HAUTE

L'étude des deux principaux systèmes entre lesquels l'école républicaine se divise sur l'organisation du pouvoir exécutif, nous a permis d'apprécier les inconvénients qu'ils présentent, et nous avons pu constater que le régime de l'Amendement Grévy, n'échappe pas mieux que le régime de la République présidentielle aux critiques les plus graves et les plus fondées. Le premier tend à absorber les fonctions de chef du Gouvernement dans celles de premier ministre. Le second, au contraire, à absorber le ministère dans la personne du Président. Tous deux laissent vivement regretter l'absence d'un personnage qui puisse jouer dans la RépubUque un rôle analogue à celui du souverain constitutionnel dans la Monarchie parlementaire.

Si nous examinons, en nous plaçant au même point de vue, quelles peuvent être dans une République les conditions d'existence d'une Chambre haute, nous serons encore condamnés à rencontrer la même difficulté, et la première question qui se posera devant nous est celle qui consiste à se demander si la division du pouvoir législatif

en deux Chambres, ne suppose pas nécessairement une constitution du pouvoir exécutif telle que le chef de TÉtat puisse être appelé à exercer un pouvoir modérateur et soit investi du droit de dissolution.

L'exemple des États-Unis semble au premier abord trancher la question contre nous, puisque deux Chambres y fonctionnent à côté du pouvoir exécutif organisé sur la base du gouvernement présidentiel. Mais trouverons-nous dans ce fonctionnement des deux Chambres américaines, un modèle plus facile à imiter que ôelui du pouvoir exécutif lui-même ? L'exemple qui nous est offert de l'autre côté de TAtlantique est-il aussi concluant que le supposent ceux qui seraient disposés à l'appliquer dans notre pays sans examen préalable, et surtout ses résultats répondraient-ils au but que poursuivent actuellement en France les partisans de la création d'une Chambre haute ?

On paraît convaincu aujourd'hui que la division du pouvoir législatif en deux Chambres doit avoir la vertu de supprimer, ou du moins d'atténuer considérablement les conflits et c'est en prévision de cet avantage spécial qu'on nous propose de créer une Chambre haute, afin de mettre un terme à la dualité des pouvoirs et d'éviter le retour de ces crises gouvernementales qui sont partout un mal considérable, et auxquelles notre tempérament national tend à donner plus de gravité que partout ailleurs.

Peut-être conviendrait-il de se demander si, dans cette crainte fort justifiée, il n'entre pas déjà un peu d'excès, et si l'existence d'un régime politique où toute éventualité de conflits serait bannie, ne doit point être reléguée dans le monde de ces chimères auxquelles l'imagination aspire, mais qui sont trop belles pour se réaliser. Quoi qu'il en soit, il y a là une question de mesure dans laquelle il est nécessaire de tenir compte des aptitudes particulières du

peuple qu'oïi veut gouverner. Tel peuple doue d*une extrême sensibilité nerveuse et prompt à se précipiter dans les résolutions extrêmes lorsque certaines questions brûlantes sont posées sans opportunité devant lui, devra être l'objet de plus de ménagements qu'un peuple au caractère plus froid et aux décisions plus lentes. Nous sommes assurément du nombre de ceux dont l'irritabilité a besoin d'être prévue. Ce n'est apprendre rien de nouveau à personne, que de confesser que nous sommes tout à fait imjKjpres à supporter les conflits et qu'il ne saurait s'en produire fréquemment parmi nous sans qu'ils nous fissent prendre en dégoût l'ensemble des institutions qui auraient paru les faire naître. Nous supportons même plus volontiers une révolution violente qu'une crise légalement organisée, et, pour échapper à ce dernier mal, nous serions parfois capables de nous jeter dans les aventures les plus périlleuses. Le législateur devra tenir compte de ces particularités, et, de même qu'on écarte du lit d'un malade les émotions trop subites ou trop vives, il devra prendre les précautions nécessaires pour que notre régime politique puisse suivre un cours paisible et pour éloigner de nous les accidents que supportent les peuples plus aguerris et moins impressionnables.

