CHAPITRE VII

RÉPONSE A UNE OBJECTION TIRÉE DU PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS

Peut-ôtre n*est-il pas inutile d'examiner brièvement une objection qui a été souvent adressée au régime parlementaire en général, et en particulier au principe de la responsabilité ministérielle : objection qui semble avoir perdu depuis quelques années beaucoup de son crédit sur l'opinion publique, mais qui a été toute-puissante à d'autres époques, et qui, aujourd'hui encore, emprunte au grand nom de Montesquieu une autorité considérable.

Elle consiste à se demander si le régime de la responsabilité ministérielle, en soumettant le pouvoir exécutif au contrôle des Chambres, n'est point en contradiction directe avec le principe de la séparation des pouvoirs et s'il ne tend point à opérer entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif une confusion contraire aux règles fondamentales du gouvernement représentatif.

A vrai dire cette question n'en est pas une, car si l'on interprète le principe de la séparation des pouvoirs de manière à en déduire un obstacle à toute action du législatif sur l'exécutif ou de l'exécutif sur le législatif, il est clair qu'une telle interprétation ne saurait s'accorder avec

la pratique du régime de la responsabilité ministérielle. Ce sont deux systèmes contradictoires, entre lesquels il faut opter, et il ne reste qu'à se prononcer dans un sens ou dans l'autre, d'un côté avec l'exemple de l'Angleterre et de toutes les constitutions parlementaires; de l'autre avec le système de séparation absolue qui a prévalu, en France dans la Constitution de 1791, et en Amérique dans la Constitution des États-Unis.

Si bizarre que paraisse ce dernier système, il se présente avec un faux air de logique qui a toujours séduit en France un certain nombre d'esprits. Sous le dernier Gouvernement, beaucoup de personnes croyaient en faire l'application, lorsqu'elles soutenaient que le ministère ne devait point paraître devant le Corps législatif et que celui-ci devait se borner à contrôler les actes du pouvoir exécutif sans avoir le droit d'influer sur la composition du cabinet. Aujourd'hui d'autres personnes, allant plus loin dans la même voie, refuseraient volontiers au Parlement toute espèce de contrôle sur les actes du (rouvernement et voudraient que les Assemblées se renfermassent dans leurs attributions législatives, tandis que de son côté le pouvoir exécutif procéderait avec une entière indépendance à l'exécution des lois et à l'administration proprement dite.

Malheureusement, cette découverte n'est pas aussi nouvelle que le supposent ceux qui croient y trouver une solution aux difficultés constitutionnelles contre lesquelles nous nous débattons. C'est le système qui a été imaginé dans l'enfance des constitutions libres. Il existait chez presque tous les peuples de l'Europe au sortir du moyen âge. C'est celui qui était pratiqué en Angleterre sous les Tudors, qui s'est violemment brisé sous les Stuarts parce qu'il ne répondait déjà plus aux nécessités de l'époque, et sur les ruines duquel le régime de la responsabilité ministérielle a pris naissance sous Guillaume III.

Avant que les grandes Monarchies se fussent constituées, au moment où la féodalité venait de succomber et oîi sa place n'avait encore été prise par personne, cpiand le pouvoir administratif n'existait nulle part, que la loi résidait dans la coutume et que les relations internationales étaient à peu près nulles, il y a eu une époque pendant laquelle un peuple n'avait pas besoin de participer au gouvernement d'une manière active, pour jouir des bienfaits de la liberté telle qu'on la comprenait alors.

En ce temps-là, un Parlement n'eût pas même réclamé la plénitude du pouvoir législatif, car on tenait plus à conserver intactes les coutumes nationales qu'à faire des lois nouvelles. Aussi, suffisait-il au peuple anglais que le roi n'eût le droit ni de modifier les coutumes ni de lever de nouvelles taxes sans le consentement de ses représentants, et si le roi eût voulu s'abstenir de demandes d'argent, l'absence de convocation du Parlement, loin d'être considérée comme une menace pour les libertés publiques, eût été acceptée par les contribuables comme un bienfait.

Un peu plus tard, lorsque l'autorité royale tendit à s'accroître dans des proportions inquiétantes et que leg Parlements durent soutenir do longues luttes contre les empiétements dé la prérogative de la couronne, le vote de l'impôt leur suffit encore pour défendre et maintenir les libertés du peuple anglais ; car toute entreprise du roi à l'intérieur ou à l'extérieur entraînant nécessairement une demande de subsides destinés à v faire face, cette demande permettait au Parlement de faire ses conditions, et en réalité celui qui tenait les cordons de la bourse avait toujours le dernier mot.

Mais à mesure que le rôle des gouvernements se développa, quand il se fut constitué une administration et une police, que l'Etat fut devenu le tuteur et le représentant des intérêts généraux de la nation, que les citoyens furent

exposés à se trouver sans cesse en coniact et en discussion avec les agents de l'autorité publique, alors ce qui avait suffi à une autre époque devint insuffisant dans une société transfttrmée, et les prérogatives du Parlement durent à leur tour se transformer et s'étendre afin qu'il eût l'autorité nécessaire pour soumettre les représentants du pouvoir exécutif à un contrôle efficace.

