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taxe. — Distinction. — Les assurés séricto sensu profitent seuls, à l'exclusion des autres assujeltis, de l'existence d’un fonds de garantie; principe de la décharge des assurés ; portée moins absolue de ce principe en ce qui concerne les mutuelles. — Observation relative aux employeurs affiliés à un syndicat de garantie. — L'assurance ne fait pas entièrement disparaître les risques du fonds: la même sécurité peut être procurée à celui-ci par certains employeurs qui se constituent leurs propres

assureurs.

— Pour les employeurs assurés, la taxe ne devrait-elle pas être payée plutôt par l'assureur que par l'assuré ? — Comment il ne suffit pas d’objecter que ce serait faire payer les compagnies sérieuses pour les compagnies imprudentes. — La

responsabilité incombe en partie aux assureurs et en partie aux chefs d'entreprise. — En fait, le partage des charges est réalisé : les assurés paient seuls la taxe, mais les assureurs supportent les dépenses que leur impose la réglementation des assurances.

Tandis que l'assurance peut grever le fonds de garantie à la suite de la déconfiture de l'assureur, elle le met à l'abri de l'insolvabilité du chef d'entreprise lui-même ; on peut donc se demander si elle ne constitue pas, tout compte fait, un avantage pour le fonds. S'il en était ainsi, cette circonstance mériterait de n'être point négligée dans le problème de l'alimentation du fonds de garantie : on pourrait la considérer pour apprécier les ressources dont le fonds à besoin et pour établir la répartition des taxes à percevoir.

Il est incontestable que l'employeur, en négligeant de s'assurer, fait bien souvent courir de plus grands risques au fonds de garantie. Il peut être condamné à des indemnités assez élevées et se trouver, faute de capitaux nécessaires, dans l'impossibilité d’en effectuer le versement. Cette éventualité est surtout redoutable pour les petits patrons ; jusqu’à l’année 1903, les dépenses du fonds de garantie provenaient presque exclusivement de cette origine, et l’on peut penser que, de 1905 à 1907, cette classe de débi-

teurs à 616 responsable également, dans une proportion toutefois moins considérable, des dépenses du fonds de garantie. Une entreprise plus importante, disposant de capitaux moins restreints, résistera plus facilement à la survenance de ces charges : elle peut devenir insolvable pour d’autres motifs et alors, ses opérations étant plus étendues, le paiement des dettes-accidents pourra, en revanche, être plus onéreux pour le fonds ; nous savons en effet que le fonds de garantie à été fortement atteint, en 1908, par la faillite de la Compagnie des voitures « l’Urbaine » et la liquidation de la Société des Ardoisières de la Forèt. De même, au cours des travaux préparatoires de la loi de 1906, on fit remarquer que le grand nombre des entreprises commerciales non assurées était de nature à augmenter les charges que le fonds subirait du chef de cette catégorie : « l’assurance, disait-on, est une règle à peu près absolue dans l'industrie, surtout dans la grande et moyenne industrie ; elle ne l’est pas encore dans le commerce et il est probable qu'elle mettra un certain temps à le devenir »; les insolvabilités individuelles frapperont donc le fonds de garantie d’une manière plus fréquente (1). La mème observation eût été justifiée en ce qui concerne les adhérents volontaires de La loi du 18 juillet 1907.

(4) Voy. le rapport précité de M. Mirman, 22 mars 1904.

Si l’on s’en tenait là, on serait porté à déduire, au au point de vue de l'assurance, des présages assez sombres au sujet des risques nouveaux résultant, pour le fonds, des lois de 1906 et 1907. On serait conduit également, sur la question plus large qui nous occupe, à considérer la classe des non-assurés avec défaveur. Ce seraient des imprévoyants, qui, pour s’épargner un léger sacrifice périodique, laissent dans la plus grande insécurité les victimes des accidents ou, plutôt, le fonds de garantie formé par les versements de tous les employeurs; on conclurait qu'ils méritent d’être imposés, pour la taxe d’alimentation, à un taux plus élevé.

Une pareille généralisation serait tout à fait injuste. Sans doute. le petit patron peut devenir insolvable par le fait des accidents : sans doute aussi, tout employeur peut subir des revers de fortune et laisser impayées des indemnités dont les créanciers ne pourront, à défaut d'assurance, réclamer le paiement qu'au fonds de garantie. Seulement, ce serait une erreur de considérer tous les non-assurés comme des imprévoyants.

