SOMMAIRE DE LA CONCLUSION

I. — Retouches à apporter sur quelques points de détail. — Comment devrait être calculée la contribution des exploitants de mines. — Vœux relatifs aux statistiques à publier.

Il. — Réformes plus importantes concernant la loi du 29 mai

1909. — Caractère progressif de ces réformes.

A) Amélieration du régime de coefficient unique. — Mesures tendant à garantir l’égalité entre les diverses catégories d’assujettis au point de vue de la formation d’une réserve.— Extension du régime de coefficient unique à la catégorie des employeurs non patentés.

B) Refonte générale et modification du rapport existant entre le taux des taxes de chaque catégorie. — a) Comment on peut reviser le rapport du taux des taxes sans donner aux contributions une instabilité trop considérable ; revisions faites sur la base d’une période de plusieurs années. — b) Formule mathématique du système proposé ; calcul des taxes à percevoir ; avantages de ce système.

IT. — Conclusions générales sur la valeur et l'avenir de l’institution.

L'organisation du fonds de garantie nous à paru, en thèse générale, mériter plus d’éloges que de cri-

tiques.

La répartition individuelle des taxes, fondée tantôt sur les ressources afférentes à la profession, tantôt sur les risques, n’est point parfaite. Mais, en présence des inconvénients théoriques et pratiques des divers systèmes que l’on propose d'introduire, en présence des obstacles infranchissables qui s'opposent à la réalisation d’un idéal de justice absolue, on peut estimer que le système des centimes additionnels à la patente et de la contribution calculée sur le montant des primes ou des capitaux représentatifs concilie d’une manière assez heureuse les exigences de l'équité et des faits. Une seule réforme nous paraît s'imposer : la contribution des exploitants de mines devrait être complétée par une taxe proportionnelle au produit net, évalué directement ou à forfait, pour les concessions exploitées en gain ; cette taxe ne remplacerait pas la taxe proportionnelle au nombre d'hectares, qui devrait être maintenue pour les concessions exploitées en perte, mais elle permettrait de soumettre celle-ci à certaines restrictions qui en feraient un impôt plus juste et plus rationnel, suivant l’organisation que nous avons déterminée en tenant compte des nécessités administratives (1).

Dans un autre ordre d'idées, une amélioration, qui ne toucherait pas les assujettis d’une façon aussi sen-

(1) Supra, [re partie, livre I, tit. I, sect. 2, chap. n, $ 2. La taxe de cinq centimes par hectare, IV, in fine.

sible et n’en serait pas moins utile, est indiquée dans le domaine de la statistique. S'il n’y à pas lieu de détruire l'unité du fonds de garantie, on à commencé d'établir plusieurs comptes statistiques, suivant la promesse faite à la Chambre, il y a six ans, par l’'éminent directeur de la Caisse des dépôts et consignations, M. le conseiller d'État Delatour. Pour être irréprochables et offrir un réel intérèt, ces statistiques devraient être dressées avec beaucoup de minutie, donner séparément le chiffre des encaissements de taxe pour l'industrie, le commerce, les mines, les non-patentés assurés et non assurés soumis à la loi de 1898, les non-patentés assurés et non assurés ayant usé de la faculté d'adhésion ; dans les recouvrements opérés après paiement, on distingueraitencore les assureurs et les employeurs non assurés, ceux-ci étant répartis entre les diverses catégories, et l’on mentionnerait les années pendant lesquelles le fonds avait payé les dettes de ces débiteurs ; dans les dépenses en arrérages et capitaux, on ferait les mêmes distinctions que dans le produit des taxes, et surtout on s’efforcerait, dans les dettes des assureurs, de discriminer la part afférente aux diverses catégories d'employeurs. Il ne suffit pas d'établir ces statistiques : il faudrait encore les publier. Nous ne contestons pas que les difficultés de cette tâche soient bien souvent insurmontables et ne permettent pas de connaître tous les détails avec précision : si

l'on n’est pas sûr de certains chiffres, qu’on les inscrive sous réserve, ou en fixant un maximum et un minimum approxunatifs ; cette publication fournirait au moins quelques données générales, ou quelques renseignements relatifs à des questions particulières ; en tous cas, elle vaudrait mieux qu’une abstention systématique, qui serait contraire à nos habitudes de libre contrôle et de libre discussion, qui ferait, en outre, planer une incertitude absolue et déconcertante sur les résultats des différentes lois, des diverses institutions, sur le bien-fondé des sacrifices qu'on impose aux contribuables.

Plus importante encore serait la réforme à réaliser dans les dispositions de la loi du 29 mai 1909. Nous touchons ici à la partie essentielle des critiques auxquelles le régime du fonds de garantie nous a paru laisser prise, et nous devons, en insistant sur cette matière, esquisser un système susceptible de corriger les défauts signalés. Cette réforme, étant donné la situation de fait devant laquelle nous nous trouvons, devrait procéder par trois étapes prineipales.

