V. — Pourquoi le taux de 2 pour 100 et 4 pour 400 a prévalu

VI. — Entre la catégorie des non-patentés et la catégorie des industriels, la répartition se fait au prorata du risque d’accidents.

Les taxes qui alimentent le fonds de garantie, sont, à l'heure actuelle, au nombre de cinq : il y à d’abord les taxes de 0 fr. 04 additionnels à la patente des industriels, de 0 fr. 05 par heclare de concession minière, qui ont été créées par la loi de 1898; ensuite, les taxes de 0 fr. 015 additionnels à la patente des commerçants, de 0,02 sur le montant des primes payées par les non-patentés assurés et de 0,04 sur le capital des rentes mises à la charge des exploitants qui

ne sont ni patentés ni assurés.

$ 1%. — Za taxe de quatre centimes.

La taxe de quatre centimes additionnels à la patente frappe les « industriels » : ce terme n’a pas ici le mème sens qu'en matière de patente ; il comprend tous les assujettis dont l'exploitation n’est pas « exclusivement commerciale » dans le sens de la loi de 1906, ou qui dirigent un atelier (1): un chef d’entreprise inscrit dans les tableaux A ou B de la patente peut donc être soumis à cette taxe ; inverse-

(1) La liste des professions assujetlies à la taxe de 0 fr. 04 a été dressée par l'administration, mais elle n’a pas un caractère juridiquement obligatoire, même pour les tribunaux administratifs (voyez J. off., 1901, annexes, pp. 3638 et 3680 ; rapp. Paris, 28 novembre 1904, Bull. off. trav., 1902, p. 533).

ment, un patenté du tableau C peut échapper à la taxe de 0 fr. 04; sont d’ailleurs exonérés tous les patentés qui n’ont ni ouvrier ni employé, car la charge du fonds de garantie, avons-nous dit, ne pèse que sur les individus régis par la législation des accidents.

Pourquoi cette taxe a-t-elle été fixée à 0 fr. 04 plutôt qu’à 0 fr. 03 ou 0 fr. 05? C’est une question que les auteurs n'exposent pas d’une façon suffisamment complète (1) et dont l'intérêt est pourtant assez grand, car les calculs relatifs à la taxe de 0 fr. 04 ont formé

le point de départ de notre système législatif en ce

qui concerne l'alimentation du fonds de garantie.

Evidemment, on s’est référé à la notion d'insolvabilité. On s’est efforcé de prévoir le chiffre des insolvabilités auxquelles le fonds aurait à faire face chaque année, puis de fixer le taux de la taxe de telle manière qu'elle produisit une somme annuelle au moins égale à ce chiffre : mais il importe de connaitre les détails exacts du mode de calcul employé.

Le premier élément à déterminer était le montant des paiements que le fonds pouvait être contraint d'effectuer.

(1) Nous ne pouvons guère renvoyer ici qu’à l'ouvrage précité de M. Bellom, pp. 258 et ss.

Dre

La détermination en a été faite au moment de l’élaboration d'un projet, bien différent de la loi définitive de 1898, suivant lequel l'indemnité consistant en une rente devait être versée immédiatement sous forme de capital constitutif (1). On à d’abord évalué les sommes qui devaient être versées ainsi par les chefs d'entreprise régis par la Joi (industriels et exploitants de mines) : soit 72 millions par an.

On a évalué, ensuite, la proportion des insolva-

(4) Ce projet, suivant lequel les chefs d'entreprise peuvent, soit s’affilier à un syndicat de garantie ou se constituer leurs propres assureurs (hypothèses dans lesquelles le versement immédiat du capital constitutif sera exigé), soit sé grouper en mutualités par circonscriptions territoriales, fut établi très rapidement par la commission entre deux séances de la Chambre.le 27 octobre 1897. L'on y voit apparaître pour la première fois le fonds de garantie (le projet précédent ne parlait que d’un privilège), alimenté par la taxe industrielle de 0 fr. 04 additionnels à la patente et la taxe minière de 4 pour 10.000 francs de valeur extraite ; le fonds avait alors pour objet, d'une part, de parer à l’insolvabilité des chefs d'entreprise qui se seraient constitués leurs propres assureurs et ne verseraient pas le capital constitutif, et, d'autre part, de garantir aux circonscriptions régionales le paiement des cotisations dues par les chefs d'entreprise groupés en mutualités. Ce projet différait beaucoup de celui qui avait été soumis à la Chambre le 26 octobre et certains députés s’étonnèrent de ces changements inattendus. De ces transformations, on ne trouve dans les documents parlementaires aucune trace, si ce n’est le texte pur et simple des dispositions nouvelles, annexé au rapport antérieur de M. Maruéjouls, sous ce titre : « Nouvelle rédaction de la commission ». Ces circonstances sont regreltables en ce qui concerne le fonds de garantie, qui est ainsi brusquement apparu et sur lequel on est contraint de s’en tenir aux observations présentées ultérieurement.