Beaucoup d'entre eux renoncent à l'assurance pour la raison très simple qu'ils y sont presque contratnts en pratique : tel est le cas pour les houillères, non point, comme l'on dit parfois, parce qu’elles ne trouvent pas d'assureurs — il y a, par exemple, des houillères assurées auprès de la Caisse natio-

nale (1).— mais parceque, en présence de tarifs extrémement élevés, elles ont trouvé d’autres combinaisons moins onéreuses qui peuvent aboutir à procurer des garanties sensiblement égales à leurs ouvriers. D’autres ne s'assurent pas, sans que la même raison soit pour eux aussi importante, parce qu'ils ont néanmoins avantage à se constituer leurs propres assureurs tel est le cas pour les Compagnies de chemins de fer. Le défaut d'assurance contre les accidents ne peut ôtre taxé de légèreté, si l’entreprise accumule. pour faire face à ces éventualités, des réserves suffisantes.

Le groupe des industriels non assurés parait bien, en somme, être composé de deux éléments : d'une part, de très petits patrons, comme les forgerons, les menuisiers qui emploient deux ou trois ouvriers ; ici, l’insolvabilité est fréquente, mais les charges du fonds de garantie sont minimes, parce que le nombre des insolvabilités est compensé par le peu d’importance de chacune d'elles (et ces charges tendront à diminuer avec le développement de l'assurance qui gagne sans cesse de nouveaux adeptes) : — d'autre part, de grandes entreprises, qui amassent le plus souvent entre leurs mains un fonds d'assurance suscepüble de couvrir leurs risques.

Rien ne permet donc de prétendre a priori que

(4) Voy. le Recueil de documents sur les accidents du travail, n0 4, 1906, Lois, règlements et circulaires, p. 40. — Rapp. Pie, op. cit., p. 832, no {.

la taxe des chefs d'entreprise non assurés doive être majorée : celte prétention ne pourra être admise que si on l’appuie sur l'expérience, sur des statistiques

et sur des chiffres précis.

Il n’est pas difficile, au contraire, de légitimer la contribution que les assurés versent, sur un pied d'égalité, au fonds de garantie.

Un argument très fort peut être tiré de la décharge dont jouissent les employeurs qui ont contracté avec’ une compagnie à primes fixes ou se sont affiliés à une mutuelle. Sans doute, s’il s’agit d’une mutuelle, le patron pourra voir sa cotisation augmentée en vue de faire face aux dépenses de la société ; il pourra être atteint de cette façon, mais sa responsabilité sera limitée, elle demeurera limitée même si l’existence de la mutuelle doit être interrompue et que l'actif de celle-ci se trouve, en définitive, insuffisant. Dans l’un et l’autre cas, l'avantage est évident pour l'assuré : par le versement d’une prime restreinte et périodique, 1l s'exonère des conséquences que pourront entrainer, en outre des accidents, les risques mêmes de linsolvabilité de l'assureur. Grâce à la création du fonds de garantie, l'assuré est entièrement à l'abri; la victime ne peut rien lui réclamer, elle doit s'adresser au fonds; et, lorsque le fonds

aura payé, l'assuré ne pourra pas non plus, de la part de celui-ci, être l’objet d’une action en remboursement. Le chef d'entreprise, en s’assurant, se substitue un autre débiteur, peut-être plus sûr parce que soumis à la réglementalion des assurances et au contrôle, mais il ne donne pas à l’ouvrier, — et au fonds de garantie, — deux débiteurs responsables au lieu d'un seul. Ce sont les assurés qui recueillent le bénéfice de l'institution. Celle-ci les assure, en quelque sorte, contre l'insolvabilité de leurs assureurs ; et l'on peut concevoir que la taxe d'alimentation par eux payée comprenne, en outre -de l'impôt égal pour tous, un supplément formé par une prime d’assurance contre l'insolvabilité de leurs assureurs. Toute autre est la situation des employeurs affiliées à un syndicat de garantie : le chef d’entreprise n’est plus exonéré par le fait de son affiliation, puisqu'il est responsable des indemnités dues à ses propres ouvriers et mème des indemnités dues aux ouvriers des autres membres du syndicat, lorsque ses co-affiliés sont insolvables ; l'affilié ne profite pas de la décharge impartie aux assurés sériclo sensu, il peut être actionné en remboursement par le fonds de garantie après que celui-ci à payé les arrérages ou constitué les capitaux ; en cette matière, la décharge n’est plus accordée par la loi, et elle ne se comprendrait pas. Bien loin d’être assuré par le fonds de garantie contre l’insolvabilité d'autrui, le