La mesure la plus urgente tendrait à garantir une certaine égalité de traitement, entre le groupe industrie-mines et le groupe du commerce, en ce qui concerne Îles réserves.

Nous avons dit que l’année 1909 devait être parti-

culièrement chargée, à tel point que le chiffre des dépenses pourra surprendre ceux qui ne se sont pas tenus au courant du fonctionnement de l'institution. S'il en était ainsi, la taxe du commerce, pour 1911, serait relevée notablement au-dessus du taux de 0,01049565 fixé pour l’année 1910 : il importerait de décider, dans ce cas, quele commerce conserverail la taxation assez lourde de 1911, à titre provisoire, pour les années 1912 et suivantes, même si les taxes de l’industrie et des mines s’abaissaient. Grâce au fonctionnement de ce régime, le commerce constituerait sa part de réserve, et l'égalité serait bientôt rélablie, sans doute, entre les assujettis de 1898 et de 1906. Les premiers ne souffriraient pas de la progression des appels commerciaux et les statistiques montreraient si Le sacrifice initial imposé aux seconds est proporlionnellement équivalent. On laisserait alors jouer le mécanisme de la loi du 29 mai 1909, qui deviendrait tout à fait équitable.

Ce mécanisme devrait, d’autre part, être élargi : les employeurs non patentés ont le droit d’en bénéficier. Si l’on veut suivre, autant que possible, le développement normal des lois existantes, on pourra faire cette rectification au moment de la prochaine revision quinquennale de la loi de finances, qui doit avoir lieu pendant l’année 1911. Puisque, de toute façon, le législateur doit intervenir à celte époque, il pourrait profiter de cette occasion pour parfaire

l'unité du système : au lieu d'établir ne varietur des taxes nouvelles remplaçant les taxes de 2 pour 100 et 4 pour 100, il déciderait que ces taxes primitives seraient simplement modifiées chaque année par le décret, au moyen du coefficient général. Pour savoir si la réduction serait légitime et introduite à l’époque opportune, on consulterait encore les statistiques.

On aurait ainsi un régime de coefficient unique qui s’étendrait aux quatre catégories : industrie, commerce, mines, non-patentés. Ce régime, exigé, pendant un certain temps, par l’état actuel des choses et l’absence de renseignements précis, serait purement provisoire. Une date viendrait où l'on pourrait introduire plus de justice dans la répartition : ce serait, par exemple, dans six ou sept ans, lorsque les lois du 12 avril 1906 et du 18 juillet 1907 joueraient d'une façon relativement normale, et que les statistiques détaillées commenceraient à fournir des moyennes sérieuses pour toutes les catégories.

Dans la refonte d'ensemble qui serait alors opérée, il nous semble qu'il faudrait distinguer deux choses : d'une part, il s’agit de recouvrer chaque année une somme sensiblement égale aux dépenses de la pénultième ; d'autre part, il s’agit de proportionner les charges des catégories existantes au montant des paiements dont elles sont la source pour le fonds. Ce sont deux questions différentes, qui méritent de n'être point confondues.

Prenons d'abord la seconde, qui est la plus délicate et devrait, suivant notre conception, recevoir en premier lieu une solution d'ordre plus général.

Pour proportionner, dans chaque catégorie, la contribution globale à l'insolvabilité effective, on aurait à modifier le rapport du taux des diverses taxes ; si l’on suppose que l'industrie versait une contribution globale représentant vingt-quatre fois celle des mines, et que les charges du fonds fussent trente fois plus considérables pour l'industrie que pour les mines, le rapport des taux des taxes, qui est actuellement de 0,04 par franc de patente à 0,05 par hectare (1), devrait être de 0,04 x<2— 0,05 par franc de patente à 0,05 par hectare, ou, ce qui revient au même, de 0,04 par franc de patente à 0,05 x —0,04 par hectare : en faisant payer autant de centimes par franc de patente à l’industrie que par hectare aux mines, on obtiendrait de la première une contribution globale trente fois plus considérable que celle des secondes, c'est-à-dire proportionnelle aux charges.

