DES DANGERS QUE PRÉSENTERAIT EN FRANCE LE GOUVERNEMENT PRÉSIDENTIEL

Lorsque les auteurs de la Constitution américaine adoptaient à la fin du dernier siècle le régime politique qui remet à un Président de la République la plénitude du pouvoir exécutif, assurément ils ne prévoyaient pas que la pratique de ce régime aboutirait en peu de temps à la subordination à peu près complète du pouvoir exécutif au Parlement. Ds croyaient obéir à la théorie de Montesquieu et appliquer le principe de la séparation des pouvoirs dans une mesure plus complète que ne l'avait fait la Constitution anglaise elle-même. Cette idée était aussi celle de Washington ; lorsque la Constitution américaine commença sous sa présidence à être mise en vigueur, il s'efforça de la faire prévaloir, et ce ne fut pas sans de fréquents démêlés, ni de vives contestations, qu'il fit accepter momentanément sa prétention de gouverner d'une façon indépendante et de ne point soumettre sa politique au contrôle des Chambres.

Mais l'influence prédominante que Washington avait due à sa renommée et à ses grands services ne pouvait passer à ses successeurs. La prépondérance du Con-grès contenue en germe dans la Constitution, à l'in^a

même de ses auteurs, était donc destinée à se développer d'une façon continue, et à ne point rencontrer d'obstacles dans un pays où le règne de la démocratie est universellement accepté et où la démocratie n'a point encore appris îi se donner un maître. Aussi les Présidents des États-Unis ont-ils cessé depuis longtemps de prétendre à un pouvoir indépendant, et si l'on fait une exception pour le bizarre conflit soulevé par Andrew Johnson, on verra que tous ont accepté sans résistance le rôle passif et subordonné qui convenait d'ailleurs au peu d'importance personnelle dos derniers titulaires de cette magistrature.

Dans l'état où elle est parvenue et qui paraît définitif, la Constitution américaine n'a point cessé, il est vrai, de différer de la Constitution anglaise. Elle consacre les mêmes principes mais elle fonctionne par d'autres procédés et met enjeu un mécanisme infiniment moins parfait. L'action dirigeante, au lieu d'être confiée aux hommes les plus capables, est partagée entre des ministres sans influence et des présidents des divers comités des deux Chambres sans responsabilité. Le pouvoir exécutif au lieu d'être remis à un cabinet choisi dans la majorité du Parlement, est éparpillé entre le président, les ministres et le Sénat. Le Congrès, au lieu de gouverner indirectement par l'entremise d'un ministère auquel il accorde sa confiance, est obligé, quand une question l'intéresse, de la trancher législativement ; il en résulte qu'il se mêle de toutes les petites affaires auxquelles il devrait demeurer étranger et qu'il risque parfois d'être trompé sur les gr^andes ou de se trouver en face d'agents incapables. On ne sait pas si le Président luimême est un chef d'État ou un ministre ; il gouverne et en même temps il obéit au Congrès ; dans les cas ordinaires, il n'est guère que l'agent principal de ce pouvoir subordonné qui exécute les volontés du Parlement, mais si sa soumission lui pèse et s'il tente de sortir de son rôle, sa

responsabilité est mal définie ou difficile à appliquer, et sa résistance ne peut être vaincue que par une série de lois qui le dépouillent de ses attributions, c'est-à-dire par l'anéantissement momentané du pouvoir exécutif.

Est-ce un régime analogue que réclament de TAssemblée nationale les amis du Président actuel de la République? Lorsqu'ils nous proposent de passer l'Océan et de renoncer au régime de l'Amendement Grévy pour le régime présidentiel;, est-ce pour donner au chef du pouvoir exécutif un rôle plus effacé et pour accroître^ même à l'aide d'une organisation vicieuse des pouvoirs publics, les prérogatives du Parlement? S'il en était ainsi, le sentiment des nécessités politiques obligerait les partisans du régime parlementaire à refuser, au moins en partie, un sacrifice si inattendu : ils seraient heureux de se trouver d'accord avec leurs adversaires sur la nécessité d'appliquer en France la non-intervention du Président de la République dans les dél)ats des Chambres; mais ils craindraient que les autres dispositions de la Constitution des États-Unis ne diminuassent dans une mesure trop considérable les prérogatives du pouvoir exécutif. L'intervention du Sénat dans la nomination des fonctionnaires leur paraîtrait pleine de périls; et la responsabilité ministérielle qu'ils réclament n'est pas celle qui consiste à faire des ministres, comme dans la Constitution américaine ou dans celle de 1791, les commis irresponsables d'une majorité parlementaire aussi irresponsable qu'eux. C'est celle qui est pratiquée dans les pays constitutionnels, qui tend à appeler au ministère les chefs responsables de la majorité, à en faire les intermédiaires accrédités entre le Parlement et le chef de l'État et à faciliter par leur entremise l'accord de ces deux pouvoirs sans prononcer l'annihilation de l'un au profit de l'autre.

En réalité^ ceux qui parlent avec tant d'éloges de la Con-

stitution américaine savent bien que, si elle était appliquée à la B'rance, elle ne pourrait l'être dans le même esprit, et que placée au milieu d'un état social différent, elle donnerait de tout autres résultats.