289 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

membre du syndicat répond envers le fonds de la solvabilité de ses co-affiliés ; c'est plutôt le fonds de garantie qui s'assure auprès de chaque affilié contre le risque de l'insolvabilité des autres co-affiliés : l’on pourrait dire, maintenant, que le fonds de garantie est, pour cette cause, débiteur d'une prime d’assurance envers l’affilié, et que cette prime doit être déduite de la contribution de l’affilié. La taxe des affiliés serait ainsi diminuée : effectivement certains auteurs soutiennent que cette réduction serait méritée; plaçant l’affiliation à un syndicat sur la même ligne que l'assurance, au point de vue de la sécurité du fonds de garantie, ils défendent la réduction de la taxe en alléguant que ces assujettis « seront toujours en mesure de faire face à leurs obligations envers les victimes d'accidents » (1). C’est tomber dans l’exagération, nous semble-t-il, que de manifester une telle confiance, illimitée, dans la solvabilité des syndicats de garantie : telle est la raison de la taxe égale payée par les affiliés et les autres assujettis : les syndicats de garantie ont parfois inspiré des craintes sérieuses à l'administration du contrôle et la sécurité qu'ils procurent au fonds de garantie n'est pas assez complète pour qu'on ait cru pouvoir, au profit des affiliés, faire brèche au principe d’égalité; ce principe s'applique d'autre part d’une ma-

(1) Sachet, 0p. cit., n° 18.

nière si absolue que l’exception, apparaissant comme un véritable privilège, exigerail une justification éclatante.

Aussi bien touchons-nous ici à l’objection la plus grave que l'on puisse faire valoir, en général, contre une réduction des taxes payées par les assurés, quels qu'ils soient.

C'est que l'assurance n'augmente pas nécessairement la sécurité du fonds.

Au lieu des risques afférents à la solvabilité du chef d'entreprise, le fonds assume les risques afférents à la solvabilité de l'assureur. Nous savons que ces derniers ont été considérables et demeurent assez inquiétants pour lavenir ; nos explications précédentes nous dispensent d’insister sur la valeur de cette objection ;: en présence des dépenses énormes subies par le fonds du chef des assureurs, en présence des garanties données par certaines grandes entreprises qui se constituent leurs propres assureurs, on peut douter que la charge du fonds soit moins élevée du côté de l'assurance que du côté des

entreprises non assurées (1).

(4) On voit par là combien est contestable l'affirmation émise par M. Hamelin, au nom de la Commission de la section française du Congrès international des accidents du travail et des assurances sociales (Bulletin des assurances sociales, 1904, p. 353) : « Les assurés qui représentent 65 pour 100 des assujettis... el dont linsolvabilité est sinon nulle du moins très faible, ne doivent rien au fonds de garantie. On pourrait seulement exiger. de contribuer à

Rien ne prouve donc que le poids de l'alimentation doive être allégé pour la part de l'assurance (1).

l'alimentation du fonds de garantie dans une très faible mesure. Quart aux non-assurés, ils seraient les grands pourvoyeurs de ce fonds. ». La mesure de Ja contribution de l’assurance n'aurait évidemment pas dû être « très faible » en 1903, avec la faillite de l'Espérance, ni en 1908, avec les paiements effectués pour le compte de l’Industrie française. Sur la réforme proposée par celte Commission, voy. ci-dessous, p. 285, note 4.

De même, on ne peut pas dire, comme M. Pic (op. cüt., p. 902), que « l’obligation [de l'assurance} aurait eu l'avantage de supprimer le cautionnement par l'État », ni, avec M. Sachet (op. cit., n0 1709): « Les patrons assurés ou syndiqués n’exposent le fonds national à aucun aléa et les autres chefs d'entreprise seuls se trouvent dans une situation susceptible de provoquer la réalisation de la garantie ».

