IL. — Arguments de cette théorie

I. — Critiques d'ordre général : il ne s’agit pas de répartir les charges au prorata des avantages; la taxe n’est pasun accessoire des charges imposées par la législation des accidents à chaque employeur.

III. — Critiques concernant l'application de ce système aux assurés.

IV.— Difficultés particulières relatives aux employeurs non assurés.

$ 8. — La répartition fondée sur les ressources du contribuable. [. — Pourquoi le fonds de garantie est alimenté non pas au moyen des ressources générales du budget mais au moyen de taxes payées par les seuls employeurs assujettis. II. — La taxe proportionnelle à la personnelle-mobilière. IT, — La taxe proportionnelle aux ressources particulières afférentes aux opérations qui entrainent l’assujellissement.

Faisant abstraction des détails et des solutions consacrées par la loi, nous esquisserons seulement ici, en doctrine, les grandes lignes de ces idées relatives au fondement du taux des contributions.

Il y à trois éléments essentiels que l’on peut songer à choisir pour base, et autour desquels se groupent les très nombreux systèmes admis, défendus ou susceplibles d'être proposés ; ces trois éléments sont : l’insolvabilité, le risque d'accident, les ressources du contribuable.

S 1%. — Za notion d'insolvabilité.

L'insolvabilité est l'élément qui se présente d’abord à l'esprit : si le fonds de garantie a dû être créé, c'est à cause des insolvables ; s’il n°y avait point d’insolvables, le fonds de garantie pourrait être supprimé et les charges de son alimentation n’existeraient pas.

Il est donc naturel, semble-t-il, que le taux des taxes d'alimentation soil fixé en considération de l'insolvabilité. Telle est, en eftet, la base sur laquelle le législateur à établi ses calculs lorsqu'il a résolu la première des questions que nous venons de citer comme exemple : il à évalué le montant de l’insolvabilité annuelle totale, puis attribué aux contributions un faux assez élevé pour qu'elles fournissent, dans leur ensemble, une somme susceptible de couvrir cette insolvabilité annuelle.

Mais l'application du principe de linsolvabilité devient infiniment plus délicate lorsqu'il s’agit de répartir la charge globale de l'alimentation. En vertu de la même idée de raison et d'équité, il faudrait encore prendre pour base de la répartition l’insolvabilité des contribuables, et c'est ici que la logique, comme la justice, se heurtent à la force invincible des faits, et conduiraient en pratique à une véritable absurdité. Il faudrait dire que la charge serait répartie entre les contribuables au prorata des dépenses que chacun d’eux aurait imposées au fonds de garantie par sa propre insolvabilité ; de telle sorte que la taxe serait demandée aux seuls insolvables et que, plus un individu serait insolvable, plus 1l devrait

payer une contribution élevée.

Comme on ne pouvait surmonter cet obstacle, on a parfois essayé de le tourner, sans abandonner absolument le principe.

On a fait appel à la notion d'assurance ; on à présenté le contribuable comme un assuré, comme un individu qui, dans l'intérêt du créancier évidemment, s’assure contre le dommage qui pourrait résulter de sa propre insolvabilité ; on a voulu voir, par conséquent, dans la contribution, une prime d’assurance-insolvabilité, et l’on a conclu que le taux de la contribution devait être fixé en considération du risque d’insolvabilité. En d’autres termes, la charge de l'alimentation du fonds devait être répartie au prorata du risque d'insolvabilité et non plus au prorata de l'insolvabilité effective.

Quoique cette conception, ou certaines idées au moins très voisines, ait été défendue par un éminent économiste, nous ne croyons pas pouvoir nous y rallier. Elle repose, croyons-nous, sur une confusion qui s’est établie entre les deux notions d'assurance et de cautionnement. Sans doute, ces deux notions sont intimement liées entre elles ; lorsqu'un banquier s'engage envers le créancier d'un commerçant comme caution de ce dernier, il garantit le créancier

contre les risques d’insolvabilité du commerçant ; on

peut voir, dans cette opération, une assurance de solvabilité contractée au profit du créancier, auprès du banquier assureur ; là commission exigée par le banquier sera d'autant plus importante que les chances d’insolvabilité seront plus considérables, et ce sera très Juste. Mais on ne peut établir une assimilation complète entre ce mécanisme et le système de la loi du 9 avril 1898.

On ne peut assimiler l'État, caution en matière d'accidents, au banquier dont nous venons de parler : le banquier faisait une opération aléatoire, il assumait un risque susceptible de s'élever au montant intégral de la dette, 1.000 francs par exemple, et, en échange, il encaissait une commission de 20 francs qu'il devait conserver à tout événement ; l'État, au contraire, entend s'affranchir des aléas, à la différence d'un assureur qui les prend à sa charge ; il veut encaisser chaque année une somme égale aux dettes qu'il aura dû payer par suite des insolvabilités effectives ; il ne fait pas un contrat à titre onéreux : il ne stipule pas une commission qu'il puisse conserver comme bénéfice, même si l’insolvabilité ne se produit pas et s'il n’a rien à débourser ; la contribution des assujettis n’a donc aucune analogie avec la commission touchée par le banquier.

