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taxe de 0 fr. 015, on voyait seulement en elle une contribution plus légère, dont le taux était mieux en harmonie avec les risques moins considérables, les primes d'assurance-accidents moins lourdes, des nouveaux assujettis (1).

Nous pouvons donc conclure que, dans lesprit de loi, la répartition, du commerce à l’industrie, devait s’opérer autant que possible au prorata de l’insolvabilité-accidents. Le principe est certain : une erreur a seulement pu être commise dans l'évaluation des bases sur lesquelles s’appuyait sa mise en œuvre.

En outre des commerçants, la loi de 1906 visait d'autres assujettis sur lesquels, également, le fonds de garantie n'avait pas encore perçu de contribution : ici doit se placer l’étude des taxes de 2 pour 100 sur les primes et de 4 pour 100 sur les capitaux constitutifs.

(4) Voyez: le rapport supplémentaire précité de M. Mirman, en date du 21 mars 1904 ; — les observations faites par MM. Boucher el Beauregard, au cours des discussions qui eurent lieu à la Chambre les 2 et 9 juin 1904 (J. off., 1904, Déb. parl., Chambre, sess. ord., pp. 1229 et ss. et 1349 et ss.) ; — le rapport déposé au Sénat, le 26 février 1906, par M. Cordelet (le taux de la taxe devrait varier en fonction de deux éléments, « la solvabilité plus ou moins grande de l’assujetti et les chances d'accidents que présente son entreprise ; à défaut du premier dont l’appréciation est impossible, il faut du moins... élablir une relation entre le risque d’accidents, c’est-à-dire la prime, et la taxe », J. 0ff., 1906, Doc. parl., Sénat, sess. ord., ann. n° 60, pp. 162 et ss }; — la discussion intervenue au Sénat le 27 avril 1906 (J. off., 1906, Sénat, Déb. parl., sess. ord., pp. 276 et 278).

$ 4. — Les taxes de 2 pour 100 des primes el 4 pour 100 des indemnités.

Pour les employeurs non patentés, soumis à la législation des accidents, la taxe n'a plus aucun rapport avec les ressources du contribuable. Elle est

établie de deux manières différentes, suivant que

l’assujetti est ou n’est pas assuré : s’il est assuré, 1l

verse au fonds de garantie 2 pour 100 du montant.

des prunes qu'il paie à son assureur ; sinon, il ne fournit une contribution qu’au moment où, à la suite d’un accident entraînant au moins incapacité permanente, 1l est reconnu débiteur d’une indemnité, et la contribution est alors fixée à 4 pour 100 du capital constitutif de la rente. Ce système s'applique aux employeurs obligatoirement assujettis comme aux adhérents volontaires de la loi du 18 juillet 1907.

Le processus des travaux parlementaires peut seul, ici encore, nous permettre de déterminer le sens des règles relatives à ces taxes.

L'idée d’une contribution particulière de garantie, à imposer aux employeurs qui ne tombaient pas sous le coup de l'article 25 de la loi de 1898, apparait

obus ans Ont dé dut n : où

pour la première fois dans une proposition relative aux adhérents volontaires, le 4 février 1902 : l'adhérent volontaire, s'il était patenté, « devenait » passible de la taxe de O0 fr. 04 additionnels ; s’il n'était pas patenté, 1l devait payer € une contribution spéciale dont la base serait fixée par la loi de finances ». Nous ne trouvons aucune explication sur ces divers points, n1 dans les rapports, ni dans la discussion qui eut lieu ke 10 février, et à la suite de laquelle la Chambre adopta la proposition (1) : il ne fut plus question des adhérents volontaires jusqu'au rapport déposé au Sénat, le 15 mai 1907, par M. Poirrier (2).

Dans l'intervalle, le projet relatif à l’assujettissement du commerce avait fait des progrès beaucoup moins lents. Au mois de juillet 1903, la Commission de la Chambre, s’occupant de la contribution de ces futurs assujettis, avait voulu refondre le système des taxes ; elle avait profité de celte occasion pour

(1) Un premier rapport de M. Mirman, le 21 février 1902, ne vise pas la contribution des adhérents, ni dans ses développements, ni dans le texte de la proposition qu’il soutient (J. o/ff., 1902, Doc. parl., Chambre, sess. ord., ann. n°0 2898, p. 35). La disposition que nous venons de citer se trouve seulement dans un second rapport, du 4 février (ibid., ann. n° 2946, p. 119).— Pour le compte-rendu de la séance de la Chambre, voyez J. 0ff., 1902, Déb. parl., sess. ord., p. D47.

(2) Voyez le rapport déposé au Sénat par M. Demôle (J. 0f., 1902, Doc. parl , Sénat, sess. ord. ann. n0 408, p. 160).

combler une lacune, déjà signalée, au cours des travaux préparatoires de la loi de 1898, par M. Balsan : les exploitations agricoles qui faisaient usage de moteurs inanimés étaient soumises au principe de la responsabilité forfaitaire par loi de 1898; elles pouvaient être une source de dépenses pour le fonds de garantie ; lorsqu'il s'agissait de la responsabilité d’une personne ayant pour métier de louer ces machines et patentée comme telle, le débiteur contribuait bien à l'alimentation par la taxe de 0 fr. 04 additionnels à la patente ; mais, lorsqu'il s'agissait de la responsabilité d’un employeur non patenté, aucune taxe n’était due : on n'avait laissé passer cette injustice qu'en considération du petit nombre de ces privilégiés, de la valeur minime des dépenses qu'ils pourraient mettre à la charge de fonds (1). La Commission fut donc appelée à fixer la taxe des nonpatentés à propos des employeurs obligatoirement régis par la loi de 1898. Elle décida qu'il serait perçu, en ce qui les concerne, « des centimes additionnels à