Malheureusement, il est douteux que l'institution d'un Sénat placé dans des conditions analogues à celui des États-Unis soit de nature à nous assurer ce bienfait, et peut-être peut-on dire en général que le meilleur moyen de prévenir les conflits n'est pas de substituer la division des pouvoirs à leur unité. Sous la Monarchie constitutionnelle elle-même, la division du pouvoir législalif en deux Chambres ne paraît point avoir été créée dans ce but, et le service que l'on attend d'une Chambre haute, consiste bien plutôt à organiser un conflit avec la Chambre des députés, lorsque ce conflit est nécessaire pour arrêter des

résolutions intempestives ou pour mettre obstacle à des mesures sur lesquelles le pays doit être appelé à se prononcer directement par voie d'élections générales.

II est vrai que, sous une Monarchie, le conflit ne saurait être de longue durée; car si une transaction n'intervient pas entre les deux Chambres, la dissolution de la Chambre des députés, qui est la conséquence de ce dissentiment, permet à la nation de trancher le différend. Lorsque la nation a prononcé, il est de règle et d'usage que la Chambre haute se soumette, et, d'ailleurs, elle ne pourrait s'obstiner dans sa résolution première sans se faire dissoudre si elle est élective, sans s'exposer, si elle est héréditaire ou instituée à vie, à la nomination d'une fournée de pairs à l'aide de laquelle la majorité serait immédiatement déplacée et l'harmonie rétablie entre les deux branches du pouvoir législatif.

Dans les Républiques dont les constitutions nous sont connues, l'absence du droit de dissolution ne permet point de se servir de la même ressource, et s'il vient à naître un conflit entre les deux Chambres, il n'existe aucun moyen d'empêcher ce conflit de se perpétuer pendant toute la durée de la législature. Aussi les Républiques qui ont établi deux Assemblées n'auraient-elles pu se proposer d'éviter par là les crises constitutionnelles, sans aller directement contre le but qu'on leur suppose. En réalité leur but a été tout difiFérent. Elles ont eu exclusivement en vue le système fédératif qui leur était propre, et elles ont voulu assurer à la souveraineté des États représentée dans la Chambre haute, un droit de veto reconim à la majorité des États, indépendamment du chiffre de leur population. C'est pour cette raison que, dans les Républiques fédératives, le nombre des membres de la Chambre haute, gênéralement élus par les législatures locales, est proportionné à celui des États, tandis que le nombre des membres de la

Chambre des représentants est proportionne à la population.

On voit que sous la République, comme sous la Monarchie, le rôle des Chambres hautes n'est point de prévenir les conflits, mais de les organiser lorsque cela est indispensable pour la garantie des intérêts dont la défense leur est confiée. Sous la Monarchie toutefois, la Chambre haute n'ayant d'autre intérêt à défendre que celui de la souveraineté nationale, il est naturel qu'elle renonce à sa résistance aussitôt que le souverain a été appelé à se prononcer. Sous la République fédérative , au contraire , l'intérêt des États est permanent et distinct de celui que la Chambre populaire représente, même après une réélection. Une dissolution, ou même celle des deux Assemblées, ne trancherait donc pas la difficulté et il est dans la condition du régime fédératif, que le conflit dure jusqu'à ce que la majorité des États se soit mise d'accord avec la représentation populaire, ou l'ait obligée à renoncer à ses vues.

On conçoit qu'il ne puisse être question d'appliquer à une République unitaire comme la nôtre un semblable système, et que notre tenapérament ne puisse s'en accommoder. Peut-être faut-il le regretter profondément. Nous inclinerions volontiers, pour notre compte, à penser que la forme fédérative est peut-être la seule qui convienne à une démocratie, et que là où il n'existe ni une aristocratie puissante et populaire, ni une dynastie indiscutée, le maintien des traditions locales et le respect de la souveraineté des États sont le seul frein qui puisse s'opposer efficacement à la tyrannie du nombre. Malheureusement de telles pensées ou de tels regrets sont superflus. Les Républiques dans lesquelles le système fédératif s'appuie sur des sou- \enirs historiques toujours vivants n'ont déjà que trop de penchant à céder à la tentation funeste de se transformer eu États centralisés. Personne ne saurait songer à trans-