Si l'on passe à la répartition entre les contribuables, on voit mieux encore quil n'y à rien de commun entre la somme payée par chaque contribuable à

l'État et la commission payée au banquier par le commerçant ; puisqu'il s’agit pour l'État, quand l’insolvabilité se produit, de rentrer dans ses débours effectifs, ses rapports avec chaque contribuable doivent rationnellement être comparés aux rapports qui existent entre le banquier et le commerçant, lorsque celui-ci est devenu insolvable : car, dans les deux cas, ils agit pour la caution de récupérer ce qu'elle a dù verser ; c’est toujours le cautionnement qui s'oppose à l’assurance. Que voyons-nous alors ? Nous voyons que le banquier a, contre le commerçant, un recours dont le montant dépend, non point de risques initialement prévus, mais de la somme effectivement déboursée ; telles sont les exigences de la justice ; et de même l'État devrait, en toute équité, répartir la charge des contributions au prorata des insolvabilités effectives.

Cependant, nous dira-t-on peut-être, il est inexact de faire intervenir ici le recours du banquier. Ce recours, c'est, dans le système de la loi de 1898, celui que le fonds exerce contre les débiteurs dont il a acquitté les dettes (recettes prévues par le décret de 1899, art. 28, 2°); il s’agit, dans cette discussion, d’un droit tout différent qui appartient à l'État, il s'agit de ses droits vis-à-vis des contribuables. Nous ne le nions pas, mais nous soutenons qu’en théorie pure les charges devraient ètre ici réparties suivant

un principe analogue. Cette différence dont on tire

argument, nous sommes même fondé à nous en prévaloir : elle prouve, en effet, qu'entre le contrat privé de cautionnement et le système de 1898 il n’y a pas d’assimilation possible. Que fera le banquier, après avoir payé la dette du commerçant ? Il n'aura qu'un recours illusoire contre celui-ci ; il aura payé 1.000 francs, et ne touchera peut-être que quelques francs, plus sa commission de 20 francs inilialement reçue. Que fera l'État, au contraire ? S'il reste un déficit après l'exercice du recours dirigé contre le débiteur insolvable, il exercera un autre recours, dirigé contre l'ensemble des contribuables, et dont le succès sera certain.

Il ne nous reste plus à réfuter qu'une objection. On pourrait être tenté de poursuivre l'assimilation : le banquier ne fera pas une opération unique de cautionnement ; il en fera un grand nombre et prendra ses dispositions pour que les pertes engendrées par les opérations infructueuses soient couvertes par l’ensemble des commissions perçues ; il fera bien ainsi, comme l'État, supporter les charges des insolvabilités auxquelles il doit faire face, par les clients qu'il aura cautionnés et dont il n'aura pas eu à payer les dettes. Telest en effet le mécanisme de ce genre de spéculation. Seulement, si l'on prétend établir un rapprochement, on oublie la différence complète qui sépare la pratique des affaires privées et le fonctionnement des institutions d'État. Si le banquier per-

JAPIOT Ho

coit sur les individus solvables une prime d'assurance qui le couvre de ses pertes, cela est juste parce que les conditions de chaque contrat auront été librement débattues entre les parties ; le client du banquier ne consent à payer une commission fixée à telle somme que s’il y trouve son avantage. Au contraire, le contribuable est taxé d'office par l'État, et dans l'intérêt presque exclusif des ouvriers victimes d'accidents. Tant qu’on reste dans le domaine des affaires privées, soumises à l'empire du laisser faire, on peut avoir confiance dans le jeu des intérêts particuliers, de l’initiative personnelle qui a pour contrepoids la responsabilité de l'individu ; quand on fait intervenir l’autorité publique, quand on impose une norme coactive, ce mécanisme ne doit pas comporter un principe d’injustice que les individus n'auraient plus la hiberté de corriger. De cette circonstance qu'en pratique un banquier doit récupérer sur les clients solvables les pertes qu'il subit du chef des insolvables, il ne résulte pas que ce soit un idéal vers lequel on doive tendre, ou un principe qu'on puisse appliquer par contrainte.

Cette discussion un peu longue, qu'il était nécessaire d'exposer au début de notre étude, nous conduit en somme à poser les principes suivants : 1° on ne peut pas dire que chacun des assujettis, en contribuant à l'alimentation da fonds de garantie, s'assure contre sa propre insolvabilité : 2° on ne peut consi-

dérer chaque contribution comme une prime d’assu-

rance contre l'insolvabilité de celui qui la paie ; 3°on ne peut donc prendre, pour fondement de la répartition, les risques individuels d'insolvabilité.

Si la substitution de l'idée de risque d’insolvabilité à l'idée d'insolvabilité effective est ainsi dépourvue de base en {ant que principe. elle ne semble pas plus recommandable si l’on se place au point de vue de l'application pratique.

Comment établir les coefficients de risque-insolvabilité ? Nous devons indiquer ici une distinction que nous avions pu négliger auparavant : il y a lieu de séparer l’insolvabilité générale et l'insolvabilité spéclale qui porte exclusivement sur les indemnités dues pour accidents. Voici deux chefs d'entreprise qui sont mis en faillite ; le premier laisse un passif de 50.000 francs et un actif de 5.000 francs, soit un: dividende de 10 pour 100 ; le second laisse un passif de 100.000 francs et un actif de 5.000 francs, soit un dividende de 5 pour 100 : l'insolvabilité générale du premier est inférieure à l’insolvabilité générale du second. Si cependant, dans les dettes du premier, figurent des indemnités pour accidents s’élevant à une somme lotale de 40.000 francs, tandis que le passif du second comprend 10.000 francs de dettes de cette nature, nous dirons que l’insolvabilité spé-

ciale, l'insolvabilité-accidents, est plus considérable chez le premier que chez le second ; car le premier, déduction faite du dividende de 10 pour 100, laissera un passif-accidents de 36.000 francs, et le second, déduction faite du dividende de 5 pour 100, laissera un passif-accidents de 9.500 francs. C'est ce passifaccidents qui tombe à la charge du fonds de garantie : par conséquent, si l'on parle de risque d'insolvabilité, on doit considérer le risque d’insolvabilitéaccidents et ne pas s’en tenir au risque d’insolvabilité générale. Remarquons toutefois que le coefficient d'insolvabilité-accidents s'obtient en multiphant le coefficient d'insolvabilité générale par le coefficient des dettes-accidents.