(1) Voyez les déclarations faites par MM. Balsan et Henry Boucher, le 28 octobre 1897, (J. off., 1897, Déb. parl., Chambre, sess. extr., p. 2231). — Cette lacune n'existait pas dans le texte indiqué par M. Cheysson à la Société d'économie sociale, le 4er février 1896; ce texte se terminerait par les mots : «… et, pour les autres assujettis non patentés, par des centimes additionnels au prineipal de la contribution afférente à leur profession » ; par là, l’auteur faisait allusion, disait-il, à la contribution foncière, pour les agriculteurs (Réforme sociale, 1896, 1. I, p. 312, n. 1).

la contribution personnelle-mobilière, annuellement fixés en vertu d’un décret... et dans la limite d'un maximum déterminé par la loi des finances ».

On visait ainsi les agriculteurs (1). Afin de maintenir, entre agriculteurs, le principe de la répartition proportionnelle aux ressources, mis en œuvre à l’aide du système des centimes additionnels, on voulait, à défaut de patente, faire porter ces centimes sur cune autre contribution directe ». S'agissant de l’agriculture, «on n'avait à choisir qu'entre l'impôt foncier et la personnelle-mobilière » ; la Commission choisit, sans hésiter, la deuxième, parce qu’elle était « beaucoup moins inéquitablement répartie » et susceptible,

si certaines réformes intervenaient, de frapper les con-

(1) En réalité, les agriculteurs ne sont pas seuls à bénéficier de lexemption de la patente : on peut citer, par exemple, les éditeurs de feuilles périodiques et les marchands vendant en ambulance de menus comestibles, qui jouissent du même privilège (art. 17 de la loi du 15 juillet 1880 et art. 8 de la loi du 19 avril 1905). Bien que les travaux préparatoires n'aient jamais fait allusion qu’aux agriculteurs, il semble bien que les autres exemptés sont passibles des taxes de 2 pour 100 et 4 pour 100, les dispositions de la loi de 4906 étant générales ; on n’a pu nous renseigner sur ce point dans aucun des services intéressés, mais ii est probable que l’enregistrement ne manque pas d'exiger la taxe, lorsqu'il a connaissance d’un contrat d'assurance ou d’un jugement relatif à l’un de ces employeurs. Ce point n’a pas grand intérêl pratique, parce que la loi subordonne presque toujours l’exemption de la patente à cette condition que l'exploitant travaille seul : la question ne peut alors se poser ; il est toutefois certains cas où celte reslriction n'existe pas, ainsi celui que nous avons cité comme exemple.

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tribuables, d’une façon assez exacte, au prorata de leurs ressources réelles. On songeait aussi à un autre avantage : cet impôt élant payé pour tous les employeurs, agriculteurs ou simples particuliers, le système serait facile à conserver lorsque la législation des accidents serait ensuite étendue à d'autres catégories (1).

M. Beauregard, défenseur toujours ardent de la taxe proportionnelle au risque-accidents, combattit le système de la Commission ; ses critiques n’'empêchèrent pas la Chambre de voter la rédaction proposée, le 9 juin 1904 (2), mais elles furent accueillies par la Commission sénatoriale : le rapport présenté par M. Cordelet, le 26 février 1906, se termine par un texte à peu près semblable à celui qui devait être définitivement adopté : les assujettis non patentés contribuent en proportion des primes s'ils sont assurés et, dans le cas contraire, en proportion des capilaux constitutifs des rentes mises à leur charge (3).

Ce texte, voté avec de légères modifications par le

(4) Rapport déposé par M. Mirman le 2 juillet 4903 (J. of., 1903, Doc. parl., Chambre, sess. ord., ann. no 1136, pp. 1041 et ss.). Le Lexte est le même dans le rapport suivant de M. Mirman, 22 mars 1904 (10id., 1904, ann. no 1625, p. 272).

(2) Voyez le compte-rendu des séances des 2 et 9 juin 1904 (J. off, Déb. parl., pp. 1232 et ss., 1240, 4349 et ss.).

(3) Voyez le rapport de M. Cordelet (J. 0ff. 1906, Doc. parl., Sénat, sess. ord., ann. n°0 60, pp. 162 et ss.).

Sénat, le 27 mars 1906 (1), puis par la Chambre, le 10 avril 1906 (2), devint l'article 5 de la loi du 12 avril 1906.

La base de ces deux taxes était ainsi établie; la lot de finances devait en fixer le taux, tous les cinq ans. L'article 2 de la loi de finances du 30 janvier 1907, en effet, décida que la contribution serait, pour les assurés, de 2 pour 100 du montant des primes et, pour les non-assurés, de 4 pour 100 du capital consütutif.

Le Parlement, ayant résolu de celle façon les questions relatives aux employeurs obligatoirement assujettis, commerçants ou non-patentés, se remit à l'étude des propositions concernant les adhérents volontaires.

Le 1% mai 1907, M. Poirrier saisit le Sénat de son rapport sur la proposition Mirman. La Commission dont il était l'organe conservait la distinction faite par ce dernier. Si l'adhérent volontaire était patenté, il « devenait », par le fait de son adhésion, passible des centimes additionnels à la patente; mais, comme la loi de 1906 avait été votée dans l'intervalle, le nombre de ces centimes était abaissé de O0 fr. 04 à O fr. 015. Quant aux adhérents volontaires non

(1) J. off., 1906, Déb. parl., Sénat, sess. ord., pp. 278 et ss.