Est-il nécessaire de démontrer que dans Tétat actuel des sociétés, un peuple qui veut être libre et se gouverner lui-même ne saurait se contenter, comme au seizième siècle, de se réserver le pouvoir législatif, et ne pourrait, sans abdiquer, remettre à un seul homme l'administration tout entière ? Chacun ne sent-il pas que le droit de remanier les Codes est la portion la moins importante de la politique d'un État moderne, qu'un gouvernement peut laisser s'écouler de longues années sans modifier les lois fondamentales, et cependant compromettre chaque jour de la manière la plus grave les intérêts d'une nation?

A quoi servirait, par exemple, le vote de l'impôt si les représentants du pays étaient privés de tout autre moyen d'influence sur le Gouvernement? Qui ne voit, qu'en dehors d'un cas extrême et d'une crise destinée à être courte, un Parlement ne saurait se refuser à voter le budget sans arrêter tous les services et sans causer au pays lui-même un préjudice infiniment plus grave que celui qui pourrait en résulter pour le détenteur du pouvoii* exécutif? Qui ne comprend, d'un autre côté, que si une Assemblée devait se borner chaque année à voter le budget et remettre ensuite la disposition des crédits à un pouvoir sur lequel elle ne posséderait aucune espèce de moyen d'action, c'est en vain qu'elle aurait pris soin d'indiquer dans quel esprit elle entendait qu'il fût procédé à l'emploi des revenus publics? Ses recommandations, si précises qu'on les suppose, seraient dépourvues de sanction, et le pouvoir exécu-

tif indépendant du Parlement serait en réalité le seul maître et le souverain dispensateur des ressources delà nation.

[1 en serait de même en matière de législation. Les lois que propose un gouvernement ou que vote une Assemblée ne peuvent jamais s'apprécier indépendamment de Tesprit dans le quel elles ont été conçues et dans lequel elles seront exécutées. Elles font partie de l'ensemble d'une politique sur laquelle il est indispensable que le Parlement et le ministère soient d'accord, car s'ils étaient en dissentiment il arriverait, ou que les Chambres repousseraient toutes les propositions des ministres , ou que les ministres exécuteraient infidèlement toutes les résolutions adoptées contre leur gré par les Chambres.

Lorsqu'un gouvernement demande à l'autorité législative de lui conférer en telle ou telle matière des pouvoirs plus ou moins étendus, la mesure peut être bonne ou mauvaise selon l'usage que le Gouvernement fera des pouvoirs qu'il réclame.. Aussi peut-on prédire à l'avance que, si le Parlement n'a pas une confiance complète dans le ministère, il les lui refusera. On peut même dire d'une manière plus générale que si le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont deux pouvoirs séparés et exposés à être rivaux, les Chambres seront fatalement entraînées, pour conserver leur légitime influence, à restreindre outre mesure les prérogatives du pouVoir exécutif et à lui marchander les attributions les plus nécessaires. Nous en avons vu, sous la Constitution de 1791, un frappant exemple. Quand l'Assemblée constituante enlevait au pouvoir royal tout moyen d'action sur les municipalités et même sur les administrations de département, quand elle remettait à l'élection la nomination des juges et allait jusqu'à refuser aux membres du ministère public nommés par le roi l'initiative des poursuites, assurément elle ne pouvait se dissimuler qu'elle faisait une œuvre dangereuse et

qu'elle désarmait le pouvoir. Mais ce pouvoir, qu'elle avait fait distinct du Parlement, était à ses yeux et aux yeux de la France de i789, l'ennemi contre lequel étaient dirigées toutes les défiances de la nation, et faute d'avoir compris le principe de la responsabilité ministérielle, l'Assemblée constituante ne trouvait de garanties à prendre qu'en refusant au Gouvernement les moyens de se faire obéir et d'accomplir sa mission dans l'État.

Respectait-on mieux que ne le fait l'Angleterre le fameux principe de la séparation des pouvoirs? Bien que la volonté de l'observer scrupuleusement eût été l'origine de ces fâcheuses résolutions, il est permis d'en douter ; car si les pouvoirs étaient séparés en droit, l'anéantissement presque complet du pouvoir exécutif était, en fait, la conséquence de cette combinaison imprudente et impolitique.

Peut-être, se fût-on arrêté dans cette voie, si l'on eût songé à établir tout d'abord une ligne de démarcation précise entre ce qui constitue le domaine de la loi et ce qui constitue le domaine du pouvoir exécutif. On se fût aperçu, en effet, que cette ligne de démarcation n'existe nulle part et que là est précisément la raison pour laquelle les pouvoirs ne sauraient être séparés, puisque le pouvoir législatif aura toujours le moyen de ressaisir, sous forme de lois, l'influence qu'on lui aurait interdit d'exercer d'une manière plus normale et sous une forme moins périlleuse.