Pour calculer la prime d'assurance contre linsolvabilité-accidents, il faudrait d’abord faire entrer en compte le risque d'insolvabilité générale. Or, ce risque ne peut pas être individuellement déterminé. ‘Comment évaluer les chances que court un assujetti de devenir insolvable, la proportion dans laquelle le chiffre de son passif pourra se trouver définitivement fixé à une somme supérieure à celle de Pactif ? Cela dépend d'une foule de circonstances extrèmement difficiles à connaître, à apprécier, à prévoir ; un chef d'entreprise qui exerce une industrie très sûre en elle-même peut être ruiné par un incendie, une inondation, il y aurait lieu de rechercher s'il est assuré

contre ces divers sinistres, auprès d’une compagnie

assez solide pour que l'indemnité soit certainement payée par celle-ci en cas de réalisation du sinistre ; des opérations de même nature mènent à Ja fortune ou à la faillite, suivant l’habileté de celui qui les dirige, suivant son intelligence, son expérience, et aussi suivant le hasard des événements ; des spéculations aventureuses peuvent présenter des risques presque nuls si leur champ est assez vaste et si les combinaisons sont assez bien établies pour que les bénéfices rapportés par les unes compensent les pertes subies sur les autres ; tel commerçant peut, à une époque donnée, se trouver grevé d’un passif supérieur à son actif, éviter la cessation de ses paiements grâce au crédit dont il jouit, continuer ses affaires et lesmener à bien, de sorte que toutes ses dettes seront payées intégralement et sans retard... Toutes ces circonstances, le banquier, que nous avons vu se porter caution, pouvait les apprécier, sous sa responsabilité d’ailleurs, grâce aux renseignements qu'il possédait ou que l'intéressé lui fournissait volontairement ; mais il n'en est plus du tout de même si l’on veut établir le risque d'insolvabilité générale pour résoudre la question que nous avons à traiter ; 1l ne s'agirait rien moins que de faire évaluer par l’État le crédit individuel des contribuables; l’État n’aurait pasles renseignements nécessaires pour cette évaluation, même si l’on instituait un système d’inquisition qui ne serait pas tolérable en pratique; etl’on ne pourrait admettre

que l’État vint taxer d'office à un certain taux tel contribuable, en alléguant que celui-ci risque fortde tomber en faillite ou en déconfiture.

On à donc laissé de côté le risque d’insolvabilité générale pour envisager exclusivement le risque d’'insolvabilité-accidents. De ce point de vue, l'on a préconisé deux systèmes que nous retrouverons plus loin, mais qu'il est nécessaire de mentionner ici.

Le premier consiste, sous sa forme pratique la plus simple, à faire contribuer chaque chef d'entreprise au prorata du total des primes qu'il paie ou qu'il devrait payer pour assurer son personnel contre les accidents. C'est ce qu'on appelle parfois le risqueaccidents : il ne faut pas se faire illusion sur le sens de ce terme ; il ne s’agit pas du danger que courent les employés d'être victimes d’un accident, et d’un accident plus ou moins grave ; par là, on entend le danger que court l'employeur d'avoir à payer des indemnités pour accidents, et des indemnités plus ou moins élevées ; or, le risque de employeur dépend non seulement de la probabilité des accidents, mais encore du salaire qu'il verse à l'employé et que nos lois prennent pour base des indemnités ; sous cette réserve, on peut se servir de l'expression commode risque-accidents. À l’aide de ce coefficient de risque-

accidents, on prétend, dans la théorie que nous exposons, établir le risque d’insolvabilité-accidents du contribuable : plus le risque-accidents de l’assujetti est considérable, plus il y à de chances, dit-on, pour qu'il laisse un passif important à la charge du fonds de garantie (1). Ainsi présentée, cette conception se heurte à une objection primordiale : il est inexact, au moins en matière de répartition individuelle, d'idenüifier le risque-accidents et le risque d’insolvabilitéaccidents, parce qu'il n'est pas démontré qu'en fait les accidents doivent avoir lieu chez chacun des assujettis dans la mesure où le coefficient de risque-accidents a été établi, d'avance, pour chacun d'eux ; tel contribuable peut exercer une industrie dangereuse et éviter les accidents, grâce aux précautions qu'il prend, à la surveillance qu'il exerce, à l'intelligence avec laquelle il dirige le travail de ses ouvriers (2) ; il est possible qu'il ne devienne pas débiteur d’indemnité, et, en ce cas, l’insolvabilité-accidentsne pourra pas se produire chez lui ; on ne saurait prétendre qu'il expose le fonds de garantie à acquitter pour lui une dette d’indemnité, puisque cette dette n'existe pas.

(4) En ce moment, nous mettons volontairement de côté les difficultés que soulève l’assurance-accidents que l’assujetti peut avoir contractée : ce serait compliquer inutilement le problème et nous retrouverons plus tard ces questions.

(2) Rapp. les observations présentées par M. Cheysson, au sujet de l’importance des circonstances d'espèce en matière de détermination du risque, dans la Réforme sociale, 1896, p. 311.