(2) C’est bien le 10 avril et non le 10 août comme on a dit parfois (Sachet, op. cit., p. 360, n. 1}. Voyez J. off., ibid., Chambre, pp. 1707 etss.

patentés, il était naturel de les soumettre au régime établi par la loi de 1906 pour les employeurs assujettis de droit et non patentés (1).

La première disposition, qui visait les adhérents volontaires patentés, ne laisse pas d'être surprenante, Nous ne trouvons guère d'explications sur ce point : les termes du rapport de M. Poirrier montrent seulement que l’on visait par là, non point les patentés des professions libérales, mais les commerçants ; c'était sans doute une survivance injustifiée du texte Mirman, que l’on avait négligé d'adapter aux circonstances nouvelles : jadis, on avait envisagé la faculté d'adhésion comme devant être fort utile pour les commerçants : mais, depuis la loi de 1906, l’assujettissement était devenu pour eux obligatoire. Le texte fut cependant voté, sans observation, par la Haute Assemblée, le 24 mai 1907 (2).

Au moment de procéder à la seconde délibération, le Sénat se trouva en présence d'une rédaction nouvelle : 1l n’était plus question des patentés ; si un patenté, obligatoirement assujetti pour une partie de son personnel, adhère à la loi pour ses autres employés, il contribue déjà au moyen de 0 fr. 04 ou

(1) Voyez le rapport de M. Poirrier et le texte qui fait suite à ce rapport (J. 0f., 1907, Doc. parl., Sénat, sess. ord., ann. no 447, p. 75).

(2) Voir le rapport précité, et le compte-rendu de la séance du Sénat donné parle J.0f., 1906, Déb. parl., Sénat, sess. ord., p. 667.

0 fr. 015 additionnels, fit alors remarquer M. Poirrier; et l'on jugea qu'il n’y avait pas lieu d’augmenter celte contribulion (1); c'est l'idée qu'on traduisit dans le texte par ces mots : « Si l'employeur n'est point par ailleurs obligatoirement assujetti à la législation sur les accidents du travail... » ; tout adhérent volontaire, à moins d’être taxé d'autre part comme obligatoirement assujetti, contribue done suivant le régime des employeurs assujettis de droit et non patentés. Telles sont les dispositions qui, votées successivement par les deux Chambres, forment l'article 4 de la loi du 18 juillet 1907 et vont faire l’objet de nos recherches.

Nous envisagerons d’abord la répartition individuelle, qui s’effectue entre les contribuables de cette catégorie des non-patentés.

Dans le projet de M. Mirman, celte répartition s’effectuait au prorata des ressources ; le principe était le même que celui dont l'application avait été faite à l'intérieur des autres catégories, entre industriels, entre commerçants et même, en théorie au moins, entre exploitants de mines. Mais on a négligé

(4) Voyez le compte-rendu de la deuxième délibération du Sénat, ibid., p. 7139.

de faire une remarque dont l'importance est cependant considérable : cette unité si séduisante était plus apparente que réelle. Il ne suffisait pas, en effet, de taxer les non-patentés en proportion d’un autre impôt ; les ressources considérées, pour les patentés, étaient les ressources afférentes aux opérations en raison desquelles l’assujettissement existait ; il y avait un rapport entre l'impôt pris pour base, entre les ressources considérées, et l'application des lois sur les accidents. Au contraire, la contribution personnelle-mobilière ne dépend pas des ressources afférentes aux opérations qui entrainent l'assujettissement. En ce qui concerne les agriculteurs, ce rapport n'existerait que si chacun d’eux trait exclusivement toutes ses ressources de l'exploitation agricole. Et l'on voit encore plus facilement que ce rapport fait défaut en matière d'adhésion volontaire. Pour les adhérents volontaires, on aurait pu, dans une certaine mesure, faire intervenir la notion des ressources provenant des opérations relativement auxquelles le contribuable est assujetti : lorsqu'une personne, exerçant une profession libérale soumise à la patente, aurait usé de la faculté d'adhésion pour des individus qu’elle emploie comme collaborateurs dans ses opérations professionnelles, on aurait pu se référer au chiffre de la patente. Seulement, cela n'aurait pas toujours été juste ; cet

adhérent peut exercer presque à lui seul sa profession, il. peut s’adjoindre un collaborateur dont le travail n’augmentera pas ses revenus professionnels, pour de simples raisons de convenance ; ce sera, par exemple, un des avocats les plus occupés qui fera faire simplement quelques courses à un employé très peu rétribué et se soumettra, pour les accidents suscepübles d'atteindre celui-ci, à la loi de 1898 ; il n'y à plus alors de proportion entre les ressources professionnelles et la part que représente, dans ces ressources, la production de l'employé à l'égard duquel l’assujettissement se réalise. La même difficulté apparaît plus évidente encore si la collaboration de l'employé ne se réfère en aucune façon à l'exercice d’une profession productive de ressources : supposons qu'un individu sans profession se place sous le régime de la loi de 1898 pour les accidents dont peut être victime un domestique attaché à sa personne ; on ne rencontre plus des opérations productives de ressources particulières auxquelles se réfère l’assujettissement, et aux bénéfices desquelles Ja taxe puisse être proportionnée ; il n’est plus possible de découvrir une base analogue à la patente et il est manifeste qu’en choisissant la personnelle-mobilière on établirait un système tout à fait différent

dans son principe (1).