Le système le plus simple, pour cette modification

(1) Nous raisonnons, dans ce passage et ceux qui vont suivre, sur l'étendue des concessions, en ce qui concerne les mines, pour prendre la taxe des mines telle qu’elle existe actuellement et ne point compliquer notre exposé par des hypothèses ; si l’on substituait à ce mode d’assiette un autre mode plus satisfaisant, selon le vœu que nous avons exprimé, nos développements et nos formules s’'appliqueraient automatiquement mutatis mutandis.

du rapport du taux des taxes, consisterait à choisir pour base, chaque année, les dépenses provenant de chaque catégorie pour la pénultième. Mais nous avons reconnu que l’on donnerait ainsi aux taxes une instabilité regrettable : nous préférerions voir adopter ici un système de revisions périodiques fondées sur des moyennes. On reviserait, par exemple, le rapport du taux des taxes tous les cinq ans, suivant le délai fixé par la loi de 1906 pour les nonpatentés (1), en se fondant sur les dépenses de chaque catégorie pour un laps de cinq ans ou même de dix ans (2) ; une certaine compensation s’établirait entre les années normales etles années de faillites exceptionnelles, pour chaque catégorie, et les variations de taxes seraient beaucoup moins sensibles que

(4) Voy. pour la revision triennale des primes effectuée par l’Office royal d'assurances de Norvège, le Bulletin de l'Office du travail, octobre 1909, p. 1118. Pour la matière dont nous nous occupons, une période de trois ans nous paraît un peu courte.

(2) Le laps de dix ans aurait évidemment un grand avantage au point de vue de la stabilité de l’impôt ; si on le combinait avec la périodicité quinquennale des revisions, les revisions seraient essentiellement progressives, puisque les bases de chacune d'elles chevaucheraient, en quelque sorte, les unes sur les autres. Mais, si l’on résout la question que nous allons soulever ensuite dans le sens que nous proposerons, si l’on compare les dernières années d’applicalion pour toutes les catégories, même soumises au principe de la responsabilité forfaitaire par les lois les plus récentes, on risquerait de faire profiter trop longtemps le commerce des faibles appels dont il est actuellement la source. Une fois encore, ce seront les statistiques qui dicteront la ligne de conduite à suivre.

dans le système des coefficients distincts par catégorie calculés sur les dépenses de la pénultième.

Une question secondaire se poserait ici : si l’on se fonde sur la moyenne des dépenses de cinq années, quelle sera la période quinquennale à considérer ? Devra-t-on comparer les cinq dernières années pour toutes les catégories ? Si la revision s’opère au moment où la loi de 1906 aura cinq ans d'application, devra-t-on comparer les dépenses du commerce pour 1907-1911 avec les dépenses de l'industrie pour les mêmes années, ou, au contraire, avec les dépenses de l'industrie pour les cing premières années d’application de la loi de 1898 ? Le second procédé peut se défendre en théorie : nous n’osons pas en recommander l'adoption, en pratique. Des difficultés trop grandes naitraient de l'absence de statistiques séparées pour les premières années d’assujettissement de l’industrie, des mines, de l’agriculture ; on serait gèné par ce fait que la loi de 1898 n’est pas entrée en vigueur au début d’une année, comme la loi de 1906, mais le 1°" juillet 1899, tandis que les comptes sont établis du 1* janvier au 31 décembre ; la comparaison serait faussée. par les faillites d'assureurs survenues sous le régime d’un contrôle insuffisant : la loi de 1898, fonctionnant depuis le 1° juillet 1899, à coûté beaucoup plus au fonds de garantie, en arrérages et capitaux, pour les quatre années 1901-1904 que pour les quatre années 1905-1908 ; les dépenses

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exceptionnelles provenant de la faillite de ’£spérance grèveraient longtemps encore, avec ce mode de comparaison, les premiers assujettis qui en ont déjà trop souffert. Au contraire, il sera facile de comparer les cinq dernières années, grâce aux statistiques récentes plus complètes que les services compétents, peut-on espérer, auront dressées; ce sera, sans doute, un bénéfice pour le commerce, au moment où l’on fera la revision du taux des taxes : le rapport du taux des taxes, calculé, peut-être, sur la cinquième ou la dixième année d'application pour le commerce, et sur la treizième ou la dix-huitième année d’application pour l’industrie, sera favorable au commerce ; il ne correspondra pas au rapport qui s'établira entre les dépenses afférentes aux deux catégories lors du plein fonctionnement des deux lois, Mais on pourra passer sur ce léger avantage, siles statistiques montrent que le commerce a subi un sacrifice initial suffisant, grâce aux mesures que nous avons préconisées, sous l'empire du coefficient unique. Cet avantage sera d’ailleurs ultérieurement compensé; car le plein doit se réaliser à une date moins lointaine pour la loi de 1898 ; l'industrie et les mines verront leurs taxes demeurer constantes, tandis que la taxe commerciale poursuivra sa progression jusqu’au moment du plein de la loi de 1906: dans l'intervalle, le rapport du taux des taxes se modifiera au détriment du commerce. On pourra donc, lors de la revision du

taux des taxes, prendre pour base les dépenses provenant de chaque catégorie pour les cinq dernières années, c’est-à-dire, — puisqu'on ne connait pas assez vite les résultats de l'exercice écoulé, — pour la pénultième et les quatre années précédentes.