Th PREMIÈRE PARTIE. — LIVRE I. — TITRE I

Aussi a-t-on proposé un second système : sans doute, reconnait-on, la présomption d’insolvabilitéaccidents manque de base tant que l’assujetti n’est pas débiteur d'indemnité ; mais elle devient plus sérieuse lorsque cette dette existe ; que l'État ne réclame donc aucune contribution au chef d'entreprise chez lequel aucun accident n’a eu lieu : mais, dès qu'il advient un accident, dès que le chef d'entreprise est condamné à servir une rente, on peut redouter que cette dette ne soit pas payée ; le risque d’insolvabilité-accidents prend naissance : 1l est d’autant plus considérable que la dette est plus élevée ; en conséquence, à ce moment, une contribution est due, et son taux sera proportionnel au chiffre de la dette. Tel est le second système que l’on a mis en avant pour l'évaluation du risque d’insolvabilité-accidents : la charge de l'alimentalion du fonds serait répartie au prorata des capitaux représentatifs des rentes que les assujettis auraient été condamnés à payer. Au risque-accidents évalué a priori, on subsütue le risque-accidents réalisé ; mais, dans les deux conceptions, c'est le risque d'insolvabilité-accidents que l’on cherche à déterminer (1).

(1) Rapp. les brèves indications données par Bellom, 0p. cit, nos 397 et ss.

Nous repousserons de mème ces deux systèmes ensemble, car, si le second a l'avantage de se mieux rapprocher de l'idéal que l'un et l'autre poursuivent, si la présomption qu'il établit est moins éloignée de la vérité, tous deux sont affectés d’un vice identique dans leur base commune : c’est que la présomption sur laquelle 1ls reposent n'est pas rationnelle. Nous avons vu que le risque d’insolvabilité-accidents ne dépend pas seulement du coefficient de dettes d’indemnité de chaque assujetti, mais encore de son coefficient de risque d’insolvabilité générale : or, ces deux systèmes mettent volontairement de côté ce second élément; ils ont la prétention de présumer l'insolvabilité-accidents à l'aide du seul coefficient de dettes-accidents (coefficient évalué à priori dans le premier système, déterminé d’après son chiffre effecüf dans le deuxième); c’est évidemment un postulat inacceptable ; autant vaudrait soutenir qu'on peut résoudre des équations à deux inconnues à l’aide d’une de ces équations. Il est vrai que si le débiteur est insolvable, l’appel fait au fonds de garantie se multipliera par le chiffre du passif-accidents : mais cela veut dire seulement qu'il faut multiplier le coeffcient de risque d’insolvabilité générale. soit ?, par le coefficient des dettes-accidents, soit d, pour obtenir le

coefficient de risques d’insolvabilité-accidents, lequel peut ètre ainsi représenté par ? X d':ilne suffit pas que d s'élève à un chiffre considérable, un million par exemple, si { ne représente qu’une valeur infime ou mème nulle, puisqu'alors on aurait : 1>x<d — 0 >< 1.000.000 — 0. En d’autres termes, tabler sur le seul cofficient de dettes-accidents, c'est tomber dans une erreur semblable à celle que commettrait le banquier auquel nous comparions auparavant le fonds le garantie, s'il offrait de se porter caution pour tous venants moyennant une commission proportionnelle au seul chiffre de la dette cautionnée, sans tenir compte de la solidité du crédit du débiteur. En faisant intervenir le seul coefficient de dette-accidents, on répartirait la charge de l'alimentation du fonds de garantie d’une manière absolument injuste : peu importe que tel assujetti soit débiteur de rentes considérables s'il les paie intégralement, si l’insolvabilité générale ne se produit pas (1).

L'injustice paraîtra particulièrement sensible si lon songe qu'en pratique telle grande société minière peut ètre grevée de dettes-accidents très lourdes sans faire courir de risques au fonds de garantie, parce que ses bénéfices lui ont permis

de constituer des réserves surabondantes à cet

(1) Voyez la confusion, entre les risques-accidents et lé risque couru par le fonds de garantie, signalée déjà, dans une courte phrase, par M. Cheysson, loc. cit., p. 312.

effet (1), tandis que les faillites sont nombreuses dans le petit commerce, que les employés des petits commerçants, pour exercer une profession peu dangereuse, n’en sont pas moins exposés aux accidents, ne serait-ce que par les chutes dont ils peuvent être victimes en déplaçant les marchandises des rayons supérieurs de l'établissement, et qu'en somme le fonds à plus de chances de voir, à la suite des faillites, ces petites dettes s'ajouter les unes aux autres dans les appels qu'il reçoit. |

Il est done impossible, en doctrine comme en fait, de réparür la charge des taxes au prorata des risques d’insolvabilité. Il n'est pas juste ni rationnel de substituer, à la notion d'insolvabilité, la notion de risques d'insolvabilité : et cela ne doit pas nous étonner, puisque cette substitution a été proposée justement en vue de remédier aux obstacles pratiques auxquels se heurte la répartilion au prorata de l'insolvabilité, en vue de reporter, sur les assujettis solvables, la dette qui devait incomber aux insolvables.

(4) C’est le cas de citer l’exemple récent et tristement célèbre de la catastrophe de Courrières, où l’on a vu une Compagnie devenir subitement débitrice d'indemnités considérables, faire face immédiatement el sans peine à toutes les charges, malgré qu’elle ne fût pas assurée.

Si la notion d'insolvabilité ne peut ètre mise en application ni directement, parce qu’on ne peut faire payer un insolvable, ni indirectement, parce que les approximations proposées sont inacceptables, est-ce à dire qu'il faille l'abandonner absolument ?