(1) Sur l’application faite en Allemagne, pour l’agriculture, en

A défaut d'opérations productives de ressources particulières, on n’était cependant pas absolument contraint d'abandonner la notion des ressources afférentes aux opérations au regard desquelles l’assujettissement existe. De même qu'on conçoit l'impôt sur les capitaux improductifs, de même on peut juger équitable de faire contribuer l’assujetti, pour les employés qu'il s’est attaché en vue de son seul agrément, en proportion des sacrifices qu'il consent en échange de leur collaboration : ce serait la taxe proportionnelle à la somme des salaires payés par chaque assujetti aux employés dont il est responsable.

Nous croyons que ce principe serait très juste ; nous avons montré la valeur de la répartition effectuée, entre individus, au prorata des ressources ; et, dès le moment où l’on veut imposer, non pas l’ensemble des citoyens, mais les assujettis seulement, dès le moment où l’on voulait imposer ces assujettis, non pas au prorata de leurs ressources totales, mais au prorata de la part de ces ressources qui se réfère aux

opérations engendrant le risque, il nous semble que

matière de répartition dans l’assurance mutuelle, du principe de la contribution proportionnelle à la valeur des impôts directs payés par l’exploitant, voyez H. Capitant. Les accidents du travail dans l'agriculture, dans les publications de l’Assoc. nat. française pour la protection légale des travailleurs, 3e série, no 6, 1909, p. 24.

cette base aurait pu parfaitement consister dans la part des ressources affectées au paiement des services de lemployé. Pour les non-patentés et les adhérents volontaires, on aurait pu trouver ainsi le moyen de répartir individuellement les charges suivant un système qui se serait rapproché, autant que possible, du système admis pour les patentés ; les conséquences en auraient été très satisfaisantes dans les trois hypothèses que nous avons citées : la contribution aurait été calculée équitablement pour un agriculteur ayant d’autres sources de revenus que l’agriculture — pour le patenté exerçant une profession libérale et employant un collaborateur à certains travaux d'importance tout à fait minime — pour le rentier soumettant à la loi de 1898 la responsabilité qu'il encourt vis-à-vis du domestique attaché à sa personne. On pouvait même aller plus loin, abandonner, pour l'industrie et le commerce, les centimes additionnels, el appliquer ce mode de solution dans les répartitions entre industriels et entre commerçants : de deux industriels, le plus imposé aurait été, non pas celui qui paie la patente la plus élevée, mais celui qui consacre la somme la plus considérable au paiement de ses employés ; l’unité aurait alors été réalisée entre toutes les répartitions de chaque catégorie, grâce à un principe qui, à défaut d’un partage proportionnel aux insolvabilités, impossible en matière de répartition individuelle, semble bien mériter la

préférence (1). Nous reconnaissons toutefois qu'il est malaisé, en fait, d'évaluer les salaires payés par chacun des assujettis : les difficultés pratiques, la crainte des investigations exercées par le fisc sont assez sérieuses pour justifier l'abandon du principe (2).

Le législateur, se ralliant aux observations de M. Beauregard, a voulu que. dans cette catégorie des assujettis de droit non patentés et des adhérents volontaires, la charge fût individuellement répartie au prorata du risque-accidents de l’employeur, évalué au moyen de la prime d'assurance ou du capital constitutif de la rente.

Suivant les observations que nous venons de développer, cette base offre au moins un avantage sur la contribution personnelle-mobilière : le salaire entre en ligne de compte dans la détermination de la prime ou de la rente ; les risques assumés par le contribuable du chef des collaborateurs qu'il s’adjoint ont

un certain rapport avec la part qu'il affecte, dans ses

(1) Pour la répartition proportionnelle aux salaires, voyez, par exemple, la contre-proposition déposée par M. K. Marlin au cours des travaux préparaloires de la loi de 1898 (J. off., 1896, Déb. parl., Sénat, sess, ord., séance du 24 mars, p. 320).

(2) Sur ces inconvénients pratiques, on pourra consulter également l’article précité de M. Cheysson, dans la Réforme sociale, 1896, L. L, pp. 340 et ss. ;

ressources globales, à cette collaboration, Mais le législateur à choisi le risque-accidents comme présomption des dépenses que l'assujetti pouvait imposer au fonds de garantie ; c'est l'insolvabilité-accidents qu'il a voulu évaluer au moyen du risque-accidents, faute de pouvoir connaitre les chances d’insolvabilité personnelle de chaque assujetti (1). Nous avons déjà mis en lumière le caractère peu sérieux de ce mode d'évaluation et nous n’insisterons pas. Nous ferons seulement quelques observations relatives à cette matière spéciale, et visant, d’abord, l'adhésion d'un industriel palenté, d’un commerçant patenté, où d'un exploitant de mines. Lorsque cet adhérent est déjà passible de la taxe comme assujet de droit pour une partie de son personnel, il peut se placer sous le régime de la loi de 1898

(4) Voyez le rapport précité de M. Cordelet, 29 juin 1906 : la taxe doit être en relation avec « deux éléments..…., la solvabilité plus ou moins grande de l’assujetti et les chances d’accident que présente son entreprise. A défaut du premier dont l’appréciation est impossible, il faut du moins tenir compte du deuxième et établir une relation entre le risque d'accident, c’est-à-dire la prime, et la taxe... » ; pour l’agriculture, la commission a voulu, se ralliant aux indications à elle fournies par M. Paulet, adopter le système suivant et le substituer à celui de la Chambre : « prendre une base se rapportant au moins à l’un des deux éléments et considérer le risque, c’est-à-dire la prime... », ou les capitaux constitutifs des rentes. — Voyez également le compte-rendu de la séance du Sénat, où M. Cordelel déclara que la commission avait entendu s’approprier la conception de M. Beauregard, (J. 0ff., Déb. parl., Sénat séance du 27 mars 1906, p.278).