M. Sachet reconnaît d’ailleurs fort bien que, parmi les employeurs non assurés, ni syndiqués, « il faut mettre de côté les grands établissements qui, ayant constitué de leurs deniers une caisse spéciale d'assurance, seront placés dans les meilleures conditions de solvabilité » (op. cit., t. 1, n° 18) ; maïs on ne voit guère comment on pourrait tenir compte de cet élément pour établir, en fait, une classification des entreprises au point de vue de la taxe.

(1) En fait, les documents les plus récents qui se réfèrent aux risques dont il y a lieu de redouter à l’heure actuelle les conséquences pour le fonds de garantie, mentionnent tantôt les risques provenant des assureurs, tantôt les risques provenant des entreprises non assurées, sans attribuer aux uns ou aux autres une importance prépondérante. On peut s’en rendre compte en examinant, notamment, les travaux préparatoires de la Joi du 29 mai 1909, et surtout l'exposé des motifs, qui contient trois passages relatifs à ce sujet; il est question, dans le premier, de ces deux sources de risques, — dans le second, des faillites d'assureurs, — dans le troisième, des faillites d’assureurs ou d'entreprises non assurées : l’exposé des motifs n'indique pas de quel côté sont les risques les plus considérables, et cette indécision semble justifiée.

Seulement, si l'alimentation incombe dans une forte proportion à l'assurance, 1l nous reste à rechercher, en terminant, la valeur de notre législation positive sur ce point : les charges imposées au fonds par linsolvabilité des assureurs sont supportées en partie par les assurés, assujettis à la taxe, elles ne sont certainement pas supportées par les assureurs, puisque ceux-ci ne sont soumis à aucune taxe pour le fonds.

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Une idée surgit naturellement dans l'esprit de celui qui considère un pareil système : est-il rationnel de faire payer les assurés pour les assureurs? le fonds ne devrait-il pas être alimenté plutôt par deux taxes, payées, l’une, par les employeurs non assurés, l’autre, par les assureurs eux-mêmes ? (1)

Les assureurs protestent contre Ja taxe dont on voudrait ainsi les grever. en alléguant d’abord que

les compagnies solvables et prospères, — celles qui

paieraient la taxe, — ne sont pas responsables de l’insolvabilité de leurs concurrentes : ce n’est point leur faute si ces dernières ont mal géré leurs affaires,

(4) Tel est le vœu exprimé par la Commission dont nous citions les conclusions dans une note précédente: « Les assurés... ne doivent rien au fonds de garantie. On pourrait seulement exiger de leurs assureurs de contribuer à l'alimentation du fonds de garan-

si elles ont adopté des tarifs trop réduits afin d’attirer la clientèle. Le poids des charges ne devrait incomber qu'aux sociétés imprudentes. Subsidiairement, il devrait retomber sur les assurés eux-mêmes, et non pas sur les assureurs dont les opérations donnent de bons résultats : car on peut reprocher aux. assurés de s'être laissé tenter par les offres captieuses des compagnies mal organisées, par leurs tarifs avantageux, d’avoir préféré limiter leurs frais de primes plutôt que de choisir avec soin un assureur sérieux.

Ce moyen de défense n'est peut-être pas absolument indiscutable. Dans l'ensemble, nous l'avons vu, l'institution du fonds de garantie est toute entière régie par ce principe que les individus solvables paient pour les insolvables. Une compagnie solvable pourrait payer pour une compagnie insolvable, aussi bien qu'un employeur solvable paie pour un employeur insolvable. Et ce ne serait pas nécessairement plus injuste que de faire porter cette charge sur les chefs d'entreprise, parmi lesquels se trouvent des employeurs assurés auprès des compagnies sérieuses et des employeurs non assurés constituant des réserves suffisantes. Quant à la faute du client de la compagnie insolvable, elle est, à coup sûr, moins grande que la faute de l'assureur auquel il s'était adressé, et la responsabilité parait bien ètre, ici encore, du côté des assureurs plutôt que des assurés; un industriel soucieux de ses affaires ne traitera pas

de préférence avec le contractant qui lui demande de se soumettre aux conditions les plus onéreuses, et l'on ne saurait blâmer cette façon d'agir ; alors que le contrôle ne discerne pas toujours aisément les compagnies peu sérieuses, on ne peut reprocher au simple assuré d’avoir montré moins de elairvoyance dans son choix. Il n'est donc-pas évident, à première vue, que l'insolvabilité de l'assureur doive être supportée plutôt par les chefs d'entreprise que par les autres assureurs.