former en État fédératif une nation dont l'histoire tout entière se confond avec l'œuvre de son unité. La France est donc et restera un pays unitaire. A ce titre elle différera toujours profondément de la République des États- Unis, et s'il est possible qu'elle lui emprunte quelquesunes de ses institutions, elle devra se garder de prendre celles qui ne se justifient en Amérique que par leur caractère fédératif.

D'ailleurs, il semble qu'en se plaçant à un point de vue plus général, on puisse sans manquer de respect envers les fondateurs de la Constitution américaine, leur reprocher de s'être assez peu préoccupés des moyens d'éviter les conflits entre les pouvoirs qu'ils ont créés. Soit au point de vue des rapports du pouvoir exécutif avec le pouvoir législatif, soit au point de vue des rapports des deux Chambres entre elles^ils ont pris plus de soin de créer de fortes garanties contre la prépondérance d'un pouvoir unique que d'assurer l'accord constant des volontés vers un même but, et il n'est pas certain que s'ils eussent connu la célèbre boutade de M. de Cormenin, ils se fussent refusés à s'écrier avec lui :

(f Si les pouvoirs se jalousent, c'est ce qu'il faut; s'ils (( se disputent, tant mieux; s'ils crient, c'est qu'ils ne sont « pas morts, et s'ils ne sont pas morts , c'est que nos a libertés vivent ! »

Si le fonctionnement de la Constitution n'a point donné lieu aux États-Unis à tous les inconvénients qu'on pouvait redouter, il faut attribuer ce résultat, soit au petit nombre de questions qui se présentent dans un État fédéral et presque sans politique extérieure, soit à la puissance de l'opinion qui atteint en Amérique des proportions inconnues chez les peuples du continent, et qui, en imposant aux diverses branches du Gouvernement la même soumission à la volonté populaire, établit entre des pouvoirs difFé-

rents, mais tous issus de l'élection, une harmonie de vues à peu près complète.

Cette harmonie, qui ne va point jusqu'à empêcher qu'il ne survienne aux États-Unis des conflits analogues à celui qui s'est produit entre le Congrès et le Président Johnson, ne se rencontrerait pas au même degré chez un peuple dont l'état social serait différent et auquel on donnerait la même constitution. Il faudrait donc s'attendre à ce qu'en France deux Chambres électives fussent animées à un moment donné des sentiments les plus opposés. Ce n'est pas seulement sur une question spéciale, mais sur la politique générale que deux majorités revêtues d'un pouvoir égal pourraient se trouver en dissentiment, se tenir l'une l'autre en échec et arrêter la marche du Gouvernement. La progression naturelle des passions se trouvant accrue de toute la puissance de l'esprit de corps chez deux Assemblées rivales, il ne serait pas impossible qu'elles se portassent à des excès au milieu desquels la Constitution serait en péril, et dans tous les cas rien n'empêche de prévoir l'hypothèse dans laquelle l'une des deux Assemblées aurait résolu de combattre jusqu'à la dernière extrémité un ministère que l'autre Assemblée soutiendrait et dont elle ne voudrait à aucun prix accepter la chute.

Faudrait-il dans une semblable occurrence être réduit à attendre que les deux Chambres aient épuisé la limite légale de leur mandat, avant de mettre fin à un conflit insoluble? Pourrions-nous condamner un pays à rester pendant plusieurs mois, peut-être pendant plusieursannées, dans un état aussi aigu, en présence de deux Assemblées, dont l'une repousserait systématiquement les propositions du ministère soutenu par l'Assemblée rivale et aurait juste assez de pouvoir pour le renverser en lui rendant le gouvernement impossible, sans avoir celui de constituer une administration nouvelle, ou de la mettre à l'abri de

l'emploi du même procédé de la part de l'autre Chambre? Tout le monde conviendra que si les réformes constitutionnelles auxquelles on nous convie devaient aboutir à cette véritable impasse, il vaudrait mieux continuer de supporter les conflits infiniment moins redoutables auxquels nous assistons depuis deux ans et ne pas changer l'état actuel pour un état pire.