pour la responsabilité qu'il encourt vis-à-vis d’autres employés, à l'égard desquels ce régime ne s'applique pas de plein droit. Il est clair que l'adhésion engendre alors, pour le fonds de garantie, des risques nouveaux : ce sont de nouvelles indemnités qu'il peut avoir à verser aux lieu et place du patron et de l'assureur, comme dans le cas où l'adhésion émane d’une personne qui « n'est point par ailleurs obligatoirement assujettie ». Or, à ces risques nouveaux, ne correspond pas une contribution nouvelle ou un supplément de contribution. Sans doute, on à jugé que les centimes additionnels afférents à l’assujettissement obligatoire représentaient üne contribution suffisante ; la différence des bases adoptées pour les patentés assujettis de droit et les adhérents volontres n'aurait guère permis d'établir un rapport entre la contribution antérieurement payée et la contribution supplémentaire afférente à l'adhésion. Il n’en est pas moins évident que les risques encourus par le fonds du chef des adhésions volontaires n’influent pas de la même façon sur la taxe, suivant qu'il s’agit d’adhérents qui sont ou ne sont point € par ailleurs obligatoirement assujettis » ; il n’y a pas d'unité dans l'application du principe de la taxe proportionnelle au risque-accidents, dans le domaine de l’adhésion volontaire.

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Nous devons, en outre, dire un mot de la distinction faite par la loi entre assurés et non-assurés : les premiers contribuent, indépendamment de tout accident survenu, en payant 2 pour 100 du montant des primes, — les seconds, lorsque l'accident s’est produit, en payant 4 pour 100 du eapital représentatif.

Cette distinction ne procède d'aucun principe théorique. On n'a pas voulu favoriser les assurés au détriment des non-assurés : 11 v a lieu de redouter linsolvabilité d’un employeur non assuré qui se trouve inopinément grevé d’une indemnité fort lourde, mais l'employeur non assuré peut aussi avoir constitué des réserves en vue de cet événement; d'autre part, pour l'assuré, d’autres risques d'insolvabilité étaient à craindre : le fonds de garantie est atteint lorsque l'assureur devient insolvable et l’expérience avait justement montré combien le fonds était exposé à de lourdes charges de ce côté (1). De même, on n’a pas voulu retarder le parement de ces taxes jusqu’à la date où surviendrait un accident, en partant de cette idée que l’assujetti ne peut laisser une rente en souffrance avant d'en avoir été reconnu

(1) Voyez les déclarations faites par M. Henry Boucher, J. 0ff., Déb. parl., Chambre, séance du 9 juin 1904, p. 1351.

débiteur (1) : car on aurait appliqué, même aux assurés, le système de la contribution perçue au moment de la condamnation et proportionnelle au capital de la rente. L'idéal du législateur était, au contraire, de faire contribuer uniformément tous les employeurs, assujettis de droit non patentés ou adhérents volontaires, au prorata de leur coefficient de risque-accidents. La perception de la taxe au moment de la condamnation, en proportion du capital de la rente, est en effet tout à fait choquante ; nous en avons signalé les inconvénients dans notre discussion générale (2); et, si le législateur s’est résolu à l’admettre pour les non-assurés, c'est seulement parce qu'il a cédé aux exigences de la pratique.

Pour recouvrer une taxe sur un contribuable, il faut d’abord connaitre l'existence de celui-ci. Les premières propositions de loi, relatives à la taxe de l’agriculture, ne montrent pas que l’on ait songé aux difficultés de cette détermination, puisqu'elles imposaient aux agriculteurs le paiement de centimes additionnels à la contribution personnelle-mobilière ; il est probable que l'obstacle se serait révélé au moment de l'exécution de la loi; car, s’il est encore

facile d'établir, parmi les patentés, ceux qui sont

(1) Supra, chap. rer, Examen doctrinal, $ 4er, La notion d’insolvabilité, IV.

(2) Loc. cit.,$ 1er, La notion d’insolvabilité et $ 2, La notion du risque d'accidents.

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régis par la législation des accidents, il n'aurait guère été possible d'accomplir cette lâche pour la multitude des individus compris dans les rôles de la personnelle - mobilière ; l'inspection du travail ne saurait fournir des indications suffisantes sur ce point et le service des contributions n'aurait pu assumer la charge d’un semblable classement. En adoptant le système de la contribution proportionnelle à la prime, le législateur évitait en partie cet inconvénient : afin de connaitre les contribuables, il prescrivait aux divers organes d'assurances de percevoir eux-mêmes la taxe sur leurs clients pour la reverser au fisc, et il n'avait pas de peine à instituer un système de contrôle (1). En revanche, la question demeurait insoluble pour les non-assurés ; on ne serait parvenu à les connaitre qu'en édictant la déclaration obligatoire, sous la menace de certaines peines, mesure que l'en ne prend jamais sans une certaine répugnance et qui, si elle se conçoit dans une matière aussi importante que l'assurance obligatoire, eût été bien grave pour la simple perception d'une taxe minime (2). À défaut d'autre moyen, le

(1) Voyez notre introduction, Il, Evolution législative, pp. 25 et 26. |

(2) La même difficulté apparaît en effet lorsqu'on veut appliquer le système de l'assurance obligatoire : certains employeurs, que l’on ne peut connaître, enfreignent les prescriptions légales, ne s’assurent pas. Un fonds de garantie reste nécessaire, ne se-

législateur décida donc d'attendre que l'existence du contribuable fût révélée par un accident; par l’enregistrement des ordonnances, jugements ou arrêts, par l'obligation imposée aux greffiers de fournir à l'administration certains renseignements, il était facile d'organiser alors efficacement le paiement de la taxe.