bilités ; les statistiques allemandes et autrichiennes, relatives au défaut de paiement de la prime d’assurance-accidents, établissaient cette proportion à 3 ou 6 pour 1.000; en ce qui concerne la France, on a pris pour base les statistiques de 1891 ; on a considéré, non pas les patentés régis par la loi projetée (industriels dans le sens de la loi de 1898), non pas même les patentés du tableau C, mais l'ensemble des patentés, soit, en 1891, 1.623.000 individus. Sur ces 1.623.000 patentés, la même année, 8.465 ont élé mis en faillite ou en liquidation judiciaire : la proportion était donc de cinq faillis ou liquidés pour mille patentés.

On a reconnu toutefois que cette proportion devait être abaissée : la proportion existant entre le nombre des patentés et des faillis ou liquidés devait être moins forte pour les patentés soumis à la loi nouvelle que pour l’ensemble des patentés : car cette loi visait l'industrie, où la proportion des faillites et liquidations est plus réduite que dans la catégorie des négociants et du petit commerce ; en outre, un failli ou un liquidé ne laisse pas nécessairement toutes ses dettes impayées : il faut faire intervenir, à côté du nombre des individus, le rapport existant entre l'aclif et le passif ; et l’on à calculé que, du chef de l'actif des faillites ou liquidations, on pouvait recouvrer encore 40 ou 42 pour 100.0n a été conduit

de cette façon à abaisser la proportion des risques

d'insolvabilité à 4 pour 1.000 pour les chefs d’entreprise visés par le projet.

Seulement, on à voulu donner à la Caisse responsable une garantie absolue : malgré les risques de 4 pour 1.000 qu'on pouvait prévoir, on a décidé de fixer la proportion à 10 pour 1.000 pour couvrir surabondamment l'État de ses dépenses éventuelles : soit donc une proportion de { pour 100 d’insolvabilité.

À raison d'une dette annuelle d'indemnités de 72 millions pour l'ensemble des assujettis, une proportion de 1 pour 100 d’insolvabilités faisait ressortir à 720.000 francs par an es dépenses du fonds de garantie.

Il restait à trouver cette somme de 720.000 francs. Elle devait être recouvrée sur les exploitations régies par la loi nouvelle, industrie et mines. On a négligé les mines, que le projet, cependant, faisait contribuer à l'alimentation de la réserve. On a considéré les seuls industriels patentés (la patente n’est pas applicable aux mines) et l’on a voulu que ces industriels patentés régis par la loi nouvelle fournissent, à eux seuls, la somme de 720.000 francs. On ignorait le total des patentes qu'ils payaient chaque année, car, avons-nous dit, les industriels visés par la loi de 1898 ne sont pas les patentés du tableau C. Afin de tourner tant bien que mal cette difficulté, on s’en est tenu néanmoins au total des patentés du tableau C, à la somme de 18 millions fournie, en 1896, par ce

tableau : on alléguait en effet que, si les patentés C n'étaient pas tous régis par le projet, certains patentés figurant aux autres tableaux devaient tomber sous le coup de la loi nouvelle.

En définitive, sur 18.000.000 de francs de patentes, on voulait recouvrer 720.000 francs de taxes. En divisant le second chiffre par le premier, on obtenait un quotient de 0,04, et ainsi fut adoptée la taxe de 4 centimes additionnels à la patente, sous réserve de modifications à effectuer après la mise en jeu de laloï.

C'étaient déjà bien des approximations ajoutées les unes aux autres et, tantôt par nécessité, tantôt en négligeant certains éléments dont il n’était pas 1mpossible de tenir compte, l'on avait procédé à des calculs assez fantaisistes.