Si donc Ton veut établir deux Chambres, cette mesure suppose, comme condition nécessaire, qu'on ne s'en tiendra pas à la simplicité du régime des Etats-Unis et qu'on devra créer le moyen de les mettre d'accord ou de faire renaître entre elles l'accord interrompu.

En dehors de l'exercice du droit de dissolution on a parlé, pour atteindre ce but, <le deux procédés plus conformes peut-être à la nature des institutions républicaines, mais selon nous périlleux ou illusoires. Le premier consisterait à éviter les conflits entre les deux Chambres en leur donnant autant que possible des attributions dififerentes, le second, à mettre un terme à ces mêmes conflits en donnant aux deux Chambres réunies en Assemblée plénière le droit de résoudre toutes les questions sur lesquelles elles n'auraient pu s'accorder isolément.

Le premier de ces deux systèmes ne semble point devoir rencontrer de nombreux adhérents ; la division qu'il tend à établir entre les attributions des deux Chambres a été vainement essayée dans la Constitution de l'an VIII et dans celle de 1832 et ne peut reposer sur aucune base sérieuse. Il est d'ailleurs facile de se rendre compte que si les deux Chambres ont des attributions différentes, chacune d'elles exercera, en ce qui concerne ses attributions propres, le rôle d'une Chambre unique et présentera les mêmes inconvénients.

La réunion des deux Chambres en Assemblée plénière offre une solution plus séduisante; la Constitution du Brésil^

celles de la Norvège et du grand-duché de Bade s'en sont emparées et l'empire austro-hongrois nous offre dans ses délégations une institution analogue. Nous ne sommes point nous-même d'avis de la rejeter d'une manière absolue et nous ne voyons guère d'autre moyen pratique de procéder à la nomination ou au changement du Président de la République, sous une Constitution qui aurait établi deux Assemblées et oîi la nomination du pouvoir exécutif serait remise à l'élection du Parlement. Mais si ce procédé, au lieu d'être employé dans une circonstance spéciale et déterminée à l'avance, devait s'appliquer à toutes les mesures qui rentrent dans les attributions du pouvoir législatif ; si l'Assemblée plénière devait statuer non-seulement sur la personne du chef de l'État, mais sur le sort des ministres et sur celui des projets de lois, l'institution d'une Chambre haute aurait perdu toute son utilité. Elle cesserait en effet de remplir le but qu'on lui assigne généralement et qui consiste à arrêter les innovations précipitées jusqu'à ce que des élections générales aient fait connaître la volonté du pays. Grâce à sa supériorité numérique, la Chambre des députés serait à peu près assurée de la majorité dans l'Assemblée plénière et le seul résultat appréciable de toute cette procédure serait de donner lieu à des complications sans objet. Peut-être la double discussion des lois permettrait-elle de réaliser quelques progrès au point de vue de leur bonne rédaction, mais au point de vue politique la division du pouvoir législatif en deux Chambres cesserait d'être une garantie sérieuse et perdrait le caractère d'un appel au peuple^ qui constitue précisément son principal mérite dans un gouvernement libre.

Ecartons donc ces combinaisons parfois ingénieuses, mais toujours artificielles, et ne les retenons que pour faire mieux ressortir l'impossibilité de concevoir le fonctionnement régulier d'une Chambre . haute sans le secours du

droit de dissolution. Aussi bien, le droit de dissolution estil réclamé aujourd'hui par la plupart de ceux qui demandent la création d'une Chambre haute et la véritable question consiste-t-elle à rechercher si cette prérogative est compatible avec les institutions républicaines, si elle peut être confiée utilement à un pouvoir électif et temporaire et comment elle pourra être exercée dans ces conditions toutes nouvelles.