Si l'on représente par é, {”, €” les taxes à percevoir sur l’industrie, le commerce, les mines, par p, p’et A les patentes et l'étendue des concessions minières formant l'assiette actuelle de l'impôt (1), par à, &”, 2” le montant de l’insolvabilité de chaque catégorie pendant les cinq dernières années, on aura :

De RENNES ET

tp LATE 148 è 0 D

Quant aux non-patentés, nous avons vu que l’on

(1) L’assiette de l'impôt aura évidemment subi des variations pendant les cinq dernières années. Mais, comme il s’agit de fixer des taxes qui fassent supporter dans l'avenir, à chaque catégorie, une charge proportionnelle à son insolvabilité, on prendra, de préférence, le chiffre des patentes et des hectares qui ont payé la taxe pendant la dernière année : c’est le moyen le plus juste de présumer les chiffres des années suivantes. Les variations, d’ailleurs, n’ont pas grande importance, puisqu'il s’agit ici de modifier seulement le rapport du taux des taxes entre catégories : le point essentiel est la détermination exacte du montant de chaque taxe, c’est là surtout que l’on devra rechercher la précision, car ce sera cette détermination qui atteindra les assujetlis de la façon la plus grave. Si l’on voulait tenir compte des variations de l’assiette de chaque taxe pendant les cinq dernières années, on serait obligé d'introduire, dans la méthode de calcul, des complications nouvelles qui ne paraissent pas exigées par la raison ni par l'équité.

pouvait maintenir le rapport fixé par la loi de finances du 30 janvier 1907 entre la contribution des assurés, — 2 pour 100 des primes, — et des non-assurés, — 4 pour 100 des capitaux (1). Si nous représentons par #”” la taxe applicable aux assurés, par a etc le montant des primes d'assurance et des capitaux qui servent de base à l'impôt, nous figurerons leur contribution globale par (a + 2 c). Soit 27° l'insolvabilité des non-patentés pour les cinq dernières années, nous avons en définitive :

ue?

Te = 7 “799

HER LOT OC 0) NET LA è

Et voici résolue la première question : les contributions globales payées par chaque catégorie seront proportionnelles aux insolvabilités effectives.

Il resterait ensuite à déterminer le montant de chacune des taxes à percevoir, de manière à recouvrer un produit total égal aux dépenses de la pénultième, 2.

Pour les deux années qui suivent la revision du rapport du taux des taxes, le calcul est un peu compliqué : 1l est analogue à celui que nous avons exposé en donnant une formule à la conception de M. Poirrier.

(4) Voy. les réserves que nous avons indiquées, supra, p. 379, note 3, etp. 373, note 1.

L'égalité des dépenses de la pénultième et du produit total des taxes nous donne :

DD 0 0 RE fa 20)

En exprimant €”, 4”, €”” en fonction de #, à laide du groupe d'équations (2), et en substituant dans l'équation (2), puis en opérant de mème pour #”, €”

oUMEMontE “RL lrriee = p i j Je —| L — a” ee EE b î 2 1 sn) mens.

= h i E 7 ss)

GO 4 D : = fr

La taxe des employeurs non patentés et non assu- , on obtiendrait ainsi le mon-

rés étant égale à 2 4 tant de cinq taxes à percevoir, par franc de patente, de prime ou de capital représentatif, ou par hectare.

À partir de la troisième année qui suit la revision, le calcul est beaucoup plus simple : on est alors en présence d’une pénultième où les taxes étaient entre elles dans un rapport conforme aux données de la revision ; il n’y a plus à retoucher ce rapport ; il suffit d'adapter le produit total aux dépenses ; pour cela, on aura recours à un coefficient de modification

unique, applicable à toutes les taxes perçues pendant la pénultième, et constitué, comme dans notre législation actuelle, par le rapport

Dépenses totales de la pénultième

Produit des taxes de la pénultième

Grâce à cette méthode, on éviterait, comme dans le régime actuel, de demander à l'ensemble des contribuables un sacrifice inutile et les risques du fonds ne seraient pas plus considérables : si l’on adopte notre proposition. les recettes suivent, pas à pas en quelque sorte, les dépenses ; le produit total des taxes est toujours calculé sur les dépenses de la pénultième. Mais, grâce aux revisions quinquennales du rapport taux des taxes, on effacerait les inégalités regrettables qui existent sans doute entre les diverses catégories, par l'effet des présomptions d'insolvabilité admises sans base sérieuse. Et les taxes arrivent à se modeler ainsi conformément aux exigences de l'équité et de la raison, d'une manière assez lente et progressive pour exclure les brusques variations de taxes : les différences annuelles des charges totales du fonds se divisent entre l'ensemble des assujettis, les différences annuelles des charges provenant de chaque catégorie s’atténuent, dans les revisions périodiques, par la moyenne qui s'établit entre les années bonnes et mauvaises de la période choisie.

Au bout d'un certain temps, si les statistiques