Ce fut mieux encore lorsque le texte qui exigeait le versement des capitaux constitutifs des rentes fut rejeté et qu'on permit aux débiteurs de servir seulement chaque année les arrérages (1). Le risque annuel du fonds de garantie se trouvait entièrement modifié. Le montant annuel des capitaux représentatifs, pour l’ensemble des entreprises grevées de la responsabilité des accidents, n’était plus égal au ca-

pital des rentes dues à raison des accidents survenus

(1) Cette transformation s’opéra au sein de la commission sénatoriale ; elle apparaît dans le rapport de M. Thévenet, en date du 25 janvier 1897 (J. 07f., 1898, Doc. parl., Sénat, sess. ord., annexe no 15, p. 55).

pendant l'année ; il ne subissait plus seulement les variations assez minimes des accidents annuels : il devait croître, fort longtemps, dans une proportion considérable. En effet, la seconde année, il comprenait, en outre de la part afférente aux accidents de cette année, ‘une part afférente aux accidents de la première année. Dans le projet antérieur, les rentes allouées au cours de la première année auraient fait l'objet d’un versement en capital, et l'insolvabilité n’aurait plus été susceptible de se produire de leur chef ; ou bien le débiteur n'aurait pu verser le capital, le versement aurait été fait par le fonds de garantie, et. de toute manière, la liquidation des risques du fonds se serait opérée intégralement chaque année. Dans le nouveau projet, au contraire, les risques d’insolvabilité afférents aux rentes allouées pendant l’année précédente continuent à subsister dans une large mesure. Les débiteurs, qui auront payé les arrérages pendant la première année, continuent à rester grevés de ces rentes. Il est possible que le fonds de garantie ait à payer certaines sommes pour cette raison — les arrérages de la seconde année, sil se produit alors un retard dans le service des arrérages — ou surtout le capital constitutif lui-même, exigible si l’insolvabilité survient. Plus de liquidation annuelle ; les dettes d’arrérages, les capitaux représentatifs éventuellement exigibles, s'accumulent ; plus l'application de la loi se prolonge et plus les risques

du fonds de garantie augmentent. C’est ainsi que Île

Ministre du Commerce, M. Boucher, disait que ces:

risques devaient porter sur 2.860.000 francs pour la première année, 5.678.000 francs pour la seconde, 8.436.000 francs pour la troisième et 36 millions de francs pour la quinzième.

Malgré ce changement radical, le taux de la taxe, calculé suivant le système du projet antérieur, fut conservé dans le nouveau projet : la taxe de 0 fr. 04, dit-on, excessive avec le premier système, ne serait pas trop forte avec le second, et elle pourrait être ultérieurement modifiée suivant les résultats obtenus ; mieux valait constituer des réserves surabondantes au début de l'application de la loi, afin de ne point surcharger les générations suivantes, lorsque plus tard les charges du fonds se développeraient.

En fait, la taxe de quatres centimes, au lieu des 720.000 francs prévus, a rapporté au fonds de garantie, en moyenne, de 1.300.000 francs à 1.450.000 francs par an, parce que le total des patentes A sur lesquelles elle a porté (1/6 environ de ce tableau) a été notablement supérieure au total des patentes C qui ont échappé à son application. Et les dépenses, extrèmement variables, auxquelles le fonds a dû faire face chaque année pour paiements d’arrérages ou de capitaux constitutifs, ont oscillé, pour la période 1901-1908, entre 240.000 francs et 1.670.000 francs, avec un chiffre moyen de 710.000 francs.

La " " de LE Eh era à A Po

Au point de vue de la répartition de cette taxe entre les contribuables qu'elle frappe, on voit tout de suite que l'on à fait appel au troisième élément de solution que nous avons dégagé dans notre examen de doctrine : la charge est proportionnelle aux ressources du contribuable.

Elle est proportionnelle à la patente, aux ressources afférentes aux opérations en raison desquelles la responsabilité des accidents existe, aux bénéfices que le contribuable est présumé retirer de ces opérations (1). |

L'élément relatif à la notion d’insolvabilité ne pouvait plus intervenir ici, puisqu'il s agit de répartition individuelle. On a bien critiqué la répartition proportionnelle aux ressources. On a proposé de la remplacer par la répartition proportionnelle aux risques d’insolvabilité ou aux risques d'accidents : mais ces protestations n’ont pas eu de succès ; Îles difficultés pratiques ont fait écarter ces deux principes du ris-

(1) Une circulaire de l'administration des contributions directes a fort justement déduit les conséquences de ce principe, en ce qui concerne le calcul de la taxe due par un assujetti qui exerce, en outre de la profession entraînant l’assujeltissement,une autre profession qui n’est pas soumise à l'application de la loi de 1898. — (Voyez Sachet. op. cit., no 1725).

que d'insolvabilité ou d'accidents ; nous avons montré d’ailleurs qu'ils ne méritaient guère de prévaloir en matière de répartition individuelle.

Tel est le fondement des règles édictées par le législateur ; on peut aisément le préciser grâce aux travaux préparatoires. Les documents parlementaires sont beaucoup moins complets en ce qui concerne la taxe imposée aux exploitations minières.

$ 2. — La taxe de cinq centimes par hectare.