C'est cependant encore aujourd'hui dans l'extension du domaine de la loi que les partisans du principe de la séparation absolue des deux pouvoirs croient trouver une compensation aux inconvénients que présenterait l'absence de la responsabilité ministérielle, et ils admettent volontiers, au moins en paroles, que leur système devrait avoir pour conséquence une diminution notable de la liberté d'action du pouvoir exécutif et des prérogatives que lui avaient reconnues depuis 1814 nos différentes constitutions.

Nous ne voulons pas examiner s'il serait sage d'établir, dans les circonstances présentes, un régime qui ne pourrait fonctionner qu'à la condition d'affaiblir le pouvoir exécutif. Il nous suffit de nous demander, à un point de vue plus général, comment on pourrait modifier d'une manière avantageuse pour la bonne conduite des affaires, le partage d'attributions qui s'est fait entre les deux pouvoirs dans tous les pays constitutionnels et qui est à peu près le même partout, parce que partout il répond aux mêmes nécessités et à la nature des choses.

Faudra-t-il que pour se garantir contre les dangers de l'irresponsabilité ministérielle, le Parlement nomme luimême à la plupart des places, distribue les subventions, intervienne dans les mille détails de l'administration quotidienne, tranche par lui-même ou par ses commissions la plupart des questions qui sont aujourd'hui tranchées dans les bureaux des ministères, en un mot s'occupe de tout ce à quoi il n'est pas propre, et de tout ce qui rentre par sa nature dans les attributions du pouvoir exécutif? Si une telle combinaison devait prévaloir j jamais on n'aurait imaginé une forme de gouvernement plus défectueuse. Sous prétexte de sauvegarder le principe de la séparation des pouvoirs, on aurait introduit, au contraire, entre les pouvoirs, la plus dangereuse confusion, et il faut convenir que la satisfaction de consacrer à propos de la responsabilité ministérielle, une théorie, fût-elle la plus juste du monde, ne compenserait à aucun degré les inconvénients quotidiens auxquels nous exposerait la pratique d'un semblable régime.

Si nous sortons du domaine de l'administration intérieure pour entrer dans celui de la politique extérieure, les difficultés seront plus graves encore. Sans doute on pourra confier au Parlement le droit de paix et de guerre. Nous sommes même d'avis qu'en tout cas, ce droit ne

saurait ôtre réservé au pouvoir exécutif dans la future constitution de la France. Mais, ce principe une fois admis, croit-on qu'on aura remplacé par là les garanties que contenait l'application du régime de la responsabilité ministérielle? Lorsque des ministres non responsables auront engagé la politique du pays, sans prendre l'avis du Parlement, sans s'inspirer de ses tendances ou sans être contraints de s'y soumettre, lorsque pendant plusieurs mois ou plusieurs années notre diplomatie aura suivi une pçnte fatale, lorsque les choses auront été amenées à ce point qu'il n'y aura plus de place sans déshonneur pour un compromis pacifique, lorsque l'état de guerre n'aura plus besoin que d'une déclaration officielle, et que la question sera réduite à une simple question de protocole, croit-on que le Parlement soit encore maître d'agir ou de ne pas agir?

Nous venons de voir quels seraient, dans l'administration intérieure, les abus de l'ingérence incessante d'un Parlement qui ne pourrait se reposer sur des ministres investis de sa confiance. Ici le résultat inverse se produirait et serait plus fâcheux encore, car les représentants de la nation , armés en théorie d'un droit absolu, ne pourraient en réalité, exercer aucune influence sur les destinées du pays. Aussi, nous est-il permis de dire que si la responsabilité ministérielle n'était pas encore connue, c'est à propos de la politique extérieure qu'il faudrait l'inventer, parce que sans elle l'intervention du Parlement est impossible ou illusoire.

Laissons donc de côté le principe de la séparation des pouvoirs, ou plutôt l'interprétation erronée à laquelle Montesquieu n'avait jamais songé, et qui donne à ce principe un caractère inacceptable. Peut-être, même, sera-t-il sage d'éviter de perpétuer l'antithèse qui s'est établie dans le langage ordinaire entre les termes de pouvoir exécutif et

(le pouvoir léyislatif. En pareille matière la confusion dans les mots entraîne facilement la confusion dans les idées, et il n'est pas impossible que l'expression de pouvoir législatif par laquelle nous désignons le plus souvent la représentation nationale, ait contribué pour une large part à répandre dans le public de fausses notions sur le rôle des Chambres.

On ne saurait donc trop répéter que les attributions législatives sont loin d'être les seules attributions du pouvoir parlementaire, qu'elles ne sont pas même les plus importantes, et que le rôle utile d'un Parlement consiste bien moins à faire de nouvelles lois qu'à instituer, à soutenir, à diriger et à contrôler les dépositaires du pouvoir exécutif.