CHAPITRE VIII

COMMENT LA RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE s'est ÉTABLIE EN ANGLETERRE

Que s'est-il passé en Angleterre, lorsque le principe de la responsabilité ministérielle s'y est établi à la suite de nombreux tâtonnements, de deux révolutions et de conflits entre le Parlement et le pouvoir royal, qui étaient devenus en quelque sorte un état chronique, jusqu'à ce que les Anglais eussent trouvé le remède qui pouvait le guérir, et appliqué ce remède avec une sagacité et une persistance de vues qui ont trop souvent fait défaut aux peuples du continent ?

L'histoire constitutionnelle de l'Angleterre n'est autre chose que la repl*oduction fidèle, à travers un. espace de plusieurs siècles, des inductions auxquelles nous venons de nous livrer. On se figure trop souvent, dans notre pays, que le régime politique de l'Angleterre s'est établi, de l'autre côté de la Manche, sous l'influence d'une théorie construite de toutes pièces. Il y a là une erreur, qui tient à notre manière de comprendre les constitutions et à notre habitude de les considérer comme une loi d'une nature supérieurCj sortie à un moment donné du cerveau d'un

législateur providentiel et destinée à répandre ses bienfaits sur les générations à venir.

La Constitution anglaise possède un caractère particulier, par lequel elle se distingue de toutes les autres. Elle n'existe pas à l'état de -loi écrite, mais elle a pris lentement sa source dans la coutume, en se conformant aux progrès et aux mœurs des siècles qu'elle a traversés ; elle repose sur des traditions qui se conservent, se développent, se créent et se modifient incessamment. Son histoire est celle d'une suite de progrès, insensibles comme ceux de la langue ou comme ceux de l'esprit public. La condition de sa durée, au milieu d'un peuple qui se renouvelle incessamment, est de différer chaque jour de ce qu'elle était la veille et de ce qu'elle sera le lendemain,. et si elle est parvenue à braver l'effort des siècles, ce n'est qu'en survivant aux principes dont s'étaient inspirés ses fondateurs pour donner satisfaction tour à tour aux aspirations de leurs descendants.

Envisagée à ce point de vue, l'histoire de la Constitution anglaise peut être considérée comme un long et perpétuel effort pour faire prévaloir dans le gouvernement du pays la volonté de ses représentants; et la pratique du régime de la responsabilité ministérielle apparaît au terme de cette lutte comme le moyen découvert, après de nombreuses incertitudes, d'assurer à la fois la bonne administration des affaires publiques et la prépondérance du Parlement.

Que trouvons-nous dans les différentes phases de cette histoire ?

A l'époque des Tudors, un despotisme sanglant sous Henri VIII, glorieux sous Elisabeth, oîi le Parlement exerce en matière de législation une autorité intermittente, analogue à celle de nos états généraux, et consistant surtout dans le droit de s'opposer aux lois nouvelles que, d'après

un principe soumis à de fréquentes exceptions, mais constamment re vendiqué et souvent avec succès, le roi ne pouvait décréter avant d'avoir consulté les lords et les communes.

C'est avec les Stuarts que se manifeste pour la première fois, de la part de la royauté, la résolution d'établir en Angleterre l'absolutisme systématique des Monarchies modernes du continent. Aussi est-ce avec eux que l'opposition s'organise, tire de l'adhésion générale de la nation une puissance inconnue jusqu'alors, renverse, met en accusation et frappe d'un bill à'atteinder le premier ministre lord Strafiford, et va bientôt atteindre le roi lui-même.

Lorsqu'il fut question de conciliation entre le roi Charles I"" et le Parlement, que réclamèrent les communes dans dix-neuf propositions fameuses? Le droit de diriger l'éducation et le mariage des princes, le droit d'exercer un oeto sur la nomination des ministres, la suspension du veto royal et le droit de diriger la force armée pendant la durée du règne. La responsabilité ministérielle leur eût tenu lieu de toutes ces concessions, puisqu'elle eût soumis le pouvoir exécutif à des ministres choisis dans la majorité parlementaire, mais la théorie n'en existait pas alors ; aussi les communes, obéissant à cet esprit pratique qui forme le fond du caractère anglais , se contentèrent-elles de réclamer, non les droits de l'homme comme on devait le faire plus tard en France, mais les droits nécessaires pour prévenir le retour des abus du passé : l'éducation et le mariage des princes, pour prévenir le retour de l'influence d'une reine catholique comme Marie -Henriette ; le t;<?^osurla nomination des ministj'es, pour se garantir contre un nouveau Strafford ; la suspension du veto royal, pour courper court à l'opposition systématique de la couronne aux vœux du Parlement; et la direction de l'armée, pour prévenir un coup d'État miUtaire dont l'appréhension n'était que trop justifiée à cette époque.