Mais il faut remarquer que l'impossibilité de connaitre les contribuables non patentés et non assurés n’est pas absolue : elle n'existe pas pour les adhérents volontaires; la loi de 1907 aurait pu les soustraire au régime regrettable de la taxe perçue sur les capitaux constitutifs : ces adhérents sont connus, puisqu'ils déposent à la mairie une déclaralion d'adhésion.

Seulement on se trouverait toujours en présence d’un second obstacle.

Le contribuable étant connu, il reste à fixer le montant de la contribution. Pour les assurés, on se réfère aux primes versées à l'agence d'assurance ; ce

n'est pas absolument juste, nous l'avons dit, mais

rait-ce que pour parer à l'insolvabilité de ceux-ci. Alors la taxe perçue sur l’indemnilé, à laquelle vient d’être condamné le nonassuré el qui révèle ainsi son existence, se justifie très bien comme une pénalité infligée pour inobservation de la règle de l'assurance obligatoire. Tel est le système du droit italien. La taxe perçue sur le capital constitutif de la rente due par les non-assurés ne peut être ainsi défendue dans notre droit français, puisque l’assurance u’est point obligatoire.

c'est au moins très commode (1). Pour les non-assurés, une contribution équivalente n'aurait pu être calculée d’une manière aussi simple : il aurait fallu déterminer les primes que le contribuable aurait dù payer, s'il avait élé assuré, suivant le tarif de la Caisse nationale (2) ou suivant un tarif moyen. Nous avons déjà signalé les complications, les recherches fâcheuses qu’un pareil système entraine nécessairement (3). Aussi a-t-on préféré choisir la base, beaucoup moins recommandable en raison et en équité, du montant de l'indemnité accordée.

Les travaux préparatoires prouvent donc nettement qu'entre les contribuables de cette catégorie, assujettis de droit non patentés et adhérents volontaires, on a voulu répartir les charges au prorata du

risque-accidents, envisagé comme présomption de

(1) Supra, chapitre rer, $ er, La notion d’insolvabilité, IN.

(2) Voyez les observations présentées par M. Beauregard, J. 0ff., Déb. parl., Chambre, séance du 9 juin 1904; p. 1351.

(3) Voyez le chapitre précédent, $ 2, La notion du risque d'accidents, IV. — On peut remarquer en outre que certains assujettis de droit non palentés peuvent être connus et ont élé soumis malgré tout au régime de la taxe de 4 pour 100 sur les capitaux représentatifs : ce sont ceux qui ont contracté une assurance pour les accidents suivis d'incapacité temporaire seulement ; il était impossible ici de prendre la prime pour base purement et simplement, mais cette prime, dont le montant élait déterminé en proportion du salaire et du risque d'incapacité temporaire, aurait rendu moins difficile l’évaluation de la prime qui aurait été payée pour une assurance contre les accidents entraînant incapacité permanente ou décès.

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l'insolvabilité-accidents, aussi exactement que possible, en plaçant assurés et non-assurés sur un pied d'égalité.

Cette égalité de traitement sera d’ailleurs confirmée par les développements qui vont suivre : on verra que, pour un contribuable, payer 2 pour 100 sur les primes ou 4 pour 100 sur les capitaux des rentes mises à sa charge, cela revient au même, au moins en moyenne et en théorie.

Comment la contribution proportionnelle à la prime ou au capilal constitutif a-t-elle été fixée au taux de 2 pour 100 dans le premier cas, 4 pour 100 dans le second ?

Cette détermination fut faite par l’article 2 de la loi de finances du 2 janvier 1907 ; l'adhésion volontaire n'existait pas encore et les travaux préparatoires montrent que l’on à songé uniquement à l’agriculture.

Pour suivre une méthode analogue à celle qui avait présidé à la détermination du taux de 0,04 et de 0,015 pour les patentés, on aurait dû connaitre deux éléments : l’insolvabilité-accidents de l’agriculture, indiquant le montant global des taxes à recouvrer, — et la somme des primes ou des rentes payées par l’agriculture, formant la matière imposable. En

l'absence de tous renseignements statistiques, il fallut laisser de côté l'insolvabilité et la valeur imposable propres de cette catégorie.

Les calculs portèrent sur le fonctionnement du fonds de garantie tel qu'il avait été organisé par l’article 25 de la loi de 1898. On considéra les contribuables visés par cet article; on prit d’abord la somme qu'ils versent annuellement au fonds, puis, en premier lieu, le total des capitaux constitutifs des rentes mises à leur charge chaque année, et, en second lieu, le total des primes annuelles qu'ils auraient dû verser, s'ils eussent été tous assurés. En comparant le produit de la taxe et le total des capitaux constitutifs, on reconnut que pour obtenir le même produit, il aurait fallu percevoir 4 pour 100 sur les capitaux constitutifs ; une comparaison analogue fit apparaitre que le fonds encaisserait encore la mème somme sil percevait 2 pour 100 sur les primes, à supposer tous les contribuables assurés. Il n’y avait là que des approximations, mais on pouvait juger que les recettes du fonds n’eussent pas été sensiblement modifiées si, au système de l'article 25 de la loi de 1898, on eût substitué entièrement le système de la taxe de 4 pour 100 sur les capitaux constitutifs, ou bien le système de la taxe de 2 pour 100 sur les primes (1).