En revanche, 1l ne faut pas oublier la conception essentielle sur laquelle repose l'institution du fonds de garantie. Cette institution à pour base l’idée d’une solidarité existant entre les employeurs soumis au risque professionnel. Les employeurs doivent faire les frais de l'indemnisation des victimes, en assumant les charges principales de la loi, indemnités payées directement ou au moyen de primes d'assurance, puis les charges accessoires des garanties de paiement ; c'est à eux que revient avant tout le soin de pourvoir à la réparation des dommages, en prélevant une part des bénéfices de leurs opérations. Les compagnies d'assurance ne sont point des producteurs soumis au risque professionnel, leurs opérations ont une toute autre nature et la mutualité, entre elles et les employeurs, au point de vue de la garantie, est plus difficile à admettre. D'ailleurs, 1l faut reconnaître que le bénéfice de l'exonération du recours est

fort avantageux pour les employeurs assurés, trop avantageux dans une certaine mesure, puisqu il peut les conduire à ne pas faire acception de la solidité de la compagnie auprès de laquelle ils s’assurent, donnant prise au reproche de légèreté que nous voyons diriger contre eux. Il parait bien, en définitive, qu'un partage doit ètre établi.dans les fautes qui sont commises : la contribution fournie par les assurçurs au système des garanties ne peut être fondée sur la mème base que celle des employeurs, et les conséquences de l’insolvabilité de certains assureurs ne doivent pas être mises à la charge exclusive des autres assureurs.

Or, cette séparation et ce partage semblent réalisés par notre législation d’une manière assez satisfaisante, dans ce domaine où la justice mathématique n'est pas possible et où l’on doitse contenter d’approximations.

D'un côté, les assurés concourent à la réparation du dommage qui résulte des insolvabilités d’assureurs, lorsque celles-ci se sont produites : c’est l’institution du fonds de garantie et la contribution des employeurs.

D'autre part, une institution d'ordre préventif existe, dont Les assureurs font tous les frais : c’est la surveillance des assurances, dont les bienfaits, s'ils ne peuvent pas être évalués par un chiffre, — puisqu'ils consistent dans l’insolvabilité évitée et non plus

dans l’insolvabilité réparée, — n'en sont pas moins certains.

Nous trouvons ici un contrôle dont le fonctionnement exige des dépenses assez élevées : ce sont les assureurs qui règlent ces dépenses, versant ainsi leur quote-part des sommes nécessaires pour la sécurité des créanciers. Pour l’année 1909, cette quote-part est de 291.539 fr. 69, et plusieurs compagnies ont dû payer chacune plus de 15.000 francs ; elle avait dépassé déjà 100.000 francs en 1901 et 200.000 francs en 1904, pour arriver progressivement à son chiffre actuel.

Ce n'est pas tout : si l’on trouvait le sacrifice des assureurs bien minime en comparaison du produit des taxes recouvrées sur les chefs d'entreprise, il faudrait songer aux autres obligations auxquelles les assureurs sont astreints, aux réserves, aux versements de capitaux constitutifs, aux cautionnements réduits ou entiers ; par là, les compagnies sont contraintes à des immobilisations de capitaux fort onéreuses, dont le législateur à pu, au contraire, dispenser les chefs d'entreprise, même non assurés, au moment précis où, abandonnant les projets antérieurs, il inscrivait, dans Le texte de la loi qu'il élaborait, avec la création du fonds de garantie, les dispositions beaucoup plus libérales dont les employeurs pouvaient dès lors bénéficier.

L'équilibre parait donc bien établi entre les imté-

JAPIOT 19

rêts en présence. Nous pouvons accepter le système de notre droit positif et la taxe d'alimentation imposée aux seuls chefs d'entreprise.

Ce principe de la contribution des assurés pour les assureurs méritait d’être mis en lumière, d'autant mieux qu'il va jouer un rôle important dans une autre question fort intéressante : la modification du

taux des taxes.