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Chose curieuse ! pendant que les communes, ignorant encore le véritable remède à un conflit persistant, s'efforçaient de briser ainsi les résistances du roi Charles P% le hasard, ou, pour parler plus exactement, la nécessité l'avait mis du premier coup sur la voie où il eût pu trouver son salut.

Dans un des courts instants où son esprit semblait s'être résigné à l'idée d'une transaction, sentant la nécessité de se former un appui dans le Parlement, il s'était résolu à nommer membres du conseil privé les principaux membres de l'opposition, Falkland, Hyde, Cuppleper, et il s'était engagé vis-à-vis d'eux à ne prendre aucune mesure sans leur assentiment. Cette tentative devait être poussée plus loin, et en 1641 lord Bedford, chargé de composer une administration nouvelle, proposait la nomination de HoUis comme secrétaire d'État, Pym, comme chancelier de l'Échiquier, Hampden, comme gouverneur du prince de Galles, plan que firent avorter la mort de lord Bedford et la mauvaise foi du monarque, mais qui est assurément curieux à constater, à raison de l'époque où il se produisit et du but poursuivi par ses auteurs.

Vingt ans plus tard, la Restauration allait se trouver en face du même problème; comme Louis XVIII, Charles II, allait avoir sa Chambre introuvable et, faute de la responsabilité ministérielle, se trouver impuissant à diriger une Assemblée animée du plus pur loyalisme. Comme sous notre Restauration, il n'allait pas tarder à se trouver en face des revendications bien autrement graves du parti de la nation ; comme Charles I", il allait essayer de constituer un conseil privé parlementaire, où figuraient les principaux membres du parti de la nation, Shaftesbury, Halifax, Russel; et comme les rois élevés à l'école du pouvoir absolu, il n'allait pas tarder à se dégoûter d'un essai qui eût peutêtre assuré le salut de sa dynastie.

Enfin il allait trouver, pour que la ressemblance fût

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complète, dans la personne de son frère et de son héritier, un Charles X dont l'obstination perdit tout et amena Tavénement de Guillaume d'Orange.

Guillaume d'Orange n'était pas un souverain parlementaire. Le régime de la responsabilité ministérielle n'était point encore connu à l'époque de son avènement ; et ses premiers ministères furent composés de membres d'opinions les plus diverses, soutenant les propositions les plus contradictoires et quelquefois se mettant en accusation les uns les autres.

Mais le Parlement avait cette suprême ressource de Vimpeachment. Il en avait usé sous Charles I". Sous Charles II, Jacques II et Guillaume d'Orange, on ne voit guère un ministre tomber autrement que par la mise en accusation des Communes et le jugement des lords. Peu à peu le pouvoir parlementaire se saisit ainsi du droit de renvoyer les ministres, et c'est vers 169S que commence, par voie de tâtonnements plutôt que par suite d'un système réfléchi, l'ère des cabinets homogènes.

Veut-on savoir en quels termes lord Macaulay* rend compte de cette révolution ?

Le changement apporté par la révolution de 1688 dans la situation de la Chambre des communes en avait rendu un autre nécessaire, dit lord Macaulay. Il y avait un gouvernement parlementaire, mais il n'y avait pas de cabinet, et, sans cabinet, un gouvernement parlementaire, tel qull existe chez nous, ne peut jamais fonctionner d'ime main ferme et sûre.

Il est essentiel pour nos libertés que la Chambre des corn* munes exerce un contrôle sur toutes les branches du pouvoir exécutif. £t cependant, il est évident qu'une Assemblée composée de cinq ou six cents individus, lors même que parleur intelligence ils dépasseraient de beaucoup la moyenne d'intelligence des membres du meilleur Parlement, lors même que

i. Histoire de Guillaume III 4

chacun d'eux serait un Burleigli pu un Sully, serait impropre aux fonctions du pouvoir exécutif...

Heureusement, on a découvert un moyen par lequel la Chambre des communes peut exercer sur le pouvoir exécutif une influence souveraine, sans se charger elle-même de fonctions dont ne peut convenablement s'acquitter un corps si nombreux ni si diversement composé. Il est une institution qui n'existait pas au temps des Plantagenets, des Tudors, ni des Stuarts, une institution inconnue dans la loi, une institution dont ne parle -aucun statut, une institution dont ne s'occupent point les publicistes tels que Delolme et Blackstone, et qui prit naissance peu après la révolution, qui grandit rapidement en importance, s'implanta avec force dans notre sol, et qui forme aujourd'hui un rouage aussi essentiel de notre mécanisme politique que le Parlement lui-même. Cette institution, c'est le cabinet.