Telle serait peut-être notre conclusion si nous n'avions pas à tenir compte des contingences. Mais nous devons nous placer en face des réalités objectives, prendre le problème de la répartition tel qu'en fait il se pose, et alors nous voyons qu'un certain champ reste ouvert au principe de l'insolvabilité effective : le système de notre loi positive peut contenir des injustices, des inégalités ; en effet, nous ne nous trouvons pas devant des contribuables taxés sur un pied d'égalité ; même si l’on avait procédé dès l'origine suivant un plan d'ensemble, on n'aurait pas toujours pu découvrir entre tous les contribuables une commune mesure ; en outre, notre législation s’est formée pièce à pièce, elle s’estétendue successivement à des groupes divers d'assujettis, dont les derniers ont été soumis à son empire alors que les premiers avaient déjà constitué un fonds de garantie considérable ; les circonstances particulières, où se trouvait en fait

placé chaque groupe, n'auraient pas toujours permis

CALCUL ET FONDEMENT DES TAXES ylyl

un mode de contribution identique, ou bien le législateur n'a pas voulu établir cette assimilation ; en un mot, nous sommes en présence de catégories : aussi devrons-nous examiner le fondement des traitements divers appliqués à chaque catégorie, et, si nous apercevons des injustices, nous pourrons tenter de les redresser à l’aide de ce principe d'équité qui se fonde sur la notion d'insolvabilité ; certaines catégories ont pu être surchargées par le législateur parce qu'il a dû présumer leur coefficient d'insolvabilité, l'importance des dépenses dont elles seraient la source pour le fonds de garantie : il a dû, statuant pour l'avenir, évaluer cette insolvabilité a priori, sans base sérieuse, et il s'agira de savoir si, pour donner satisfaction à ses vœux, pour corriger l’erreur qu'il a pu commettre dans ses prévisions, il ne conviendrait pas de recourir, dès que ce sera possible, au principe de l'insolvabilité effective.

C’est pour cette raison qu'il fallait discuter le principe lui-même, enl'examinant sous toutes ses formes. Dans le problème du fondement du taux des contributions, le premier élément de solution, qui se réfère à la notion d’insolvabilité, est inapplicable s'il s'agit de répartir individuellement la charge du fonds ; 1l n’en est pas moins juste en soi et susceptible d'intervenir dans certaines questions plus générales de répartion.

Commeilne pouvait fonctionner en toutes matières,

ni résoudre à lui seul ensemble du problème, on a proposé un second élément de solution : le risque

professionnel.

$2. — /e risque d'accidents.

La répartition des charges au prorata du risque d'accidents ne nous est pas inconnue : nous avons vu défendre la notion de risque-accidents comme présomption du risque d'insolvabilité. Nous la voyons maintenant apparaître sous une forme pratiquement semblable, mais doctrinalement tout à fait différente. Elle ne se présente plus comme une approximation de la notion d'insolvabilité : elle est prise en ellemême et pour elle-mème, comme ayant en soi sa valeur propre. Et, de ce point de vue, elle est infiniment moins difficile à soutenir.

L'institution du fonds de garantie, dit-on, n’est qu'un rouage du système général introduit dans notre droit par la loi du 9 avril 1898 : c'est le corollaire de la consécration du risque professionnel, puisque. dès le moment où l’on faisait supporter au chef d'entreprise les dommages résultant des accidents du

pt em:

travail, dès le moment où l’on reconnaissait à l’ouvrier un droit contre le patron, il fallait confirmer l’attribution de ce droit par des mesures destinées à en assurer l'exercice effectif.

Si le fonds de garantie est le corollaire du principe du risque professionnel, on doit considérer également les charges qu'entraine l'existence du fonds, comme l'accessoire des charges beaucoup plus importantes qui résultent du principe lui-même.

La partie essentielle du fardeau imposé aux employeurs par la législation des. accidents, partie essentielle qui se réfère à l'existence de la responsabilité patronale, se répartit suivant les divers coefficlents de risque-accidents : de même la part accessoire, relative au fonds de garantie et consistant dans les taxes d'alimentation, doit se répartir entre ceux que régit cette législation, au prorata des risques d'accidents.

Une semblable répartition sera facile à opérer.Tantôt la charge principale est supportée parle patron sous la forme d'une assurance contre les accidents : 1l suffira, dès lors, de proportionner la taxe à l'ensemble des primes payées par l’assujelti. Tantôt la charge principale est supportée directement par le patron, qui n a pas contralé d'assurance : dans ce cas, la taxe sera proportionnelle, soit aux primes que le chef d'entreprise devrait payer suivant un tarif moyen ou suivant le tarif de la Caisse nationale d'assurance, s’il

était assuré, — soit aux indemnités dont il aura été

déclaré débiteur.

Cette conception nous semble cependant avoir des mérites plus apparents que réels. Elle est contestable dans son point de départ.