Aux États-Unis, si l'existence de ministres non solidaires et choisis en dehors des Chambres a eu pour conséquence l'asservissement du pouvoir exécutif au Congrès, et en particulier au Sénat qui tient fe meilleure part du gouvernement dans sa main, c'est que, grâce au système fédéraliste et à l'absence de toute centralisation, le Gouvernement dispose d'un pouvoir administratif à peu près nul et ne possède que des moyens d'influence extrêmement restreints sur l'ensemble de la nation.

Remarquez-le bien, dit M. Laboulaye*, le ministère n'agit qu'au dehors et n'a aucune action sur le peuple américain. La guerre et la marine n'ont pas de chefs, et, quant au département de l'intérieur, il n'a aucune espèce d'administration au sens français. Il est chargé des brevets, des droits d'auteurs, des affaires intérieures, de la vente des terres, de la publication des documents officiels ; c'est un bureau et rien de plus. Ajoutez qu'il n'y a ni ministère des cultes, ni ministère de l'instruction publique, de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, et vous comprendrez comment l'Amérique a pu supporter cette espèce de gouvernement personnel du Président. C'est que ce pays vit en dehors de la Présidence et que ce gouvernement n'a aucun contact avec le citoyen.

Croit-on sérieusement qu'il en soit de même en France avec notre centralisation menacée, déjà atteinte, mais encore debout dans la plupart de ses parties ; — avec cette administration encore toute-puissante que les ministres tiennent dans leur main, qui pénètre dans tous nos intérêts, qui va trouver le moindre citoyen dans sa maison ou dans sa chaumière, qui établit le fondement de son in-

1» Histoire des États-Unis ^ p. 463 é

fluence sur les bienfaits qu'elle distribue et les mille faveurs dont elle dispose ; — avec la pente de nos mœurs que de longues années de monarchie absolue ont habituées a se tourner vers le pouvoir exécutif, à personnifier en lui le régime politique de la nation et à en faire l'objet à peu près exclusif d'une défense ou d'une attaque également passionnées? Croit-on que dans un tel régime, avec de telles institutions, un tel passé et de telles mœurs, la constitution du pouvoir exécutif américain puisse être impunément transportée parmi nous et y produire les mêmes résultats qu'en Amérique ? Ne voit-on pas au contraire que le môme régime qui produit en Amérique l'annihilation à peu près complète du pouvoir exécutif serait exposé à produire en France l'annihilation non moins complète du Parlement, s'il aboutissait aux conséquences que notre état social, notre passé et nos mœurs nous donnent le droit de redouter?

Les auteurs de la Constitution de 18S2 ne s'y étaient pas trompés et ce n'est pas sans raison qu'ils se vantaient d'avoir établi des affinités entre la Constitution des États- Unis et la Constitution impériale. Ils savaient ce qu'on peut tirer d'une constitution lorsqu'on en prend un texte abstrait ou une disposition isolée, en les séparant du milieu dans lequel ils ont été établis et en les transportant dans des conditions absolument différentes. Ils avaient tort de se figurer que ce prétendu système de la séparation des pou- >oirs fût destiné à arrêter perpétuellement les légitimes revendications des Chambres, mais ils avaient compris que tant que le Corps législatif n'aurait pas exigé qu'on y renonçât, le Gouvernement y trouverait le fondement le plus assuré du régime absolu.

Ceux qui aujourd'hui préconisent le même système ne l'ignorent pas davantage. Laissons donc de côté la prétention de fonder en France la liberté comme en Amérique.

— .so —

Quand on nous parle de la Constitution américaine, ce n'est point le régime des États-Unis qu'on nous propose, c'est un régime qui tend à soustraire, plus ou moins complètement, le chef du pouvoir exécutif au contrôle des représentants du pays en le rendant irrévocable pendant la durée dun mandat déterminé, sans atténuer cette disposition par une responsabilité ministérielle efficace et sans pouvoir nous offrir les garanties équivalentes que le peuple américain tire de l'état social qui lui est propre. Les partisans de ce système parlent volontiers de la responsabilité du Président de la République pour l'opposer à la responsabilité du conseil des ministres et pour déclarer que celle-ci est incompatible avec la première. Il semble que M. Prévost-Paradol ait prévu cette tactique lorsqu'il disait : « Déguiser le désir du pouvoir sous la (( revendication de la responsabilité, c'est donner liabile- « ment à l'ambition personnelle la forme la plus respec- « table et par conséquent la plus dangereuse, chez un peu- (( pie très-sensible à l'idée de la justice et particulièrement (( sensible à la générosité du caractère \ » Mais qui ne voit que cette responsabilité de Président est absolument illusoire au point de vue parlementaire du moment où il cesse d'être révocable? Dira-t-on que la responsabilité consiste pour lui dans la possibilité d'être mis en accusation ? Nous avons vu que môme aux États-Unis la ressource de la mise en accusation ne pouvait être considérée comme un moyen habituel de «gouvernement ; et cependant la Constitution américaine confondant dans une certaine mesure la responsabilité parlementaire qu'elle repousse avec la respoiisabilité pénale qu'elle institue, permet de déposer un Président qui n'aurait commis ni crime ni délit et qu'on accuserait simplement de mal gouverner. Partout