(1) Le texte ne figurait pas dans le projet de la loi de finances

Au moment où la faculté d'adhésion fut instituée, les mêmes taxes devinrent applicables au groupe des adhérents volontaires. Il est clair que, pour ce groupe, on ne pouvait absolument pas évaluer son insolvabilité globale comme on avait fait pour l'industrie ou pour le commerce ; ç'eût été plus difficile encore que pour l'agriculture, car les adhérents volontaires appartiennent à toutes les classes de la société; on ne pouvait également songer à établir un rapport entre les risques de ce groupe et les risques de l’industrie ou du commerce, car les employés des adhérents volontaires remplissent les fonctions les plus variées.

Tous les contribuables soumis à la taxe de 2 pour 100 sur les primes ou 4 pour 100 sur les indemnités concourent donc dans la même mesure à l’alimentation du fonds de garantie ; pour ce qui est de la répartition individuelle qui s'effectue entre eux, elle n’a d'autre règle que le principe du coefficient de risqueaccidents : et nous pouvons les réunir en une seule

tel qu’il avait été déposé le 26 juin 1906 par M. Caillaux (J. off. 1906, Doc. parl., sess. ord., ann. n0 141, p.631). Il fut introduit après coup. Sur ces divers points, voyez le rapport général de M. Mougeot, 2bëd., ann. n°0 352, p. 1046, et surtout le rapport supplémentaire présenté le 12 décembre 1906 par le même député, ibid., sess. extr., ann. n°0 556, pp. 260 et 263 ss. — V. ég. le rapport général de M. le sénateur Gauthier, bid., Sénat, sess. extr., n° 488, p. 417. L'article ne donna lieu à aucune discussion lorsqu'il fut mis aux voix et adopté par l’une et l’autre Chambres.

catégorie homogène : c’est, suivant le terme consacré par l'usage, la catégorie des non-patentés, à laquelle s'opposent les trois autres catégories : industrie, mines, commerce.

La répartition individuelle, qui s'effectue à l’intérieur de la catégorie des non-patentés, étant ainsi étudiée, nous devons maintenant prendre cette catégorie particulière pour la comparer aux autres : nous devons nous élever d’un degré dans l'échelle des répartitions, nous demander comment le partage des charges a été fait entre la catégorie des nonpatentés et les autres catégories. C’est le problème, infiniment plus délicat, de la répartition entre catégories, du rapport des taux des diverses contributions.

Une constatation se dégage avec netteté des explications que nous venons de fournir: on n'a pas imposé à la catégorie des non-patentés une charge globale plus lourde ou plus légère en partant de l’'insolvabilité plus considérable ou plus réduite que présente l’ensemble de ses membres. On avait voulu fixer pour le commerce un taux de contribution différent de celui de l'industrie en tenant compte du rapport qui existait entre l’insolvabilité commerciale et l’insolvabilité industrielle : ici, au contraire, on

n’a pas fait intervenir le coefficient de l’insolvabilité propre de la catégorie.

Quelle est alors l’idée qui préside à la répartition entre catégories ? Il semble difficile de la découvrir, car on ne voit guère, a priori, cCommenton pourrait comparer le taux d’une taxe calculée sur les primes ou indemnités, avec le taux d’une taxe calculée sur les patentes, et les documents parlementaires n'indiquent pas que la législateur se soit préoccupé de cette question. Elle est pourtant capitale, car un moment viendra, même pour cette catégorie, où la taxe devra être modifiée, adaptée aux besoins révélés par l'expérience, et la modification ne pourrait être faite raisonnablement sans une notion sérieuse du fondement sur lequel repose le système. Or, ül nous semble que l’on peut résoudre le problème, si l'on veut y réfléchir: nous croyons que le rapport du taux des contributions payées par les non-patentés, et des contributions payées par les patentés de l'article 25 de la loi de 1898, a été fixé au prorata des risques-accidents de ces deux catégories, le coefficient de risque-accidents étant d’ailleurs évalué au moyen de la somme des primes ou indemnités.

Si le fait n'a pas été voulu par le législateur, s'il n'est point intentionnel, il se produit naturellement, par une conséquence nécessaire du mode de caleul employé pour la détermination des taux de 2 pour 100 et 4 pour 100.

Prenons d'abord les non-patentés. Cette catégorie verse effectivement une contribution globale égale à 2 pour 100 des primes payées par ceux de ses membre qui sont assurés, plus 4 pour 100 des capitaux mis à la charge de ceux de ses membres qui ne sont pas assurés. Mais, comme un employeur verse toujours la même contribution, soit avec la taxe de 2 pour 100, soit avec celle de 4 pour 100, la contribution globale de la catégorie ne variera pas si l’on suppose que tous ses membres sont assurés et versent 2 pour 100 du total des primes qu'ils paient ou qu’ils paieraient s'ils étaient assurés : si l’on représente par c cette contribution globale et par p le total de ces primes, On aura: € — X P.

Passons aux patentés. Cette catégorie verse effectivement une contribution globale € au moyen de centimes additionnels. Mais nous savons que la : somme C ne varierait pas si, au lieu d’appliquer le système de l’article 25 de la loi de 1898, on faisait verser à chaque patenté 2 pour 100 des primes qu'il paie s’il est assuré, ou qu'il paierait s’il était assuré. Par conséquent, si l'on représente par ? Île total des primes que la catégorie des industriels paie ou devrait payer, ona : C— # x P.

Il suffit de comparer les équations relatives à chacune des catégories pour se rendre compte que l’on peut avoir :

A FU se Res LE

C'est-à-dire que les charges de chaque catégorie sont proportionnelles à la somme des primes, au montant du risque-accidents de la catégorie.