Lorsqu'une mesure législative est prise dans lintérèt d’une catégorie de personnes, 1l peut ètre juste de répartir les charges principales, afférentes à cette mesure, entre les bénéficiaires, au prorata de l'avantage que la loi leur procure : dans cette hypothèse, il sera juste de répartir selon le même mode la charge accessoire, qui, de cette façon, sera proportionnelle à la charge principale. Ainsi pouvait se défendre le système proposé, au mois de février 1910, lorsqu'il s’est agi de consentir des prêts de faveur aux victimes des inondations : un fonds de garantie était constitué pour parer aux insolvabilités d’emprunteurs ; chaque emprunteur avait à payer, outre le remboursement du capital par lui emprunté, une cotisation destinée au fonds de garantie et proportionnelle à ce capital : la charge était donc répartie au prorata de l'avantage recueilli par chaque bénéficiaire. Mais la situation qui fait l'objet de notre examen est toute différente. Nos lois ont consacré la responsabilité de l'employeur, en matière d’accidents, dans l'intérêt presque exclusif des employés ; la

charge principale, celle qui consiste dans la responsabilité de l'employeur, ne repose pas sur l’idée d'un avantage obtenu, elle n’a pas été imposée aux personnes qui devaient profiter de cette législation, ni partagée entre celles-ci au prorata de leurs avantages. Par conséquent, il n°y à pas de raison pour que la charge accessoire, la contribution à verser au fonds de garantie, soit proportionnelle à la charge principale. Cela se comprendrait, à la rigueur, sil s'agissait d’une contribution ouvrière, payée par l'employé qui voudrait s'assurer, dans son propre intérêt, contre le défaut de paiement de son indemnité : c’est au contraire injustifiable pour une contribution patronale.

D'un autre côté, il n’est pas exact de voir, dans la taxe d'alimentation, un accessoire de la charge principale. Si, dans l’ensemble, le système du fonds de réserve apparaît comme le corollaire de la responsabilité patronale, dont il garantit la mise en jeu effective, le lien, entre ces deux idées, n’est pas aussi intime que l’on prétend. L'établissement d’un fonds de réserve est si peu la conséquence de l'admission de la responsabilité patronale que celle-ci se concevrait très bien sans celle-là : on aurait pu se contenter des voies d’exécution de droit commun, ou d’un privilège ; les travaux préparatoires, la législation anglaise, le texte relatif aux incapacités temporaires en sont la preuve. En outre, même si l’on s’en tient à notre

JAPIOT 6

droit positif en matière d’incapacités permanentes, on peut constater que l'institution de la réserve de garantie est la conséquence de l’insolvabilité, non pas du risque professionnel ; il suffit, pour se rendre compte de ce fait, d'aller au fond des choses et d’examiner la répartition. L'assujettissement à la taxe, pour chaque chef d'entreprise. n’est pas l'accessoire de la responsabilité dont il est grevé vis-à-vis de ses ouvriers. Le paiement de la taxe n’est pas l’accessoire du paiement de l'indemnité forfaitaire, parce que l’une et l’autre prestations n'ont pas du tout le même objet ; le second tend à réparer le dommage causé à tel ouvrier déterminé, le premier tend à prévenir le dommage qui pourrait alteindre n'importe quel ouvrier, par suite de l’insolvabilité du débiteur de celui-ci ; le second se réfère à un accident, le premier se réfère à une mise en faillite, en liquidation ou en déconfiture. La charge de l'alimentation du fonds n’est donc pas le corollaire du risque d’accidents, mais du risque des insolvabilités, — deux choses que l’on doit bien se garder de confondre. La confusion serait d'autant plus regrettable que le quantum du risque d'insolvabilité est bien loin d’être proportionnel au quantum des risques d'accidents ou des dettes d'indemnité, suivant les explications que nous avons antérieurement fournies.

Le choix de cet élément de solution, qui consiste dans le risque d'accidents, ne parait pas non plus

très heureux au point de vue de la mise en œuvre pratique.

Si tous les chefs d'entreprise étaient assurés, il y aurait déjà quelques objections à faire.

I n'est sans doute pas impossible de soutenir que l'employeur profite alors de l'institution du fonds de garantie, car c'est grâce à cette mesure que l’on a pu exonérer l'employeur de tout recours en cas d’insolvabilité de l’assureur. L'argument est solide s’il s’agit d’un patron assuré auprès d’une compagnie ou d’une mutuelle : en revanche, il perd sa valeur s'il s’agit d'un patron assuré auprès de la Caisse nationale (ce patron n'aurait Jamais eu à craindre un recours pour insolvabilité de l'assureur) ou d’un patron affilié à un syndicat de garantie (l'exonération du recours n'existe plus ici dans le cas où le syndicat n’est pas en situation de verser l'indemnité).

La contribution proportionnelle aux primes peut aussi sembler assez juste, pour ceux qui profitent de l'exonération du recours en cas d'insolvabilité de l'assureur, parce que, peut-on croire, l'avantage résultant de cette exonération est proportionnel à la prime, comme au risque d'accidents (1) : mais cette

(4) C’est plutôt à ce système que semble se rallier M. Sachet : cet auteur considère que chaque entreprise doit contribuer en

double proportion n’existe pas exactement en pratique. Le taux des primes varie aussi suivant les divers assureurs qui n'ont pas tous le même tarif. L'exonération du recours constitue un grand avantage pour celui qui s’est adressé à une société d’assurances présentant peu de sécurité ; elle est beaucoup moins appréciable pour le chef d'entreprise qui a fait choix d'un assureur sérieux, méritant une confiance presque absolue de la part des intéressés, patron, ouvriers et fonds de garantie. A la différence des sociétés trop audacieuses qui ont dû être liquidées au cours des années précédentes, cet assureur sérieux exigera des primes plus élevées : or, avec le système

proportion de « l'importance du risque dont elle se trouve couverte par le fonds », et que la contribulion « devrait être calculée, en bonne règle, sur le risque d’insolvabilité » (op. cit., no 1709). Or ce n’est pas l’employeur, mais l'employé, qui est couvert du risque d’insolvabilité de l'employeur ou de l’assureur et profite ainsi de l'institution du fonds de garantie. L'employeur n’est couvert, par suite du principe de l’exonération du recours, que contre le risque d’insolvabilité de son assureur, s’il est assuré. Et justement M. Sachet voudrait que ces patrons assurés, qui seuls profitent de l'institution, fussent exemptés de toute contribution, ou, au moins, taxés à un taux plus réduit (oc. cit. et no 18); ce serait déjà introduire quelques contradictions dans le système qui existerait dans :notre droit positif; mais, en outre, cet auteur voudrait qu’une réforme intervint pour décréter l’assurance obligatoire et supprimer l’exonération du recours admise par notre loi en faveur du chef d'entreprise assuré (op. cié., no 20) : ce serait faire disparaître le seul profit que les employeurs puissent retirer de l'institution du fonds de garantie.