Les mines figuraient déjà parmi les exploitations assujetties à la taxe d'alimentation, dans le projet rédigé le 27 octobre 1897 par la commission de la Chambre. Mais la taxe à percevoir sur les mines était fixée à 1 franc par 10.000. francs de valeur extraite, suivant les estimations admises à la redevance, tandis que, à l’heure actuelle, elle est fixée à 0 fr. 05 par hectare concédé.

Quelles étaient les intentions des rédacteurs en établissant la taxe de 1 franc par 10.000 francs de valeur extraite ?

Les exploitations minières n'étant pas patentables, il était naturel de se référer à la contribution spé-

ciale qui, pour elles, remplace la patente : c'est la redevance minière, composée d’un droit fixe sur chaque hectare concédé, et d’un droit proportionnel au produit netde l'extraction, tel qu'il peut ètre apprécié après déduction de certaines charges (1).

Pour répartir entre les exploitants de mines la taxe du fonds de garantie, on prenait pour base le montant de la valeur extraite : c'est évidemment que l'on voulait taxer chacun d'eux suivant les ressources qu'il était présumé retirer des opérations à raison desquelles il tombait sous le coup de la loi nouvelie.

Mais pourquoi fixer cette taxe, par 10.000 francs de valeur extraite, à 1 franc plutôt qu’à 0 fr. 50 ou Lfr. 50? Il n'y a, sur ce point, aucune indication

(1) Aguillon, Législation des mines, pp. 376 et ss. — Le régime décrit par les auteurs a été modifié par la dernière loi de budget (art. 4 de la loi de finances du 8 avril 1910), mais ces modifications ne touchent pas aux points auxquels nos explications se réfèrent, car on a surtout augmenté le taux des redevances minières. La seule disposition que nous devions mentionner, pour éviter toute incertitude, est celle qui vise les sociétés ayant pour principal objet une exploitation minière : on sait que les dividendes distribués par ces sociétés sont alors admis forfaitairement comme élant le produit net administratif (quoiqu’en fait ce rapport d'égalité entre les deux chiffres ne se réalise pas nécessairement et ne soit guère exact) ; il est bien entendu que nous ne rappellerons pas cette distinction chaque fois que nous parlerons de produit net, lorsqu'elle ne présentera pas d'intérêt : par là, nous désignerons évidemment le produit net quel que soit son mode d'évaluation, forfaitaire pour les sociétés ayant pour objet principal l'exploitation de mines, ou directe pour les autres concessionnaires.

dans les rapports des commissions parlementaires ; on peut citer seulement cette déclaration faite à la Chambre par M. Henry Boucher : le ministre, après avoir exposé les calculs en vertu desquels le chiffre de 0 fr. 04 avait été adopté pour les industriels patentés, disait : « En ce qui concerne les exploitations minières, nous nous sommes attachés à atteindre dans les mêmes proportions les totaux de maind'œuvre et, partant, les risques professionnels par une prime d’insolvabilité établie sur les valeurs d’extraction » (1). Il y aura lieu de rechercher, dans un instant, le sens qui doit être attribué à ces paroles.

Lorsque la taxe de { franc pour 10.000 francs de valeur extraite fut remplacée, dans le texte du projet, par la taxe de 0 fr. 05 par hectare, tous ceux qui collaboraient à la confection de la loi ne se préoccupèrent pas plus de connaître ou de révéler le fondedement de ce nouveau mode de contribution (2).

(1) J. 0/ff., 1897, Déb. parl., Chambre, sess. extr., séance du 98 octobre, p. 2232.

(2) Telle était l'obscurité de la discussion que certains orateurs parlèrent longtemps de la taxe de vingt-cinq centimes par hectare qu’il était question d'imposer aux mines, sans s'inquiéter de l'élévation d’une pareille taxe et sans soulever aucune protestation. C'est seulement ensuite que le ministre rectifia l’erreur (J. off., Déb. parl., Sénat, ses. ord., p. 263).

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M. Boucher, exposant une seconde fois, au Sénat, le 7 mars 1898, les calculs suivant lesquels on pouvait espérer recouvrer, par la taxe de 0 fr. 04 additionnels à la patente des industriels, une somme de 720.000 francs, se borne à faire remarquer qu’à cette somme il faudrait ajouter le produit de la taxe à percevoir sur les mines, soit à raison de 1 franc par 10.000 francs de valeur extraite, soit, « comme le demande le service des mines », à raison de 0 fr. 05 par hectare, produit qui « n’excéderait pas 100.000 francs » (1).

Le Sénat adoptait le même jour, en première délibération, le texte fixant la contribution des mines à 0 fr. 05 par hectare, et ce texte a été maintenu dans la loi du 9 avril 1898 : nous avons donc à en examiner la valeur.