Le cabinet, on le sait, est un comité des princijiaux membres des deux Chambres. Il est nommé par la couronne, mais il se compose exclusivement des hommes d'État dont les opinions sur les questions intéressantes du jour s'accordent avec les opinions de la majorité de la Chambre des communes .. Tant que les ministres conservent la majorité parlementaire, cette majorité les soutient contre les attaques de l'opposition et repousse toute motion tendant à censurer leurs actes ou à les embarrasser dans leur marche. S'ils trahissent cette confiance, si la majorité est mécontente de la manière dont le patronage est distribué, de la manière dont on use du droit de grâce, de la conduite des affaires étrangères, de la conduite d'une guerre, le remède est simple. Il n'est point nécessaire que les Communes prennent sur elles le fardeau de l'administration, qu'elles proposent à la couronne de faire tel individu évêque et tel autre juge, de pardonner à tel criminel et d'en faire exécuter tel autre, de négocier un traité sur telle ou telle base, d'envoyer une expédition à tel ou tel endroit : elles n'ont qu'à déclarer qu'elles ont cessé d'avoir confiance dans le cabinet et qu'à demander un cabinet dans lequel elles puissent avoir confiance.

C'est au moyen de ministères constitués et changés de cette manière que le gouvernement anglais se conduit depuis si longtemps dans un esprit de conformité générale avec la volonté réfléchie de la Chambre des communes et se maintient si merveilleusement libre des vices qui caractérisent les gouverne-

ments dirigés par des Assemblées considérables, tumultueuses et diverses.

Par une bizarre contradiction, tandis qu'en France les ennemis du régime parlementaire reprochent à ce régime sa mobilité et ses intrigues, Taccusent de surexciter dans le sein du Parlement une ambition funeste au bien public et de donner naissance à des querelles de portefeuille qui ])aralysent les affaires, les hommes d'État anglais estiment précisément que ce régime est le seul remède approprié aux maux dont on l'accuse chez nous.

Ils ne craindraient rien tant qu'une Assemblée assez puissante pour exercer un contrôle efficace, si cette Assemblée n'était protégée contre ses propres entraînements par la direction d'un ministère choisi parmi les chefs de sa majorité. Ils estiment qu'une telle Assemblée serait «désordonnée dans ses allures, ingouvernable dans son humeur, incertaine dans sa marche » ; et ils concevraient les craintes les plus sérieuses pour la tranquillité de l'État, s'il pouvait jamais se rencontrer une majorité parlementaire dont les chefs ne fussent point immédiatement appelés à former un cabinet.

Lorsque les membres du cabinet ont perdu la majorité, dit encore lord Macaulay, il est très -avantageux pour le public qu'ils soient remplacés par leurs adversaires, alors même que ces derniers seraient beaucoup moins habiles et beaucoup moins vertueux ; car il vaut mieux pour un pays avoir un mauvais ministère que de n'en point avoir du tout; et il n'y aurait point de ministres si le pouvoir était entre les mains d'hommes que les représentants du peuple prendraient à tâche d'insulter et de contrecarrer. C est sans doute un grand malheur qu'un homme sans principes dispose de la majorité de la Chambre des communes ; mais, le cas échéant, il ne sera nulle part moins dangereux qu'à la -tête des affaires. Comme il possède déjà le moyen de faire un mal incalculable, il est bon de lui fournir un motif puissant pour l'engager à s'en abstenir ; et ce motif, il l'a, du moment que l'administration des affaires lui est confiée...

Une fols au pouvoir, rhomme d'État le plus patriote et le plus éclairé reconnaît qu'il doit nécessairement frustrer les espérances de ses admirateurs, que s'il effectue quelque bien, il ne peut l'effectuer qu'à l'aide de compromis, qu'il doit renoncer à bien des projets favoris et tolérer bien des abus... D'un autre côté, le pouvoir transforme les vices môme du plus indigne aventurier, son ambition égoïste, sa cupidité sordide, sa vanité, sa lâcheté, en une espèce d'esprit public... Le chancelier de l'Échiquier le plus dissolu doit désirer que le commerce fleurisse, que les revenus se payent exactement et qu'il lui soit possible d'abolir les taxes au lieu d'en imposer de nouvelles. Le premier lord de l'Amirauté le moins consciencieux doit désirer recevoir la nouvelle d'une victoire comme celle du Nil, plutôt que la nouvelle d'une révolte comme celle de la Nore. Il y a donc une limite au mal qu'on peut redouter de la part du plus indigne ministère qui puisse jamais exister en Angleterre; mais n'avoir point de ministère du tout, avoir une Chambre des communes constamment en guerre avec le pouvoir exécutif, sont des maux auxquels il n'y a décidément pas de limites.