de la contribution proportionnelle aux primes, on arrive justement, ce qui est paradoxal, à faire peser la charge du fonds de garantie plus lourdement sur le chef d'entreprise dont l'assurance donne le plus de sécurité (1).

Quant à corriger cette injustice en prenant pour base, au lieu des primes effectivement payées par les assurés, les primes qu'ils auraient payées si tous avaient été assurés suivant un même tarif, cela n'est guère possible : telles sont les difficultés d’un pareil procédé que l’on a dù y renoncer, là où il eût été particulièrement utile : pour les non-assurés.

Le principal obstacle, auquel se heurte le principe de la répartition proportionnelle au risque d’accidents, provient, en effet, de l'existence de patrons qui ne sont pas assurés. Pour ceux-ci, on ne pourrait plus, d’abord, tirer argument de l'exonération du recours en cas d'insolvabilité de l’assureur. Et surtout, en ce qui concerne les chefs d'entreprise

qui ne sont même pas affiliés à un syndicat de garantie, on ne trouve plus aucune base pour établir

(4) C’estce que M. Henry Boucher, notamment, fit très bien observer, à la Chambre, le 9 juin 1904, alors que l’expérience avait démontré la valeur de cette idée (J.off., 1904, Déb. parl., Chambre, sess. ord., p. 1351).

le montant d’une contribution proportionnelle au risque.

On à bien proposé de leur appliquer fictivement un tarif-type d’assurance-accidents et de déterminer ainsi les primes qu'ils auraient dû payer : mais ces calculs auraient demandé des investigations que les chefs d’entreprises n'auraient pas vues d’un œil favorable, des opérations minutieuses qui auraient exigé un temps assez long, la création de nouveaux fonctionnaires ; le travail et les dépenses, qui se conçoivent très bien s'il est question d’une assurance à contracter, auraient été exorbitants en celte matière, où il s’agit de recherches préliminaires et de taxes relativement minimes ; ç’auraient été, a-t-on dit d’un mot, les inconvénients de l'assurance obligatoire sans les avantages de celle-ci.

Il a donc fallu se contenter d'évaluer les risques d'accidents suivant la réalisation de ce risque mème, demander que la taxe fût perçue seulement après l'accident survenu, et proportionnelle à l'indemnité. Or. c'est Ià une façon singulière de faire contribuer les non-assurés. La considération de la dette d’indemnité ne peut plus se justifier comme dans le système de la présomption d'insolvabilité, par l’idée du risque d'insolvabilité, puisqu'on prétend ici laisser de côté cette idée. Un semblable mode de répartition est choquant : on à fort bien fait remarquer qu'il est cruel, lorsqu'un chef d'entreprise se trouve atteint par

la réalisation d’un sinistre dont les conséquences sont très graves pour lui, de choisir ce moment pour le frapper d'une taxe supplémentaire. En dehors de cette question d'humanité, on peut dire qu’à défaut d'assurance l'accident est susceptible d’entrainer la ruine de tel ou tel petit patron : le fisc, de même, ne se présentera pas au moment opportun pour obtenir un paiement (1).

Ces inconvénients particuliers, assez minimes à côté des critiques essentielles que nous avions d’abord formulées, concourent à démontrer que l’on ne

(1) L'exactitude de cette observation se vérifie en pratique: les petits patrons non assurés deviennent, la plupart du temps, insolvables au moment où ils se trouvent grevés d’une rente ; le fait était indiqué dans le premier rapport du Ministère du Travail et nous a été formellement confirmé à la Caisse des dépôts et consiguations. Bien loin de toucher une taxe d'alimentation, le fonds de garantie aura donc fort à faire pour essayer d'obtenir un dividende au moyen de son action en recours, afin de se couvrir pour une faible part des paiements qu'il aura dû effectuer.

L'inconvénient serait grave, déjà, si la conception de la taxe perçue au moment de la condamnation avait reçu une application générale ; mais sa gravité est plus grande encore dans le système de notre droit positif où cette conception s’applique seulement aux assujettis qui ne sont pas soumis à l'impôt de la patente ni à laredevance des mines ; comme on exclut ainsi les grandes entreprises industrielles et minières non assurées qui constituent des réserves et auraient pu payer, avec l'indemnité, la taxe d’alimentalion, il ne reste plus guère que ces petits patrons pour lesquels se produit le fait que nous venons de signaler, à part quelques grandes exploitations agricoles et quelques adhérents volontaires appartenant aux classes riches.

peut résoudre le problème du taux des taxes à l'aide de la notion de risque-accidents. Ayant examiné les deux premiers éléments de solution de ce problème, il nous reste à étudier le troisième élément, qui se

réfère aux ressources des contribuables.

$ 3. — Les ressources des contribuables.

