influence [qu'il puise dans mille sources différentes, hésiterait [aujourd'hui à opposer un veto sur des résolutions connointesdes deux Chambres du Parlement. Il ne manquerait pas d'employer toutes les ressources de cette influence pour étouffer une mesure qui lui déplaît,

avant qu'elle fût arrivée jusqu'au trône, afin d'é^'iter ralternative de lui laisser produire son effet ou de s'exposer au mécontentement de la nation en s'opposant à la volonté du Corps législatif. Et il n'est pas probable qu'en définitive il se hasardât à exercer sa prérogative, sauf dans le cas d'un bien évident ou d'une nécessité extrême. Tous les gens instruits de ce royaume admettront la justesse de iCette observation. Un très long temps s'est écoulé depuis que le veto de la Couronne a été exercé.

Si un magistrat si puissant et si bien affermi qu'un monarque britannique craint d'user de ce pouvoir, ne doit-on pas attendre une bien plus grande circonspection encore d'un Président des Etats-Tnis, revêtu pour le court espace de quatre ans de Tautorité executive, daas un gouvernement entièrement et purement républicain?

Il est évident qu'il y aurait plus à craindre de le voir ne pas se servir de son pouvoir quand cela sera nécessaire que de le voir s'en ser\'ir trop souvent ou trop. On a tiré, il est vrai, de cette source même un argument pour en combattre l'utilité. On l'a représenté comme un pouvoir odieux eu apparence, sans efficacité dans la réalité. Mais de ce qu'il pourra n'être que rarement exercé, il ne s'ensuit pas qu'il ne le sera jamais. Dans le cas pour lequel il a été spécialement admis, celui d'une attaque directe dirigée contre les droits constitutionnels de rExécutif. ou dans le cas où le bien public serait évidemment et indubitablement sacrifié, un homme d'une fermeté commune se servirait de ses moyens constitut'onnels de défense et sesoumettrait aux avertissements de son devoir et de sa responsabilité. Dans la première supposition, son courage serait aiguillonné par son intérêt immédiat dans le pouvoir de sa fonction ; dans la seconde hypothèse, par l'espoir d'être approuA'é par

ses commettants, qui, quoique naturellement bien disposés en faveur du Corps législatif dans une question douteuse, ne se laisseraient pas égarer par leur partialité, s'il s'agissait d'une affaire tout à fait évidente. Je parle ici d'un magistrat doué simplement d'une fermeté commune. Il est des hommes qui, en toutes cirooimstances, auront le courage de faire leur devoir, quelles qu'en doivent être les coTiséquences. Mais la Convention a pris à cet égard un moyen qui facilitera à la fois l'exercice du pouvoir conféré au magistrat exécutif et fera dépendre son efficacité du sentiment d'une partie considérable du Corps législatif. Au lieu d'un veto absolu, elle propose de donner à l'Exécutif le veto conditionnel décrit. C'est un pouvoir qui sera bien plus facilement exercé que le premier. Un homme qui serait effrayé à l'idée d'anéantir une loi par son seul veto pourra n'avoir aucun scrupule à la renvoyer pour un second examen, après lequel elle ne sera définitivement rejetée que si plus d'un tiers de chaque Chambre considère ses objections comme suffisantes. Il sera encouragé par la réflexion que, si son opposition l'emporte, il y aura entraîné avec lui une partie considérable du Corps législatif, dont l'influence s'unira à la sienne pour soutenir auprès de l'opinion publique la correction de sa conduite publique. Un veto direct et catégorique a en apparence quelque chose de plus dur, de plus fait pour irriter, que la simple indication de quelques objections qui doivent être approuvées ou rejetées par ceux à qui elles sont adressées. Moins ce dernier moyen sera offensant, et plus il sera facile à employer ; et pour cette raison même, il sera plus efficace dans la pratique. Il est à espérer qu'il n'arrivera pas souvent que des motifs condamnables dirigeront en même temps les deux tiers des deux branches de la légis-

lature, surtout lorsqu'ils auront à craindre le contrepoids de l'influence de l'Exécutif. Cet effet est du moins encore plus invraisemblable sur les deux tiers que sur les résolutions et la conduite d'une simple majorité. Un pouvoir de ce genre dans l'Exécutif aura souvent une action silencieuse et insensible quoiquedécisive. Quand deshommesengagés dans^des projets illégitimes sont assurés qu'ils peuvent rencontrer une opposition d'un côté sur lequel ils n'ont aucune action, ils seront souvent arrêtés, par la seule crainte de l'opposition, de faire ce qu'ils feraient avec ardeur, s'ils n'avaient à redouter aucun de ces obstacles extérieurs.

Ce veto conditionnel, comme on l'a remarqué ailleurs, est, dans cet Etat [New York), placé dans un Conseil composé du gouverneur, du chancelier et des juges de la Cour suprême, ou de deux d'entre eux. Il a été librement exercé dans une foule d'occasions et souvent avec succès. Et son utilité a été si clairement démontrée, que des personnes qui, au moment de la rédaction de la Constitution, s'y étaieut le plus violemment opposées, en sont devenues, par l'expérience, les plus décidés admirateurs (1).

J'ai déjà remarqué à un autre endroit que la Convention s'est écartée, dans cette partie de son projet, du modèle que lui offrait la Constitution de cet Etat (New York) en faveur de celle de Massachusetts. Deux raisons puissantes peuvent être invoquées pour cette préférence. L'une, c'est que les juges qui seront les interprètes de la loi peuvent recevoir un préjugé fâcheux du fait qu'ils ont donné déjà leur opinion lorsqu'ils ont été chargés de la revoir ; l'autre est que, par une association fréquente aux

(1) M. Abraham Yates, un des adversaires les plus décidés du projet de la Convention, est de ce nombre. — Publius.

fonctions de l'Exécutif, ils pourraient être amenés à s'engager trop fortement dans les vues politiques de ce magistrat ; et il pourrait se former aussi, peu à peu, une union dangereuse entre les départements exécutif et judiciaire. On ne saurait trop écarter les juges de toute autre occupation que celle d'expliquer les lois. Il est particulièrement dangereux de les placer dans une situation qui les expose à être soit corrompus, soit influencés par l'Exécutif.

PUBLIUS

Du New-York Packet, mardi 25 mars 1188.

LE FÉDÉRALISTE, No LXXIV

(hamilton)

Au Peuple de VElal de Neic-York :

Le Président des Etats-Unis doit être « Commandant en chef de l'armée et de la marine des Etats- Unis et de la milice des différents Etats, lorsqu'elle sera appelée au service effectif des Etats-Unis ». L'utilité de cette disposition est si évidente par elle-même, elle est en même temps si conforme aux précédents des Constitutions des Etats en général, qu'il n'y a presque rien à dire pour l'expliquer ou la défendre. Les Constitutions mêmes qui, à d'autres égards, ont associé un Conseil au premier magistrat, ont, pour, la plupart, concentré dans sa seule personne l'autorité militaire. De tous les soins, de toutes les fonctions du gouvernement, la direction de la guerre est] celle qui exige le plus impérieusement les qualités' qui distinguent l'exercice du pouvoir par une seule, main. La direction de la guerre implique la direction de la force publique ; et le pouvoir de diriger ;