C'est ainsi que si les hommes d'État de la junte s'étaient décidés à se retirer en 1699, de grands malheurs eussent été évités. Les chefs de l'opposition auraient été appelés à former un gouvernement... L'orateur dont l'éloquence avait fait les délices du parti de la nation aurait eu à exercer son habileté sur d'autres sujets. Il aurait mis fin à ses invectives contre les courtisans et les hommes en place, à ses lamentations sur le fardeau des taxes territoriales, et il ne se serait plus vanté que la milice de Kent ou de Sussex, sans l'aide d'un seul soldat régulier, eût été suffisante pour mettre à la raison les vainqueurs de Lauden. Il aurait été lui-même un courtisan, un homme en place ; il aurait compris qu'il était responsable des maux qu'une banqueroute nationale ou une invasion française pourraient susciter, et, au lieu de travailler à exciter les clameurs pour la réduction des impôts et le licenciement des troupes, il aurait employé toute son influence et tout son talent pour obtenir du Parlement les moyens de soutenir le crédit public et de mettre le pays sur un bon pied de défense.

En même temps, les anciens ministres auraient surveillé les nouveaux venus... et ils auraient été en réalité plus puissants qu'ils ne pouvaient l'être, tant que remplissant les pos-

tes les plus puissants du pouvoir exécutif ils subissaient journellement des échecs dans la Chambre des communes. Leur retraite eût calmé l'envie, leurs talents eussent été reconnus ^ regrettés, leur impopularité eût passé à leurs successeurs... La coalition de leurs adversaires se serait dissoute, et il est probable qu'après une ou deux sessions la voix publique eût demandé à grands cris le rappel du meilleur gardien du Grand Sceau et du meilleur gardien de la Trésorerie dont les hommes les plus sages pouvaient se souvenir.

Mais ces leçons, fruit de l'expérience de cinq générations, n'avaient jamais été enseignées aux hommes d'État du dixseptième siècle. Au commencement de Tannée 1699, il cessa d'y avoir un cabinet... Nulle phase de notre histoire parlementaire n'est moins agréable et plus instructive à la fois. On y verra que la Chambre des communes devint indisciplînable, qu'elle abusa indignement de son immense pouvoir, qu'elle imposa ses caprices au roi et aux lords, aux cours de justice et aux collèges électoraux, qu'elle viola des droits garantis par la grande Charte, et qu'elle finit par se rendre si odieuse que le peuple fut heureux de chercher un refuge auprès du trône et de l'aristocratie héréditaire contre la tyrannie d'une Assemblée qu'il avait élue lui-même.

Faut-il poursuivre cette étude? Nous y verrions le régime parlementaire soumis dans ses débuts à toutes les difficultés, à toutes les épreuves,* à toutes les critiques, qui depuis se sont produites dans notre pays : Tabus des influences sous Walpole; le gouvernement personnel du roi, appuyé sous Georges III sur les candidatures officielles et sur l'influence de l'administration, déjà affaibli sous Georges IV, définitivement brisé en 1830 par Tacte de réforme ; et l'application de la maxime le roi règne et ne gouverne pas dérivant, après 1830, sous Guillaume IV et sous la reine Victoria, non de telle ou telle disposition légale, mais de l'influence de plus en plus puissante du Parlement appuyé désormais sur des élections libres et en contact incessant avec la nation d'oîi il tire sa force et son pouvoir.

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Les considérations que nous ajouterions à ce simple exposé ne pourraient que l'affaiblir. Aussi bien avonsnous vu le régime de la responsabilité ministérielle s'élever en Angleterre, comme le seul moyen de concilier la double action d'un pouvoir exécutif contrôlé et d'un Parlement soucieux de remplir sa mission, vaincre tous les obstacles que l'ignorance, la routine, la législation ellemême opposaient à cette innovation, chez un peuple dont les lois n'ont pas encore constaté l'existence officielle du ministère parmi les pouvoirs publics, et une fois entrée dans la pratique, produire lentement mais invinciblement toutes les conséquences logiques qui découlent du principe et dont l'école libérale demande depuis si longtemps l'application dans notre pays.