Si l’on avait voulu s’en tenir à ce troisième élément de solution et lui donner son expression la plus pure, on aurait décidé que le paiement des indemnités pour le compte des débileurs insolvables serait effectué au moyen des recettes générales du budget de l'État ; l'ensemble des contribuables, y compris les personnes qui ne sont pas soumises à la législation des accidents, aurait ainsi contribué à l’alimentation du fonds de garantie, au prorata des ressources au Moins présumées.

Par cela mème que l'on fait appel à ce principe, on n'est plus embarrassé par beaucoup de contradictions que nous avions auparavant signalées. Il est naturel de négliger le quantum des risques d’insolvabilité ou des insolvabilités effectives..car les dépenses mises à la charge de l'État pour tel ou tel objet ne sont pas supportées par ceux qui en ont été la cause, ni dans la mesure suivant laquelle ils ont

rendu ces dépenses utiles ou nécessaires : de même, si une part des impôts est irrécouvrable par suite de linsolvabilité de el contribuable, le poids en est reporté sur les autres. Aucune objection ne peut plus ètre tirée de ce fait que le contribuable n’est point imposé au prorata des avantages que les lois lui procurent, car cette considération d’un avantage recueilli est étrangère à la répartition des impôts, surtout lorsqu'il s’agit de pourvoir à l'exécution d’une loi sociale, d’une loi d'assistance par exemple. Et l'on pouvait soutenir que la législation des accidents avait le caractère d'une loi d'assurance et de prévoyance sociale, à l'égard des ouvriers qu’elle avait pour objet essentiel de mettre à l'abri des dommages causés par les accidents; on pouvait conclure que la société elle-même devait assurer l'exécution de cette loi, que l'État, par les fonds recouvrés sur l’ensemble des contribuables, devait faire face au défaut de paiement des indemnités. C’est alors qu'il aurait été relativement juste de parler de « l'Étatcaution » (1).

Mais, si importante est la considération de l’élément d’insolvabilité, que l’on n'a pas osé la négliger

(4) V. cep. cette expression appliquée à notre régime positif, en vue de critiquer celui-ci, dans Pic, op. cit., pp. 833 et 902.

entièrement. Cautionnement d'État, cela aurait voulu dire ici cautionnement des chefs d'entreprise assujettis au risque professionnel par des individus qui, n'étant pas régis par la loi de 1898, ne peuvent pas laisser impayée une dette d’indemnité. Il est malaisé de concevoir la mutualité entre personnes qui ne sont unies par aucun lien, un cautionnement mutuel entre personnes qui ne sont pas rapprochées par l'existence, mème éventuelle, de dettes analogues. On n’a donc pas voulu suivre aussi loin la doctrine du socialisme d'État; on a jugé que la charge du fonds de garantie devait incomber aux seuls individus soumis à la législation des accidents, entre lesquels une mutualité s'explique d’une manière plus aisée ; on a décidé que, sur ces seuls individus, serail perçue une taxe destinée au fonds de garantie : c'était l'idée d’un « impôt spécial pour un objet déterminé », critiquée par M. Léon Bourgeois et défendue par M. Le Cour Grandmaison.

L'exonération des contribuables non assujettis semble assez justifiée : il était difficile de laisser de côté la destinalion de la taxe, de négliger absolument ce fait que le non-assujetti ne peut devenir insolvable pour une dette d'indemnité ; il n’est pas impossible ici, à la différence de la question de répartition individuelle dont nous parlions dans le paragraphe précédent, de considérer la taxe comme l'accessoire de la responsabilité des accidents elle-même : car, si

cela n'est pas vrai pour chaque chef d'entreprise, il est exact que, pour l’ensemble, le fonds de garantie est un rouage de la législation des accidents, et que la réparalion du dommage causé par les accidents, charge principale, a été imposée exclusivement aux employeurs, non pas à la société elle-même représentée par la totalité des contribuables.

L'exonération des individus qui ne sont pas régis par la législation des accidents, une fois admise, n'interdisait pas, cependant, de recourir au troisième élément qui fait l'objet de nos recherches actuelles (1).

Pour répartir la charge du fonds de garantie, ainsi limitée aux assujettis, on pouvait tenir compte des ressources de ceux-ci.

On pouvait tenir compte du chiffre global de leurs ressources, au moins présumées, abstraction faite des avantages particuliers qu'ils retirent des opérations en considération desquelles ils sont soumis à la

législation des accidents.

(1) En faveur du fonds de garantie alimenté par les ressources générales du budget, on consultera surtout les observations présentées par M. Prevet au Sénat, le 28 novembre 1895 (J. off., Déb. parl., sess. extr., pp. 981 et ss.) ; on peut rapprocher la conceplion proposée par M. Sébline (4bid.) ; voyez en sens contraire les déclarations de M. Ricard (ibid.). On trouvera un bon aperçu de la question dans Bellom, 0p. cit., nos 400 et ss., 403 et ss.

En examinant les travaux parlementaires, on découvre une expression curieuse et trop peu connue de cette idée, dont la paternité semble devoir être attribuée à M. Mirman : pour les chefs d'entreprises agricoles non patentés, il fut question d'une taxe proportionnelle à la contribution personnelle-mobilière (1).

Ce texte n'était pas dénué de fondement : car, après la notion d’insolvabilité qui n’est pas applicable en matière de répartition individuelle, la notion des ressources du contribuable est peut-être l’élément le plus juste à l’aide duquel on puisse songer à résoudre le problème.

La proposition de M. Mirman n’a pourtant pas eu grand succès : le législateur n’a pas voulu qu'il n’y eût aucun rapport entre le montant de la taxe et la base sur laquelle repose l'assujettissement des contribuables à la responsabilité des accidents.