Pour les non-patentés, l'élément pris pour base est donc le même en matière de répartition entre catégories et en matière de répartition entre individus de même catégorie : c’est l’insolvabilité-accidents présumée d’après le risque-accidents.

Nous avons terminé l'examen des principes qui dominent les différentes taxes d'alimentation. Pour dégager ces principes, comme pour apprécier les données de la statistique, nous avons dû nous livrer à des recherches minutieuses : il n'est pas inutile de réunir les résultats obtenus, en négligeant les détails et les défauts d’approximation.

Aperçu synthétique des règles de répartition. — Rendement approximatif des taxes de chaque catégorie.

Il existe quatre taxes, correspondant à quatre catégories de contribuables.

A l'intérieur de chaque catégorie, la répartition est faite : 1° pour l’industrie et 2° pour le commerce, au prorata des ressources provenant des opérations en raison desquelles l’assujettissement existe ; 3° pour les mines, au prorata de l’étendue des concessions ; 4° pour les non-patentés, au prorata du coefficient de risque-accidents.

Entre les diverses catégories, la répartition est faite au prorata des dépenses dont chacune d'elles devait être la source, suivant certaines prévisions, pour le fonds de garantie ; c’est la notion de l'insolvabilité-accidents. La proportion de l'insolvabilitéaccidents a été évaluée : 1° dans les rapports des mines et de l’industrie, d’après le coefficient de risque-accidents ; 2° dans Les rapports de l'industrie et du commerce, suivant l'intention probable du législateur, d’après le coefficient de risque-accidents, et,

suivant le mode de calcul adopté en fait, d’après le coefficient d’insolvabilité générale ; 3° dans les rapports des patentés et des non-patentés, d'après le coefficient de risque-accidents. Nous avons montré les défauts de la notion de risque d’insolvabilité présumée, mais il faut reconnaitre que le législateur est tout à fait excusable d'y avoir eu recours ici : on ne pouvait équitablement taxer le commerce et l’industrie au prorata de leurs ressources, quand il était évident que les dépenses du fonds pour ces deux catégories seraient très inégales ; statuant pour l'avenir, le législateur ne pouvait faire état que de présomptions, des risques de dépenses du fonds et non de ses dépenses effectives ; d’un autre côté, si l'idée de risque d'insolvabilité est dépourvue de sens lorsqu'on veut prévoir l’insolvabilité effective d'un individu, les prévisions ont beaucoup plus de chances de se vérifier lorsqu'elles portent sur un groupe important.

Les industriels ont versé, depuis une dizaine d’années, une contribution moyenne de 1.300.000 ou 1.400.000 francs et, les mines, une contribution moyenne de 55.000 à 60.000 francs ; ces deux catégories ont été, pendant la même période, une source de dépenses pour le fonds de garantie. Le commerce a versé, depuis l’année 1907, une contribution voisine de 650.000 ou 750.000 francs ; le fonds n’a commencé à être atteint du chef de cette catégorie

qu'à partir de 1907. Les non-patentés n’ont fourni en 1907 qu'une contribution minime, ils n’ont contribué normalement qu'à partir de 1908, pour une somme de 46.000 francs environ ; une partie d'entre eux constituait pour le fonds une cause de dépenses depuis les années 1899 ou 1900, c'étaient les employeurs obligatoirement assujeltis ; l’autre partie n’a figuré dans les dépenses du fonds qu’à partir de 1907, ce sont les adhérents volontaires.

Que peut-on augurer de l'avenir pour cet article des recettes ?

La contribution des non-patentés semble devoir rester sensiblement constante jusqu'à l’année 1911 inclusivement, sauf une diminution d’un tiers environ pour 1909 ; le vote du projet relatif aux exploitations forestières augmentera le nombre des contribuables de cette catégorie. Ensuite, tout dépendra des mesures qui seront prises lors de la revision quinquennale qui doit être faite dans la loi de finances de 1911 et appliquée à partir de 1912.

La contribution des patentés pour l’année 1909, qui nous sera révélée vers la fin du mois de juin prochain par le rapport de la Caisse, ne paraît pas a priori devoir s’écarter beaucoup des chiffres de 2.200.000 ou 2.300.000 francs indiqués par les dernières statistiques. On pourrait plutôt escompter une légère hausse, en considération de la tendance à la progression que marque le total du principal

des patentes (1). Mais les rapports suivants feront apparaître une diminution considérable sur cette somme : par le jeu de la loi relative au coefficient de modification, le produit de la taxe des patentés s’abaissera, en théorie, de l’année 1909 à l’année 1910, de 30 pour 100 environ, soit plus de 700.000 francs. Ce sera, en tout cas, la diminution la plus forte que cet article des recettes ait jamais subie.

Il n’en continuera pas moins à jouer le rôle prépondérant dans l’ensemble des recettes ; les autres articles des recettes, dont nous devons dire un mot, auront, au moins longtemps encore, une valeur minime qui va nous permettre de donner des explications beaucoup plus brèves.

(1) Le législateur de 1898 avait tenu compte de cette tendance ; de même M. Chauvin, dans le rapport qu’il déposait à la Chambre le 25 mai 1909, disait : « Il semble que les recettes, alimentées surtout par une contribution additionnelle à la patente, doivent suivre normalement le mouvement ascendant du produit du principal ». (J.0f., 1909, Doc. parl., Chambre, sess. ord., ann. no 2507, p. 1117). Si le fait est exact d’une façon générale, nous avons vu qu'il ne s'était pas toujours vérifié, pour les patentés du tableau A qui fournissent un chiffre important de receltes, en contribuant pour partie au taux de 0,04 (supra, section re).

Dose din fil